Практика и проблемы постановки земельных участков на государственный кадастровый учет в управлении Роснедвижимости по Челябинской области

Если следовать порядку, установленному Федеральными законами, то для легализации прав на садовый участок и объекты недвижимости на нем садовод обязан посетить, причем неоднократно (поскольку во всех инстанциях существует заявительный порядок получения справок и документов), 11 органов и служб, собрать 14 справок, согласований, разрешений и документов, провести в очередях 28 дней и заплатить различным структурам от 15 до 20 тысяч рублей. Калинин Н.И. Проблема правового регулирования оформления прав граждан на земельные участки и объекты недвижимости созданные на них. М., 2006. С. 147.

Также для получения технического паспорта, требующегося для государственной регистрации прав на садовый домик, гражданину необходимо подать заявку в бюро технической инвентаризации (БТИ), затем в назначенный день доставить специалистов этих органов на земельный участок для проведения соответствующих измерений и только после этого получить технический паспорт в органах БТИ. На практике эта процедура растягивается на 3 месяца и более. Гражданину придется посетить органы БТИ минимум 3 раза и оплатить стоимость их услуг в размере 4 - 6 тысяч рублей. Для получения кадастрового плана земельного участка необходимо осуществить аналогичные действия, но только с участием других органов: 3 раза посетить частную землеустроительную организацию для составления и получения проекта границ садового участка и оплатить их услуги в размере 8 - 12 тысяч рублей; 2 раза побывать в районном отделе (комитете по земле) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) для утверждения проекта границ садового участка и 2 раза - в районной кадастровой палате для постановки садового участка на кадастровый учет. Там же.

В соответствии со статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию гражданину необходимо приложить градостроительный план земельного участка Постановление Правительства № 840 от 29 декабря 2005 года // Собрание законодательства РФ. 2006. №2. Ст. 205., заполнить ее могут только органы архитектуры, разрешение на строительство (выдача разрешения на строительство регламентируется статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой необходимо предоставить 6 документов, в том числе сводный план сетей инженерно-технического обеспечения, проект организации строительства объекта, заключение государственной экспертизы проектной документации, схему планировочной организации земельного участка и т.д.), акт приемки объекта (принимается комиссией), заключение органов Госстройнадзора и Госпожарнадзора, документ, подтверждающий соответствие построенного объекта требованиям технических регламентов.

Подготовленный межевой план представляется в Земельную кадастровую палату для осуществления государственного кадастрового учета, и в срок, не превышающий 20 рабочих дней, выдается кадастровый паспорт земельного участка.

Затем дается 14 дней со дня получения заявления и всех необходимых документов Управлению Федеральной регистрационной службы на регистрацию права собственности. Таким образом, в среднем срок оформления права собственности должен занимать полтора-два месяца.

При этом подготовка документов для представления в регистрирующий орган зачастую занимает большую часть затраченного на оформление права собственности времени. Для обычного порядка оформления права собственности на земельный участок (приложение 2) из садоводческого, огороднического или дачного товарищества необходимо представить копию проекта организации и застройки территории товарищества или другого документа, в котором обозначено распределение участков. На основании проекта застройки гражданин самостоятельно изготавливает (рисует) описание местоположения земельного участка, по возможности подробно указывая расположение участка относительно капитальных строений, дорог, леса, линий электропередач, водоемов. Затем в правлении товарищества получает заключение, где указывается, за кем закреплен земельный участок, и подтверждается соответствие изготовленного гражданином описания местоположения земельного участка его фактическому использованию. После этого следует обратиться в Комитет по управлению имуществом Челябинской области с заявлением и собранными документами о приобретении земельного участка в собственность бесплатно. Если в соответствии с федеральным законодательством земельный участок может быть предоставлен в частную собственность, Комитет по управлению имуществом Челябинской области издает такое распоряжение.

Далее следует обратиться в любую специализированную организацию для проведения кадастровых работ и изготовления межевого плана земельного участка. Изготовленный межевой план с заявлением направляется гражданином в Земельную кадастровую палату для проведения кадастрового учета и получения кадастрового паспорта. Кадастровый паспорт земельного участка и решение о предоставлении земельного участка подаются в управление Федеральной регистрационной службы для регистрации права собственности.

