Правовое регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (на примере территориального общественного самоуправления города Омска)

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Этапы становления института местного самоуправления

1.2 Понятие и принципы осуществления местного самоуправления

1.3 Система местного самоуправления в Российской Федерации

Глава 2. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

2.1 Понятие и признаки народовластия

2.2 Непосредственная демократия в системе местного самоуправления

2.3 Представительная демократия в системе местного самоуправления

Глава 3. Территориальное общественное самоуправление города Омска, как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

3.1 Организационно-правовые основы территориального общественного самоуправления

3.2 Взаимодействие комитетов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления и населением

3.3 Рекомендации по улучшению функционирования института территориального общественного самоуправления

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Так как Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, то включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» конкретизировал положение Конституции РФ и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Вся наша повседневная жизнь связана с местным самоуправлением, которое посредством своих органов, должностных лиц, избираемых населением, решает значимые для нас вопросы. Местное самоуправление является опорой в нашей повседневной жизни. Ведь, избирая депутатов, мы верим, что они будут защищать и отстаивать наши права и интересы.

С 1 января 2009 г. все положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 вступили в законную силу. Но модель местного самоуправления, закрепленная в нормативных правовых актах, не сформировалась и тому есть много объективных и субъективных причин, тормозящих этот процесс. Вряд ли можно с уверенностью говорить о приближении управления на местах к гражданам. Закон предусматривает достаточно большое количество форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако в действительности данные положения, к сожалению, формальны.

В процессе исследования удалось сформировать определенную проблему - отсутствие четкости в правовой регламентации института территориального общественного самоуправления, как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Степень изученности темы исследования. Вопросы организации местной власти на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. Это связано с тем, что сама тема управления местными сообществами, их самоуправления является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В последние годы по проблеме местного самоуправления написано множество статей, монографий, защищены кандидатские и докторские диссертации. В разработку современных проблем местного самоуправления определенный вклад внесли отечественные правоведы: Г. Атаманчук, О. Кутафин, Л. Гильченко; политологи: М. Афанасьев, В. Бакушев, Г. Марченко и др. Много полезных работ написано экономистами, историками, социологами. Накопленный опыт стал предметом «оживленных дебатов» и анализа среди ученых и практиков. В частности издан ряд обобщающих работ и материалов конференций по проблемам местного самоуправления.

Однако и среди исследователей, и среди политиков, и среди практиков не прекращаются дискуссии по данной проблематике.

Возникает множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре государственной власти, характере его полномочий, степени его самостоятельности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта на российской почве; о субъектах местного самоуправления и их роли в решении вопросов местного значения, о формах участия населения в осуществлении местного самоуправления и др.

На сегодняшний день можно говорить о завершении муниципальной реформы, которая началась в начале 90-х годов XX века, когда местное самоуправление получило независимость и самостоятельность от государственной власти. Но это не означает, что в функционировании данного института не осталось неясностей и неточностей.

Несмотря на то, что наиболее активно это явление изучалось в нашей стране в 90-е годы XX века, можно заметить, что вопросы, связанные с организацией местной власти стали изучаться еще задолго до этого.

В исследовании данной темы можно выделить три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный.

На протяжении всего времени изучения проблемы местного самоуправления сложилось два основных подхода к ее рассмотрению. Сторонники первого подхода сходятся на единстве мнений о полной независимости, автономности местного самоуправления от государственных органов. Сторонники же другого подхода считают, что органы местного самоуправления должны составлять единую вертикаль государственного управления, отсюда следует, что в понятие «местное самоуправление» сторонники различных подходов вкладывают разный смысл.

Вопросами организации местной власти стали интересоваться еще в дореволюционный период. В данный период ученых интересовали такие проблемы, как: природа местного самоуправления, его место и роль в системе государственного и общественного устройства. Классическими теоретическими трудами, содержащими анализ обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых, являются исследования: А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского и др.

Во все времена при определении содержания местного самоуправления, разработке всякого рода теорий местного самоуправления учитывалась, прежде всего, степень участия государства в местном управлении. Так Н.М. Коркунов определял местное самоуправление как часть государственного управления, осуществляемого местными жителями.См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права / Н.М. Коркунов. - СПб., 1909. - 214 с. А.Д. Градовский считал, что «…самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».Цит. по: Основные теории местного самоуправления. - М., 1996. С. 54. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств.Муниципальное право РФ / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - М.,1997. - С. 72. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.См.: Васильчиков А.Н. О самоуправлении / А.Н. Васильчиков. - СПб., 1870. - 234 с. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые с одной стороны отражают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой - обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением.Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 67.

