Опека и попечительство

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ВИД СОЦИАЛЬНОЙ ЗАБОТЫ

1.1 Понятие социальной заботы и права на социальную заботу

1.2 Соотношение опеки и попечительства со сходными правовыми явлениями

ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

2.2 Природа основания возникновения отношений опеки (попечительства)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, В 2008 г. в России 48% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидна необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей).

Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве. В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ (ст. 31--40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36--38 ГК. Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства.

Степень научной разработанности темы. Базой для определения основной идеи выпускной квалификационной работы послужили труды философов, социологов и психологов: М.Ю. Арутюнян, Н.А. Бердяева, Л. Дюги, О.М. Здравомысловой, И.А. Ильина, И. Канта, Д. Майерса, И.П. Малиновой, Н. Смелзера, С.А. Сорокина, Г.Л. Тульчинского, М.В. Фирсова, И. Фихте, М. Хайдеггера, Е.А. Цыбулевской, современных теоретиков права и государства, а также представителей науки конституционного права: С.С. Алексеева, Л.Д. Воеводина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина и других.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения. Достижение данной цели осуществлялось посредством решения следующих основных задач:

- выявление понятия и сущности опеки (попечительства);

- установление соотношения этой формы устройства граждан с иными видами социальной заботы;

- определение причин недостаточного использования опеки и попечительства;

- исследование природы анализируемых правоотношений и построение правовой модели опеки и попечительства;

- выявление потенциала, заложенного в институте опеки и попечительства, с целью повышения его эффективности;

- определение путей совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства.

Предмет исследования, являются отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, так и отношения по осуществлению патронажа над дееспособными гражданами, отношения, связанные с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, а также иные смежные общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны личных и имущественных прав физических лиц, нуждающихся в социальной заботе.

Объектом работы - выступают общественные отношения, возникающие в связи с функционированием такого гражданско-правового института как опека и попечительство.

Теоретическая основа и методология исследования. Автор исходит из концепции естественного права, признания абсолютной и непреходящей ценности каждой человеческой личности вне зависимости от ее свойств и поведения.

Теоретической основой работы использованы как общие методы научного исследования (диалектический, системный и прочие), так и частно-научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, лингвистический, статистический и иные методы исследования.

Положения выпускной квалификационной работы выносимые на защиту:

1. Под социальной заботой понимается деятельность по обеспечению потребностей лица, объективно не способного принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

2. Право на социальную заботу рассматривается в как конституционное право личности и одновременно как элемент содержания общей правоспособности гражданина.

3. Опека и попечительство представляет собой институт законодательства, т.е. систему норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Предложенная в работе концепция социальной заботы может быть полезной для развития конституционно-правовых положений о правах и свободах человека и гражданина в текущем законодательстве. Отдельные положения направлены на развитие и обогащение норм жилищного, трудового, семейного законодательства, законодательства о социальном обеспечении. Результаты исследования могут быть использованы при разработке законопроектов как федерального, так и регионального уровней.

Большинство достигнутых результатов исследования, сделанных выводов и предложений могут быть использованы для совершенствования института опеки и попечительства и практики его применения, а также для повышения эффективности системы форм устройства граждан, нуждающихся в социальной заботе, развития учения о дееспособности физических лиц, учения об обязательствах, теории услуг.

Апробация результатов выпускной квалификационной работы.

Материалы выпускной квалификационной работы обсуждались на заседаниях кафедры государственно- правовых дисциплин и гражданского права, а также были опубликованы в сборнике ЛФ ВИ ФСИН России.

Структура работы обоснована целью, задачами и предметом исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка использованной литературы. Ее структура обусловлена комплексным научно-теоретическим подходом к анализу института опеки и попечительства.

ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ВИД СОЦИАЛЬНОЙ ЗАБОТЫ

1.1 Понятие социальной заботы и права на социальную заботу

Конституция РФ вслед за международными актами закрепила ряд прав личности, имеющих первостепенное значение. Помимо права на жизнь, человеку гарантированы право на социальное обеспечение в случаях, установленных законом (ст. 39 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ), право на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и иные права, которые принято называть социальными. Предметом исследования в настоящем параграфе является одно из них - право на социальное обеспечение.

В правовых актах, закрепляющих гарантии права на социальное обеспечение, используются различные понятия, обозначающие те или иные способы оказания помощи человеку со стороны государства. Речь идет:

- о государственной социальной помощи, под которой понимается предоставление "социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров";

- о социальном обслуживании как совокупности действий, совершаемых в пользу определенных категорий лиц;

- о так называемой социальной защите - понятии, которое определяется противоречиво даже на уровне федеральных законов.