Таким образом, вряд ли можно сказать, что упрощенный порядок оформления права собственности на земельный участок значительно упрощает эту процедуру. Невозможно решить проблемы оформления права собственности на земельные участки, лишь более подробно регламентируя порядок работы различных органов государственной власти. Длительная, запутанная и, как правило, плохо согласованная процедура порождает множество споров, в частности относительно границ земельных участков. В связи с этим принцип одного окна, декларированный в Концепции административной реформы в Российской Федерации, позволит не только сократить срок получения государственной услуги, но и должен свести на нет потенциальные споры о нарушенных правах собственников смежных земельных участков.

Несомненно, нормативная база, регулирующая порядок предоставления земельных участков в собственность, требует дальнейшего совершенствования. Однако еще более актуальны структурные изменения в государственных органах, направленные на формирование эффективного управления как землей в целом, так и имуществом, недвижимостью. Наряду с этим необходимо учитывать, что в процессе функционирования аппарата управления происходит своеобразное внутреннее интегрирование всех элементов содержания его деятельности. Таким образом, изменение управленческих функций в их реализации сопряжено с одновременными изменениями всех других содержательных и формальных характеристик управленческой деятельности.

Появление новых функций, изменение функциональной структуры требуют внимательного анализа в части определения необходимости внесения соответствующих коррективов в организационный механизм. Необходимо также учитывать, что и сам организационный механизм представляет собой весьма сложное образование, где все компоненты взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Соответственно изменения, которые привносятся в один из компонентов организационного механизма, неизбежно требуют последующих изменений в других.

Таким образом, на сегодняшний день все без исключения пользователи земли обязаны определиться, на каком праве они намерены продолжать использование ранее предоставленных участков: на праве аренды или на праве собственности, и надлежаще оформить свои права по правилам, установленным статьей 36 Земельного кодекса.

Однако, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» №137-ФЗ дифференцирует это право для физических и юридических лиц.

Согласно пункту 2 статьи 3 указанного закона юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2010 года.

В отношении же физических лиц пунктом 3 этой же статьи установлено, что оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

Такая формулировка дает возможность для разнообразных толкований.

С одной стороны, никакого срока оформления участков в собственность граждан статьей не установлено. С другой, - срок не ограничивается только в установленных законодательством случаях, а эти случаи в действующем земельном законодательстве отсутствуют. Кроме того, законом не предусматривается никаких последствий за не оформление гражданами используемых земельных участков в собственность.

Таким образом, действующее законодательство не содержит точного ответа на вопрос, обязаны или не обязаны граждане переоформлять находящиеся в их пользовании земельные участки на право собственности, и, если обязаны, то в какие сроки.

Подобная неясность в формулировках закона представляется недопустимой.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 03 августа 1998 г. № 31 Ст. 3823. земельный налог является местным налогом, который в полном объеме подлежит зачислению в местный бюджет.

Земельный налог уплачивается собственником земельного участка.

Данное обстоятельство послужило причиной толкования органами местного самоуправления норм закона таким образом, что физические лица несут обязанность переоформить свои права на землю. Однако, представляется, что для подобных действий отсутствуют законные основания.

С другой стороны, ситуация с земельными участками граждан не может находиться в неопределенном состоянии до бесконечности, а федеральный законодатель, установив право органов местного самоуправления на получение земельного налога, должен позаботиться и о возможности его практической реализации.

Не лучшим образом обстоит ситуация и с реализацией выбора права аренды или права собственности на земельные участки для юридических лиц.

В первоначальной редакции Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» №137-ФЗ срок переоформления прав на земельные участки был установлен до 01.01.2004.

Практика показала, что указанный срок является совершенно не реальным. Впоследствии законодатель продлил этот срок сначала до 01.01.2006 г., а затем до 01.01.2008 г. и, наконец, до 01.01.2010 г.

Однако, Пленум Высшего Арбитражного суда в 2005 г. дал своеобразную трактовку нормам права. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 //Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. № 5. С.12.

Пунктом 7 Постановления Пленума было разъяснено, что наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие Земельного кодекса РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36.

Если же договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 3К РФ.

Таким образом, пользователи земельных участков, на которых были расположены принадлежавшие им объекты недвижимости, оказались в положении «вечных» арендаторов: право выкупа земли, по мнению Высшего Арбитражного суда, они утратили, а, являясь собственниками недвижимости, сохранили исключительное права пользования участком.

Видимо, с учетом данной позиции Высшего Арбитражного суда Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 2007 . № 31. Ст. 4009. были внесены изменения в Федеральный закон №137, согласно которым собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, юридические лица, лишенные Высшим Арбитражным судом права приобрести в собственность земельный участок, вновь обрели это право.

