Правовое регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (на примере территориального общественного самоуправления города Омска)

- на территориальное общественное самоуправление;

- выступить с правотворческой инициативой;

- обратиться с инициативой о проведении публичных слушаний;

- на проведение собраний и конференций;

- голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- право участвовать в других формах прямого волеизъявления.

Итак, народ, население - это по основной конституционно-демократической идее главный субъект властвования. Следует помнить, что местное самоуправление вообще строится на основе принципа - первичным субъектом является житель, а органы местного самоуправления - вторичны. Соответственно, возможности реализации им своих естественных прав на самоуправление должны быть самыми широкими и неограниченными.Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. -2008. - № 6. - С. 80.

Однако нередко встречаются другие представления об основном субъекте местного самоуправления. То таковым считается выборный орган, то мэр или глава администрации, то органы местного самоуправления в целом. Получается, что население как субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно.Петрова Т.К. Указ. соч. С. 60.

Некоторые исследователи полагают, что преуменьшение в законодательстве значения инициативы граждан в сфере местного самоуправления является следствием неупоминания об институте местного сообщества в Законе о местном самоуправлении. Категорию «местное сообщество» можно встретить лишь в уставах и законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ.Там же. С. 62. Местную территориальную власть преимущественно избирает население муниципальных образований, которое в политико-социологическом смысле слова является социальной популяцией, именуемой «местным сообществом». Местное сообщество одновременно является объектом и субъектом муниципальной политики института самоуправления, которое выступает фактором его жизнедеятельности.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 250. В связи с этим понятен интерес ученых к данному институту.

Так, по мнению Н.С. Бондаря, местное сообщество является разновидностью территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие / Н. С. Бондарь. - М: Норма, 2008. - 592 с.

Например, И.В. Выдрин выделяет четыре признака, характерных для местного сообщества.

Во-первых, местное сообщество является социальной общностью, складывающейся в результате взаимодействия людей. Единство социальных общностей обеспечивается совокупностью присущих им признаков. К числу таковых относятся: добровольная самоорганизация, самоуправляемость сообществ граждан, их способность непосредственно осуществлять присущие им социальные функции.

Во-вторых, основой объединения людей в местные сообщества являются особые местные интересы.

В-третьих, местные сообщества выполняют специфические функции, обеспечивая обмен всеми основными видами деятельности людей.Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

В-четвертых, местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц.

Таким образом, по мнению М.А. Краснова, категория «местное сообщество» высвечивает сердцевину философии местного самоуправления.Там же. С. 63.

Первоначальным источником любой власти, в том числе и местной, по словам, А. Токвиля является не государство в лице своих представительных органов и даже не «нации» и не «народ», как обычно провозглашается в законе, а индивиды, добровольно объединившиеся с другими на основе своих «неотчуждаемых прав» и сами управляющие своими собственными делами.Усманова П.В. Указ. соч. С. 35.

Другие авторы считают подобные взгляды на местное самоуправление идеалистическими, призывая не абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню. По мнению С.А. Авакьяна, «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только».Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

Местное самоуправление возникает из частных и групповых интересов и существует, пока должным образом обеспечивает их удовлетворение. Представляется обоснованным мнение о том, что «если человек живет в обществе, значит, интересы общества включаются в систему его личных интересов независимо от того, осознает он это или не осознает».

Как справедливо отмечает В. Остром, именно на примере институтов местного самоуправления люди узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективными действиями, и лучше понимают, как их общие интересы влияют на качество жизни. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков.Там же С. 61.

Сущность местного самоуправления как формы демократической, наиболее приближенной к населению публичной власти, предполагает широкое участие населения в решении местных дел. Так проведенное ВЦИОМ в 2007 г. репрезентативное исследование по теме «Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях, перспективах» привело к выводу о том, что большинство граждан имеют искаженное представление о сути самого института местного самоуправления, идентифицируя его не столько с формой осуществления народом своей власти, «сколько с представительством государства» на местах».Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал Российского права. - 2008. - № 11. - С. 38.