В советский период в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли вклад такие ученые, как И.А. АзовкинАзовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти / И.А. Азовкин. - М., 1971. - 272 с., С.А. АвакьянАвакьян С.А. Местное самоуправление // Вестник МГУ. - 1996. - №2. - С. 15-26., В.А. ПертцикПертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами / В.А. Пертцик. - М., 1985. - 127 с. и др. Ученые неоднократно предпринимали попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным советам. В 1928 году была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом».Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 76. В 1963 году появилась работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления», где местное самоуправление трактовалось автором как часть государственного самоуправления.См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР / В.А. Пертцик. - М., 1963. - 192 с.

В отечественной юридической науке начало глубоко изучаться с 1960-х гг. такое правовое явление как прямая демократия. До этого в литературе общепринятой была точка зрения о том, что главной формой осуществления народовластия является форма представительной демократии. Ученые, рассматривающие прямую демократию в русле развернутого толкования, не ограничивались только констатацией факта прямого волеизъявления. Так, Н.П. Фарберов считал, что под непосредственной демократией понимается не только прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, но и «их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля».Фарберов Н.П. Демократия развитого социалистического общества / Н.П. Фарберов. - М., 1975. - С. 9. М.Ф. Чудаков пришел к выводу, что прямая демократия это общественные отношения, в рамках которых осуществляется широкий комплекс способов участия граждан в управлении делами государства и общества.Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной демократии в СССР: автореф. дис. … к. ю. н. - Кишинев, 1984. - С. 7.

Ученые определили основной критерий отнесения того или иного института народовластия к прямой демократии, которым является способ участия граждан в управлении государством и обществом. На основании этого в советской науке выделялись следующие институты непосредственной демократии: референдум, выборы, отзыв депутатов, решения избирателей по отчетам Советов и должностных лиц, решения сельских сходов, обсуждение законопроектов и проектов решений, съезды и совещания трудящихся, общественные организации.Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве: автореф. дис. … д. ю. н. - М., 1965. - С. 3.

Свою точку зрения на определение данных институтов имел В.Т. Кабышев. Он, используя правовой метод, к институтам прямого народовластия, относил наказы избирателей депутатам и Совету, отзыв депутата Совета, деятельность общественных организаций как субъекта народовластия, общие собрания граждан.См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве / В.Т. Кабышев. - М., 1967. - 257 с. Все эти институты прямого волеизъявления были зафиксированы в советском законодательстве, считались важными институтами в советском прямом народовластии, однако носили в основном декларативный характер.

Таким образом, можно заметить, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна.

Особенно активно проблема местного самоуправления изучалась в нашей стране в 90-е годы XX века, после начала радикальной реформы власти, юристами и правоведами. Оказались вновь востребованными труды отечественных социологов и правоведов XIX - н. XX века. С новых позиций начинается осмысление опыта советского самоуправления 20-х годов, давшего образцы диалога государственной власти и населения. Эти процессы нашли отражение в работах Т.В. Атаманчука, И.И. Овчинникова, О.М. Роя, Е.С. Шугриной и др.

В данный период наряду со сквозными проблемами местного самоуправления, появляется еще целый ряд наиболее существенных проблем: проблема демократии; проблема местной политической автономии; проблема местной экономической автономии; проблема интеграции местного самоуправления в общую систему управления государством; проблема проведения политического курса на местном уровне.

В.Ф. Шрейдер проводит исследование проблем социальной политики и практики местного самоуправления. Использует политико-социологический подход, который позволяет ему анализировать формирование структур политической власти в федеральном и региональном измерениях.См.: Шрейдер В.Ф. Местное самоуправление как институт социальной политики: монография / В.Ф. Шрейдер. - М.: Независимый институт гражданского общества, 2005. - 190 с.

Исследователи продолжают заниматься изучением истории развития местного самоуправления. Так А.П. Толочко в своей работе освещает основные этапы становления и развития городского самоуправления в Омске в дореволюционный период, характеризуя его организацию, функции и главные направления деятельности.См.: Толочко А.П. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период / Толочко А.П., Коновалов И.А. - Омск: Изд-во ОмГУ, 1997. - 82 с.