Для выбора пользователем земельного участка, на какое право более целесообразно переоформлять существующие права принципиальное значение имеет вопрос о том, в какие суммы будут обходиться аренда и приватизация.

Положения законодательства в этом отношении также были нестабильными.

Согласно законодательству первоначально право устанавливать цену земли было предоставлено субъектам Российской Федерации в указанных федеральным законом пределах. Эти пределы составляли в населенных пунктах с численностью населения:

1. свыше 3 млн. человек -- в размере от 5-ти до 30-тикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

2. от 500 тысяч до 3 млн. человек - в размере от 5-ти до 17-тикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

3. до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов - в размере от 3-х до 10-тикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

Было установлено, что цена земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость.

При продаже земельного участка к его стоимости применялся поправочные коэффициенты, учитывающие основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения и утверждаемые Правительством Российской Федерации в размере от 0,7 до 1,3.

Поправками законодательства в настоящее время установлено, что граждане и коммерческие организации, получившие право собственности на недвижимость в результате ее приватизации из государственной или муниципальной собственности, либо до введения в действие Земельного кодекса выкупают землю по цене, устанавливаемой субъектами Российской Федерации в пределах:

- двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек;

- двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.

Фактически этой нормой никаких пределов не предусмотрено, а установлена фиксированная цена.

В отношении иных собственников объектов недвижимости, то есть тех коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, которые приобрели недвижимость после введения в действие Земельного кодекса, либо являлись ее собственниками изначально, порядок определения цены на выкупаемые участки остался без изменений.

Представляется, что эти изменения законодательства далеки от принципа социальной справедливости.

Во-первых, организации, которые имели возможность приобрести за бесценок недвижимость в период массовой приватизации, получили теперь такую же возможность в отношении земельных участков. Тем же организациям и индивидуальным предпринимателям, которые вели строительство знаний и сооружений за свой счет придется платить совершенно иные цены.

Во-вторых, субъекты Российской Федерации имеют возможность устанавливать цены на землю в пределах от 3 до 30-тикратного значения земельного налога. В свою очередь, земельный налог согласно Бюджетному кодексу РФ устанавливается органами местного самоуправления в размере до 1,5 процента кадастровой стоимости земли. Нижний предел земельного налога законодательством не установлен. Следовательно, выкупная цена на аналогичные по своим свойствам земельные участки может отличаться в десятки раз по территории страны.

Помимо очевидного нарушения конституционного равноправия граждан, в том числе и независимо от места их проживания, порядок определения выкупной цены на землю представляется неоправданно усложненным и не обеспечивающим учета реальной стоимости земли.

Согласно Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149. кадастровая стоимость земли устанавливается в соответствии с ее рыночной стоимостью.

Как было показано выше, в конечном итоге выкупная цена земли для всех категорий землепользователей определяется ее кадастровой стоимостью.

Было бы логично, что и выкуп земли должен производиться по кадастровой стоимости земельных участков без всякой корректировки различными коэффициентами в виде ставок земельного налога и кратности этих ставок земельному налогу, которые могут произвольно устанавливаться органами государственной власти и местного самоуправления.

Если же законодатель намерен стимулировать выкуп земельных участков, то имело бы смысл просто установить общий поправочный коэффициент к кадастровой стоимости земли, дифференцировав его в отношении земель различных категорий и разрешенных видов использования.

В отношении арендной платы за землю первоначально земельное законодательство относило данный вопрос на усмотрение органов государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время изменениями федерального законодательства определено, О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 4009. что размер арендной платы на год устанавливается в пределах:

- двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;

- трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

- полутора процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Приведенные расценки свидетельствуют о том, что поправки, внесенные в земельное законодательство, направлены на стимулирование приватизации земли.

При продаже зданий, строений, сооружений и иной недвижимости, расположенной на земельных участках, права на которые не переоформлены, также возникают проблемы.

Покупатель недвижимости на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, согласно статье 3.1. закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» обязан переоформить право на земельный участок. Из содержания статьи следует, что право постоянного (бессрочного) пользования не переходит к покупателю и должно быть переоформлено одновременно с покупкой недвижимости на земельном участке.

Данное положение вступает в противоречие с иными нормами, которые содержатся в Гражданском и Земельном кодексах Российской Федерации.

Согласно статьям 271, 552 ГК РФ, статье 35 ЗК РФ в случаях продажи здания, строения, сооружения покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. Следовательно, к покупателю переходит право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. И только с момента регистрации перехода права собственности на приобретенную недвижимость на покупателя ложится обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования.

В разрешение коллизии законодательства вновь пришлось вмешаться Высшему Арбитражному суду. Пленум Высшего Арбитражного суда О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. , 2005. № 5. С.14. в 2005 г. разъяснил, что покупатель «как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (пункт 2 статьи 268, пункт 1 статьи 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность». Тем самым пленум подвел черту и по срокам переоформления: оно может производиться на общих основаниях до 1 января 2010 года, но никак не одновременно с приобретением недвижимости.

Приведенный выше материал свидетельствует, что для определенных категорий землепользователей законодатель то устанавливает возможность приобретения участков в собственность бесплатно, то отказывает им в этом праве, то позволяет приобретать землю в собственность, то ограничивает переоформление правом аренды, а затем снова дает разрешение на выкуп земли. Изменяется и размер выкупной цены, и размер арендной платы, что ставит землепользователей в тупик: какой же вариант переоформления прав на землю является предпочтительным.

Постоянные изменения земельного права крайне негативно сказываются на деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по оформлению правоустанавливающих документов на земельные участки: то что вчера было вполне законным, завтра может оказаться противоречащим законодательству, и, наоборот.

Следует заметить, что ни Закон о введении в действие Земельного кодекса, ни ЗК РФ не устанавливали саму процедуру переоформления прав на землю, ее порядок, условия и сроки, а также государственные гарантии для землепользователей.

Изменениями законодательства О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 2007 . № 31. Ст. 4009. к настоящему времени оперделено, что переоформление права на земельный участок включает в себя:

- подачу заявления заинтересованным лицом о предоставлении ему земельного участка на соответствующем праве при переоформлении этого права или подачу заявления заинтересованным лицом о предоставлении ему земельного участка на праве, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Подразумевается, что все расходы по переоформлению прав на землю несет сам землепользователь.

Исключением является случай, установленный статьей 36 Земельного кодекса.

В данной статье содержатся положения в отношении граждан и юридических лиц, имеющих в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Установлено, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение на них права аренды имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.

Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в статье 36, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).

В данном случае бремя оформления проекта кадастровой карты и осуществления соответствующих расходов законодатель возложил на органы местного самоуправления.

2.2 Проблемы и пути совершенстввания постановки земельных участков на ГКУ в Управылении Роснедвижимости по Челябинской области

В настоящее время к числу вопросов местного значения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах территории для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель.

На все эти вопросы действующее законодательство не дает ответа.

Разграничение государственной собственности на землю на территории г. Челябинска находится еще в начальной стадии. Поэтому, в соответствии с земельным законодательством полномочиями по переоформлению прав на землю на большей части территории города обладают органы местного самоуправления.

Важная роль в выполнении названных функций принадлежит Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска (КУИиЗО).

С момента своего создания Комитет должен был осуществлять полномочия собственника в отношении имущества и предприятий, принадлежавших муниципальному образованию. Об утверждении положения о комитете по управлению имуществом города Челябинска: Постановление главы администрации г.Челябинска от 1 февраля 1995 г. N 84п // Вечерний Челябинск. 1995. 9 февраля.

В связи с необходимостью реализации полномочий муниципальных образований по контролю за использованием земельных ресурсов на территории города в ноябре 1998 года Комитет по управлению имуществом г.Челябинска был преобразован в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска. В связи с этим в составе Комитета было создано Управление земель.

В настоящее время в соответствии с утвержденным Положением О внесении изменений и дополнений в Положение о Комитете по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска: Постановление Главы города Челябинска от 26 декабря 2005 г. № 1507-п // Вечерний Челябинск. 2006. 13 января. Комитет является структурным подразделением администрации города, наделенным правами юридического лица, действует в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Челябинской области, а также в соответствии с нормативными актами органов местного самоуправления города Челябинска. Комитет подотчетен по вопросам управления, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом органам местного самоуправления города Челябинска.

Комитет осуществляет, в том числе, следующие функции: 1) выступает арендодателем при сдаче в аренду муниципального имущества, а также земельных участков, находящихся в государственной (до разграничения государственной собственности на землю) и муниципальной собственности; 2) заключает договоры купли-продажи объектов приватизации, в том числе земельных участков; 3) осуществляет продажу муниципальных земельных участков, а также земельных участков, находящихся в государственной (до разграничения государственной собственности на землю) собственности или права на заключение договоров аренды указанных участков на торгах в форме аукциона или конкурса; 4) выступает от имени муниципального образования г. Челябинск при государственной регистрации права муниципальной собственности на недвижимое имущество, и сделок с ним, в том числе права муниципальной собственности на земельные участки; 5) в установленном законодательством порядке на основании решения Главы города передает земельные участки гражданам бесплатно в собственность, юридическим лицам - в постоянное бессрочное пользование, безвозмездное срочное пользование; 6) осуществляет геодезические и картографические работы по формированию земельных участков, формирует межевые дела и ставит земельные участки на кадастровый учет, проводит работу по инвентаризации земель; 7) организует ведение дежурного плана города, муниципального земельного кадастра, реестра муниципальных земель и постановку на учет договоров аренды земельных участков.

В структуре администрации города Челябинска действует Главное управление архитектуры и градостроительства (Главархитектура), Об утверждении положения и штатного расписания Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска: Постановление главы города Челябинска от 27 декабря 2000 г. № 1947-п // Вечерний Челябинск. 2006. 13 января. которое является органом, осуществляющим регулирование градостроительной деятельности на территории г. Челябинска. Управление является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в банках, печать со своим наименованием и изображением герба города Челябинска, может выступать истцом и ответчиком в судах.

В число функций Управления входят:

1) Обеспечение рационального использования земельных ресурсов;

2) Подготовка градостроительной документации и участие в проектировании разделов генерального плана города, осуществление содействия ее разработчикам в согласовании этой документации с государственными органами, органами местного самоуправления;

3) Организация подготовки документов для получения разрешений на строительство объектов недвижимости, а также регистрация выполнения инженерных изысканий для строительства;

4) Подготовка правоустанавливающих документов по отводу земельных участков для всех видов нового строительства на основе утвержденной градостроительной документации (районной планировки, генерального плана города, градостроительной документации о застройке и др.);

5) Контроль и координация работ, выполняемых муниципальным унитарным предприятием «Архитектурно - планировочный центр».

Муниципальное унитарное предприятие «Архитектурно - планировочный центр» осуществляет выполнение технической работы по оформлению правоустанавливающих документов, архитектурно - планировочных заданий, инженерно - геологических и топографических работ, а также выполнение исполнительных съемок, корректирует или разрабатывает (в случае отсутствия) и согласовывает проект границ земельного участка.

С целью оперативного решения вопросов в районных администрациях, связанных с земельными участками, контроля за использованием земельных участков на территориях районов, увеличения сборов платы за пользование землей, а также выявления самовольного занятия земельных участков Постановлением Главы г. Челябинска Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям было поручено образовать в составе Управления земель сектор районного землеустройства с размещением сотрудников в администрациях районов города. Главы администраций районов были обязаны обеспечить рабочими помещениями районных землеустроителей и осуществлять контроль за их трудовой дисциплиной.

Во исполнение указанного Постановления в штаты администраций районов города были введены районные землеустроители.

Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Челябинской области является государственной некоммерческой организацией, созданной для исполнительных функций, возложенных на Роснедвижимость по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра и государственного кадастра объектов недвижимости, а также ведению государственного технического учета объектов градостроительной деятельности. О создании Федерального Государственного Учреждения "Земельная кадастровая палата" по Челябинской области: Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 04 июня 2001 г. № 106 // Российская газета. 2003. 8 октября

Областное Государственное Унитарное Предприятие «Областной центр технической инвентаризации» наделено полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию документов архива технической инвентаризации, а также предоставляет услуги: технический учет и техническая инвентаризация объектов недвижимости, подготовка технической документации, геодезические измерения и топографические съемки, землеустроительные работы. О единой системе учета объектов недвижимости и пользовании архивами бюро технической инвентаризации (БТИ) Челябинской области: Постановление Губернатора Челябинской области от 16 июля 1999 г. № 322 // Вечерний Челябинск. 2000. 9 февраля.

На территории Челябинской области действует Главное Управление Федеральной Регистрационной службы (Росрегистрация), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Перечисленными органами не исчерпывается перечень организаций, которые принимают участие в оформлении правоустанавливающих документов на земельные участки. В частности, необходимо согласование границ, разрешенных видов использования участков с органами, осуществляющими эксплуатацию дорог, железных дорог, линий электропередач, подземных коммуникаций и т.п.

Претендентам на получение правоустанавливающих документов приходится проходить согласования, оплачивать необходимую работу во всех перечисленных структурах.

Проведенный анализ полномочий органов государственной власти и местного самоуправления дает основания для следующих выводов.

Во-первых, процесс оформления документов представляет собою длинную технологическую цепочку, в которой последовательно участвуют органы местного самоуправления, федеральные и областные органы и организации, которые согласно действующему законодательству независимы друг от друга. Порядок взаимодействия указанных органов и организаций к настоящему времени не установлен. В случае возникновения конфликтных ситуаций бремя их разрешения ложится на заявителей.

Например, если в проекте кадастровой карты, подготовленной Главархитектурой, имеется несовпадение каких-то показателей с информацией из земельного кадастра, то доказывать, какие данные более правильны, вынужден заявитель. В случае, если каждый из органов настаивает на своем, заявитель вынужден решать вопрос в судебном порядке.

Достаточно распространенным является следующий случай. Согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» объектам недвижимости мог присваиваться либо кадастровый, либо, при отсутствии кадастрового плана на земельный участок, условный номер. Поскольку длительное время предоставления кадастровых планов для государственной регистрации прав на недвижимость не требовалось, то подавляющее их большинство имеют условные номера. Согласно статье 1 закона О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149. «кадастровый номер - уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер объекта недвижимости, который присваивается и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права». Кадастровый номер здания или сооружения состоит из кадастрового номера земельного участка, на котором находится здание или сооружение, и инвентарного номера здания или сооружения. Данное положение законодательства предполагает исключение ситуации, при которой объекты имеют различные номера. Однако, на практике ситуация выглядит иначе. При оформлении прав на земельные участки под уже существующими объектами недвижимости Главархитектура и КУИиЗО готовят проекты кадастровой карты, которые затем учреждением «Земельная кадастровая палата» уточняются непосредственно на местности и после проведения межевания передаются для государственной регистрации в Управление Роснедвижимости. Согласно установленной форме на кадастровых планах земельных участков должны быть отражены все расположенные на участке объекты недвижимости с присвоением кадастровых номеров. Затем кадастровый план поступает в управление Росрегистрации, которое производит регистрацию прав на земельный участок. Таким образом, в Едином государственной реестре прав оказывается одновременно один и тот же объект, но с разными номерами, условным, полученным при первоначальной регистрации прав, и кадастровым согласно кадастровому плану. В силу приведенных выше положений законодательства доказать, что речь идет об одном и том же объекте невозможно без длительных судебных разбирательств. Парадокс заключается в том, что одной из основных целей государственной регистрации прав является обеспечение точной идентификации объекта и фиксации прав на него. Однако, сложившийся в настоящее время порядок регистрации прав исключает возможность такой идентификации.

К настоящему времени порядок конвертации условных номеров объектов в кадастровые номера, порядок информационного обмена между базами данных Управлений Роснедвижимости и Росрегистрации не установлены.

Во-вторых, большинство полномочий по оформлению документов на землю централизованы на уровне города. С точки зрения ведения муниципального учета прав такая централизация, безусловно, оправдана, поскольку помогает снизить вероятность ошибок.

Перечисленные федеральные структуры и их территориальные подразделения осуществляют на территории Челябинской области следующие функции.

1) государственный кадастровый учет земельных участков, учет текущих изменений характеристик земельных участков, снятие с кадастрового учета прекративших существование земельных участков;

2) государственный кадастровый учет расположенных на земельных участках объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель;

3) ведение дежурных кадастровых планов и кадастровых дел;

4) организацию работ по государственной кадастровой оценке земель и иных объектов недвижимости;

5) выдачу технических условий на проведение межевания и приемку материалов межевания для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет.

Поскольку, согласно антимонопольному законодательству, органы государственной власти не имеют права заниматься предпринимательской деятельностью, а при кадастровом учете без этого не обойтись, для исполнительных функций, возложенных на Управление Роснедвижимость по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра и государственного кадастра объектов недвижимости, а также ведения государственного технического учета объектов градостроительной деятельности, образовано федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Челябинской области.

Полномочия на территории Челябинской области по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, а также по оформлению государственных участков в федеральную собственность, учету таких участков осуществляет территориальное Управление Росимущества по Челябинской области.

Анализ полномочий перечисленных федеральных органов в сфере земельных отношений дает основания для следующих выводов.

Во-первых, Управление Росимущества имеет право распоряжаться землей, но не имеет сведений о том, чем оно может распорядиться. Эти сведения необходимо получать в Управление Роснедвижимости. Управление Роснедвижимости знает, чем можно распорядиться, но не имеет на это полномочий.

