Организация работы с приемными семьями как направление деятельности органов опеки и попечительства (на примере Муниципального Округа Озеро Долгое)

129

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики

Институт региональной экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Организация работы с приемными семьями как направление деятельности органов опеки и попечительства

(на примере муниципального округа Озеро Долгое)

Зав. Кафедрой ГМУ

к.э.н., доцент Е.А. Лубашев

Научный руководитель

к.э.н. Н.Н. Константинова

Студент В.Р. Полякова

Санкт-Петербург 2010 г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Организационно-правовые основы опеки и попечительства в РФ

1.1 Опека и попечительство в государственном и муниципальном управлении

1.2 Нормативно-правовая база опеки и попечительства в РФ

1.3 Органы опеки и попечительства в РФ: проблемы разграничения полномочий

Глава 2. Основы организации работы с приемными семьями в РФ

2.1 Проблемы деинституционализации опеки над детьми-сиротами в РФ

2.2 Организационно-правовые основы создания приемной семьи и патроната в РФ

2.3 Роль органов опеки и попечительства в организации приемных семей

Глава 3 Основы организации работы с приемными семьями в МО «Муниципальный округ Озеро Долгое»

3.1 Проблемы сиротства в г. Санкт-Петербург

3.2 Деятельность органов опеки и попечительства в МО «Муниципальный округ Озеро Долгое»: основные направления и проблемы

3.3 Разработка рекомендаций по совершенствованию организации работы органов опеки и попечительства с приемными семьями

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

Защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей является важнейшей составляющей социальной политики государства. В связи с проводимыми реформами в Российской Федерации пересмотрено значение того, каких условиях развивается ребенок, т.к. именно в детстве закладывается основа личности и события, тенденции того периода накладывают отпечаток на характер и поведение в будущей жизни. Воспитываясь в семье, ребенок во взрослой жизни неосознанно использует модель поведения своих родителей. С распадом СССР Россия переживала глубокий социально-экономический кризис, что вызвало увеличение с каждым годом числа тех детей, которые по разным причинам не могут жить в родной семье. Такие дети помещаются в интернаты, приюты или детские дома. Многолетний опыт выявил недостатки институциональных форм устройства детей. Дети, не имея опыта проживания в семье, не могут стать полноценными гражданами общества. Они лишены базовых составляющих, необходимых для успешного развития: любви, душевного тепла, не говоря уже о том, что зачастую дети сталкиваются с унижением и давлением со стороны воспитателей и других детей. Нередки случаи недостаточного питания ребенка и контроля за состоянием его здоровья. Т.е. длительное время не реализуются существенные потребности ребенка, вызванные лишением, ограничением, недостаточностью тех или иных условий, материальных и духовных ресурсов, необходимые для выживания и успешного развития ребенка. Кроме того, в обществе сильны стереотипы о неполноценности этих детей, что после выхода из институциональной формы воспитания препятствует их успешной жизни в дальнейшем. В настоящее время происходит качественное изменение системы социальной защиты детей, и в связи с этим необходима детальная проработка механизма взаимодействия органов власти, занимающимися вопросами опеки и попечительства.

Актуальность исследования. Институциональные формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в современном мире потеряли свою актуальность. Приоритетными в Российской Федерации являются семейные формы устройства: опека (попечительство), усыновление, приемная семья. Преимущество воспитания ребенка в семье очевидно, но на сегоднящний день процесс деинституционализации начался совсем недавно, и организационно-правовые основы семейных форм устройства детей еще не проработаны в достаточной степени.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, стали обсуждаться с древних времен, сегодня существует множество нормативно-правовых актов, научных исследований в России и по всему миру. К изучению данной проблемы обращались философы и педагоги разных времен. Среди крупных исследователей ХVIII века следует отметить известного государственного деятеля И.И Бецкого. В конце ХIХ - начале ХХ веков Н.В. Яблоков, директор Софийской (сейчас Филатовской) детской больницы, всю жизнь посвятил вопросам социальной защиты детей-сирот. В то же время вопросами опеки занимались В.И. Сергеевич, Н.А. Костров, М.В. Шимановский, С.В. Бахрушин. Среди более поздних авторов можно выделить А.И. Довгалевскую. На современном этапе существенный вклад в степень изученности данной проблемы внесли А.М. Нечаева, А.Ш. Шахманова, В.И. О.Ф. Выхрыстюк, В.И. Жуков и др.

Источником информации для дипломного проекта послужили международные правовые акты, Федеральные законы, постановления Правительства РФ и Санкт-Петербурга, результаты и исследования благотворительных фондов и интернет - сайты, посвященные вопросам опеки и попечительства.

Объект исследования. Осуществление деятельности органов государственной власти в области опеки и попечительства по организации работы с приемными семьями.

Предмет исследования. Органы опеки и попечительства, занимающиеся работой с приемными семьями.

