Размещено на http://www.allbest.ru/

Магистерская диссертация

Опека и попечительство в Российской Федерации



Введение

Актуальность исследования. Одной из наиболее актуальных проблем социальной политики России является проблема места детей-сирот в обществе. На всем жизненном пути ребенка, лишенного семьи, поджидают трудности.

На сегодняшний день Российская Федерация имеет ряд серьезных проблем, требующих немедленного решения. При этом детей продолжают усыновлять, опекать и попекать, проходя все бюрократические трудности и даря им настоящую семью и любовь. Пока государство решает проблемы на своем уровне, каждый из нас может решить их в рамках своих возможностей.

Актуальным для современной России является вопрос о ликвидации такого явления, как детские дома, интернаты и приюты. Ведь подобные социальные учреждения не могут воспитать полноценную личность. Единственным выходом для становления ребенка является усыновление, опека и попечительство. Но и здесь маленького человечка и его будущих родителей ждет ряд проблем, с которыми не каждый готов столкнуться. Опека и попечительство издавна известны обычному праву и законодательству разных государств, в том числе России. Социальная и правовая востребованность опеки (попечительства) определяется необходимостью обеспечения интересов и прав тех членов общества, которые объективно, в силу возраста или состояния здоровья, не способны реализовывать и защищать их своими самостоятельными действиями без помощи других полностью дееспособных лиц - опекунов (попечителей). Со временем изменяется правовое регулирование отношений по опеке и попечительству: круг подопечных, правовое положение сторон, порядок установления опеки (попечительства) и др., однако они продолжают сохранять свое основное предназначение, обеспечивая и облегчая участие в правовой жизни соответствующих категорий граждан (подопечных).

Актуальной проблемой является вопрос выплат приемным семьям. Как заверяют эксперты, многих мотивирует взять ребенка под опеку именно денежное вознаграждение, которое полагается опекунам. В США, к примеру, заключение опеки подразумевают оплату семьями десятков тысяч долларов государству. Но это не отталкивает граждан от усыновления и опеки.

В России же стоит вопрос, что больше нужно этой семье - ребенок или выплата на его содержание? Тем не менее, многие семьи настаивают на том, что без поддержки государства опека над ребенком была бы невозможна. Лишение выплат лишь усугубит проблемы опеки, вместо сокращения числа интернатов.

Но повышать выплаты приемным семьям также не стоит, как заверяют эксперты, ведь лучше вложить эти деньги в реформирование самой системы и ликвидации интернатного типа учреждений.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.

Принятие ФЗ «Об опеке и попечительстве» отнюдь не поставило точку в дискуссии о природе внутренних отношений между опекуном (попечителем) и подопечным.

По-прежнему ответ зависит, прежде всего, от того, признает ли конкретный исследователь отраслевую самостоятельность семейного права (очевидно, что отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними и недееспособными имеют существенные различия).

Упрощение процесса опеки и попечительства является еще одним ключом для решения актуальной социальной проблемы. Для того чтобы усыновить ребенка, родителям может понадобиться целый год.

Порядок опеки несколько упрощен и нуждается в затрате меньшего количества времени, так как не требует решение суда. Но опека и попечительство над детьми несколько уменьшает права ребенка в семье. Родители состоят в неких договорных отношениях с органами опеки и обеспечены оплатой за выполнение взятых на себя обязанностей.

Опека и попечительство не дает права записывать ребенка в своем паспорте, давать ему свою фамилию и отчество. Договор опеки прописывает все права и обязанности опекунов, социальные службы наблюдают за семьей все время пребывания в нем ребенка.

Именно поэтому усыновление приоритетнее опеки. Если одного ребенка желают взять к себе две семьи, но одна желает его усыновить, а другая взять под опеку, то приоритет отдадут первой. По этой же причине детей до года не разрешают брать под опеку и попечительство, ведь существует большая вероятность того, что они обретут полноценную семью.

Степень разработанности темы.

До принятия закона договорными формами воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, являлись приемная семья и патронатная семья (в случае, если ее возможность была предусмотрена законом субъекта Российской Федерации). В научных исследованиях природа этих договоров также не получила однозначного понимания. Разнообразие взглядов ученых можно свести к следующему: одни придерживаются мнения о гражданско-правовой природе Магдесян Г.А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.; другие - о семейно-правовой природе Урумова Т.О. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми: актуальные проблемы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.; третьи - о смешанном характере этих договоров Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2010.. Высказывалось мнение и о том, что договор о создании приемной семьи является трудовым договором Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об опеке и попечительстве" .

Изменения, внесенные в СК РФ в 2008 г., на первый взгляд, должны были поставить точку в этом споре. К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной СК РФ, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг, поскольку это не противоречит существу таких отношений (абз. 2 п. 2 ст. 152 СК РФ). В исследованиях, проведенных после вступления в силу Закона, вопроса о правовой природе договора о приемной семье, договора об осуществлении опеки (попечительства) практически не возникает: авторы полагают, что эти договоры имеют гражданско-правовую природу.