Во-вторых, каждый из перечисленных органов ведет учет одного и того же. Управление Роснедвижимости учитывает земельные участки в Государственном земельном кадастре, Главное Управление Росрегистрации регистрирует право на земельные участки в Едином государственном реестре прав на недвижимость, Управление Росимущества ведет учет в реестре федерального имущества.

При таком проведении административной реформы, а Указ Президента Российской Федерации №314 был принят «В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти…», О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 15.02.2007 № 174) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 8. Ст. 978. несмотря на все призывы к дебюрократизации, растет и численность государственных служащих и волокита в федеральных структурах.

Организационная структура Управления Роснедвижимости по Челябинской области приведена на рис.4 (Приложение 3).

Процедура кадастрового учета выглядит следующим образом.

Первый орган, который необходимо посетить - это организация, осуществляющая межевание. В некоторых случаях процедура межевания не требуется, однако если от нее отказаться, Управление Роснедвижимости обязано в выдаваемом плане указать, что «в земельном кадастре отсутствуют сведения, позволяющие однозначно определить земельный участок, подлежащий передаче». При этом, например, договор купли-продажи в отношении такого участка уже не оформить, так как он не может быть зарегистрирован в Росрегистрации, в связи с тем, что в соответствии с законом в договоре должно быть однозначно определено (описано) продаваемое имущество.

Осложняется эта процедура тем, что большое количество земельных участков не имеют точных описаний границ. В таком случае гражданам и юридическим лицам для совершения какой-либо сделки с земельным участком необходимо сначала обратиться в орган межевания, который выполнит необходимые геодезические работы по определению местоположения границ земельного участка на местности и составит их описание, т.е. проведет межевание земельного участка и подготовит документ, в котором будет приведено однозначное описание границ участка. В тоже время для межевания необходимо предоставить в орган межевания все исходные данные о земельном участке, содержащиеся в земельном кадастре, которые нужно получить в Управлении Роснедвижимости.

По договору о проведении межевания орган межевания в соответствии с действующим законодательством обязан:

- Организовать работы по определению местоположения границ на местности. Собственник земельного участка вместе со специалистом органа межевания должен встретиться со всеми соседями и определить - где проходит граница между участками. Оформить должным образом согласование границ на местности, составив об этом акт, который должен быть подписан собственниками и всеми соседями так как, возможно, ваши участки уже разделены забором, канавой или межой.

- Закрепить на местности границы участка, установив на поворотных и узловых точках межевые знаки, и провести геодезические измерения, позволяющие определить координаты этих знаков. В предусмотренных случаях может быть составлено иное описание границы, но оно должно позволять однозначно определить ее местоположение на местности. Вычислить площадь участка по уточненным границам.

- Составить межевое дело и подготовить документ о межевании (выписку из межевого дела) для представления в кадастровую палату.

После межевания опять необходимо обращаться в Управление Роснедвижимости для того, чтобы уточнения в документах были признаны и внесены в Единый государственный реестр земель.

Управление Роснедвижимости должно внести изменения в сведения земельного кадастра в течение 20 рабочих дней.

Затем происходит процесс государственной регистрации права.

По срокам установление и согласование границ занимает как минимум три месяца.

По Челябинской области стоимость межевания в настоящее время, согласно региональному закону, колеблется в пределах 2,5 - 3 тысяч рублей. И если ранее сумма могла равняться 1,5 тысячам, то сейчас ряд муниципалитетов, воспользовавшись соответствующим законом (см. далее), подняли её до максимально установленной планки - 3 тысячи рублей. Подобное повышение цен произошло в Озёрске, Каслях и Кыштыме, где до закона процедура межевания стоила 1,5 тысяч рублей, а после 3 тысячи.

Закон Челябинской области от 25.01.2007 г. № 101-ЗО «О предельных максимальных ценах работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства» О предельных максимальных ценах работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства: Закон Челябинской области от 25 января 2007 г. N 101-ЗО // Южноуральская панорама. 2007. 15 февраля. установил предельные максимальные цены работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства устанавливаются на комплекс работ, определенный федеральным законодательством, результатом проведения которых являются формирование землеустроительного дела и описание земельного участка для его постановки на государственный кадастровый учет и получения кадастрового плана земельного участка.