Цель исследования. Определение основных проблем в организации работы с приемными семьями.

Задачи исследования.

1. Определить сущность понятий опеки и попечительства

2. Рассмотреть проблемы разграничения полномочий органов опеси и попечительства на всех уровнях власти

3. Проанализировать причины острой необходимости изменения политики государства в области защиты детей, оставшихся без попечения родителей

4. Определить степень разработанности нормативно-правовой базы политики деинституционализации

5. Определить проблемы семейного устройства детей и разработка методов их решения.

В рамках исследования использованы: метод анализа и синтеза, системный подход, сравнительный анализ, взаимосвязь количественного и качественного, приемы обобщения, детализации и другие методы.

Научная новизна дипломного проекта и практическая значимость.

1. В данном проекте представлен комплексный анализ социальной политики в области опеки и попечительства по России, г. Санкт-Петербург и по конкретному муниципальному образованию - МО “Озеро Долгое”

2. Рассмотрена степень реализации на практике теоретических аспектов решения данной проблемы.

3. Предложен возможный вариант решения проблемы адаптации ребенка в приемной семье.

Описание структуры проекта. Проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

В первой главе рассматривается сущность опеки и попечительства, нормативно-правовая база, определяются полномочия органов власти, участвующих в защите детей, оставшихся без попечения родителей.

Во второй главе рассмотрены проблемы социальной политики в области опеки и попечительства, организационно-правовые основые создания приемной семьи и алгоритм взаимодействия органов опеки и попечительства с приемными семьями.

В третьей главе отражено положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Санкт-Петербурге, деятельность органов опеки и попечительства в Муниципальном образовании муниципальный округ “Озеро Долгое”. Предложены рекомендации по совершенствованию деятельности органов опеки и попечительства.



Глава 1. Организационно-правовые основы опеки и попечительства в РФ

1.1 Опека и попечительство в государственном и муниципальном управлении

Конец ХХ и начало ХХI веков для Российской Федерации стали временем значительного научно-технического развития и масшабных реформ в социально-экономический жизни страны. Изменилась роль и значение человеческого фактора в экономике и обществе. Человеческий капитал становится важнейшим фактором экономического роста. Таким образом социально-экономическое благополучие любого государства зависит от демографической ситуации в нем.

Состояние и развитие демографической ситуации, так же как и решение самых острых демографических проблем, во многом определяется теми событиями, явлениями, тенденциями, которые происходят в области детства, так как дети - это демографический потенциал страны.

Социально-экономические проблемы детства вытекают из несоответствия реальных потребностей ребенка в выживании, развитии, характеру и способам их удовлетворения обществом[8]. Одна из особенностей современного положения детей - социальная депривация, т.е. устойчивая ситуация, в которой длительно не реализуются существенные потребности ребенка, вызванная лишением, ограничением, недостаточностью тех или иных условий, материальных и духовных ресурсов, необходимых для выживания и развития ребенка. Крайним выражением социальной депривации в Российской Федерации стало огромное число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Сегодня Россия занимает первое место в мире по числу детей-сирот - только 800 000 официально зарегистрированных. По мнению Российского детского фонда, численность детей по крайней мере на 10% больше - официальная статистика не учитывает так называемых “скрытых сирот”, то есть тех, кто в приютах, в том числе негосударственных, “в бегах”, у родственников или знакомых. Для сравнения, после Великой Отечественной войны в России было 678 тысяч сирот. Ежегодно в стране выявляется более 130 тыс. детей, лишившихся попечения родителей. Подавляющее большинство их них социальные сироты, т.е. сироты при живых родителях.

Начиная с 90-х гг. ХХ века, периода кризиса, роста социальных болезней и девальвации традиционных ценностей, вплоть до 2006 года количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей неуклонно увеличивалось, лишь с 2006 года, по данным Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, началось сокращение числа таких детей. Например, в 2006 году оно составило 5%[58].

Дети - самая незащищенная категория граждан, и государство, согласно нормам действующего законодательства, призвано защищать как личные, так и имущественные права, интересы тех, кто самостоятельно сделать это не может. Одна из форм такой защиты для детей, оставшихся без попечения родителей, согласно ст. 145 Семейного кодекса РФ являются опека и попечительство.

Цель установления опеки и попечительства: защита прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; воспитание (для несовершеннолетних подопечных).

В результате установления опеки и попечительства опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия.

Опекуны и попечители, будучи единственными представителями интересов своего подопечного, могут (и должны) обращаться в любую организацию, если это необходимо для защиты подопечного. Опекун или попечитель вправе обращаться за защитой прав и интересов подопечного в органы милиции, прокуратуры, суд. В случае удержания подопечного другими лицами, в том числе его родственниками, опекун и попечитель вправе требовать по суду возврата детей, находящихся у них на опеке или попечительстве.

Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов. При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.

Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Дееспособность малолетних подопечных определяется ст. 28 ГК.

Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки.

Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан:

несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет;

ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

В первом случае основанием для попечительства служит возрастной критерий, а не состояние несовершеннолетнего. При этом учитывается, что уже в этом возрасте он обладает достаточной психической, социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. В отличие от опеки попечительство

над несовершеннолетними касается главным образом имущественной стороны их отношений с попечителем. Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно, оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц [59].

Содержание ребенка - непременная предпосылка его развития, роста. Согласно п.1 ст.80 Семейного Кодекса оказание ему материальной поддержки со стороны его родителей относится к главным обязанностям матери и отца (п.1 ст.80 СК). Злостное уклонение от выполнения этих обязанностей является основанием для лишения родительских прав (ст.69 СК и комментарий к ней). Но если родителей нет либо они не могут или не хотят содержать своих несовершеннолетних детей, возникает проблема жизнеобеспечения последних, которая может быть решена путем возложения на опекуна или попечителя обязанности распорядиться причитающимися подопечному средствами (комментарий к п.1 ст.148 СК, п.5 ст.150 СК). С другой стороны, при отсутствии родительского попечения возникает необходимость обеспечивать и воспитание ребенка, на что он имеет право (п.1 ст.54 СК). Хотя СК не предусматривает в качестве самостоятельного право несовершеннолетнего на образование, само собой разумеется, что получение им основного общего образования - одна из важных предпосылок его воспитания, осуществляемого опекуном (попечителем). Таков еще один аспект жизни ребенка, без разносторонней заботы о котором он нормально существовать не может. Отсутствие такой заботы опять-таки может быть восполнено с помощью опекуна или попечителя, которому предстоит защищать все права и интересы своего подопечного.

Предоставление несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет относительной свободы, в том числе в гражданско-правовой сфере, не означает, что им вовсе не нужна помощь в осуществлении тех прав и обязанностей, обладателями которых они являются. Эта помощь (содействие) со стороны попечителя отличается большим разнообразием, может заключаться в совете, как поступить в данной ситуации, в посещении учреждений, организаций, способных так или иначе помочь подростку. Попечитель призван также ограждать своего подопечного от всякого рода злоупотреблений со стороны третьих лиц, выводить подростка из-под тлетворного влияния лиц с антисоциальными установками, бороться за трезвый образ его жизни и т.п. Здесь попечитель выступает в нескольких ролях: во-первых, как родитель, который не может безразлично относиться к своим детям, во-вторых, как их законный представитель, управомоченный в установленном законом порядке на защиту прав и интересов несовершеннолетнего, в-третьих, как лицо, содействующее в осуществлении подопечным своих прав и обязанностей.

Проблемы защиты сирот стали обсуждаться очень давно в связи с необходимостью социальной заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, детях-сиротах, о подкидышах, а также в связи с проблемами опеки, усыновления, попечительства, общественного устройства судеб этих детей. Первые литературные упоминания о сиротских приютах для брошенных детей относятся к IV--V векам. В это время в центральной Европе церковью создаются подобные центры. Начиная с ХII-го века многие европейские государства стали принимать на себя заботу о брошенных детях. Сначала во Франции, позднее в Великобритании были утверждены законы, регламентирующие минимальную заботу о сиротах и брошенных детях, а также меры в отношении их родителей. Церковь побуждала европейское общество открывать больницы, приюты для брошенных и найденных детей. В 1729 году в США, а в 1734 в Италии были открыты дома для «найденышей». После 1880 года многочисленные агентства социальной помощи сиротам и брошенным семьям были открыты по всей Северной Америке.

В России задача социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей - это одна из самых важных задач власти и общества в настоящее время. Для того, что адекватно оценить систему социальной защиты детей-сирот в современной России рассмотрим историю проблемы. Первый случай опеки над ребенком, упоминавшийся в летописи, относится к 879 году. После смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые в роде занимали место умерших. Что касается существа опекунских отношений, то они были только личными.

В Московском Государстве забота об осиротевших детях осуществлялась разными способами, но нередко они попадали в монастыри, где их воспитывали, кормили и одевали. В то время таких детей называли «монастырские детеныши», в их число также попадали и осиротевшие дети разоренных бояр. А в некоторых монастырях, например, Кирилло-Белозерском, существовали детские приюты под именем «голышни». Они находились под присмотром специально приставленного к ним старца. Эти сироты находились полностью на обеспечении монастыря, а по мере подрастания приспосабливались к различным работам. Осиротевших детей брали и в зажиточный дом, где отцы семейств их воспитывали и обучали какому-нибудь занятию, а по достижении совершеннолетия отпускали, что называлось «благословлять в мир».

Крестьянские дети, оставшись без родителей, поступали на воспитание или родственников или посторонних людей вместе со своим имуществом, которое часто расхищалось воспитателями. Если у осиротевшего ребенка не было никакого имущества, он жил обыкновенно мирским подаянием.