Так, А.В. Барков рассматривает договоры, опосредующие опеку и попечительство, как «договоры социального содейсвия», или договоры оказания социальных услуг Барков А.В. Договор как средство правового регулирования рынка социальных услуг. М., 2008..

Е.Г. Куропацкая отмечает гражданско-правовую природу отношений между приемными родителями/опекунами (попечителями)/патронатными воспитателями и органом опеки и попечительства. А заключаемый в данном случае договор (об опеке, приемной семье, патронате или патронатном воспитании), по мнению автора, является договором возмездного оказания услуг. Причем, вслед за Л.Ю. Михеевой, безвозмездная опека также рассматривается как договорное отношение Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство в системе защиты прав несовершеннолетних в России и Англии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

Г.А. Магдесян указывает, что данный договор заключается в пользу третьего лица - подопечного - и характеризуется как взаимный консенсуальный договор о возмездном оказании особого рода услуг - социальных услуг Магдесян Г.А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009..

Большинством ученых-правоведов ранее институт опеки и попечительства понимался как комплексный институт, включающий в себя нормы семейного, гражданского и административного права. В данной области следует выделить работы Ершовой Н.М., Пергамент А.И., Нечаевой А.М. После принятия ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» была написана работа Рабец А.М., которая тоже заслуживает внимания.

Но рассматриваемая нами тема так и не получила комплексного и полного освещения в литературе. Исследование было проведено лишь по отдельным темам: опека рассматривалась в работах И.А.Банникова Банников И.А. Договор о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью в Российской Федерации Дис. канд. юрид. наук, Москва, 2007., Л.Ю.Михеевой Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М.: 2010; Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: правовое регулирование. Учебно-практическое пособие. М 2010., В.А.Цветкова Цветков В.А. Приёмная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук, Омск, 2005 и многих других; договор о патронатном воспитании исследовался в работах Е.П.Лапиной Лапина Е.П. правовое регулирование договора об устройстве ребёнка в патронатную семью в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук, Москва, 2010., Л.Ю.Михеевой.

Тем не менее, за рамками указанных и других исследований остался целый ряд проблем правового регулирования опеки и попечительства, прежде всего теоретических, к примеру, переосмысления системы правоотношений по опеке и попечительству.

Объект и предмет магистерской диссертации. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при установлении и осуществлении опеки (попечительства).

Предметом исследования выступают нормы гражданского, семейного, административного законодательства, правоприменительная практика, взгляды-правоведов ученых на рассматриваемую нами тематику.

Цели магистерской диссертации. Основной целью магистерской диссертации является формирование целостного научного представления правовой природы опеки и попечительства; выявление существующих проблем в организации системы опеки и попечительства; научное обоснование перспектив развития института опеки и попечительства.

Задачи магистерской диссертации. Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования решаются следующие задачи:

- рассмотреть становление и развитие института опеки и попечительства в Российской Федерации;

- изучить понятие и правовая природа опеки и попечительства;

- проанализировать правовые основы, задачи и принципы правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации

- рассмотреть возникновение и прекращение правоотношений по опеке и попечительству;

- проанализировать содержание правоотношений по опеке и попечительству;

- рассмотреть правовое положение органов опеки и попечительства;

- выявить проблемы функционирования института опеки и попечительства в России;

- предложить основные направления совершенствования законодательного регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При написании магистерской диссертации использовались как общие методы научного исследования (диалектический, системный), так и частно-научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, статистический и иные методы исследования.

Теоретическая основа работы. Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых в области философии, социологии, теории государства и права, семейного, гражданского, административного права. Так, были использованы литература, авторы которой С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, В.В.Витрянского, Е.М.Ворожейскина, М.И.Брагинского, Н.М.Ершова, О.Ю.Ильина, О.С. Иоффе, А.В.Мальков, В.С. Мартемьянов, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкий, А.И. Пергамент, В. А. Рясенцев, А.М.Грибкова, Г.М.Свердлов, В.И. Синайский. Е.А,Суханов, Н.С.Шерстнева, Г.Ф.Шершеневич и др; статьи Л.И.Беляевой, Ю.Ф.Беспалова, З.И.Ворониной, М.А. Галагузовой, А.Г. Гойхбарга, О.А. Красавчикова, Н.И. Матузова, A.M. Нечаевой, Н.А.Темникова, В.А.Цветкова, Филишиной А.А., Борисова А.Н., Томилова А.Ю., Бахтиарова И.П., Виськина В.В., Куропацкой Е.Г., Осипова Ю.М., Дребушевуского А.С., С.Н.Воронцова и т.д.; диссертации Л.Ю. Михеевой, A.M. Рабец, Г.А.Магдесян, Т.О.Урумовой, А.С.Степанян, Мурзина Л.Л. и т.д.

Нормативная база исследования. Нормативную базу исследования составили положения, закрепленные в российском гражданском, семейном и административном законодательстве и определяющие правовые основы применения такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как опека и попечительство.