В результате активного изучения и обсуждения в 90-е годы XX века в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметились три основных направления в историографии: либеральное, земское, государственное.

Последнее представлено многочисленным пластом работ чиновников и специалистов и связано с комментариями к различным законодательным и нормативным актам в сфере местного самоуправления. Либеральное черпает силы из опыта европейской демократии и рассматривает местное самоуправление как институт гражданского общества. К данному течению относятся работы: С.С. Митрохина, В.Я. Гельмана, С.А. Рыженкова и др., отмечавших противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствление» этой системы. Земское направление опирается на почвеннические идеи отечественного опыта самоуправления земств и отчасти Советов. Многие работы, изданные в данный период, являются анализом реализации реформы местного самоуправления в различных регионах либо служат научными комментариями к законам. Таковой является работа Г.В. Петрова, Н.Л. Пешина, М.К. Исаева, В.И. Васильева.См.: Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Васильев В.И., Исаев М. К., Петров Г.В., Пешин Н.Л. - М., 1997. - 459 с.

Среди работ, отражающих возросший в обществе интерес к вопросам самоуправления, следует отметить исследования, посвященные различным формам прямой демократии. Принятие на Всероссийском референдуме Конституции РФ 1993 года повысило активность изучения проблем прямой демократии в отечественной правовой системе. В.Н. Руденко предложил понимать под прямой демократией способ осуществления публичной власти непосредственно самим народом, путем принятия им публично-властных решений.См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты / В.Н. Руденко. -Екатеринбург, 2003. - 132 с.

На современном этапе развития российской правовой науки на первый план выдвигаются проблемы взаимоотношений государства и гражданского общества и как общество, а точнее население, может реализовывать свое право на участие в осуществлении местного самоуправления. Т. К. Петрова занимается изучением как раз этой проблемы. В своей статье «Население как субъект местного самоуправления» она рассуждает по поводу того, что часто основным субъектом местного самоуправления является не народ, как это сказано в законодательстве, а выборный орган, глава администрации, органы местного самоуправления в целом.

В настоящее время имеется ряд работ, посвященных территориальному общественному самоуправлению, как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Их авторами являются В.В. Яшин, А.А. СергеевСм.: Сергеев А.А. ТОС как форма муниципальной демократии // Правоведение. - 2004. - № 5. - С. 27-34., Л.Д. МорозоваСм.: например, Мороза Л.Д. Территориальное общественное самоуправление как реальная демократия населения // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 29-31., Е.В. БелоусоваСм.: Белоусова Е.В. Территориальное общественное самоуправление как одна из форм реализации непосредственной демократии // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 4. - С. 20-21., А.М. КиселеваСм.: Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе // Социологические исследования. - 2008. - № 10. - С. 73-80. и др.

Так В.В. Яшин выделил две группы факторов, которые обусловили важность совершенствования системы и структур ТОС: 1. факторы социально-экономического характера; 2. специфические факторы, определяющие возможность повышения эффективности органов общественного самоуправления.См.: Яшин В.В. Территориальное общественное самоуправление: опыт, поиски, проблемы / В.В. Яшин. - Омск: Омская областная организация общества «Знание» России., 1998. - 25 с. Интересной для нас представляется оценка института территориального общественного самоуправления В.А. Кирпичникова: «От ТОС одна сплошная польза, так как оно действует в интересах населения».Кирпичников В.А. Роль ТОС в системе местного самоуправления / В.А. Кирпичников // Демократия, политика, власть. Сб. трудов третьей ежегодной Всерос. конференции. - М., 2002. С. 35.

Некоторые работы по данной тематике имеют социальную направленность. Например, статья «Территориальное общественное самоуправление» В.А. Корниловича представляет собой анализ практики формирования взаимосвязей внутри местного сообщества, который был проведен на основе данных социологического исследования, проведенного в октябре-ноябре 2005 г. в Барнауле. Статья содержит практические рекомендации по содержанию, приоритетам деятельности органов ТОС и подготовке основы для социального проектирования развития территории.См.: Корнилович В.А. Территориальное общественное самоуправление // Социология власти. - 2007. - № 2. - С. 105-113.