Борис Годунов один из первых правителей принял по заботе об осиротевших детях. Эти меры носили экономический характер и включали в себя бесплатную передачу бедным, вдовам, сиротам привезенного из отдаленных районов большого количества хлеба. Чрезвычайные меры по оказанию помощи населению, в том числе и детскому, страдающему от голода, предпринимал и Василий Шуйский. Таким образом, помощь сиротам стала делом не одних только частных лиц, но и правительственной власти.

В 1682 году был подготовлен проект Указа, где из общего числа нищих выделялись нищие безродные дети. Впервые был поставлен вопрос об открытии для них специальных домов, где бы они обучались грамоте, ремеслам и наукам. А в 1706 году Новгородский митрополит Иов построил по собственной инициативе и за собственные средства в Холмово-Успенском монастыре «сиропитательницу» для «зазорных» младенцев, что ознаменовало начало попечения о детях-сиротах с помощью специальных детских учреждений, и тем самым было положено начало истории подобного рода заведений, к помощи которых прибегали и много позже.

Нехватка рабочих рук объясняла отношение к ребенку-сироте и как к будущему работнику. Поэтому государство отдавало беспризорных детей как частным лицам, так и церковным учреждениям, позволяя им пользоваться бесплатным трудом своих воспитанников. Такое устройство ребенка было наиболее примитивной формой заботы общества и государства о малолетних, оставшихся без семьи. Что же касается устройства осиротевших детей в семью, то две его основные формы - усыновление и опека продолжали существовать в прежнем виде. В то время издано только одно предписание, запрещавшее усыновлять своих незаконных детей. Но опека постепенно начинает подвергаться более детальному правовому регулированию. Более четким определяется круг возможных опекунов, куда могут входить: отчим, ближайшие родственники ребенка. Опекуны назначались органами, обладающими властными полномочиями. Прежде всего, это церковь, поскольку духовенство в те времена полностью распоряжалось семейными, наследственными и опекунскими делами. Однако родственники продолжали следить за опекунами. Но постепенно чисто нравственная обязанность опекуна возвращать имущество опекаемому к моменту достижения им полной самостоятельности превращается в юридическую. Из безотчетного и полновластного распорядителя опекун постепенно превращается в представителя интересов опекаемого.

Петр I также провел реформу, направленную на защиту детей, оказавшихся в бедственном положении, без семьи, без средств к существованию. Ее составляли меры, направленные на устройство детей, оказавшихся ненужными семье, в государственные учреждения.

В России, как и в Европе, практиковался так называемый «тайный прием», позволявший оставаться неизвестным лицу, подкинувшему ребенка. Это давало возможность не оставлять его брошенным вовсе. Источниками существования «сиропитательного гошпиталя» были частично городские доходы, а частично средства, образующиеся из пожертвований частных лиц и церкви.

Не исключал Петр I и помощи церкви, монастырей. В годы его царствования, как и в прежние времена, детей-сирот передавали в богадельни, где они содержались наряду со взрослыми.

В реформаторской деятельности Екатерины II находят свое отражение западноевропейские просветительские идеи, и императрица особое внимание уделяет заботе об устройстве осиротевших детей вообще. Создаются специальные учреждения для оставшихся без семьи, брошенных детей. По проекту известного в то время «всей душой преданного делу милосердия», известного государственного деятеля И.И. Бецкого Екатерина II издает 1 сентября 1763 года Манифест «Об учреждении в Москве Воспитательного Дома с особым гошпиталем для неимущих родильниц», который должен был быть построен «общим подаянием». Такому Дому предстояло стать учреждением государственным. На его постройку был объявлен сбор пожертвований. Цель создания Воспитательных домов сводилась к тому, чтобы истребить злодейства, воспитывать детей с выгодой и пользой, уменьшить нищенство.

Через 7 месяцев после опубликования Манифеста (21 октября 1764 года) состоялась торжественная закладка здания Московского Воспитательного дома. Его предстояло построить на берегу Москва-реки, на месте, где находился так называемый Гранатный двор. Для строений этого Воспитательного Дома был отдан участок, простиравшийся по берегу Яузы. А в марте 1770 года было разрешено открыть Воспитательный Дом в Петербурге. Первоначально он являлся отделением Московского и финансировался как на средства от казны, так и за счет благотворительности.

Открытие Московского Воспитательного Дома состоялось 21 апреля 1764 года. В нем надлежало создать совершенно «новую породу людей», детей-граждан, способных служить отечеству делами рук своих в различных искусствах и ремеслах.