Все указанные способы охватываются в настоящее время понятием "социальное обеспечение". Данный термин был использован еще в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, которая провозгласила право на социальное обеспечение и "на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях", а также сопутствующее ему право на жизненный уровень, необходимый "для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи". В науке и законодательстве социальное обеспечение трактуется, как правило, как материальная, чаще непосредственно денежная помощь, как платеж, который причитается лицу по закону. Такое определение понятия социального обеспечения представляет собой его правовой аспект.

В то же время в современной учебной литературе под социальным обеспечением предлагается понимать "один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков для поддержания их полноценного социального статуса". Это определение представляет экономическую сторону явления.

Точность перечисленных терминов имеет важное прикладное и теоретическое значение. Как отмечает А.М. Васильев, "правовые категории и понятия, поскольку ими подытожены достоверные знания, могут способствовать углублению и развитию взглядов на право, выявлению его нераскрытых свойств и отношений, т.е. движению познания в правоведении". Представляется, что названные категории и понятия могут быть пересмотрены.

Ряд исследователей отмечают, что законодательство предоставляет социальную поддержку слишком узкому кругу лиц; что необходимо преодолевать зависимость осуществления социально-экономических прав от усмотрения государства с помощью "проведения мер позитивного характера для их материального и процессуального обеспечения". Л.Д. Воеводин полагает, что реализация права на социальное обеспечение "в наши дни вызывает острое недовольство и обусловливает социальную напряженность". По его мнению, необходимо посредством закрепления льгот и преимуществ "создать фактически равные возможности развития неравных по своим естественным данным людей и тем самым, по возможности, уравнять пока еще неодинаковые их жизненные условия, сгладить еще существующее фактическое неравенство".

В понятие "социальное государство", безусловно, может быть вложен различный смысл, однако в настоящее время, как правило, под таким государством понимают государство патерналистское. С.С. Алексеев полагает, что "термин "социальное государство" является стыдливым аналогом термину "социалистическое государство".

Нам представляется, что в настоящее время требуется новый подход к соотношению участия государства и личности в ее жизнеобеспечении.

В России утверждено немало федеральных целевых программ, однако их окончательная реализация откладывается с каждым годом. Так, неоднократно претерпевала изменения государственная целевая программа "Жилище", программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. В области улучшения положения несовершеннолетних граждан были утверждены федеральные целевые программы "Дети-инвалиды", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и др. Действие этих программ неоднократно продлялось, однако ощутимого эффекта они, к сожалению, не приносят.

Представляется, что намеченное в настоящее время в России увеличение объема социальных гарантий населению, равно как и сохранение обязанностей государства по оплате многих из существующих льгот, неминуемо приведет к кризису власти. Объективно назрела необходимость перехода к другой модели государственной поддержки граждан.

По нашему мнению, "социальное" государство должно выступать лишь в роли организатора помощи. Непосредственным плательщиком оно должно быть лишь в крайних случаях при неотложной, объективно возникшей необходимости. Задача законодателя - не в создании норм, провозглашающих социальные права, а в организации предпосылок для эффективной реализации людьми своего потенциала.

Представляется, что существующее сегодня понятие "социальное обеспечение" требуется заменить новым, более точным - "социальная забота".

Правовое регулирование должно побуждать граждан к максимальному использованию их личностных ресурсов и, кроме того, способствовать созданию в обществе атмосферы взаимопомощи. Законодатель должен учитывать ресурс общественной саморегуляции и создавать такие нормы, которые не приводили бы к утрате гражданами инициативы в собственном жизнеустройстве и в реализации установок социальной солидарности. Последнее должно выражаться в том, что граждане, обладая способностью сострадания, естественной потребностью в заботе о ближних, могли бы опереться в этом отношении на закон, который должен давать возможность реализации упомянутых выше гражданских чувств, человеческих побуждений. В этом смысле право должно выполнять стимулирующую функцию, ориентировать людей на конструктивные виды деятельности.

Идея социального обеспечения гуманна и имеет много заслуг, но в современных условиях она не исчерпывает всех аспектов социальной поддержки нуждающихся в помощи граждан. Вынося на обсуждение юридической науки идею социальной заботы, мы далеки от мысли произвести революцию в принятой и давно устоявшейся терминологии. Задача состоит в ином: чтобы избежать рутинизации отрасли социального обеспечения, необходимо обозначить перспективы ее дальнейшего развития. При всей устойчивости тех ценностей, на которых зиждется идея социального обеспечения, необходимо учитывать и ценности человеческой активности, самореализации, солидарности и достоинства, которые в настоящее время выдвигаются на первый план, постепенно включаются в число базовых. Именно с этим связана наша попытка обосновать понятие "социальная забота" как правовую категорию.

Забота в данном случае должна рассматриваться не только в форме единовременных или периодических платежей, но также и в других формах. Одно из значений слова "забота" - внимание к нуждам, потребностям кого-либо, попечение о ком-либо. В свою очередь юридическое значение термина "забота" может быть разным. В этой работе забота понимается широко, как "социальная забота", т.е. деятельность по обеспечению потребностей нуждающегося в заботе лица, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

В содержание этой деятельности входит целый комплекс всевозможных действий, включая выявление нуждающегося в заботе лица или, например, предоставление ему при необходимости денежных средств или имущества. Социальная забота осуществляется, например, и с помощью уплаты алиментов членами семьи, и при предоставлении благотворительной помощи гражданам или социальным учреждениям, и при помещении престарелого гражданина в социальное учреждение. Предоставление заботы не совпадает с выплатой средств на содержание, поскольку от обязанного лица требуется не только (и не всегда) отчуждение материальных благ, но и совершение действии (фактических или юридических), способствующих нормализации положения управомоченного лица.

Реализация социальной заботы осуществляется путем:

- организации выявления нуждающихся в ней лиц;

- выяснения возможностей ее предоставления этим лицам за счет их "внутренних" ресурсов (например, поиск возможности устроить престарелого гражданина за его счет в геронтологическое учреждение);

- и, при невозможности такого предоставления, - оказания помощи и попечения за счет государства.

Таким образом, обязанности государства по непосредственному оказанию заботы в данных отношениях должны носить субсидиарный характер, т.е. должны исполняться лишь при невозможности получения лицом заботы от членов семьи или иных лиц.

Субъектами социальной заботы, с одной стороны, выступают нуждающиеся в ней лица, а с другой стороны - все общество в целом, включая государство, организации, отдельных граждан, в том числе членов семьи нуждающихся в заботе лиц. Слово "социальная" в предлагаемом понятии заботы позволяет подчеркнуть общественную значимость данного явления, а также отграничить различные формы попечения о человеке, осуществляемого членами небольших, первичных социальных коллективов (семья, род), от попечения более широкого масштаба, осуществляемого не только отдельными лицами, но и обществом в целом.

Таким образом, социальная забота может быть, например, индивидуальной (когда она осуществляется действиями детей, супруга нуждающегося в помощи лица а также действиями иных физических лиц). Под государственной социальной заботой следует понимать деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по организации помощи нуждающемуся в заботе лицу, а также по ее непосредственному оказанию.

Такой вспомогательный характер носят сегодня некоторые социальные выплаты, например, суммы, выплачиваемые детям, родители которых уклоняются от их содержания. Средства, выплаченные ребенку, взыскиваются в дальнейшем с виновного родителя с начислением десяти процентов. Е.В. Кулагина определяет роль государства в этих отношениях следующим образом: "Государство, ни в коей мере не освобождая родителей от обязанности по содержанию детей, выступает гарантом материальных интересов несовершеннолетних членов семьи".

В свою очередь под "социальной помощью" в настоящее время все чаще понимается деятельность по предоставлению денежных средств, что позволяет отнести социальную помощь к одной из форм социального обеспечения. "Социальное обслуживание" как правовое явление представляет собой "деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации". В этом случае речь идет о непосредственной помощи уже выявленным нуждающимся гражданам со стороны учреждений государственной системы социальных служб. В понятие "социальное обслуживание" не включается также деятельность по выявлению нуждающихся в заботе граждан и по оказанию им помощи со стороны частных лиц. социальный забота опека попечительство

Понятие "социальная забота" предлагается ввести в оборот как родовое по отношению к понятиям "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальное обслуживание", "социальная помощь".

Представляется, что каждому человеку принадлежит право на социальную заботу. Необходимыми предпосылками возникновения этого права являются:

объективная потребность людей, неспособных к самосохранению, в предоставлении им помощи;

потребность человека, а также общества в целом в оказании помощи и осуществлении заботы;

способность государства (как "публично-властной организации народа") к организации социальной заботы и заинтересованность его в благополучии своих граждан.

Основным способом защиты является, как правило, использование принадлежащих гражданину материальных благ. Тем не менее даже самый обеспеченный гражданин может оказаться во власти недуга, физического или психического, ставящего его существование в зависимость от действий других лиц. Привлечение в необходимых случаях на возмездной основе услуг другого лица (лиц) может по действующему законодательству осуществляться в различных правовых формах - заключение трудового договора или договора возмездного оказания услуг, заключение договора пожизненного содержания с иждивением, заключение договора "на платное обслуживание" с учреждением, предоставляющим социальные услуги в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и пр.

Нуждаемость в получении социальной заботы как объективное состояние может быть вызвана целым рядом причин -- преклонный возраст, состояние здоровья, в том числе психического, недостаток средств к существованию, расточительность и пр. Не все из этих причин признаются в тот или иной исторический период основаниями для предоставления заботы и попечения. Так, Н. Смелзер отмечает, что в средневековой Европе, как только дети начинали становиться самостоятельными и обходиться без присмотра, их положение переставало отличаться от положения взрослых, слово "ребенок" "не относилось к возрасту". Есть разница и в отношении к старости - в Японии пожилые пользуются почетом, а в США они "часто умирают в домах для престарелых или на больничных койках").

Объектом уголовно-правовой охраны выступает жизнь и здоровье тех лиц, которые не могут принять меры к самосохранению. Таким образом, использован объективный критерий - невозможность (но не нежелание) позаботиться о себе. Однако следует иметь в виду, что это особенная, уголовно-правовая охрана личности, направленная на защиту от посягательств и предотвращение таких посягательств в случаях, представляющих особую общественную опасность.

Для определения круга лиц, нуждающихся в социальной заботе, необходимо использовать критерий объективной неспособности субъекта к самосохранению и охране своих прав и интересов по причинам физиологического или психического характера.

Таким образом, в современных условиях многие нуждающиеся в заботе и попечении лица по разным причинам не могут рассчитывать на предоставление им помощи от членов первичной социальной ячейки - семьи. Тем не менее, они в силу такой объективной нуждаемости вправе претендовать на предоставление заботы со стороны общества, всего социального коллектива.

Такая забота является социальной потребностью. В философии разных эпох и различных направлений присутствует тема заботы о ближнем. И. Канту принадлежит мысль о том, что желательным должно стать такое поведение, когда "его целью является собственное нравственное совершенство и счастье других". В работе Иоганна Г. Фихте "Назначение человека" предложен проект лучшего общества, в котором "ущерб каждого отдельного человека будет ущербом для всего целого, раз он не может быть выгоден для кого-нибудь другого". Иными словами, в бедах отдельной личности нет выгоды для остальных личностей, а, напротив, заключается беда каждого.

Так, А.А. Ерошенко, анализируя правоотношения представительства, отмечал: "Закон с момента признания лица недееспособным предоставляет ему юридическую возможность на использование чужих действий в целях приобретения прав и обязанностей", а также предлагал использовать такое юридическое понятие, как опекоспособность, входящее в систему элементов правосубъектности лица.

Мотивы осуществления социальной заботы о ком-либо могут быть различны. В идеале каждый должен осознавать ценность другой отдельной личности и стремиться, во-первых, к обеспечению собственной стабильности (что влечет рост общественной стабильности, образуемой суммой успехов каждого индивидуума), а во-вторых, к обеспечению стабильности тех, кто не в состоянии заботиться о себе сам (что, напротив, влечет в итоге укрепление гарантий его собственной стабильности). Причем способы исполнения этой второй обязанности могут быть различными в зависимости от сложившейся ситуации - от непосредственного содействия нуждающемуся в помощи лицу, совершения фактических действий до предоставления материальной или иной поддержки.

Забота о ближнем из страха кары или из надежды на воздаяние - не самый лучший вид заботы. Следует согласиться с С.Л. Рубинштейном в том, что "ценнейшее свойство человека - способность проявлять интерес к общественным делам независимо от всякой личной заинтересованности".

Попечение о ближнем, осуществляемое из надежды на получение ответного вознаграждения, как вид заботы, безусловно, имеет право на существование и наряду с попечением, обусловленным иной мотивацией, должно приветствоваться (в особенности в современных условиях дефицита родственных и иных близких связей между людьми). Именно так зачастую люди осуществляют уход за родственниками отдаленных степеней родства -- из расчета унаследовать от них материальные блага или получить их в дар. В самом правовом институте дарения, кстати, кроется сугубо личный и доверительный характер этих отношений, что следует из установленной п. 1 ст. 578 ГК РФ возможности дарителя отменить дарение. Представляется, что в большинстве случаев возникновение отношений дарения между гражданами обусловлено тесными личными связями сторон, а само желание одарить часто возникает из расчета на будущую признательность одаряемого в той или иной форме.

Таким образом, уход за человеком во многих общественных отношениях выступает как своеобразный "эквивалент" возможному предоставлению имущества в будущем. В большинстве случаев правовая форма отношений мало интересует стороны, в большей степени каждая из них озабочена достижением конечного результата. Наиболее адекватную форму этим отношениям способен придать договор ренты, а точнее - договор пожизненного содержания с иждивением, урегулированный главой 33 ГК РФ гораздо более подробно, чем ранее нормами ст. 253-254 ГК РСФСР 1964 г. Правоотношение, возникающее из договора пожизненного содержания, сравнивают с алиментным обязательством, отмечая, однако, разницу в основаниях возникновения этих правоотношений и возмездный характер обязательства из договора ренты. В последнем случае происходит встреча двух интересов: плательщик ренты рассчитывает на получение имущества в собственность, а получатель - на получение содержания (возможно, и на предоставление ухода).

Последнее обстоятельство, однако, совершенно справедливо не учитывается законом. Тем не менее крайние формы непризнательности, неблагодарности (покушение на жизнь и пр.) влекут за собой отмену дарения.

К сожалению, забота, попечение, сострадание и помощь не являются сегодня распространенными явлениями. Однако тем не менее, как отмечают социологи, "в 90-е годы заметной особенностью российского общества стала концентрация людей на семейно-ориентированном образе жизни, связанная у большинства с необходимостью выживания в условиях кризиса...". Процесс концентрации людей связан, по-видимому, не только с экономической выгодой совместного проживания, но и с тем, что люди всегда обладают "сильнейшей потребностью в присоединенности. Существование тесных, проверенных временем личностных взаимоотношений повышает жизнеспособность индивидуумов и групп. Добиваясь искренних, доверительных взаимоотношений, мы испытываем радость".

Повторим, потребность в осуществлении заботы может возникать по разным причинам. Нельзя отрицать, что отдельные личности или социальные группы предоставляют кому-либо попечение и заботу исключительно в политических целях, а следовательно, это явление носит временный характер (длится до достижения ожидаемого эффекта, например, до окончания выборов депутатов в законодательный орган). Однако возобновление внимания к нуждающимся членам общества, как показывает история, закономерно.

Исходя из выявленных предпосылок существования права на социальную заботу, мы предлагаем следующим образом сформулировать его содержание. Гражданин вправе требовать от лиц, которые обязаны предоставлять ему заботу (в том числе от государства в лице соответствующих органов), совершения в его пользу фактических и юридических действий, в том числе передачи ему имущества. Гражданин имеет возможность потребовать предоставления заботы от тех лиц, которые несут соответствующие обязанности в силу закона или договора. В первом случае осуществление права регулируется нормами семейного, а во втором - гражданского законодательства. В свою очередь от государства правообладатель может потребовать совершения действий по организации социальной заботы, а также в установленных случаях -- непосредственно предоставления содержания. Порядок осуществления этой деятельности государства регулируется нормами различных отраслей законодательства.

Для фиксации права на социальную заботу среди основных прав человека и гражданина как в международных актах, так и в положениях главы 2 Конституции РФ может быть использована следующая формулировка: "Каждый, кто не способен самостоятельно принять меры к самосохранению, имеет право на социальную заботу. Органы государства обязаны выявлять таких лиц, а также обеспечивать предоставление им заботы за их счет или за счет других лиц, указанных в законе. При отсутствии такой возможности помощь и содержание управомоченному лицу обязано предоставить государство. Государство поощряет благотворительную деятельность, создают условия для осуществления социальной заботы отдельными гражданами и организациями".

Объектом права на социальную заботу выступает социальная деятельность, под которой надо понимать как организационные действия органов государственной власти и местного самоуправления по выявлению нуждающихся в защите лиц и обеспечению предоставления им социальной заботы, так и деятельность по непосредственному оказанию помощи (путем совершения фактических и юридических действий, предоставления средств или имущества, помощи в других формах), осуществляемую указанными в законе лицами или органами.

Субъектами права на социальную заботу являются лица, объективно не способные принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов.

1.2 Соотношение опеки и попечительства со сходными правовыми явлениями

Опеку и попечительство следует отличать от других явлений. Так, много сходства с опекой и попечительством имеют различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Основное различие их заключается в том, что опека и попечительство устанавливается не только над несовершеннолетними, но и над взрослыми гражданами. Такое правило существует как устойчивая традиция во всех известных правовых системах. Однако прежде всего опеку и попечительство необходимо сравнить с опекой над имуществом, поскольку почти все иные сравниваемые явления могут быть признаны формами устройства и призваны охранять саму личность. Опека над имуществом (или доверительное управление имуществом) преследует иные цели.

В настоящем параграфе термин "опека", как правило, означает и собственно опеку, и попечительство. Такое его употребление связано с необходимостью упрощения изложения.

Гражданский кодекс РФ впервые в истории отечественного законодательства ввел институт доверительного управления имуществом. Доверительное управление имуществом по основаниям, предусмотренным законом, должно учреждаться в отношении имущества лица, признанного безвестно отсутствующим, при патронаже над дееспособными гражданами, а также при необходимости постоянного управления имуществом подопечного. Таким образом, российский законодатель не употребляет больше термин "опека над имуществом", что, надеемся, устранит имеющееся до сих пор в практике деятельности органов местного самоуправления его смешение с понятием "опека над лицом".

Разграничение доверительного управления (опеки) над имуществом и опеки (попечительства) над лицом необходимо производить в связи с тем, что эти действия предполагают разные объекты правовой охраны. Опека над имуществом (или "доверительное управление" в соответствии со ст. 38, 41, 43 ГК РФ) нацелена на сохранение всеми способами имущества лица, приумножение этого имущества и лишь в крайних случаях - на расходование этого имущества в целях погашения обязательств собственника. Опека (попечительство) над лицом предполагает всемерную охрану прав и интересов подопечного лица, как имущественных, так и неимущественных, что достигается в том числе и с помощью расходования его имущества. Следует заметить, что в отношении имущества, не переданного в доверительное управление, опекун (попечитель) также исполняет обязанности по его охране.

Исполнение обязанностей со стороны опекуна (попечителя) осуществляется посредством не только юридических действий (совершение сделок, выдача согласия на совершение сделок и пр.), но и действий фактических (ремонт имущества подопечного, его охрана, уход за подопечным лицом, обеспечение его питанием, одеждой, обувью и пр.). Обязанности опекунов и попечителей над несовершеннолетними лицами в значительной степени состоят в общении с ребенком, его воспитании, в обеспечении ребенку не только материальных, но и духовных условий для нормального развития.

Круг этих действий чрезвычайно широк, и в этом аспекте мы находим немало сходства между опекой (попечительством) и доверительным управлением имуществом. Отметим сразу, что подобная аналогия допустима лишь в целях сравнения требуемых от обязанного лица действий и нисколько не означает отождествления объекта доверительного управления и субъекта, над которым установлена опека или попечительство.

В соответствии со ст. 1012 ГК РФ доверительный управляющий вправе производить в отношении имущества "любые юридические и фактические действия". Нормы ГК о договоре доверительного управления не содержат никаких требований, которые характеризовали бы действия управляющего, совершаемые в интересах выгодоприобретателя или учредителя, за исключением "проявления об этих интересах должной заботливости". Очевидно, что действиями не в интересах выгодоприобретателя будут такие, которые в итоге привели к уменьшению стоимости управляемого имущества либо к иным неблагоприятным имущественным последствиям. Напротив, надлежащим исполнением обязанностей со сторон управляющего будет являться совершение таких действий, которые имеют своей целью сохранение и приумножение стоимости переданного в управление имущества. Управляющий должен действовать так, чтобы не допускать риска возможных потерь, и так, как поступило бы на месте управляющего само заинтересованное лицо (собственник имущества или выгодоприобретатель), о чем управляющий знал или должен был знать. Дополнительные требования к действиям управляющего могут быть установлены в договоре. На наш взгляд, сущность обязательства из договора доверительного управления как раз и состоит в том, чтобы, не перечисляя всех требуемых от управляющего лица действий, возложить на него ответственность за неблагоприятные последствия управления. При этом, разумеется, действует принцип вины (но не для субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность), который в сочетании с презумпцией виновности и распределением бремени доказывания позволяет наилучшим образом защитить интересы всех участников правоотношения.

Аналогичным образом должен действовать опекун (попечитель), который обязан предпринять все необходимые действия, чтобы не допустить в первую очередь ухудшения здоровья подопечного, во вторую - обеспечить его нормальную социализацию, в третью - не допустить утраты или повреждения, уменьшения имущества подопечного.

Иными словами, и в том, и в другом правоотношении обязанное лицо несет широкий круг обязанностей: "сделай все, чтобы только не допустить ухудшения ситуации". Дополнительные требования к объему обязанностей, направленные на "улучшение" имущества, предполагаются в случае заключения договора доверительного управления. Однако аналогичные требования (касающиеся улучшения состояния здоровья подопечного и т.п.) не могут быть предъявлены при осуществлении опеки или попечительства, поскольку не все влияющие на улучшение состояния здоровья подопечного или состояние его психики факторы подвластны опекуну или попечителю (в отличие от факторов, способных увеличить стоимость имущества).

В качестве критерия правомерности действий доверительного управляющего выступает и такой фактор - это лицо должно совершать действия с чужим имуществом так, как это было бы его собственное имущество, относиться к чужому, как к своему. Думается, что аналогичное поведение требуется и от опекуна (попечителя) - относиться к чужому ребенку или престарелому лицу как к своему родному человеку, так же бережно и заботливо.

Однако, отметим, что доверительное управление осуществляется и в тех случаях, когда учредитель управления указывает управляющему желаемые последствия его деятельности и даже действия, направленные на достижение этих последствий. Опекун ребенка также обязан учитывать его мнение, а также подчиняться указаниям органа опеки и попечительства. И тем не менее большая часть действий обязанного лица осуществляется в рамках известной его самостоятельности, что заставляет применять особые положения об ответственности - ответственности не столько за ошибочно совершенное действие, сколько за общий негативный результат.