Интересно высказывание Л.С. Мамута, определяющего роль участия гражданина в делах местного самоуправления: «Поскольку без соответствующих личных усилий не возникнут и не упрочатся демократические институты публичной власти, не установится правовой порядок, люди не получат возможность в должном объеме осуществлять и защищать свои свободы».Усманова П.В. Указ. соч. С. 35. Основными препятствиями активному участию жителей в местном самоуправлении, по мнению Н.В. Мальковец, являются неверие в реальную возможность оказывать влияние на принимаемые решения, иждивенчество, привычку надеяться на готовое, безразличие к общим делам, недостаток знаний.Мальковец Н.В. Перспективы развития территориального общественного самоуправления и общественной активности граждан в современных условиях // Городское управление. - 2008. - № 12. - С. 97.

Главное в самоуправлении - не столько участие населения в выборах в целях формирования органов местного самоуправления, сколько его роль в выработке основных задач и способов их выполнения, контроле над деятельностью органов местного самоуправления. М.А. Краснов полагает, что «таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразить реальное самоуправление людей в территориальном разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления».Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

Таким образом, народовластие в системе местного самоуправления - это:

- осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения;

- право на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те и другие представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления.

2.2 Непосредственная демократия в системе местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Непосредственная демократия при осуществлении местного самоуправления - осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения, участие в работе органов муниципального образования при решении вопросов местного значения.Чеботарев Г.Н. Указ. соч. С. 70.

Как уже упоминалось, самоуправление связано с активным участием граждан в решении вопросов своего жизнеобеспечения. Поэтому российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления именно граждан, проживающих на территории муниципального образования.

С 1 января 2009 г. вступили в полную силу все требования ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это закон, который, прежде всего, призван развивать инициативу населения по месту жительства, так как он касается одновременно и одного из уровней власти, и важнейшего института гражданского общества.Мальковец Н.В. Указ. соч. С. 89. Новое законодательство пошло по пути более глубокой и детальной регламентации форм осуществления населением местного самоуправления, а также детального регулирования механизмов его осуществления почти в каждом конкретном случае.Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. - 2008. - № 6. - С. 81.

Анализируя содержание данного закона, можно заметить, что законодатель придает особое значение формам прямого волеизъявления населения и формам его участия в осуществлении местного самоуправления, создавая дополнительные гарантии для реализации непосредственно населением права на местное самоуправление. Так, Закон, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида:

1. формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;

2. формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 4. - С. 38.

К первой группе относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан. Ко второй группе все остальные формы непосредственного волеизъявления граждан.Прудников А. С., Алексеев И. А. Указ. соч. С. 171.

При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т. д.).

Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация норм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или должностные лица.

Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выборное должностное лицо. Референдум в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.

Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы - только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения.Антонова Н. А. Указ. соч. С. 38.

В качестве общих признаков этих двух форм прямого волеизъявления граждан выступают:

1) обязательная правовая регламентация процедур их осуществления;

2) неопосредованный характер воздействия воли каждого участника на правовой результат; 3) предмет, по которому осуществляется волеизъявление граждан, - как правило, вопросы местного значения. Отличительными же признаками являются:

1) если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, то есть воля каждого обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат;

2) в отличие от формы осуществления местного самоуправления форма участия населения не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъявления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - С. 9.

В сравнении с прежде действовавшим федеральным законом от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает расширение перечня форм непосредственного народовластия. К ним наряду с классическими образцами прямого участия граждан в решении вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания и обращения граждан) в настоящее время также отнесены голосование по отзыву депутата (члена) выборного органа или должностного лица местного самоуправления, публичные слушания, конференции граждан, опросы граждан и другие формы непосредственного осуществления местного самоуправления.Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал Российского права. - 2008. - № 6. - С. 18.

В целом ФЗ № 131 несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. И, прежде всего тем, что более детально регламентирует процедурные вопросы почти всех форм непосредственного народовластия на местах, что граничит с заурегулированностью.Захаров В.М. Указ. соч. С. 84. Закон в ст. 33 указывает, что эти формы должны основываться на принципах законности и добровольности, устанавливает гарантии применения названных форм в виде обязанности государственных органов, их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии в нем.Там же. С. 81.

В указанном Федеральном законе перечислены следующие формы народовластия:

· местный референдум;

· муниципальные выборы;

· собрание (сход) граждан;

· народная правотворческая инициатива;

· обращения граждан в органы местного самоуправления;

· территориальное общественное самоуправление;

· и другие.

Местный референдум. Референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.О референдуме Российской Федерации: федер. конст. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2004. - 30 июня. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Там же. Ст. 5.

Референдум является формой прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений.

Местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 30.12.2008) // Российская газета. - 2002. - 15 июня.

На местный референдум могут быть вынесены следующие вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов или должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.Усманова П.В. Указ. соч. С. 32.

В соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования. Это значит, что субъектом решения на таком референдуме является население муниципального образования в целом, т. е. сам уполномоченный Конституцией РФ главный субъект местного самоуправления непосредственно. Именно это обстоятельство делает местный референдум формой реализации публичной власти, а его решение - имеющим высшее юридическое значение по сравнению с другими правовыми актами местного самоуправления на территории муниципального образования.Захаров В.М. Историко-правовой анализ развития непосредственного осуществления населением местного самоуправления в России // История государства и права. - 2009. - № 2. - С. 14.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

В 2007 г. было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах федерации. Наибольшее количество местных референдумов прошло в Калужской области - 61, Белгородской области - 30. Средняя явка составила более 56 %. 7 запланированных референдумов не состоялись ввиду низкой явки населения в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.15.

Муниципальные выборы. Выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 30.12.2008), ст. 2 // Российская газета. - 2002. - 15 июня. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 23 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Порядок проведения выборов определяется следующими основными положениями:

- право избирать имеют граждане, достигшие 18 лет, не участвуют в выборах лица, признанные недееспособными, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы;

- в большинстве муниципальных образований установлена мажоритарная избирательная система, однако возможна и пропорциональная;

- сроки полномочий кандидатов устанавливаются уставом муниципального образования, и не могут быть менее двух и более пяти лет;

- финансирование муниципальных выборов осуществляется за счет средств местного бюджета;

- итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.Усманова П.В. Указ. соч. С. 33.

В 2007 году продолжилось формирование органов местного самоуправления. В 1952 муниципальных образованиях прошли муниципальные выборы, в ходе которых избирались органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, довыборы в представительные органы муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления в связи с истечением срока полномочий. Наибольшее количество выборов прошло в марте 2007 г. - в 1872 муниципальных образованиях. В октябре 2007 г. муниципальные выборы прошли в 12 муниципальных образованиях, а в 75 муниципальных образованиях выборы прошли в иные дни.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.15.

Качество проведения местных выборов в ряде регионов и городов России вызывает критику со стороны многих экспертов. Кроме того, после 2004 г. в России нарастает стремление к отказу от всеобщих выборов должностных лиц местного самоуправления, в особенности - мэров городов, что ведет к ограничению избирательных прав граждан, к сужению рамок демократии.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 22.

Сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Он может созываться главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек, и его проведение обеспечивается главой местной администрации. В работе схода граждан принимают участие граждане, достигшие 18 лет, проживающие на соответствующей территории и обладающие избирательным правом. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Также в работе имеют право принимать участие граждане, имеющие на соответствующей территории земельный участок на праве собственности или индивидуальный дом и заявившие о желании участвовать в работе схода. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан, оно подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 25 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Сход граждан, по мнению В. Захарова, является формой самого простого и естественного выражения воли местным населением. Ему не ясен замысел законодателя, который запретил сходы в поселениях с численностью жителей более 100 человек.Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. - 2008. - № 6. - С. 82.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 33 Конституции граждане РФ имеют право лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Обращение граждан - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Обращение в органы местного самоуправления и к их должностным лицам является важной формой участия населения в местном самоуправлении.Бучарова М.А. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: уч. пос. / М.А. Бучарова. - Омск, 2007. С. 34.

Правотворческая инициатива граждан. Возможность использования данного института демократии была впервые предусмотрена ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.

Правотворческая инициатива - это вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта. Право правотворческой инициативы представляет собой право разработки проекта нормативного акта и его внесение в орган местного самоуправления.

В юридической литературе приводятся различные типы правотворческих инициатив. Выделяется применение прямой и косвенной инициатив: 1. прямая инициатива выражается в разработке проекта нормативного акта (проекта о внесении изменений и дополнений в нормативно-правовой акт); 2. косвенной инициативой является сбор подписей в поддержку предложения о принятии проекта нормативного акта (проекта о внесении изменений и дополнений в нормативно-правовой акт). ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не дает понятия правотворческой инициативы граждан, но вместе с тем подробно регламентирует процедурные механизмы осуществления данной формы непосредственной демократии.Там же. С. 35.

Территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС осуществляется посредством проведения собраний и конференций граждан, создания органов территориального общественного самоуправления.См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008) // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой широкие возможности для привлечения граждан к решению наиболее актуальных вопросов.Морозова Л.Д. Создание условий общественному самоуправлению - конституционная обязанность власти // Закон и право. - 2008. - № 6. - С. 40. Основная его цель заключается в объединении населения, совместно проживающего на определенной территории для защиты его прав и интересов.Онанко Н.А. Государственное и муниципальное управление: уч. пос. / Н.А. Онанко. - М., 2008. С. 48.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает достаточно большое количество форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако в действительности данные положения, к сожалению, формальны. Например, установлено, что выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. С учетом того, что даже на муниципальные выборы явка около 30 % считается весьма успешной, выборное лицо никогда не будет отозвано.Захаров И.В. Учет интересов населения - основной принцип организации местного самоуправления в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 4. - С. 85.

Важно отметить, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны иметь четко регламентированный механизм фиксации проявления воли населения и ее трансформации в принимаемые органами местного самоуправления решения. В противном случае уполномоченные должностные лица местного самоуправления будут стремиться обеспечить только формальные признаки проведения этих мероприятий, не заботясь о том, чтобы при этом полнее учесть мнение населения и его интересы.Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - С. 9.

В ФЗ № 131 четко называются лишь две формы непосредственного народовластия - местные референдумы и муниципальные выборы. Все остальные отнесены законодателем к «иным формам прямого волеизъявления».Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. -2008. - № 6. - С. 83.

Таким образом, формы прямого волеизъявления местного населения неоднородны. Не случайно в названии главы 5 ФЗ от 6 октября 2003 г. говорится как о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления, так и об участии население в осуществлении местного самоуправления. Одни из этих форм, такие как местный референдум, муниципальные выборы можно считать формами непосредственной демократии, другие - публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан и т. п. следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них тяготеют к формам публичной власти, то вторые - к формам гражданского общества.

2.3 Представительная демократия в системе местного самоуправления

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Представительная демократия при осуществлении местного самоуправления - это осуществление власти населением муниципального образования через депутатов представительных органов и деятельность выборных органов и должностных лиц муниципального образования.Чеботарев Г.Н. Указ. соч. С. 71.

Представительное народовластие основывается на ряде принципов: во-первых, высшие органы государства формируются исходя из воли народа, определяемой результатами всеобщих выборов; во-вторых, предполагается, что решение важнейших вопросов жизни отнесено к компетенции представительных органов власти; в-третьих, народовластие исходит из равного доступа граждан к службе в публичных органах власти.Волох О.В. Публичная служба как институт народовластия / О.В. Волох // Модели участия граждан в социально-экономической жизни российского общества: сб. науч. ст. - Омск, 2006. С. 8.

Для реализации конституционных принципов представительной демократии при осуществлении местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы которого закрепляют организационные основы местного самоуправления. После вступления его в силу определение понятия «органы местного самоуправления» было закреплено нормативно (ст. 1), что, тем не менее, породило различные точки зрения относительно его смысла. Под органами местного самоуправления, например, понимались «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». Другие авторы полностью соглашались с формулировкой Федерального закона № 154-ФЗ, рассматривая органы местного самоуправления как «выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел несколько иной смысл термина «органы местного самоуправления», определив ему в ст. 2 следующее понятие: «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 2 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Данное определение построено на следующих нормативных принципах:

1. Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления;

2. Формирование органов местного самоуправления осуществляется населением посредством муниципальных выборов;

3. Представительный орган местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе избирать главу муниципального образования, а также формировать контрольный орган муниципального образования и учреждать органы местной администрации с правом юридического лица;

4. Органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению вопросов местного значения.Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007 г. - № 7. - С. 23.

При этом закон устанавливает также основные положения, касающихся органов местного самоуправления и его должностных лиц. Федеральный закон к органам местного самоуправления относит: выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.Андреева О.А. Политико-правовое обеспечение представительства на уровне местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5. - С. 20.

На сегодняшний день для оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов разработан специальный перечень показателей.См.: Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 18. - Ст. 2003.

Органы местного самоуправления - это способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий российским гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения.Маслова Н.Е. Указ. соч. С. 147.

Отличие органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции РФ. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности. Субъектом, представленным органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ РФ, либо население отдельного субъекта. Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти на всей территории РФ, органы государственной власти субъекта, соответственно, - на всей территории субъекта. Признаваемыми Конституцией РФ особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, не вхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 283.

При этом предусмотрено императивное закрепление обязательности выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Их наименования устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2008. - № 3. - С. 70.

Законодатель устанавливает императив - наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительный орган) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, иные вопросы определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.Дмитриев Ю.А. Указ. соч. С. 82.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено два варианта формирования представительного органа муниципального района:

1) из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов данных поселений;

2) на муниципальных выборах.

Согласно уставам муниципальных районов, в 1630 муниципальных районах (91.5% от их общего количества) представительный орган формируется на муниципальных выборах и в 153 районах путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов данных поселений.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.11.

Срок полномочий представительных органов муниципальных образований варьируется от 2 до 5 лет:

- 2 года в 6.8% муниципальных образований;

- 3 года в 8.6% муниципальных образований;

- 4 года в 36.3% муниципальных образований;

- 5 лет в 46.4% муниципальных образований.

Глава муниципального образования избирается в 16676 муниципальных образованиях (69.7 % от общего количества муниципальных образований) на муниципальных выборах. После избрания в 649 муниципальных образованиях глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а в 16027 муниципальных образованиях возглавляет местную администрацию. В 7241 муниципальном образовании его глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Для сельских поселений предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.Там же. С. 12.

Срок полномочий глав муниципальных образований установлен продолжительностью:

- 2 года в 7% муниципальных образований;

- 3 года в 8.6% муниципальных образований;

- 4 года в 36.6% муниципальных образований;

- 5 лет в 45.5% муниципальных образований.

Федеральный закон № 131 устанавливает перечень случаев, в результате которых полномочия главы муниципальных образований могут быть прекращены досрочно. Так, в 2007 г. полномочия глав 841 муниципального образования (3.4% от общего количества) были прекращены досрочно. Чаще всего досрочное прекращение полномочий обуславливалось отставкой по собственному желанию.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы муниципального образования по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.13.

Одним из важнейших признаков местного самоуправления является наличии в его системе специальных органов, призванных решать вопросы местного значения - органов местного самоуправления. Являясь вторым по значимости способом осуществления народом своей власти на местном уровне (после различных способов непосредственного участия населения в решении вопросов, отнесенных к вопросам местного значения), в реальной жизни данные органы занимают, несомненно, лидирующее положение над любой из предусмотренных законом форм непосредственного управления.

Законом предусмотрен также статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц.Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2008. - № 3. - С. 70.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет правовой статус должностных лиц и иных лиц на муниципальном уровне. Депутат, глава муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления являются полномочными представителями населения соответствующего муниципального образования. Представительство не означает исключительно передачу принадлежащей населению власти выборному лицу. Представительство - лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа. Отношения представительства складываются путем делегирования полномочий, т. е. акт делегирования придает законность отношениям представительства. Население определенного избирательного округа наделяет выборное лицо полномочиями на осуществление принадлежащей ему власти. Реализуя данное полномочие, выборное лицо участвует в решении вопросов местного значения. Необходимо отметить, что осуществлять свои права и обязанности выборное лицо может только после наделения его населением полномочиями по реализации власти.

Суть представительной природы мандата выборного лица заключается в следующем: 1. каждое выборное лицо становится таковым только путем избрания, причем избрание может осуществляться различными способами; 2. само по себе представительство и является важнейшей задачей для выборного лица; 3. система народного представительства существует и развивается на началах прямой и обратной связи.Захаров И.В. Представительство населения на муниципальном уровне: конституционно-правовые аспекты // Власть и управление. - 2007 г. - № 5. - С. 22.

По мнению Л. Дюги, М. Прело, Ж.-Ж. Руссо, депутат, иные выборные лица являются не представителями населения, а его уполномоченными. Отсюда указанные ученые приходят к выводу о свободном мандате выборных лиц. Термин «мандат» Марсель Прело, понимает исключительно как волеизъявление избирателя, которое не должно оказывать никакого влияния на положение избранного. Однако при этом теряется принцип демократического государства. Причем Декларация прав человека и гражданина 1789 г. в п. 3 провозглашает указанный принцип: «Источник суверенитета зиждется по существу в нации. Никакая корпорация, ни один индивид не смогут располагать властью, которая не исходит явно из этого источника». По мнению Ж.-Ж. Руссо, суверенитет народа проявляется в осуществлении им законодательной власти. Политическая свобода возможна лишь в том государстве, где законодательствует народ. Свобода, по определению Руссо, состоит в том, чтобы граждане находились под защитой.Захаров И. В. Указ. соч. С. 22.

Такой крупный философ, как Лев Тихомиров, также выступал за идею народного представительства. «Народ, - утверждал он, - может обладать в государстве своим, действительно ему принадлежащим представительством только в том случае, если его представители не стремятся сделаться над ним господствующей властью…». Однако он видел суть представительства в том, чтобы народ через своих представителей присутствовал в государственном управлении.Там же. С. 23.

Народное представительство заключается именно в том, что вся власть в государстве должна принадлежать его народу. И это свое право народ уже будет осуществлять не только непосредственно, но и через своих представителей. Выборное лицо не должно оказывать преимущество тем лицам, которые за него проголосовали, и представлять их интересы в первую очередь. Наделяя выборное лицо властными полномочиями, население уполномочивает его осуществлять властную управленческую деятельность.Там же. С. 22.

На сегодняшний день актуально высказывание Г.В. Барабашева, произнесенное еще в 70-е годы и встречающееся в современной западной литературе, что муниципальные органы являются как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам на местах. Во всем мире развитие местного самоуправления происходит противоречиво. С одной стороны - усиливается роль местных органов в проводимой общегосударственной политике, предоставление услуг населению, с другой стороны - усиливается интеграция местных органов в государственный механизм, они утрачивают свою самостоятельность. Для современной России последняя тенденция является доминирующей. Отмечается еще одна особенность местного самоуправления: местные органы не обладают так называемой компетенцией «компетенции», т. е. не вправе самостоятельно определять круг своих полномочий.

Главным критерием эффективной деятельности местного самоуправления является качество и уровень жизни населения, проживающего в конкретном населенном пункте, а основным признаком местного самоуправления как социально-правовой категории, является независимость местной власти, участие самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций, самостоятельности в управлении собственными делами. Но практика показывает, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция не является какой-то особенной, самобытной, а целиком и полностью создается и регулируется государством, а исторический опыт свидетельствует, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не действует или плохо действует. Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в России в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы как общественного, так и государственных начал.Морозова Л.Д. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С.40.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что основным субъектом местного самоуправления являются граждане, которые проживают на территории муниципального образования. И именно осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения, а также права на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц называется народовластием.

Местное самоуправление как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. При этом непосредственная демократия представляет собой осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения, участие в работе органов муниципального образования при решении вопросов местного значения; представительная демократия - это осуществление власти населением муниципального образования через депутатов представительных органов и деятельность выборных органов и должностных лиц муниципального образования. И та и другая представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления. При чем непосредственная демократия занимает особое место, в силу того, что местное самоуправление строится на основе принципа - первичным субъектом является житель, а органы местного самоуправления - вторичны. При всей значимости прямой демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления, обязательными элементами которой являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация.



Глава 3. Территориальное общественное самоуправление, как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

3.1 Организационно-правовые основы территориального общественного самоуправления города Омска

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое обеспечивает связь между органами местного самоуправления и населением.Берестова И.А. Проблемы реализации полномочий органов ТОС // Бюллетень Министерства юстиции РФ. - 2008. - № 7. - С. 20. Возникнув на стыке 80 и 90-х годов XX в., ТОС было надеждой строящегося заново местного самоуправления России. Причиной его появления было пробуждение народной инициативы, с одной стороны, а с другой - социально-экономический кризис, заставляющий население объединяться для отстаивания своих прав, в первую очередь в коммунальной сфере.Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления в России в 1993-2003 гг.: монография / М.Н. Матвеев. - Самара, 2006. С. 175. С н. 90-х годов в истории ТОС началась борьба двух тенденций: одна сводила их к общественным организациям, другая видела в них «низовое» звено органов местного самоуправления. Разгром Советов в 1993 году знаменовал собой резкое усиление исполнительской вертикали с одновременной приостановкой «советского» эксперимента по ТОСам. В итоге оно фактически «выпало» из системы власти на местах, оказавшись вне правового поля.Там же. С. 179.