Однако, несмотря на все усилия И.И. Бецкого создать так называемое «третье сословие», его идея реализовать не удалось. Воспитательные Детские Дома не были рассчитаны на такое количество детей, что прямо-таки парализовало их деятельность. А так же чрезвычайно высокой была смертность среди поступающих сюда детей. За первые четыре года существования Московского Воспитательного Дома из принятых 3147 детей больше 82 % умерло. Поэтому Екатерина стала предписывать устраивать детей в семьи.

Кроме опеки и усыновления в России, примерно с XIX века, начал вводиться патронат и патронаж, то есть «помещение беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в заботливом домашнем уходе, в частные семьи». Семье, принявшей к себе на патронат ребенка, выплачивалось разное по размерам пособие: 5 рублей (заметная по тем временам помощь) на маленького ребенка, так как он ничем по хозяйству не помогал, и гораздо меньше на старших, так как они могли помогать по хозяйству, а значит, зарабатывать деньги. Постепенно к 14 годам выплаты прекращались. Для бедных сельских семьи патронат был обычным «народным промыслом», в основном такие семьи брали детей на воспитание. Чтобы облегчить положение ребенка, переданного на патронат, организовывался надзор за выполнением воспитателем своих обязанностей. Один из специалистов по охране детей-сирот того времени Н.В.Яблоков, обобщая многолетнюю практику государственного призрения, пришел к выводу: передача в семью ребенка-сироты - лучший способ его устройства. Таким образом, в начале XIX века, как и прежде, предметом государственной заботы оставалось устройство осиротевших бездомных детей в различного рода учреждения, заведения.

Во второй половине XX века в связи с дальнейшим экономическим развитием России Государство стало перекладывать устройство сирот на организации, в ведении которых находились отдельные группы населения.

На заре ХХ века в широких кругах европейского общества было принято называть грядущее столетие «веком ребенка». Но войны и политические конфликты разрушили иллюзии на этот счет. Первая мировая война принесла детскому населению России физические и нравственные страдания, разрушение семей, гибель родителей, голод и нищету в огромных масштабах. Усугубил положение ребенка и октябрь 1917 года. Миллионы обездоленных сирот, согнанные с постоянного места жительства, массы беженцев с малолетними детьми, расстройство правильного обучения детей в школах, их подорванное длительными лишениями здоровье.

После революции 1917 г., когда молодая советская республика столкнулась с массовым сиротством и беспризорностью, основной (если не единственной) формой устройства стали государственные детские дома. В 1918 году все дети признавались детьми государства и находились под его защитой и вплоть до 1989 года расширялась сеть разнообразных форм детских домов.

В Советский период шел активный поиск форм устройства осиротевших детей, хотя и эти поиски не выходили за рамки интернатного учреждения: детские коммуны, городки, трудовые колонии, пионердома. После войны, в 1945 г., было создано более 650 детских домов для детей, которые в войну потеряли родителей. В те годы в детских домах находилось более 600 тысяч детей по СССР, а в России - 400 тысяч детей. С 1960 г. стали активно внедряться школы-интернаты для детей-сирот. Многие школьные детские дома были преобразованы в школы-интернаты.

В 1987 году произошло событие, открывшее новую страницу в практике защиты детей-сирот: 14 октября Всесоюзная учредительная конференция образовала Советский Детский фонд имени Ленина, который в 1991 году был преобразован в Российский детский фонд. Его отделения были созданы во всех союзных республиках, краях, областях. Миссией Фонда являлась защита прав ребенка, укрепление социальной базы воспитания, образования, досуга и общения детей, повышение ответственности всех граждан перед обществом за факты негативного отношения к детям, подросткам. Советский детский фонд имени В.И. Ленина осуществлял возложенные на него функции во взаимодействии с соответствующими министерствами и ведомствами, местными советскими органами, а также общественными организациями и учреждениями, деятельность которых связана с обучением, воспитанием и материальным обеспечением детей и подростков, прежде всего детей - сирот.

В постановлении об учреждении фонда впервые базовыми были признаны такие ценности как:

- ребенок (его личность, интересы и потребности).

- здоровье (как одно из важнейших условий самореализации личности).

- культура взаимоотношений между людьми (как одна из важнейших составляющих толерантного общества).

Источниками финансирования Фонда являлись привлеченные средства: добровольные взносы, дары и отчисления общественных организаций, творческих союзов, трудовых коллективов предприятий, учреждений и отдельных граждан, прибыли, полученной от производственной деятельности предприятий и организаций, созданных Фондом, поступлений от зарубежных фондов и отдельных лиц в виде денежных средств, материальных и культурных ценностей и недвижимого имущества, а также доходов от мероприятий, проводимых в пользу Фонда, от выставок - продаж, аукционов, лотерей, платных услуг, издательской и другой общественно полезной деятельности Фонда, направленной на благо детства.

С распадом СССР количество детей-сирот в силу различных обстоятельств резко увеличилось, в то время как финансирование сократилось[48].