Эмпирическая основа исследования. Эмпирическая база исследования в данной магистерской диссертации - положения Конституции РФ, конкретные нормы об опеке и попечительстве, которые закреплены в гражданском и семейном законодательстве, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, опубликованные материалы практики судов общей юрисдикции и материал правоприменительной практики.

Научная новизна магистерской диссертации. Научная новизна исследования заключается в исследовании новшества в правовой регламентации соответствующих правоотношений, которые получили научное обоснование либо подверглись аргументированной критике.

Проведенное исследование позволило также выявить пробелы и противоречия в новейшем законодательстве по вопросам правового регулирования опеки (попечительства) как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные выводы и рекомендации могут быть могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки и изучения вопросов, связанных с опекой (попечительством).

Практическое значение результатов исследования определяется возможностью применения материалов настоящего исследования: для подготовки лекционных курсов и учебно-методических пособий, а также в практической деятельности адвокатов и практикующих юристов.

На защиту выносятся следующие положения:

1) В настоящее время с помощью института опеки и попечительства государство защищает личные и имущественные права, а также законные интересы детей, которые в силу объективных причин сами этого сделать не могут. Для несовершеннолетних детей данный социальный институт является еще и способом устройства на воспитание в семью. Система социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из важнейших элементов, обеспечивающих национальную безопасность страны. В условиях реформирования всех сфер общественной жизни проблемы социальной защиты детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, становятся все более актуальными.

2) Опека и попечительство, являясь приоритетной формой воспитания детей, отличаются рядом особенностей, влияющих на выбор в ее пользу. Правовой статус как самих опекунов, так и ребенка четко закреплен в законе. Опекуны (попечители), взявшие на воспитание ребенка, не замещают его биологических родителей, на них в большей степени возлагаются функции содействия и помощи несовершеннолетнему. Ребенок, сохраняя за собой правовой статус опекаемого, сохраняет и право на получение ряда льгот и привилегий, положенных детям, оставшимся без попечения родителей. Договорная основа данного вида устройства детей при возможности получения вознаграждения также повысила статистику выбора в его пользу. С помощью соответствующей формы воспитания решается такая проблема, как социализация детей в обществе. Ребенок максимально приближен к условиям, позволяющим приобрести навыки семейного общения, ощущение заботы, родительского тепла, чувства полноценности.

3) Важными детерминирующими факторами, влияющими на стимулирование приема ребенка в семью именно биологическими родственниками, так как таким образом он подвергается минимальным адаптационным рискам, является решение вопроса об увеличении пособий опекунам на содержание подопечных, максимальное содействие органами опеки и попечительства в оказании необходимой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, выполнение алиментных обязательств, обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жильем, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение, проведение ежегодной диспансеризации детей.

4) К принципам которыми должны быть проникнуты все нормы института опеки и попечительство, представляется возможным отнести следующие:

- свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей;

- подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства;

- обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;

- государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

5) Регулирование данного института несколькими отраслями права - есть ни что иное, как тенденция успешного развития страны в данной сфере, это, на наш взгляд, должно способствовать улучшению сложившейся ситуации в стране. Кроме того, преодолению сложившихся проблем должно способствовать и изучение законодательства зарубежных стран. На наш взгляд, законодательство в этой сфере должно совершенствоваться в целях оказания оперативной и эффективной помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Гражданское право - это обширная отрасль права, достаточная сложная и многообразная, еще многое предстоит преодолеть на пути к совершенству.

6) Было выяснено, что надлежащее воспитание ребенка в семье не является существенным условием возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства, что в корне противоречит его назначению, выхолащивает его сущность, и наконец, создает коллизию между Семейным кодексом РФ и ФЗ "Об опеке и попечительстве".

7) Не менее спорным является вопрос о содержании указанного договора. Ряд авторов считают, что нет необходимости включать в текст соглашения об осуществлении опеки или попечительства обычные условия договора, подразумевая под ними круг обязанностей опекуна (попечителя), который очерчен законом, хотя признают, что упоминание о таких условиях зачастую выполняет информативную функцию. Такое утверждение крайне спорно. Субъекты семейного права обычно не могут заключать договоры с отклоняющимся от предписанного законом содержанием Крашенинников Е.А., Байгушева Ю.В. Условия функционирования и границы частной автономии // Вестник ВАС РФ. 2013. N 9. С. 4 - 20; СПС "КонсультантПлюс".. Учитывая общественную значимость договора об осуществлении опеки и попечительства, направленного на формирование личности ребенка, оставшегося без попечения родителей, все условия договора должны быть тщательно прописаны в соответствии с законом и индивидуализированы с учетом сложившейся семейной ситуации каждого отдельного ребенка.

8) Наличие типовой формы для возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является необходимым, поскольку позволяет на его основе составить, изменить или прекратить индивидуальный договор в соответствии с конкретной семейной ситуацией ребенка. Кроме того, не существует специального требования к работникам органа опеки и попечительства об обязательном наличии юридического образования, а потому не все они являются специалистами в области гражданского и семейного права, которые могут составить договор об осуществлении опеки и попечительства в соответствии с требованиями законодательства.

9) Дифференцированное и ситуационное применение положений гражданского законодательства имеет целью учесть, во-первых, особенности правового статуса опекуна, во-вторых, его социальную функцию по воспитанию ребенка, оставшегося без попечения родителей, в-третьих, специфику личного правоотношения, возникающего между опекуном (попечителем) и ребенком. Необходимость дифференциации повлекла отличное от обычного применение ряда норм, а в ряде случаев и формирование в судебной практике новых правил, отсутствующих в законе.

10) Институт опеки и попечительства является одним из самых важных правовых форм устройства несовершеннолетних детей. В сущность этого института законодателем заложен большой потенциал, помогающий маленькому гражданину максимально достойно устроиться в жизни. Однако в реальной практике этот потенциал используется недостаточно, и причин может быть несколько. Основная причина - это нехватка бюджетных средств в муниципальных образованиях, вторая отсутствие информирования общества, недостаточное использование социальной рекламы о данной форме устройства. И, наконец, одной из причин является правовая безграмотность граждан, которые не знают о том, что такое опека и попечительство, их принципы, а также порядок назначения. Сегодня у общества сложилось неоднозначное мнение относительно работы этих органов. Все чаще складывается впечатление, что изъятие ребенка для органов опеки и попечительства, является единственным верным решением. Значительно затрудняют в работе по защите прав детей, недоработки в законе, такие как: отсутствие механизма отказа; отсутствие обязательной психологической диагностики в психологических диспансерах.

11) Еще одной проблемой в деятельности органов является острая нехватка кадров. Ни один ВУЗ страны не готовит специалистов для работы в этой сфере, а из этого следует некомпетентность, недобросовестность, а так же возможное безразличие со стороны сотрудников. Национальным фондом защиты детей были разработаны методики и стандарты для организаций социального обслуживания и ООиП по предотвращению социального сиротства и жестокого обращения детей. Данные стандарты и методики должны использоваться при создании внутренних социальных услуг в регионах, при внедрении программ поддержки семьи и детей, в организации переподготовки и повышения квалификации работников в данной сфере, а также проведение различных мероприятий для некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере. Данные стандарты охватывают всю деятельность органов опеки, начиная с рекомендаций по реабилитации семьи и ребенка, заканчивая адаптацией детей, оставшихся без попечения родителей.

12) Для решения проблем по защите прав детей разработана «Модель профилактики социального сиротства», помогающая регулировать такие вопросы, как:

- Профилактика социального сиротства, деятельность которой направлена на сохранение ребенка в своей семье;

- Устройство детей, оставшихся без попечения родителей приводящая к минимальному количеству числа детей-сирот, которые были переданы в воспитательные организации, временно или на постоянную основу.

Данная модель включает проведение следующих мероприятий:

1. Провести профилактическую деятельность с каждой семьей, которая находится в трудном положении на индивидуально основе.

2. Изменить методы работы по поиску замещающих родителей, переход от пассивно-заявительному к активно-поисковому.

3. Переподготовка кадров для изменения специфики работы специалистов для деятельности, заключающаяся защиту прав детей, для ориентировки на семейное воспитание детей.

4. Всесторонняя работа с населением, распространение информации об имеющихся формах семейного воспитания для детей, которые остались без родителей;

5. Выработка и улучшение системы стимулирования для приемных родителей и опекунов.

13) Считаем необходимым:

1. Для единообразия применения действующего законодательства, предлагаем внести изменения в п.2 ст.62 СК РФ, слова «шестнадцати лет», заменить словами «восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия».

2. Целесообразно в п. 2 ст. 62 СК РФ заменить фразу «шестнадцати лет» на фразу «восемнадцати лет и в иных случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия».

3. В целях воплощения указанных гарантий на практике необходимо в ч. 1 ст. 8 Закона «Об опеке и попечительстве» дополнительно ввести п. 12 следующего содержания: «проверка усвоения подопечным гражданином учебного материала, состояния его здоровья».

4. Представляется возможным п. 1 ст. 1 Закона «Об опеке и попечительстве» после слов «не полностью дееспособными гражданами» дополнить фразой «и не урегулированные гражданским законодательством». Дополнительно в п. 1 ст. 148.1 СК РФ после слов «возникают в соответствии с» следует указать фразу «гражданским законодательством» Там же. Организации для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (детский дом) - временное местонахождение несовершеннолетнего, представляет связующее звено, начиная с выдачи направления для помещения ребенка в организацию для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до устройства его на постоянную основу или до возвращения его в семью О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей: постановление Правительства РФ от 24.05.2014 № 481//Собрание законодательства РФ. -2014. -№ 22. -Ст. 2887..

5. Необходимо:

Изменить привычное видение системы базирующуюся в основном на детских домах, в пользу временного проживания и возвращения ребенка в семью;

Социальным работникам необходимо проводить разъяснительные беседы с кровной семьей для предотвращения кризиса.

14. Выявление проблем, возникающих в процессе реализации и применения правовых норм при установлении опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами, а также предложенные варианты и возможные пути их решения - это своевременный шаг, способствующий повышению эффективной реализации государственной политики России в сфере профилактики социального сиротства.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация магистерская состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также списка используемых нормативных актов и научных работ.

законодательный опека попечительство



Глава 1. Общая характеристика института опеки и попечительства в Российской Федерации

1.1 Становление и развитие института опеки и попечительства в Российской Федерации

Материнство, детство и семья - это объекты социальной защиты. Семья - базовая ячейка общества, один из основных социальных институтов, являющийся, на мой взгляд, залогом успешного развития общества. Молодое поколение - стратегический ресурс любого государства, будущее страны. К сожалению, в России не всегда соблюдается конституционный принцип защиты материнства, семьи и детства. По данным интернет- издания «TopA», наша страна занимает первое место по числу сирот, брошенных детей и детей, оставшихся без попечения родителей Ежедневное интернет издание «TopA»: [Электронный ресурс] // Режим доступа : http://www.topa.ru/russia-top.htm.

При этом нередко фиксируются случаи нарушений прав несовершеннолетних при полном бездействии со стороны государственных органов, в компетенцию которых входит защита прав детей и их семей. С целью изменения сложившейся ситуации социальная политика России предусматривает различные меры по обеспечению нормального и эффективного функционирования таких институтов, как материнство, детство и семья.

В России институт опеки и попечительства сформировался как форма призрения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью данного института является содержание, образование, воспитание и перевоспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также защита их прав и законных интересов.

После совершения Октябрьской революции 1917 г. большевики отнеслись ко всем формам благотворительности как буржуазному пережитку прошлого, поэтому государство взяло на себя все социальные и педагогические проблемы, в том числе, сиротство и беспризорность детей.

В советский период в России была создана система социально- правовой охраны несовершеннолетних, главной задачей которой стало воспитание и перевоспитание детей и несовершеннолетних, оставшихся без родителей. Уже в 1920-х гг. сложившаяся система социального обеспечения детей-сирот включала в себя такие детские дома и учреждения, как дошкольные, учебные, лечебные, профориентационные, специализированные для детей-инвалидов, а также трудовые коммуны и трудовые колонии для сложных и трудновоспитуемых детей.

В середине 1930- х гг. многообразие различных видов детских учреждений было заменено унифицированной системой, куда входили дома младенца и детские дома-интернаты.

В годы Великой Отечественной войны и в послевоенные годы количество детских домов резко увеличилось. Кроме того, появились ремесленные детские дома, суворовские училища, была возрождена практика передачи детей-сирот в семьи, создавались первые детские дома семейного типа, в которых сочетались коллективные, общественные и индивидуальные, семейные формы воспитания.

Созданная в этот период система содержания, воспитания, опеки и попечительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, позволяет говорить о формировании советской модели опеки и попечительства Михеева Л.Ю., Мананкова Р.П. Опека и попечительство: теория и практика. М.: «Волтерс Клувер», 2004.

В 1980-х гг. система учреждений опеки и попечительства расширяется, создаются первые детские дома семейного типа, разрабатывается институт приемной семьи, внедряются другие инновации.

Функции учреждений опеки и попечительства расширяются и начинают включать в себя социальную адаптацию и социальную защиту ребенка, педагогическую, психологическую и медицинскую реабилитацию, а также интеграцию выпускников в общество. В советское время распространенным понятием института опеки и попечительства было его определение в качестве комплексного раздела гражданского и семейного права, включающего все формы опеки, попечения, призрения и защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Институт опеки и попечительства в настоящее время регулируется нормами гражданского и семейного права. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет основные положения в сфере опеки и попечительства, в то время как Семейный кодекс Российской Федерации регулирует опеку над несовершеннолетними. В современных условиях институт опеки и попечительства дополняется институтом доверительного управления, который осуществляется как форма патронажа над дееспособными гражданами.

В современном Российском законодательстве опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных.

Опека и попечительство - это законодательно предусмотренные формы защиты личных и имущественных прав и интересов граждан, не способных самостоятельно осуществлять свои права.

Опека и попечительство предполагает наделение специальных лиц - опекунов и попечителей - обязанностями и правами в области опеки и попечительства. Опека - форма устройства, которая устанавливается на основании решения суда над малолетними гражданами (до 14 лет), а также над гражданами, призванные судом недееспособными в силу психического расстройства Гражданский кодекс Российской Федерации /http://www.consultant.ru..

Попечительство - способ защиты прав и интересов отдельных несовершеннолетних граждан (от 14 до 18 лет) и граждан, признанных судом ограниченно дееспособными вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, который назначается органами опеки и попечительства, расположенными по месту жительства лица . Федеральный закон № 48-ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве» / http://www.consultant.ru.