Предельные максимальные цены работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, установленные настоящим Законом, применяются без ограничения их площади, за исключением земельных участков, расположенных в городе Челябинске и участков земли предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Предельные максимальные цены работ по проведению территориального землеустройства, установленные настоящим Законом, применяются в отношении земельных участков, расположенных в городе Челябинске и предназначенных для индивидуального жилищного строительства, площадь которых не превышает 0,15 га.

На период с 16 апреля по 31 октября 2007 года были установлены предельные максимальные цены работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства и расположенных в границах городского населенного пункта в размере не более 3000 рублей, в отношении земельных участков, расположенных вне границ населенных пунктов (полевые земельные участки), а также в границах сельских населенных пунктов в размере не более 2500 рублей.

На период с 1 ноября по 15 апреля 2007 года были установлены предельные максимальные цены работ по проведению территориального землеустройства в отношении вышеуказанных земельных участков, расположенных в границах городского населенного пункта в размере не более 3600 рублей, в отношении земельных участков, расположенных вне границ населенных пунктов (полевые земельные участки), а также в границах сельских населенных пунктов в размере не более 3000 рублей.

Таким образом, чтобы пройти процедуру кадастрового учета земельного участка гражданам и юридическим лицам необходимо пройти несколько этапов, несколько органов государственной власти; выстоять очереди, потратить материальные ресурсы.

В связи с таким порядком документального оформления земельного участка возникают не только неудобства и проблемы у граждан и юридических лиц, но и у самих органов государственной власти.

Сложная процедура кадастрового учета несет за собой и проблемы непосредственно для самих органов государственной власти. Не выстроенное взаимодействие, пересечение функций, учет одного и того же приводит к недостаточной точности нанесения границ кадастровых кварталов в векторной карте в электронном виде: наличие многочисленных пересечений, наложения границ кадастровых кварталов, несовпадение границ между кадастровыми районами. В приложении 2 представлены типы ошибок, которые возникают в настоящее время при проведении кадастрового учета.

Для того, чтобы хотя бы частично решить возникшую проблему принят совместный приказ от 27.05.2005 г. № 104/118 «Об организации взаимодействия Управления Роснедвижимости по Челябинской области и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Челябинской области». Об организации взаимодействия Управления Роснедвижимости по Челябинской области и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Челябинской области: Приказ от 27.05.2005 г. № 104/118 // текущий архив УФАКОН по Челябинской области.

В соответствии с совместным приказом о взаимодействии ответственность за прием и выдачу документов государственного земельного кадастра была возложена на начальников и специалистов территориальных отделов Управления Роснедвижимости по Челябинской области. Принятые от заявителей документы были переданы территориальными отделами Управления Роснедвижимости по Челябинской области в филиалы-отделы ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Челябинской области по накладной.

Приказом возложено на начальников, заместителей начальников территориальных отделов Управления:

- ответственность за организацию ежедневного приема, прием документов и выдачу документов, соблюдение сроков рассмотрения заявлений и запросов, ведение книг учета заявлений и книг учета выданных сведений;

- полномочия по принятию решений, включая подготовку самих решений:

1) о внесении сведений о ранее учтенных земельных участках;

2) о постановке на кадастровый учет земельных участков;

3) об учете изменений земельного участка (в том числе об учете, изменении либо снятии с учета части объекта недвижимости, а также об учете адреса правообладателя);

4) о снятии с учета земельного участка;

5) о внесении кадастровых сведений в государственный кадастр недвижимости в соответствии с документами, поступающими в порядке информационного взаимодействия;

6) об исправлении технических и кадастровых ошибок в кадастровых сведениях;

- полномочия по принятию решения о приостановлении и отказе в осуществлении кадастрового учета, включая подготовку самого решения;

- полномочия по принятию решения об отказе в приеме заявления, в случае если заявление представлено лицом, не указанным в заявлении (не заявителем и не представителем заявителя), либо лицо, представившее заявление, не предъявило документ, удостоверяющий личность;

- полномочия по удостоверению:

1) кадастрового паспорта земельного участка;

2) кадастровой выписки земельного участка;

3) кадастрового плана территории;

4) кадастровой справки;

5) копий документов, на основании которых сведения о земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости;

- администрирование платежей.

На начальников филиалов-отделов Палаты возложено:

- ответственность за внесение кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости;

- формирование и хранение кадастровых дел;

- подготовку выписок из государственного кадастра недвижимости (кадастровых паспортов, кадастровых выписок, кадастровых планов территорий), кадастровых справок по результатам проведения кадастровых процедур;