Современная теория и практика социальной защиты детей-сирот характеризуется сохранением отдельных элементов советской административно-командной системы и элементов переходного периода 90-х и направлений современной политики, характеризующейся постепенной централизацией управления, успешным выполнением национальных проектов и постепенной стабилизацией социально-экономической ситуации. Как правило, социальная защита детей-сирот представляется как некий комплекс мероприятий, целью которых является защита прав и обеспечение гарантий этих детей. То есть, сироты, в Российской Федерации рассматриваются исключительно как незащищенная категория граждан[49].

Но важно понимать, что любой ребенок, в том числе и оставшийся без попечения родителей - это, прежде всего, человеческий капитал, который можно определить как сумму ресурсов и богатство общества вследствие трудовой деятельности людей, т.е. социально-экономический потенциал общества, экономическая категория, отмеченная полноценным и эффективным трудом, накопление материальных и духовных ресурсов. И чем выше будет уровень образования, профессиональной подготовки и тесно связанными с ним трудоспособностью, здоровьем населения, тем больше будет человеческий капитал.

Как уже было сказано, опека и попечительство - это часть системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Рассмотрев историю и мировой опыт работы с такими детьми, проанализировав различные подходы к решению проблемы данной проблемы, можно сформулировать следующее определение социальной защиты детей-сирот:

Социальная защита детей-сирот - это система мер, направленных на восстановление нарушенных социально-экономических, политических, медико-экологических, правовых, психолого-педагогических условий, обеспечивающих па современном уровне выживание и развитие детей, путем инвестиций различных видов ресурсов (материальных, трудовых, финансовых, духовных, информационных и др.) на развитие просвещения, здравоохранения, науки, культуры, которые, воздействуя на ребенка, делают его более здоровым, просвещенным, образованным, профессионально подготовленным, следовательно, способным привносить больший вклад в ВВП страны и в ВРП ее субъектов, приносить больший доход, большую отдачу благодаря высокополезному и профессиональному труду.

Социальная защита детей-сирот должна основываться на следующих принципах:

1. Системность - организация социальной защиты как системы, включающей в себя взаимодействующие друг с другом подсистемы, каждая из которых выполняет свою, законодательно закрепленную функцию.

2. Приоритетность - направленность на соблюдение прав и улучшение качества жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и, прежде всего, создание для них благоприятных условий развития.

3. Комплексность - разработка оценки принимаемых и реализуемых решений с учетом экономических, социальных, политических и других аспектов.

4. Непрерывность и своевременность - постоянство деятельности в рамках социальной защиты детей-сирот и детей, отвечающей современным требованиям, обязательность контроля и оценки, позволяющих своевременно корректировать процесс.

5. Перспективность - долгосрочность и стратегическая обоснованность решений в рамках социальной защиты детей-сирот.

6. Индивидуальность и адресность - учет индивидуальный особенностей и потребностей детей-сирот в процессе принятия решений.

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что сложившаяся социально-экономическая ситуация в России определяет высокую степень настоятельной потребности значительной части детского населения страны в социальной поддержке. Особенно в этой поддержке нуждаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Поэтому на сегодняшний день перед государством и обществом стоит задача формирования принципиально новых организационных основ социальной защиты этой категории детей.

1.2 Нормативно - правовая база опеки и попечительства в РФ

Кризисное социально-экономическое положение детей, а также ратификация Российской Федерацией Конвенции ООН «О правах ребенка» послужили главнейшими предпосылками для необходимости определения приоритетных направлений в области социальной защиты детей-сирот. В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или не может более оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

В Российской Федерации задачей государственной важности является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе. Для этого предусматривается комплексное осуществление мероприятий, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, направленных на формирование и реализацию государственной политики по отношению к детям, оставшимся без попечения родителей, и обеспечивающих их социальную защищенность, профессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в обществе. Для того, чтобы реализация политики социальной защиты стала возможной, на федеральном, региональном и местном уровне управления разрабатываются законодательные акты, определяющие нормы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.

Основным правовым документов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации. В области социальной политики государства этот документ закрепляет следующие направления деятельности государства: в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Согласно ст. 38 Конституции материнство, детство и семья находятся под защитой государства, и забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Но часто случается так, что родители не могут по объективным причинам или не хотят заботиться о своем ребенке, и тогда государство берет на себя заботу о ребенке. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитаний детей и в иных случаях, установленных законом[1].