Правила, предусмотренные в настоящее время ст. 41 ГК РФ, установлены исключительно в целях охраны прав совершеннолетнего дееспособного лица и не допускают извлечения помощником какой-либо имущественной выгоды помимо той, которая предусмотрена для них договором поручения или доверительного управления.

Патронаж над дееспособными гражданами необходимо отличать от опеки и попечительства. Несмотря на то, что законодатель прямо указывает на установление "попечительства в форме патронажа", на наш взгляд, не следует соотносить патронаж и попечительство как видовое и родовое понятия.

Согласно ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Несмотря на то, что институт патронажа предназначен именно для защиты прав личности, более того, личности, которая по состоянию здоровья не в силах заботиться о себе самостоятельно, его задачи не совпадают с задачами опеки. Лицо, находящееся под патронажем, вполне дееспособно. Это означает, что все юридически значимые действия оно может совершать самостоятельно. Никто не вправе без соответствующего полномочия заменить волю этого лица своей волей.

Так, патронаж не может быть установлен в тех случаях, когда подопечный страдает, например, старческим слабоумием. Проявления у лица дефектов волеобразования или волеизъявления должны заставить орган опеки и попечительства возбудить гражданское дело о признании лица недееспособным, следствием чего станет назначение опекуна, но не помощника. В том и заключаются предварительные функции органов государственной власти или местного самоуправления по выявлению и устройству нуждающихся в опеке лиц, чтобы при обнаружении признаков серьезного психического расстройства инициировать судебное разбирательство. Именно с этой целью ст. 281 ГПК РФ предоставляет право подачи соответствующего заявления в суд органу опеки и попечительства, психиатрическому или психоневрологическому учреждению.

Все, что нужно в качестве помощи тому лицу, которое не страдает психическим расстройством, но которое по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, -- это юридические действия, совершаемые другим лицом в соответствии с собственной волей находящегося под патронажем гражданина. Именно по этой причине основанием для непосредственного совершения таких действий является договор поручения или доверительного управления имуществом.

Анализ положений ст. 41 ГК РФ показывает, что эти нормы направлены исключительно на охрану имущественных интересов лица, над которым установлен патронаж. Такому лицу не требуется со стороны помощника уход, обеспечение питанием, лечением, не требуется осуществление воспитания. Помощник не вправе представлять интересы совершеннолетнего дееспособного гражданина во всех без исключения правоотношениях, не является его законным представителем. Как в судебных разбирательствах, так и в исполнительном производстве, уголовном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях, в других правоотношениях гражданин участвует самостоятельно, что говорит об исключительно имущественной направленности патронажа.

Помощник, действуя на основании договора доверительного управления имуществом или договора поручения, распоряжается имуществом, оплачивает счета своего клиента, осуществляет его иные имущественные права, но только в тех рамках, которые обозначены содержанием договора.

Следует отметить, что акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие порядок установления патронажа, исходят из правильного понимания положений ст. 41 ГК РФ.

Наиболее сложным представляется отграничение отношений опеки (попечительства) от семейных отношений. Прежде всего, отметим тот факт, что социологи, демографы и правоведы по-разному определяющих понятие семьи. Нет единства и во мнениях среди специалистов одной области общественных наук. В более поздних исследованиях к определению понятия семьи также не обнаруживается единого подхода..

Действующее законодательство по-прежнему не содержит единого для всех отраслей законодательства понятия семьи, хотя сам термин "семья" употребляется более чем в 150 действующих федеральных законах. Прежде всего это понятие отсутствует в Семейном кодексе РФ. Содержание ст. 2 кодекса ("Отношения, регулируемые семейным законодательством") демонстрирует попытку законодателя определить круг членов семьи (в целях именно семейного законодательства) путем их перечисления, но не путем установления признаков, характеризующих семейную жизнь.

Перечень членов семьи, закрепленный в ст. 2 СК РФ, не является исчерпывающим. Помимо супругов, родителей и детей (усыновителей и усыновленных), в него "в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством" попадают "другие родственники и иные лица". Из этой формулировки следует, что все упомянутые в нормах семейного законодательства лица признаются для целей данного законодательства членами семьи - бывшие супруги, родственники, а также отчимы (мачехи) и пасынки (падчерицы), опекуны (попечители) и их подопечные по отношению друг к другу.

Другой нормативный правовой акт - Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" - в ст. 1 устанавливает, что для целей этого закона семьей являются "лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство".

В то же время Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", определяя правила постановки детей, оставшихся без попечения родителей, на регистрационный учет по месту жительства и по месту временного пребывания, устанавливает, что местом временного пребывания является "учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья".

Исходя из признания законом членами семьи далеко не всех лиц, считающих себя таковыми, должна быть поддержана и идея о том, что некоторые категории лиц (например, нетрудоспособные иждивенцы) не должны законодательно определяться как члены семьи, а должны к последним лишь приравниваться. Этот способ установления правового статуса лиц позволит устранить неверное понимание членства в семье и семейно-правовых связей.

Подход к опеке (попечительству) как способу осуществления индивидуальной социальной заботы предполагает исполнение опекуном (попечителем) обязанностей, как правило, при совместном проживании с подопечным. Налицо все признаки, позволяющие, признав опеку (попечительство) "суррогатом" семьи, "нуклеарной" единицей, приравнять в необходимых случаях опекунов (попечителей) к членам семьи подопечных и наоборот. Такое приравнивание должно преследовать четко определенные правовые цели, которые сводятся к выполнению частной задачи права как стимулятора возникновения отношений по осуществлению социальной заботы. Иными словами, речь не идет о действительном признании семьей коллектива, например, опекунов недееспособных лиц и их подопечных. Речь идет лишь о придании тем и другим лицам такого правового статуса, который позволил бы наилучшим образом осуществлять опеку (попечительство). Примером тому является положение действующего законодательства о социальном обеспечении, согласно которому к малоимущим семьям, имеющим право на "государственную социальную помощь" (как правило, единовременное предоставление за счет средств соответствующих бюджетов материальной помощи), относятся опекун (попечитель) вместе с его подопечным.

Поскольку связь между опекуном (попечителем) и подопечным в действительности к семейным связям не относится, то передачу лица под опеку (попечительство) необходимо рассматривать как меру временного характера. Как только будут достигнуты цели опеки или попечительства (вырос ребенок, улучшилось психическое состояние недееспособного лица), должно последовать прекращение соответствующего правового состояния.

Приравнивание опекунов и попечителей к членам семьи может использоваться как правовая мера переходного периода. Обратный процесс (уменьшение законодательно определенных видов семейных и "околосемейных" коллективов) при необходимости легко осуществим, если в качестве основания возникновения опеки (попечительства) рассматривать договор. Разнообразие договоров позволит использовать те или иные их виды в большей или меньшей степени. Закрепление типовых договорных форм на уровне подзаконного акта (постановления федерального органа исполнительной власти - Правительства) придаст динамичность институту опеки (попечительства) и при необходимости устранит из жизни те договорные формы, которые "отжили" и ввиду улучшения ситуации не требуют использования.

Ст. 35 ГК РФ упоминает о такой форме устройства граждан, как "помещение в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение". Представляется, что более удачным определением данной формы устройства было бы пребывание лица в одном из названных учреждений. Термин "пребывание" шире, чем "проживание", "нахождение", "жительство". Пребывание в учреждении включает в себя не только размещение гражданина в определенном здании, но и возложение на учреждение широкого круга обязанностей по охране прав и интересов этого лица. Для обозначения этой формы устройства не подходит и формулировка, использованная ст. 147 СК РФ, в которой идет речь о детях, находящихся на полном государственном попечении в воспитательных, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях. Во-первых, по ряду причин такое "государственное попечение" далеко не всегда является полным, во-вторых, это попечение не является государственным, поскольку финансируется в подавляющем большинстве случаев за счет муниципальных бюджетов. В-третьих, выплата средств из бюджета не является признаком, позволяющим отграничить одну форму устройства детей от другой. Так, дети, находящиеся в приемной семье, тоже подлежат "полному государственному" обеспечению.

В настоящее время в РФ предусмотрено существование:

учреждений, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь;

общежитий для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи;

стационарных учреждений социального обслуживания;

социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних; социальных приютов для детей; центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

стационарных отделений центров социальной помощи семье и детям;

учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий;

иных учреждений, в которых граждане могут получать медицинскую, психологическую помощь и иные виды социальной заботы.

Опека должна рассматриваться как вид индивидуальной социальной заботы. В этом случае личность того, кто непосредственно осуществляет уход и заботу, имеет определяющее значение (иначе закон не запрещал бы отдельным категориям граждан быть опекунами и попечителями), и от этого лица требуется осуществление личного исполнения. Во втором случае (при пребывании лица в специальном учреждении) действия организации состоят в действиях ее работников, состав сотрудников организации может меняться, что не повлияет на сущность правоотношений с участием лица, нуждающегося в попечении. Юридические и фактические действия по уходу, правовой защите, а если необходимо, то и по воспитанию, всего лишь рассредоточены и исполняются различными физическими лицами (как правило, работниками, что не исключает привлечения для исполнения отдельных обязанностей иных лиц на основании гражданско-правовых соглашений). Можно предположить, что лицо, помещенное в специальное учреждение, попадает на так называемое социальное обслуживание, т.е. вступает в обязательственные (возмездные или безвозмездные) правоотношения с учреждением.