Л.Д. Морозова в своих исследованиях уделяет внимание такому аспекту, как взаимодействие территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления и приходит к выводу о том, что помощь и содействие ТОСам является конституционной обязанностью органов местного самоуправления.См.: Морозова Л.Д. Создание условий общественному самоуправлению - конституционная обязанность власти // Закон и право. - 2008. - № 9. С. 39-40. А.М. Киселева занимается изучением территориального общественного самоуправления города Омска. В своем исследовании она опирается на данные экспертного опроса, который проводился центром исследований государственного и муниципального управления, созданного на базе Омского государственного университета. В работе представлена динамика образования КТОСов в округах г. Омска, определены способы участия населения в деятельности КТОСов, а так же выявлены причины низкой активности населения в осуществлении самоуправления.См.: Киселева А.М. Указ. соч. С. 73-80.

Внимания заслуживают и исследования практиков народного самоуправления, среди которых можно отметить работу председателя ТОС «Белозерская община» Воскресенского района Московской области Р. В. Бобовича «Территориальное общественное самоуправление», который написал инструкцию по реализации населением прав на самоуправление в условиях несовершенства действующего законодательства.

Анализ историографии местного самоуправления показывает, что, несмотря на достаточно большой объем библиографии, в его изучении имеется ряд существенных пробелов. Проблемное поле изучения местного самоуправления достаточно обширно. Постоянное реформирование системы местного самоуправления в России порождает перспективы ее исследования. Так как одним из главных условий успешного ее становления и развития является самоорганизация населения для решения своих проблем, то формы, с помощью которых реализуются права граждан на местное самоуправление, входят в число приоритетных тем для исследований. На сегодняшний день интерес исследователей направлен на территориальное общественное самоуправление, это объясняется низкой степенью его изученности, а так же теми спорными моментами, которые присутствуют в правовой регламентации данного института. К таковым относятся: различное толкование системообразующих понятий о территориальном общественном самоуправлении, правовая неурегулированность их статуса, компетенции и взаимоотношений органов территориального общественного самоуправления с властными структурами всех уровней.

Объектом исследования является система местного самоуправления РФ.

Предмет - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Цель работы: раскрыть содержание нормативно-правового регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. рассмотреть теоретические основы местного самоуправления РФ.

2. проанализировать понятие и принципы народовластия;

3. оценить непосредственную и представительную демократии в системе местного самоуправления;

4. раскрыть содержание института территориального общественного самоуправления города Омска;

5. разработать рекомендации по улучшению функционирования территориального общественного самоуправления.

Хронологические рамки работы включают в себя период с 1993 года до 2009 года.

Методологическая основа. При написании дипломной работы были использованы следующие принципы социальной диалектики: принцип связи и взаимодействия, проявляющийся в том, что невозможно рассматривать формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, не выяснив понятия местного самоуправления и принципов его осуществления; принцип развития, который свидетельствует о том, что сегодня мы наблюдаем завершение реформы местного самоуправления, которая началась в н. 90-х годов XX века, законодатели путем внесения изменений в нормативные правовые акты, пытаются усовершенствовать данный институт, устранить существующие недостатки; принцип историзма, позволяющий выяснить предпосылки образования местного самоуправления и выявить тенденции и этапы его развития; принцип социального детерминизма, с помощью которого можно выяснить причинно-следственные связи возникновения самого института местного самоуправления, а также тех изменений, которые в нем происходят.

Работа основывается на системном подходе. Формы участия населения являются элементами системы местного самоуправления, которые существуют не сами по себе, а взаимодействуют с другими ее элементами. Так территориальное общественное самоуправление взаимодействует с органами местного самоуправления, а также с населением.

При написании работы были использованы как общенаучные, так и конкретно-научные методы:

1. Логический метод. Предполагает изложение материала в логической последовательности. Сначала в работе рассматриваются теоретические основы местного самоуправления, затем формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, а уже после этого следует территориальное общественное самоуправление, как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

2. Системный анализ. Изучение форм участия населения в осуществлении местного самоуправления происходит в рамках системы местного самоуправления, в процессе их взаимодействия с другими ее элементами.

3. Конкретно-исторический. Данный метод позволяет выявить предпосылки возникновения местного самоуправления и определить тенденции его развития, установить положение института местного самоуправления в соответствии с российскими реалиями.

4. Правовой метод. С помощью данного метода возможно более глубокое изучение темы на основе познания и исследования нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления федерального, регионального и муниципального уровней.

5. Структурно-функциональный анализ. Позволяет установить систему ТОС, проанализировать порядок формирования и работу органов ТОС, выяснить их компетенцию.

Источниковая база представлена нормативными правовыми актами, которые можно подразделить на:

1) Нормативные правовые акты федерального значения, к которым относятся Конституция РФ, федеральные законы и иные акты. Конституция РФ является своеобразным критерием всей системы норм, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. Так ст. 3 устанавливает, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из федеральных законов можно выделить ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003, уже само название подчеркивает назначение этого правового акта. В данном законе имеется целая глава, которая посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления. А так же законы «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002.

2) Нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся законы Омской области, такие как: закон «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» от 07.07.2003, «О наименованиях органов местного самоуправления в Омской области» от 09.02.2005. Данные нормативные правовые акты дополняют федеральное законодательство, детализируют его.

3) Муниципальные правовые акты. В эту группу входят решения Омского городского Совета, постановления Администрации и Мэра города Омска. Например, решения «Об Уставе города Омска» от 20.09.1995, «Об утверждении положения о ТОС в г. Омске» от 07.06.2006. Именно в этом акте обозначены основные положения ТОС: принципы деятельности, компетенция, взаимодействие ТОС с органами местного самоуправления и населением и др. Такие нормативные правовые акты, как постановление Администрации города Омска «О конкурсе «Лучший орган территориального общественного самоуправления города Омска» от 04.03.2009, постановление Мэра города Омска «Об утверждении положения о поощрении активных участников территориального общественного самоуправления» от 17.04.2007 направлены на повышение активности жителей участвовать в решении проблем своей территории.

4) Локальные нормативные акты. К данной группе относится Устав КТОС «Центральный - 9».

Приведенный список не является исчерпывающим. Источниковая база местного самоуправления достаточна обширна, но это не означает, что в трактовке концепции местного самоуправления все стало ясно. Достаточно сказать, что за период с 2003 по 2007 гг. было принято около 30 федеральных законов и внесений изменений и дополнений в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Новое законодательство пошло по пути более глубокой и детальной регламентации форм осуществления населением местного самоуправления. Что касается ТОС, то пока оно не имеет законодательного обеспечения в виде собственного федерального закона. В настоящее время ТОСы руководствуются в своей деятельности федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, который насчитывает 87 наименований, и приложений. Первая глава посвящена теоретическим основам местного самоуправления. В ней рассказывается об этапах становления данного института власти, приведены подходы различных авторов к содержанию определения понятия местного самоуправления, перечислены принципы его осуществления, рассмотрена система местного самоуправления. Во второй главе раскрыты понятие и принципы народовластия, формы прямой и представительной демократий. Третья глава посвящена территориальному общественному самоуправлению, как одной из наиболее распространенных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В данной главе рассмотрены организационно-правовые основы ТОС, его взаимодействие с органами местного самоуправления и населением, а также даны рекомендации по улучшению функционирования данного института.

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Этапы становления института местного самоуправления

В России имеются давние традиции в области местного самоуправления. На актуальность данного вопроса указал бывший Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом необходимо вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт».Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. // Российская газета. - 2003. - 17 мая.

Элементы самоуправления существовали в стране, начиная со средних веков. Но официально местное самоуправление было введено в царской России в 60-е гг. XIX в.См.: Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2008. - № 2. - С. 61-75.

Необходимо выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления:

- во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти;

- во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно непосредственно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным.Муниципальное право России: учебник / под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. - 4-е изд., М., 2009. С. 54.

Одно из ранних проявлений самоуправленческих начал - это вечевая демократия, которая являлась главной формой самоуправления в домосковской Руси. Вече выступало высшей властью, наделявшей полномочиями главных должностных лиц. Чаще всего его деятельность сводилась к призванию князя.

В завершающий период и после свержения татаро-монгольского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI в. - второй половины XVII в. можно разделить на три условных периода: 1) «кормление» - до середины XVI в.; 2) земское и губное управление - вторая половина XVI - н. XVII в.; 3) приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением - н. XVII в.- вторая половина XVII в.Прудников А.С., Алексеев И. А. Указ. соч. С. 56.

Особое значение имела земская реформа Ивана IV, пришедшая на смену периоду кормлений, т. е. управление через наместников, цель которого состояла в максимальном извлечении доходов из управляемой территории.Вильямский В.С. Основы организации муниципального управления / В.С. Вильямский. - Ростов н/Д., 2007. С. 269. Параллельно с системой кормления, были созданы губные учреждения и округа, впоследствии было создано губное ведомство. Во главе губного управления, стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей.

Сущность земского управления состояла не столько в праве обществ «ведать местными земскими делами», сколько в обязанности исполнять общегосударственные приказные поручения. Реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления путем проведения сходов, а также формирования такого органа местного самоуправления, как земская изба, которая состояла из старосты, дьячка и целовальников. Земские избы содержались за счет местного населения. В их ведении находились управление населением, сбор податей, суд и полиция.Муниципальное право России / под ред. А.Н. Кокотова. - М., 2008. С. 57.

Новый период в укреплении верховной власти и организации местного управления и самоуправления связан с деятельностью Петра I. В 1699 г. было решено в городах учредить бурмистрские, или земские, избы, которые должны были ведать сбором податей и несением повинностей городским населением, осуществлять суд над городским населением.Захаров В.М. Историко-правовой анализ развития непосредственного осуществления населением местного самоуправления в России // История государства и права. - 2009. - № 2. - С. 12. Указом от 10 марта 1702 г. упразднились губные старосты, а в уездах формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой. В 1721 г. были утверждены регламент и устав главного магистра. Магистрат занимался сбором и распределением налогов, определял повинности, осуществлял судебные функции.Маслова Н.Е. Власть первичного уровня. Исторические предпосылки формирования местного самоуправления в России // Российское предпринимательство. - 2008. - № 3. - С. 145.

Реформирование системы местного самоуправления было продиктовано желанием главы государства укрепить власть дворянства на местах, а система органов управления была скопирована с зарубежных аналогов.Захаров В. М. Указ. соч. С. 13.

Предпосылками формирования земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX в. следует считать реформы Екатерины II, необходимость которых была связана с большим количеством злоупотреблений, допускаемых правящими административными органами, что вызвало недовольство населения.См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. - М., 2007. - 461 с. Екатерина II основной задачей считала вовлечение дворянства в местное управление, введение в него элементов самоуправления, которые получили свое закрепление в таких актах, как Учреждение для управления губерний (1775 г.), Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (1785 г.).

Основными идеями Екатерининской реформы были: децентрализация, выборные должности, самостоятельность суда. Она первая продекларировала, что государство существует для пользы граждан и должно считаться с их правами и нуждами.Салов О.А. Местное самоуправление: историческая практика и современность / О.А. Салов. - М., 2003. С. 18. В результате система земского и городского управления была модифицирована, это позволило повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ можно считать их сословный характер, возвысивший дворянство и их роль в управлении.

Последующий период характеризовался отходом практически во всех сферах жизни от начал самоуправления, созданных Екатериной II, усилением централизованных начал управления государством на всей территории. Так, при Александре I участие дворянства в местном управлении было еще больше расширено.См.: Муниципальное право России / под ред. А.Н. Кокотова - М., 2008. - 504 с. При императоре Николае I продолжилась тенденция укрепления абсолютизма. Еще более закрепился принцип сословности в городском управлении. И только приход к власти Александра II позволил провести реформы в земском и городском самоуправлении, наделив их соответствующей правовой базой.

В середине XIX в. при императоре Александре II началось очередное реформирование системы государственного управления на местах.Прудников А.С., Алексеев И.А. Указ. соч. С. 65. Земская реформа 1864 г. предполагала определенную децентрализацию, гражданское всесословное самоуправление, отделение суда от администрации.Салов О.А. Указ. соч. С. 20. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. С февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения - органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 г.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 81. Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Система земского самоуправления включала в себя: земские избирательные собрания, которые один раз в три года избирали гласных, земские собрания и управы. Особенностью земств было то, что они имели всесословный характер, но принцип всесословности был ограничен применением сословных начал при выборе гласных.Кокотов А Н. Указ. соч. С. 64. Правительство не финансировало земства, их бюджеты складывались из сборов, которыми земство облагало население.Салов О.А. Указ. соч. С. 21. Представительным органом в системе земского самоуправления было земское собрание, формируемое на избирательных съездах сроком на три года. Исполнительным органом была земская управа, избираемая земским собранием в составе председателя и членов управы. Деятельность земских учреждений замыкалась решением дел местного хозяйства. Но уже с 1866 г. правительство ограничило земское самоуправление, и местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень государственного управления.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 66.

Таким образом, с середины XIX в. земства действовали на большой территории и в широких административных рамках. Они обеспечивали те сферы общественной жизни, которым бюрократические структуры не уделяли должного внимания. Но самое главное, земства, опираясь на принципы самофинансирования, создали основу своего хозяйства.

16 июня 1870 г. Александром II было подписано «Городовое Положение», устанавливающее, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Сословно-бюрократические органы городского управления были заменены на всесословные на основе имущественного ценза.Салов О.А. Указ. соч. С. 26. Система городского самоуправления включала в себя: городское избирательное собрание, Городскую Думу и Городскую Управу. Городская Дума избиралась сроком на 4 года, по характеру выполняемых функций выступала как представительный орган. Члены Городской Управы избирались Городской Думой, в обязанности которой входило непосредственное руководство городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов, разработка проектов городских смет и т. д.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 68.

Земская и городская реформы были частью преобразований, включавших земельную реформу и отмену крепостного права, а также судебную и военную реформы. Их подготовка началась после поражения России в Крымской войне 1853-1856 гг., сделавшего очевидной неэффективность крайне централизованного управления государством и хозяйственной деятельности на местах.Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова. - Спб., 2008. С. 14.

Несмотря на ограничения, достаточно жесткий контроль со стороны государственных чиновников, земское и городское самоуправление за 20 лет сделало крупные шаги: прежде всего это утверждение принципа всесословности; переход к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.Салов О.А. Указ. соч. С. 27. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающимся решением вопросов местного значения.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 88.

Правительство неоднократно пыталось ограничить как экономическую, так и в особенности политическую автономию местного самоуправления. Наиболее известной мерой на этом пути стала «контрреформа» 1890-1892 годов, которая привела к огосударствлению земств.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 15.

В н. XX в. предпринимались попытки реорганизации местной власти. В 1905-1913 гг. каждая политическая партия считала своим долгом подготовить и представить в Государственную думу проект реформы местного самоуправления. Однако ни I, ни II Государственные думы ничего в этом отношении сделать не смогли в силу их кратковременного существования.Салов О.А. Указ. соч. С. 30.

Позднее городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы. Так в 1914 г. были созданы Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов. После Февральской революции Временное правительство приняло Декларацию от 3 марта 1917 г., в которой предусматривались важные преобразования в сфере местного самоуправления: введение всеобщего избирательного права, превращение земств в полновластные субъекты управления на местах и др. В рамках реформы местного самоуправления были приняты законы: «О волостном земском управлении» (21 мая 1917 г.); «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях» (9 июня 1917 г.). После вооруженного восстания в октябре 1917 г. Временное правительство было низложено.См.: Муниципальное право России / под ред. А.Н. Кокотов. - М., 2008. - 504 с.

В целом, Временное правительство проводило реформу, направленную на демократизацию и децентрализацию местной власти.

Пришедшая к власти партия большевиков отказалась от концепции местного самоуправления для организации власти на местном уровне. Повсеместно органами власти стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.Авакьян С.А. Указ. соч. С. 62. Они выступали как звенья единой системы: как орган государства, исполнявший роль представительных учреждений, и одновременно как орган местной власти.Салов О.А. Указ. соч. С. 34. Придание государственной природы должно было усилить местные органы. Но базе всеобщей национализации экономика стала полностью государственной, а управление почти всеми сферами стало общегосударственным, к тому же централизованным. В этих условиях местные Советы региональных административно-территориальных единиц обладали весьма скромными полномочиями.Авакьян С.А. Указ. соч. С. 63.

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала, что предметами ведения органов советской власти на местах были: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; принятие всех мер поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех споров, имеющих чисто местное значение и др. К 1926 г. Советы фактически стали осуществлять полномочия по руководству подведомственной им территорией.

После изменения в 1929 г. административно-территориального устройства РСФСР Советы стали создаваться не только в городах, но и в сельских поселениях. Таким образом, к этому времени сложилась соответствующая система органов власти на местах: административных районах, городах и сельских территориях в виде соответствующих Советов.

В конце 1920-х - начале 1930-х гг. городские и сельские Советы избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. В принятой в 1937 г. Конституции РСФСР Советы стали называться Советами депутатов трудящихся. Все звенья системы местных советов стали избираться на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В период с 1960-1970 гг. была проведена работа по совершенствованию законодательства о местных советах. Конституция 1977 г. внесла изменения в название советов, которые стали именоваться Советами народных депутатов.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 73. Она ушла далеко вперед в закреплении вопроса о местном самоуправлении, это было связано с усилением партийных установок. Их реализация на практике означала, что управление должно осуществляться не только в интересах трудящихся, но становиться непосредственным делом самих трудящихся.Захаров В.М. Указ. соч. С. 13.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР и РСФСР после 1985 г., затронули и систему местной власти. В новейших реформах можно выделить ряд этапов.

Первый этап связан с реформами 1988-1990 гг. Толчком к изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков существовавшей системы: формальный характер представительных институтов, низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти. Высшим звеном партийно-государственного руководства СССР была предпринята попытка выведения представительных органов из-под плотной «опеки» органов исполнительно-распорядительных. 27 октября 1989 г. принят Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов в РСФСР», содержавший ряд новшеств, дополнивших принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности, состязательности. Было решено в советах создавать постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, избирать в советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.Кокотов Н.А. Указ. соч. С. 75.

В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», совмещавший два важнейших принципа демократизации. Во-первых, в нем четко закреплялись принципы существования местного самоуправления, определялись структура и функции его органов. Во-вторых, документ обозначил независимость и самостоятельность органов местного самоуправления с финансовой и экономической точки зрения.Захаров В.М. Указ. соч. С. 13.

Второй этап начался с изменений, воплощенных в Законе РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Произошло сужение действий коллегиальных начал, исполкомы ушли в небытие, а их правопреемниками стали главы местных администраций. Компетенция исполнительных и представительных органов все более разводилась.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 76.

Третий этап. Осень 1993 г. Произошел слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме советов началось формирование представительной власти на местах: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей.

Четвертый этап начинается с принятия новой Конституции РФ. Но принципы местного самоуправления, заложенные в ней, искажались в нормативных актах субъектов РФ. Более эффективно процесс восстановления и совершенствования самоуправленческих начал на местах пошел после принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ.

Пятый этап. Начинается с внесения Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Окончательно он был принят 6 октября 2003 г. Масштабность перемен потребовала ввести переходный период в течение которого, наряду с новым законом, продолжал действовать Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 80. Министерство регионального развития РФ проанализировало итоги реализации Федерального закона № 131-ФЗ в 2007 г. По итогам анализа был сделан вывод о том, что в РФ: создана современная модель территориальной организации местного самоуправления; сформированы органы местного самоуправления; организована муниципальная служба; приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований; реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С. 4. 1 января закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ, тем самым завершился важный этап муниципальной реформы. Реформа была направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, различение правового статуса различных видов муниципальных образований, расширение перечня моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 80. Сейчас все внимание сосредоточено на оценке соотношений провозглашенных целей муниципальной реформы и реально достигнутых результатов.Бабун Р.В. Современные проблемы местного самоуправления // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 6. - С. 14.

Самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но говорить о местном самоуправлении в его современном понимании имеет смысл, лишь начиная, с реформ 60-70-х гг. XIX в. Наиболее важный этап в развитии местного самоуправления связан с муниципальной реформой, начавшейся в н. 90-х годов XX века. Процесс организации местного самоуправления после 1993 г. следует рассматривать в контексте федерализации и борьбы центра и регионов за права, ставшей основным политическим процессом в данный период. На сегодняшний день можно говорить о ее завершении, но модель местного самоуправления, закрепленная в нормативных правовых актах, в действительности не сложилась. А это означает, что преобразования данного института продолжатся, а в истории его становления пока еще рано ставить точку.

1.2 Понятие и принципы местного самоуправления

Несмотря на наличие законов, множества монографий и статей о местном самоуправлении единое понимание содержания «местного самоуправления» до сих пор отсутствует.

Во все времена при определении содержания местного самоуправления, разработке всякого рода теорий местного самоуправления, учитывалась, прежде всего, степень участия государства в местном управлении. В трудах отечественных и зарубежных исследователей, которые интересовались в прошлые времена данной проблемой, содержание понятия определяется по-разному.