Международным правовым документом, определяющим права детей, является Конвенция ООН о правах ребенка. Конвенция определяет права детей на образование, пользование достижениями культуры, правом на отдых и досуг и оказание иных услуг детям государствами-членами ООН. Данный документ является первым и основным международно-правовым документом, в котором права ребенка рассматривались на уровне международного права и состоит из 54 статей, детализирующих индивидуальные права юных граждан в возрасте от рождения до 18 лет на полное развитие своих возможностей в условиях, свободных от голода и нужды, жестокости, эксплуатации и других форм злоупотреблений[7]. Конвенция о правах ребенка ратифицирована всеми странами-членами ООН, кроме США и Сомали. К 20-летию принятия Декларации прав ребенка, ООН провозгласила 1979 год Международным годом ребенка. В ознаменование этого был выдвинут ряд правовых инициатив, в числе которых было предложение, сделанное в 1978 году Польшей, рассмотреть в Комиссии по правам человека ООН проект Конвенции о правах ребенка. Автором первоначального проекта был польский профессор-международник Адам Лопатка. Работа над текстом проекта Конвенции велась десять лет и завершилась в 1989 году. 10 ноября 1989 года в Третьем главном комитете ООН от имени советской общественности выступил с официальной поддержкой проекта Конвенции Председатель Советского детского фонда, писатель Альберт Лиханов, а 15 сентября 1990 года данная Конвенция вступила в силу для СССР[59].

Таким образом, все законы и подзаконные акты, принимаемые на территории Российской Федерации, призванные урегулировать положение детей-сирот, не должны противоречить Конституции РФ и Конвенции ООН о правах ребенка.

С целью усиления социально-правовой защищенности детей-сирот были разработаны «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2010 года (Национальный план действий в интересах детей)», утвержденные решением Межведомственной комиссии по координации работ, связанных с выполнением в Российский Федерации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания , защиты и развития детей от 26 декабря 2002 года. Национальный план действий в интересах детей, в том числе и детей-сирот внес новое представление о сущности социальной защиты детства. В нем впервые была разработана целостная система социально-экономических и правовых мер по решению приоритетных задач жизнеобеспечения детей, включая улучшение качества их жизни, защиту от насилия и жестокости, последствий политических, социальных, межэтнических конфликтов, экологических и иных бедствий и катастроф, создание благоприятной среды для развития детей[29]. Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей ориентировались на положения Конвенции ООН «О правах ребенка» 1989 г. и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г.

Законодательными актами, защищающими права детей, в том числе и детей-сирот являются:

Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 с изменениями 01.08.2007

Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 с изменениями 30.06.2008

Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004

Гражданский Процессуальный Кодекс РФ от 14.11.2002

Трудовой Кодекс РФ от 30.12.2001

Уголовный Кодекс РФ от 13.06.1996

Кодекс РФ об Административных Правонарушениях от 30.12.2001

Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 в ред. 20.07.2000 года N 124-ФЗ

Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»

Федеральный Закон от 15.03.2001 (с изменениями 30.12.2008) «О Государственном Банке Данных о детях, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»

Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 N 1541-1

Федеральный Закон о Гражданстве Российской Федерации от 31.05.2002 N 62-ФЗ. (ред. от 28.06.2009)

Федеральный закон об актах гражданского состояния от 15.11.1997 N 143-ФЗ (ред. от 23.07.2008)

Федеральный закон от 24 июля 1999 г. N 120-ФЗ (с изменю 07.07.2003 г.)

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской федерации и въезда в Российскую федерацию» от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ. (с измен. 28.06.2009)

Закон О Государственной Пошлине от 09.12.1991 N 2005-1

(ред. от 20.08.2004)

Постановление Правительства РФ «О приемной семье»

Постановление Правительства РФ от 29.03.2009 г. N 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства»

Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 г. N 654 (в ред. Постановения Правительства РФ от 22.04.2009 N 365) «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»

Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 г. N 944 «О порядке предоставления в 2008 - 2010 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей»

Постановление Правительства РФ от 01.05.1996 г. N 542 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»

Письмо Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. N 244/26-5 «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних»

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями на 23 ноября 2009 года.

Опекуном или попечителем может быть только совершеннолетнее дееспособное лицо, обладающее необходимыми нравственными и личными качествами, давшее своё согласие быть опекуном (попечителем), а также имеющее состояние здоровья позволяющее исполнять обязанности по воспитанию ребёнка. Порядок медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приёмными родителями, определён Приказом Минздрава РФ от 10.09.1996 № 332.

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. Не могут быть назначены опекунами и попечителями лица, лишённые родительских прав либо ограниченные в родительских правах, а также лица, больные хроническим алкоголизмом либо наркоманией, лица, отстранённые от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), лица, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине[15].

При назначении ребёнку опекуна (попечителя), согласно требованиям ст. 146 Семейного кодекса РФ, учитываются отношения между опекуном (попечителем) и ребёнком, отношение к ребёнку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребёнка.

Опекунами и попечителями детей, нуждающихся в опеке или попечительстве и находящихся или помещённых в соответствующие воспитательные, лечебные и учреждения социальной защиты или другие аналогичные учреждения, являются эти учреждения.