Попечитель заменяет родителя или усыновителя подростков. Подросток сам совершает сделки, но с письменного согласия попечителя. В современном Российском законодательстве опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, закрепляются в одних и тех же законодательных актах, решение вопросов в данной сфере осуществляют одни и те же органы - органы опеки и попечительства. Идентичен механизм передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере опеки и попечительства: они передаются законами субъекта Российской Федерации Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Технологии государственного и муниципального управления: словарь-справочник. Саратов: ООО «Издательский центр «Наука», 2016..

Общим также является порядок выбора и назначения опекунов, их обязанности представлять и защищать права своих подопечных в органах государственного и муниципального управления, а также их права. Однако между опекой и попечительством существуют и существенные различия.

Так, опеку назначают над недееспособным гражданином, и, соответственно, опекун осуществляет от его имени все юридические функции.

В то время, как попечитель является только помощником своего подопечного.

Опека над несовершеннолетним, достигшим 15-летнего возраста, прекращается, а лицо, осуществлявшее опеку, становится попечителем автоматически (т.е. без принятия решения органами опеки и попечительства). Попечительство прекращается по достижении несовершеннолетним 18-летнего возраста.

В исключительных случаях опека и попечительство прекращаются при освобождении опекуна и попечителя от своих обязанностей по их личной просьбе, обусловленной уважительными причинами (например, болезнь) или в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

При прекращении опеки или попечительства опекун и попечитель представляют в органы опеки и попечительства отчет о своей деятельности по воспитанию подопечного и управлению его имуществом.

Сегодня институт опеки и попечительства дополняется институтом доверительного управления, который осуществляется как различные формы патронажа над дееспособными гражданами.

В настоящее время с помощью института опеки и попечительства государство защищает личные и имущественные права, а также законные интересы детей, которые в силу объективных причин сами этого сделать не могут.

Для несовершеннолетних детей данный социальный институт является еще и способом устройства на воспитание в семью.

Система социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из важнейших элементов, обеспечивающих национальную безопасность страны.

В условиях реформирования всех сфер общественной жизни проблемы социальной защиты детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, становятся все более актуальными.

1.2 Понятие и правовая природа опеки и попечительства

Конституцией РФ закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Государство гарантирует защиту материнства, детства и семьи, а так же социальное обеспечение в установленных законом случаях Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 г.

Опека и попечительство в России представляет собой, в том числе, государственную деятельность в сфере социальной защиты населения.

Исходя из этого, деятельность органов опеки и попечительства имеет большое социальное значение, т.к. непосредственно связана с защитой населения - недееспособных граждан и детей, оставшихся без попечения родителей. Данная категория граждан является особенно незащищенной, поскольку не имеет возможности самостоятельно осуществлять свои права.

Изменения в политической и социально-экономической сферах, происшедшие в нашей стране, отразились, главным образом, на положении человека в обществе и государстве. Оставаясь демократическим обществом, где фундаментальной ценностью является обеспечение благополучного и защищенного детства, Конституцией РФ частью 1 статьи 38 закреплены гарантии государства в отношении детства и материнства.

Законодательство в соответствии с международными нормами гарантирует право каждого ребенка жить и воспитываться в семье. В рамках обеспечения развития социальной ситуации детей принят Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

В настоящее время реализуется стратегия Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. (утверждена ука- зом президента РФ от 1 июня 2012 г.) // СПС.: Консультант Плюс, основной целью которой является увеличение количества переданных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью. Соответствующие региональные стратегии были приняты во всех регионах Распоряжением Правительства Российской Федерации 25 августа 2014 года утверждена Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года // Государственная политика в отношении детей в России. Досье. Биографии и справки. Какие существуют формы устройства детей-сирот и реформа детских домов - в материале ТАСС от 21 сентября 2016 года // tass.ru/info/3641747.

С точки зрения российской истории, культуры и идеологии, традиционной формой воспитания детей считается - семья. В этом смысле законодатель выделяет следующие формы воспитания детей: усыновление, опека и попечительство, приемная семья Жаглина М.Е., Костина С.Е., Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей// Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2016. - № 3 (110). - С. 37..

Учитывая последние статистические данные, можно с уверенностью сказать, что государство, реализуя политику защиты материнства и детства, делает все возможное для устройства ребенка в семью. Так, согласно докладу Уполномоченного по правам ребенка от 1 июля 2016 года, в 2015 году на учете в банке данных находились сведения о 70,8 тыс. детей. В 2011 году их численность составляла 128,7 тысяч детей-сирот на конец года. В сравнении с 2014 годом на 45,1% сократилась численность детей, оставшихся неустроенными к началу отчетного года; выявленных и учтенных за отчетный год -на 5,6 %; в том числе социальных сирот (детей, оставшихся без попечения при живых родителях) - на 7,0 %.

В докладе отмечаются успехи в области устройства в семьи детей с особенностями развития, численность таких детей, переданных на семейные формы устройства, за последние 5 лет возросла на 58,4 %. Более чем в два раза увеличилось количество кандидатов в усыновители, приемные родители, состоящих на учете в органах опеки и попечительства. Число находящихся в детских учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сократилось за последние пять лет на 43,1 % (со 105 688 детей в 2011 г. до 60 162 детей в 2015 году) Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка от 01 июля 2016 года// Пресс- служба Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, 01.07.2016 г..

Основными причинами получения статуса «ребенок-сирота» остаются все те же условия падения жизненного уровня семьи, рост внебрачной рождаемости, увеличение числа родителей, ведущих асоциальный образ жизни, нахождение их в местах лишения свободы, отказ от новорожденных детей.

Самым «страшным» диагнозом нашего общества является утрата понятия семьи как основной единицы общества и осознания ее как основной нравственной ценности.

Безусловно, самой лучшей формой удовлетворения потребностей ребенка является передача его в приемную семью или возврат в кровную. Но, к сожалению, не все родители готовы к восстановлению в родительских правах, не все готовы изменить свой образ жизни: излечиться от алкоголизма, найти работу, решить жилищный вопрос.

Дети, не попавшие под опеку родственников, испытывают серьезные психологические трудности, так как теряют одномоментно связь с домом, местом, где они проживали, с друзьями, знакомыми, лишаются поддержки родственников. Существующие формы воспитания детей лишь способствуют максимальной адаптации ребенка к обстоятельствам его жизни.

Рассматривая вопрос с этой позиции, опека и попечительство, как с точки зрения статистических показателей, так и факторов, вытекающих непосредственно из самой формы данного устройства является, приоритетной по отношению к другим формам семейного воспитания детей. Этому вопросу посвящена глава 20 Семейного кодекса РФ (ст. ст. 145-148).

При этом данные отношения также регламентируются нормами Гражданского кодекса (общие положения об опеке и попечительстве, нормы регламентирующие объем дееспособности несовершеннолетних), нормами административного права. Положение норм Семейного и Гражданского кодексов получили свое развитие в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» «Об опеке и попечительстве» от 28 апреля 2008 года № 48-ФЗ (в ред. от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ): Федеральный закон // СПС.: КонсультантПлюс.

Вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства регулируются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Опека устанавливается в отношении детей, не достигших 14-летнего возраста, попечительство - над детьми от 14 до 18 лет. Опека и попечительство устанавливаются в целях воспитания и образования ребенка, защиты его прав и интересов.

Опека и попечительство находится в исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Исполнение обязанностей по опеке и попечительству происходит безвозмездно.

В большинстве случаев идет речь об установлении опеки или попечительства в отношении детей, связанных родственными узами с будущими опекунами и попечителями. Орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье). Вопросы, связанные с вознаграждением опекуна или попечителя, регулируются в рамках договора об опеке и попечительстве. Законодатель предусматривает такие источники финансирования, как: доходы от имущества подопечного, средства третьих лиц, а также средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Основной обязанностью опекуна или попечителя является содействие несовершеннолетнему в реализации его прав и обязанностей, осуществление контроля в отношении имущества, имеющегося у ребенка.

Опекун или попечитель правом на распоряжение имуществом ребенка не обладает. Опека или попечительство как форма устройства детей не влечет за собой возникновения между опекуном или попечителем и несовершеннолетним алиментных и наследственных правоотношений.

Дети сохраняют право на причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты; право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения вправе его получить в соответствии с жилищным законодательством. Критерием при назначении опекуном (попечителем) ребенка является совершеннолетие лица, положительная характеристика, согласие других членов семьи опекуна или попечителя на совместное проживание с ними. Согласие ребенка при достижении 10-летнего возраста является обязательным.

Орган опеки и попечительства осуществляет надзор за деятельностью опекунов или попечителей. Опекун или попечитель не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими родственниками, за исключением случаев, если такое общение не отвечает интересам ребенка. На сегодняшний день одной из главных проблем стал отказ родных и близких на прием детей в свою семью.

К большому сожалению, нравственные нормы, определяющие обязанность всех родственников заботиться об осиротевших детях, утратили свою силу. Нередко именно близкие родственники отказываются принимать в свою семью племянников, внуков и т.д.

Безусловно, материальное положение многих семей таково, что исключает возможность принятия на воспитание ребенка, так как предусмотренные законодательные выплаты не покрывают реальных затрат на его содержание.

В связи с этим важными детерминирующими факторами, влияющими на стимулирование приема ребенка в семью именно биологическими родственниками, так как таким образом он подвергается минимальным адаптационным рискам, является решение вопроса об увеличении пособий опекунам на содержание подопечных, максимальное содействие органами опеки и попечительства в оказании необходимой помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, выполнение алиментных обязательств, обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жильем, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение, проведение ежегодной диспансеризации детей.

Решая поставленные вопросы, нельзя не привести примеры затронувшие население нашей страны, показывающие несовершенство системы взаимодействия органов исполнительной власти, органов опеки и попечительства с приемной семьей, отсутствие должного контроля с их стороны. В связи с этим, созрела необходимость комплексного взаимодействия различных государственных и негосударственных структур.

Так, в 2017 году в отношении начальника отдела опеки и попечительства в городе Мысках Кемеровской области возбуждено уголовное дело по статье «Халатность». Женщина признала свою вину. Как писала «Газета Кемерова», резонансное убийство произошло в одном из посёлков Мысков. Супруги, взявшие под опеку троих детей из Мысковского детского дома-интерната, жестоко убили опекаемых. В ходе расследования было установлено, что сотрудники отдела опеки и попечительства, обязанные первый год нахождения детей в семье каждый месяц проверять условия жизни подопечных, этого не выполняли.

Халатное отношение специалистов ведомства могло способствовать совершению преступления. В городе Морозовске (Ростовская область) возбудили дело о халатности должностных лиц органов опеки и попечительства, передавших четверых детей на воспитание в семью. Следствие считает, что они не проверяли должным образом условия жизни детей, поэтому не заметили пропажи четырехлетнего ребенка, который был убит до обнаружения данного преступления.

Однако это лишь отдельные примеры, которые скорее являются исключением из правил и не могут повлиять на последствия положительного результата воспитания ребенка в семье.

Происшедшее показывает необходимость решения такой важной проблемы, как кадровое обеспечение. Созрела необходимость в повышении уровня профессионализма специалистов, работающих с детьми-сиротами. Особенно этого требует персонал в сельской местности. Должна проводиться планомерная работа по повышению их квалификации, участию в семинарах, вебинарах, конференциях, круглых столах с целью обмена опытом, в том числе с участием уполномоченного по правам ребенка. Полученные компетенции позволят работникам социальной сферы более объективно оценивать ситуацию в ходе обследования условий жизни детей, предотвращать избыточные меры по отбиранию ребенка, принимать адекватные и профессиональные меры по защите его прав и законных интересов.

Подводя итог изложенному, хочется отметить еще раз, что опека и попечительство, являясь приоритетной формой воспитания детей, отличаются рядом особенностей, влияющих на выбор в ее пользу. Правовой статус как самих опекунов, так и ребенка четко закреплен в законе. Опекуны (попечители), взявшие на воспитание ребенка, не замещают его биологических родителей, на них в большей степени возлагаются функции содействия и помощи несовершеннолетнему.

Ребенок, сохраняя за собой правовой статус опекаемого, сохраняет и право на получение ряда льгот и привилегий, положенных детям, оставшимся без попечения родителей. Договорная основа данного вида устройства детей при возможности получения вознаграждения также повысила статистику выбора в его пользу.

С помощью соответствующей формы воспитания решается такая проблема, как социализация детей в обществе. Ребенок максимально приближен к условиям, позволяющим приобрести навыки семейного общения, ощущение заботы, родительского тепла, чувства полноценности.

Что касается опеки и попечительства в международном частном праве, если в России проживает душевнобольной или слабоумный иностранец, который не может понимать значение своих действий или руководить ими, или же малолетний иностранец, не имеющий законных представителей, которые защищали бы его интересы, то над таким лицом может быть установлена опека.

Попечительство устанавливается над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над лицами, которые не могут сами защищать свои права. Опека и попечительство над российскими гражданами, проживающими в Российской Федерации, устанавливается российскими органами по российскому законодательству [1, с. 348].

Опека над российскими гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации, устанавливается по российскому законодательству. Если опека установлена над российскими гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации, по законам соответствующего иностранного государства, она будет признаваться действительной в Российской Федерации, если против установления опеки или против ее признания не было возражений консульского учреждения Российской Федерации. Опека, установленная над иностранными гражданами за пределами Российской Федерации по законам соответствующих иностранных государств, признается действительной в Российской Федерации.

В отношениях Российской Федерации с другими странами вопросы опеки и попечительства урегулированы в договорах об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам; консульских конвенциях, заключенных Российской Федерации с другими государствами. В отношении опеки и попечительства договоры о правовой помощи предусматривают тесное сотрудничество и оказание взаимной помощи органами опеки и попечительства договаривающихся стран.

Эти правила договора направлены на взаимное и всестороннее обеспечение охраны прав граждан одной страны, находящихся на территории другой страны. В договорах об оказании правовой помощи закон страны гражданства опекаемого лица или лица, находящегося под попечительством, применяется в качестве основного критерия при выборе закона, которым регулируется опека и попечительство.

Так, если несовершеннолетний гражданин Франции находится на территории Российской Федерации, компетентными для учреждения опеки и попечительства будут являться органы Франции. Коллизионные привязки в отношении опеки и попечительства закрепляются в гражданском кодексе.

В статье 1199 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляются следующие коллизионные привязки: опека или попечительство над несовершеннолетними, недееспособными или ограниченными в дееспособности совершеннолетними лицами устанавливается и отменяется по личному закону лица, в отношении которого устанавливается либо отменяется опека или попечительство; обязанность опекуна (попечителя) принять опеку (попечительство) определяется по личному закону лица, назначаемого опекуном (попечителем); отношения между опекуном (попечителем) и лицом, находящимся под опекой (попечительством), определяются по праву страны, учреждение которой назначило опекуна (попечителя) . Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья от 26 ноября 2001г. № 146-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2001.№ 49. Ст.4552..