По общему правилу опекун (попечитель) назначается органом опеки и

попечительства по месту жительства ребенка (п.1 ст.35 ГК). Согласно п.2 ст.20

ГК, п.28 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 в редакции Постановления Правительства от 22.12.2004 N 825(СЗ РФ, 1995, N 30, ст.2939), местом жительства несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет, считается место жительства его родителей. То же самое можно сказать о детях более старшего возраста. Таким образом, опека (попечительство) устанавливается не по фактическому местонахождению ребенка, а там, где зарегистрировано место его жительства. Чаще всего здесь легче выяснить, почему нет родителей, а если они есть, то почему не проявляют заботы о своих детях. Однако при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опека (попечительство) устанавливается по месту жительства кандидата в опекуны или попечители (родители бросили ребенка и уехали в неизвестном направлении и его взял к себе кто-либо из родственников, желающих стать опекуном или попечителем; подросток уже живет в семье будущего попечителя и т.п.)[5]. Все документы, необходимые для установления опеки (попечительства), принимаются управомоченным на то лицом, которое готовит проект постановления органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя). Выносится это постановление главой местной администрации единолично. Оно обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами и действительно на всей территории Российской Федерации[2].

В случае проживания ребенка, подлежащего устройству на опеку (попечительство), и будущего опекуна (попечителя) на территории разных государств СНГ действует п.4 ст.33 Конвенции "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам" от 22 января 1993 г., где сказано: "опекуном или попечителем лица, являющегося гражданином одной Договаривающейся Стороны, может быть назначен гражданин другой Договаривающейся Стороны, если он проживает на территории Стороны, где будет осуществляться опека или попечительство".

Постановление главы местной администрации об установлении опеки (попечительства), действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке (попечительству), могут быть обжалованы на общих основаниях в соответствии с п.2 ст.46 Конституции РФ, ст.1 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Обладают правом на обжалование следующие заинтересованные лица: родители (один из них), близкие родственники ребенка, подлежащего устройству на опеку (попечительство), воспитательные, медицинские учреждения, учреждения социальной защиты населения и др. Жалоба подается непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган исполнительной власти[3].

Установление опеки (попечительства) ГК связывает с определенным сроком - один месяц с момента, когда органам опеки и попечительства стало известно о необходимости устройства ребенка (ст.35 ГК). Тем самым сводится к минимуму возможность его оставления без заботы со стороны лиц, управомоченных на защиту его прав и интересов. Если почему-либо в этот срок не удается оформить опеку (попечительство), органы опеки и попечительства действуют в соответствии с п.2 ст.123 СК (см. комментарий к этой статье).

После установления опеки (попечительства) опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение. Одновременно заводится личное дело подопечного, где хранится вся документация по опеке (попечительству), а также акты обследования условий жизни подопечного. Орган опеки и попечительства, выполняя требования п.3 ст.34 ГК, осуществляет постоянный надзор за деятельностью опекунов (попечителей) с помощью контрольных проверок, проводимых этим органом не менее двух раз в год. Надзор за выполнением обязанностей опекуна (попечителя) сочетается с оказанием ему различного рода помощи в воспитании подопечного, улучшении его быта, материального обеспечения и т.д.

Регулируя порядок установления опеки и попечительства, законодатель не мог не определить и права детей, находящихся под опекой или попечительством[4]. Таковыми, помимо прав, закреплённых за всеми детьми, являются права на:

· воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.

· обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства;

· причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты;

· сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством;

· защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя).

Также законодателем закреплены и права и обязанности опекунов и попечителей. Согласно ст. 150 Семейного кодекса РФ, опекун (попечитель) ребёнка:

· имеет право и обязан воспитывать ребёнка, находящегося под опекой (попечительством), заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

· вправе самостоятельно определять способы воспитания ребёнка, находящегося под опекой (попечительством), с учётом мнения ребёнка и рекомендаций органа опеки и попечительства.

· имеет право выбора, с учётом мнения ребёнка, образовательного учреждения и формы обучения ребёнка до получения им основного

· общего образования и обязан обеспечить получение ребёнком основного общего образования.

· вправе требовать по суду возврата ребёнка, находящегося под опекой (попечительством), от любых лиц, удерживающих у себя ребёнка без законных оснований, в том числе от близких родственников ребёнка.

Однако, несмотря на широкие полномочия, предоставленные законодательством, опекун (попечитель) не вправе препятствовать общению ребёнка с его родителями и другими близкими родственниками, за исключением случаев, когда такое общение не отвечает интересам ребёнка.

Обязанности по опеке и попечительству, по общему правилу, исполняются безвозмездно. На содержание ребёнка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законодательством субъектов Российской Федерации.

Что касается доходов подопечного ребёнка, в том числе доходов, причитающихся подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, то они в соответствии со ст. 37 Гражданского кодекса РФ, расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного, причём с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Без предварительного разрешения органа опеки и попечительства опекун или попечитель вправе производить необходимые для содержания подопечного расходы за счёт сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода.