Конституционно-правовой статус РФ и роль МВД в его обеспечении

Также отметим, что «согласие» является главным и обязательным условием и принципом федерализации государства. При отсутствии согласия целостность и жизнеспособность федерации оказывается под угрозой. Будущее России, ее развитие, обеспечение национальной безопасности и сохранение государственной целостности возможны только в условиях межнационального согласия. Следует сказать, что национальный вопрос никогда не снимался с повестки дня, но степень его актуализации зачастую зависела от руководства страны.

Само понятие «межнациональное согласие» использовалось законодателем довольно часто, причем как цель, которую необходимо достигнуть. Например, в уже помянутой Концепции государственной национальной политики Российской Федерации закреплено, что при реализации национальной политики перед Российским государством и обществом стоят неотложные задачи, среди которых объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между ними. В Указе Президента Российской Федерации от 03 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» также отмечается, что региональная политика в области национально-этнических отношений должна обеспечивать объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, решительной борьбы с проявлениями агрессивного национализма.

В свою очередь, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» были сформулированы основные угрозы национальным интересам и безопасности Российской Федерации, среди которых обозначены проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера; расширение экономической и демографической экспансии; расхищение национальных богатств Российской Федерации; нестабильность обстановки, вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденных миграционных процессов; трансграничная организованная преступность и терроризм; региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы; распространение и накопление оружия и других средств вооруженной борьбы в приграничных с Россией регионах; аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом, что напрямую влияет на обеспечение межнационального согласия в Российской Федерации.

Конституционное законодательство России закрепляет нормы, обеспечивающие межнациональное согласие в Российской Федерации. Особую роль здесь играет обеспечение единства общества - социальная целостность: единое гражданство для всего населения; равенство всех граждан перед законом; наличие официального языка Российской Федерации. Их реализация во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов Краткий словарь терминов и определений по конституционному праву / А.С. Прудников; А.М. Лимонов; К.О. Бобров. - М.: Московский университет МВД России, 2009. .

Кроме того, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в качестве сил обеспечения национальной безопасности закреплены Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) право-охранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации.

Обеспечение межнационального согласия в России - одна из центральных задач государства, которая возлагается и на Министерство внутренних дел Российской Федерации. В современной России МВД представляет собой «силовой» компонент исполнительной власти, предназначенный для выполнения правоохранительных функций.

Указом Президента Российской Федерации от 01 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлено, что МВД России выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и расследует тяжкие и особо тяжкие преступления, со-вершенные организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями), носящие транснациональный или межрегиональный характер, либо преступления, вызывающие большой общественный резонанс; принимает, в соответствии с федеральным законом, меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности; обеспечивает участие органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также реализует иные полномочия.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», защита личности, общества, государства от противоправных посягательств является одним из основных направлений деятельности полиции. В части 3 статьи 7 Закона закреплено, что сотрудник полиции должен проявлять уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Кроме того, в Федеральном законе Российской Федерации от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5 установлены требования к служебному поведению сотрудника органов внутренних дел, одним из которых является проявление уважения к национальным обычаям и традициям, необходимость учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие.

Сотрудники и военнослужащие МВД России обязаны квалифицированно действовать как в обычных, так и в особых условиях, вызывающих резкое осложнение оперативной обстановки и требующих более сложных приемов и способов решения возникающих при этом задач.

Поскольку события, влияющие на межнациональное согласие, по масштабам своей значимости и возможным негативным последствиям далеко выходят за рамки обыденных, на МВД России во время реализации им своих полномочий возлагаются ответственные задачи по борьбе с организованной и этнической преступностью, коррупцией, неконтролируемой и незаконной миграцией, сепаратизмом, экстремизмом, терроризмом и межнациональными конфликтами.

Произошедшие за последние два десятилетия крупные перемены в жизни российского общества способствовали проявлению некоторых негативных социальных процессов.

События, возникшие на межнациональной почве и продолжающиеся в том или ином виде до настоящего времени в различных регионах, в том числе и бывшего Советского Союза, представляют реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, государственной целостности и межнационального согласия на всей территории Российской Федерации.

Сотрудники и военнослужащие Министерства внутренних дел Российской Федерации принимали активное участие в мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка и по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта, обеспечивали государственную безопасность и соблюдение законности, защиту прав и свобод граждан, действий по разоружению незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа.

Стабилизация ситуации в Северо-Кавказском регионе, сохранение государственной целостности Российской Федерации, защита основ конституционного строя, нейтрализация очагов сепаратизма и терроризма, сглаживание межэтнических и межконфессиональных противоречий, выравнивание социально-экономического уровня субъектов региона находятся в зоне первоочередных интересов России.

Значимость деятельности МВД России повышается еще в связи с тем, что при межнациональных конфликтах проявляют себя не только националистические группировки, но и экстремистские объединения, преследующие конкретные цели захвата власти. Именно в таких ситуациях переплетаются социальные, экономические, государственные, духовные, правовые и демографические проблемы народов, проживающих на территории Российской Федерации.

В связи с этим, вопросы деятельности МВД России по обеспечению межнационального согласия в России являются одними из самых сложных.

Роль Министерства внутренних дел Российской Федерации в политической и правовой системе - в системе государственных органов, заключается в обеспечении правопорядка, предупреждении и пресечении противоправных действий, обеспечении социальной безопасности и, как следствие, межнационального согласия на основе Конституции Российской Федерации и иных законов, регламентирующих их деятельность.

Следует отметить, что МВД России осуществляет свою деятельность в рассматриваемой сфере в рамках тех форм и методов, которые определены законом. Министерством проводится определенная работа по обеспечению межнационального согласия как в нормотворческой деятельности, так и в правоприменительной практике.

Сегодня МВД России принимает активное участие в разработке нормативных правовых актов по борьбе с терроризмом, организованной и транснациональной преступностью и экстремизмом; по обеспечению общественной безопасности в районах социальной и межнациональной напряженности и другим направлениям, влияющим на обеспечение межнационального согласия. В качестве приме-ров можно привести Приказ МВД России от 16 июня 2011 года № 683 «Об утверждении положения об управлении по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Приказ Минюста России № 362, МВД России № 810, ФСБ России № 584 от 25 ноября 2010 года «О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма».

Сотрудники и военнослужащие МВД России обязаны максимально корректно предотвращать межнациональные беспорядки и не бездействовать в условиях межнациональной напряженности.

Еще одним и не менее важным аспектом деятельности МВД России является реализация полномочий в сфере миграции. Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполни-тельной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. Поэтому на него, возможно, и ляжет основная нагрузка в этом направлении.

Опыт мировых держав и наша собственная история свидетельствуют о том, что нарушение межнационального согласия ведет к ослаблению федерации и чаще всего к ее распаду. В свою очередь, это приводит к экономическим, политическим, социальным и духовным лишениям, а также нарушениям основных прав и свобод человека.

Таким образом, обеспечение межнационального согласия в Российской Федерации возможно лишь при наличии стабильности социально-экономической и политической обстановки, демократизации всех сторон общественной и политической жизни, верховенства Конституции Российской Федерации, соблюдения международных норм, совершенствования федерального и регионального законодательства, регулирующего как сами общественные отношения в сфере обеспечения межнационального согласия, так и деятельность государственных органов, их обеспечивающих.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что значение деятельности МВД России в обеспечении межнационального согласия обусловлено, прежде всего, социально-политической значимостью выполняемых им многочисленных функций с помощью мер принуждения.

Поэтому деятельность МВД России как в нормотворческой, так и в правоприменительной сфере, обеспечивающая эффективное управление органами внутренних дел и внутренними войсками в целях решения оперативно-служебных и служебно-боевых задач, направленных на обеспечение межнационального согласия и реальное обеспечение прав и свобод личности, играет важную роль в сохранении государственной целостности Российской Федерации.

Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности внутренних войск МВД РФ по обеспечению конституционно-правового статуса Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование деятельности внутренних войск

Внутренние войска входят в систему МВД РФ. Традиционно они использовались для войсковой охраны особо важных (в т. ч. ядерных объектов, закрытых городов, исправительных учреждений). Иногда привлекаются для обеспечения общественного порядка в условиях массовых мероприятий и ЧС. Для осуществления этого вида служебной деятельности солдатам и офицерам ВВ могут выдавать милицейское обмундирование. Но живут они в казармах и организованы по армейским порядкам вооруженных сил (дивизии, полки, батальоны, роты). Комплектуются, в основном, по призыву, а также на контрактной основе.

Как и другие органы безопасности ВВ предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. Деятельность внутренних войск основывается на Конституции РФ, Федеральном законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти.

Назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск МВД РФ, порядок выполнения ими возложенных задач определяет Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации». Данный закон также устанавливает гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы во внутренних войсках, и членов их семей.

На внутренние войска возлагаются следующие задачи:

1. участие совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

2. участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции;

3. охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

4. участие в территориальной обороне РФ;

5. оказание содействия пограничным органам ФСБ в охране Госграницы РФ.

Деятельность внутренних войск осуществляется на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единоначалия, централизации управления.

Внутренние войска защищают права и свободы человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Военнослужащим внутренних войск запрещается прибегать к обращению, унижающему человеческое достоинство. Всякое ограничение прав и свобод человека и гражданина военнослужащими внутренних войск при исполнении ими служебных обязанностей допустимо лишь на основании и в порядке, предусмотренных законодательством России Дмитриев, Ю. А. Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / Ю. А. Дмитриев, М. А. Шапкин. - М., 2007. С. 276-317..

Президент Российской Федерации:

1. осуществляет руководство внутренними войсками;

2. утверждает состав, численность и структуру внутренних войск;

3. принимает решение о дислокации и передислокации внутренних войск;

4. принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения;

5. назначает на должность по представлению министра внутренних дел РФ главнокомандующего внутренними войсками и освобождает его от должности;

6. утверждает военную форму одежды и знаки различия для военнослужащих внутренних войск;

7. утверждает Устав внутренних войск МВД РФ;

8. принимает меры по обеспечению правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы во внутренних войсках, членов их семей и гражданского персонала внутренних войск.

В структуру войск, помимо органов управления, входят соединения и части оперативного назначения, специальные моторизованные соединения и воинские части, соединения и воинские части по охране государственных объектов и специальных грузов, авиационные и морские воинские части, военные образовательные учреждения высшего профессионального образования, разведывательные воинские части, воинские части специального назначения, учреждения (медицинские, научные и др.) и воинские части обеспечения деятельности внутренних войск (учебные, связи и др.) Юдин А.В. К вопросу о взаимодействии Вооруженных Сил Российской Федерации и внутренних войск МВД России при защите конституционного строя // Право в вооруженных силах. - М., 2005, № 8. - С. 12-14.

Боевую службу по охране общественного порядка посредством патрульно-постовой службы несут военнослужащие специальных моторизованных воинских частей. При этом закон разрешает военнослужащим ВВ в ряде случаев проводить административное задержание граждан.

На внутренние войска также возложены задачи по территориальной обороне государства и оказанию содействия пограничным войскам Федеральной пограничной службы в охране государственной границы.

В 1978 году во внутренних войсках созданы воинские части и подразделения специального назначения. На них возлагаются наиболее сложные задачи по участию в пресечении актов терроризма, в обезвреживании лиц, захвативших заложников или важные государственные объекты, при разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, в пресечении массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятии у населения незаконно хранящегося оружия.

Особенное внимание направлено на предотвращение и пресечение терроризма на объектах химического и ядерно-энергетического комплексов путем усиления их физической защиты. Предполагается шире использовать возможности воинских частей и подразделений специального назначения внутренних войск для борьбы с терроризмом.

За 20 лет развития нового российского общества правовая деятельность стала важнейшей неотъемлемой частью работы государственных институтов, включая Министерство внутренних дел Российской Федерации. Решена одна из главнейших задач -- созданы основы новой нормативной правовой базы деятельности органов и войск, которая по своим главным чертам принципиально отличается от прежней -- союзной.

С момента провозглашения Декларации о государственном суверенитете России принято около 600 федеральных законодательных актов, составивших правовой фундамент деятельности МВД России. Хотя нормотворческая деятельность развивается по нескольким направлениям, ее фундамент составляют одни и те же основополагающие принципы: ориентация на повышение уровня правового регулирования, закрепление основных параметров деятельности органов и войск в актах высшей юридической силы; охват правовым регулированием магистральных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов и войск; снятие идеологизированности с нормативных правовых предписаний; открытость нормативного материала; приближение к требованиям международных правовых стандартов.

Прежде всего намечено завершить полный переход на российскую нормативную правовую базу деятельности органов и войск МВД России. К сожалению, еще сохраняются морально устаревшие нормативные правовые акты, которые затрагивают весьма важные аспекты жизни и деятельности органов и войск. К их числу относятся вопросы финансово-хозяйственной деятельности, кадровой работы, охраны общественного порядка и некоторые другие Шинкарев, А. И. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка органами внутренних дел: актуализация и степень разработанности проблемы / А. И. Шинкарев // Новая правовая мысль. 2006. № 4..

Принимаются статусные законодательные и базовые нормативные правовые акты по всем сферам, касающимся деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, в том числе федеральные законы «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», «О борьбе с коррупцией», «Об участии граждан в обеспечении правопорядка», Положения о криминальной милиции и т.д.

К числу важнейших задач относится решение проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области деятельности правоохранительных органов. Это решение видится в принятии общефедеральных стандартов, примерных и типовых моделей правовых актов и норм по этим вопросам, а также в заключении соответствующих соглашений, в том числе между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Продолжается активная работа по приведению российского законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел, в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами.

На сегодняшний день успешно действует большинство базовых законодательных актов, определяющих организационно-правовой статус органов внутренних дел и внутренних войск, отдельных направлений их деятельности. Новая российская законодательная база организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск охватывает все важнейшие направления оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов и войск.

Модель построения правовой работы в системе министерства предполагает существенное изменение приоритетов и акцентов в нормотворческой деятельности МВД России.

История строительства и служебно-боевой деятельности внутренних войск Министерства внутренних дел (МВД) РФ свидетельствует о том, что на всех этапах своего развития они занимали важное место в общей системе государственных органов, призванных укреплять личную и общественную безопасность, правопорядок и оборону страны. Однако с изменением политической и правовой систем, социально-экономических условий изменялись место и роль внутренних войск в системе обеспечения национальной безопасности страны.

За время своего существования внутренние войска неоднократно подвергались различного рода преобразованиям. При этом их основная цель всегда оставалась неизменной - обеспечение национальной безопасности государства от внутренних угроз.

В условиях формирования новой геополитической ситуации особую значимость приобретают усилия государства положить конец кризисам, сопровождающимся разгулом преступности и вооруженными конфликтами на территории Российской Федерации. Поэтому наряду с политическими и социально-экономическими мерами исключительно важным аспектом становится готовность к практическим действиям сил обеспечения безопасности, к которым относятся внутренние войска.

В послевоенные годы в нашей стране сложилась такая система обеспечения внутренней безопасности, когда в принципе отрицалась даже сама возможность возникновения внутригосударственного вооруженного конфликта, ввиду отсутствия «внутреннего врага». После распада СССР, сопровождавшегося широким спектром открытых и скрытых внутренних конфликтов, ожесточенным столкновением политических сил внутри бывшего СССР, перед руководством страны встала проблема обеспечения внутренней безопасности государства. Данная проблема приобрела реальные социальные, экономические, национально-этнические и политические направления своего развития Осавелюк A.M. Правовые основы организации и функционирования современной системы государственных органов. /Актуальные; проблемы современного российского государствоведения. 2008. Вып. 1. / Под ред. С.Н. Бабурина М.: Изд-во РГТЭУ, 2008. С. 219-244. .

Основными задачами групп оперативного управления являются:

· пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионно-террористических акций;

· планирование и подготовка специальных операций;

· организация и управление оперативно подчиненными объединенными силами и средствами;

· осуществление контроля за готовностью оперативно подчиненных объединенных сил и средств к выполнению поставленных задач, организация совместных учений и тренировок.

Обеспечение внутренней безопасности Российской Федерации в современных условиях мирного времени по своей значимости, масштабности и объему применения сил и средств является главенствующей в системе обеспечения национальной безопасности государства от основных внутренних угроз.

Для обеспечения внутренней безопасности Российская Федерация допускает возможность применения военной силы внутри страны в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения существующего конституционного строя.

Практически все основные задачи по обеспечению внутренней безопасности законодательно распределены между МВД, Федеральной службой безопасности, Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой охраны, Минюстом России, судами, прокуратурой и другими федеральными органами исполнительной власти. Однако в настоящее время остаются не конкретизированными и не распределенными только задачи по пресечению внутренних вооруженных конфликтов.

Определяя вооруженный конфликт как одну из форм разрешения национально-этнических, религиозных и других противоречий с применением средств вооруженного насилия, при которой государство не переходит в особое состояние, определяемое как война, можно говорить о возможностях расширения спектра деятельности внутренних войск по локализации (пресечении) данных вооруженных конфликтов.

При этом направления деятельности внутренних войск и других силовых структур в обеспечении внутренней безопасности государства по предупреждению, локализации и ликвидации внутренних вооруженных конфликтов заключаются в следующем.

На начальных стадиях зарождения конфликта (повышенная митинговость, групповые нарушения общественного порядка), когда угрозы находятся еще в сфере общественной безопасности, главенствующая роль в нормализации обстановки принадлежит органам безопасности и органам внутренних дел при поддержке внутренних войск.

При эскалации конфликта в пределах территории одного субъекта Российской Федерации возникший конфликт должен локализоваться органами внутренних дел с привлечением, при необходимости, внутренних войск.

При разрастании конфликта на территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации, либо в пределах территории одного субъекта, но с переходом его в более высокую степень интенсивности (массовые беспорядки, применение огнестрельного оружия), при резком снижении роли территориальных органов внутренних дел из-за проблем управления, отсутствия мобильных резервов и недостаточной подготовки по управлению разнородными силами и средствами, руководство по разрешению конфликта должно перейти на уровень федерального округа с созданием объединенного оперативного штаба (для общей координации действий) за счет сил и средств МВД России.

Непосредственное руководство силами и средствами должно перейти к внутренним войскам, обладающим мобильной системой управления, сопряженной с системами управления, как органов внутренних дел, так и с соединениями и воинскими частями Вооруженных Сил.

При этом возможно ограниченное привлечение подразделений разведки и специального назначения, средств дальнего огневого поражения, инженерного обеспечения, связи и радиоэлектронной борьбы, а в исключительных случаях - частей и подразделений Сухопутных войск, воинских формирований и органов других силовых структур с подчинением их командованию внутренних войск.

В этих условиях управление силами и средствами внутренних войск при выполнении ими задач в районах служебно-боевого применения организуется с вспомогательных пунктов управления, развернутых в районах действий войск, через оперативные группы управлений округов (командований) и Главное командование внутренних войск Милюков, С. Ф. Актуальные проблемы применения оружия сотрудниками правоохрани-тельных органов / С. Ф. Милюков, Э. Ф. Побегайло // Законы России. Опыт, анализ, прак-тика. 2006. № 5..

Следует отметить, что использование силовых методов при разрешении конфликтов носит противоречивый характер. С одной стороны, применение силовых методов объективно необходимо в целях сдерживания экстремистских проявлений и обеспечения безопасности людей, а с другой стороны, разрешение внутреннего конфликта только силовыми способами невозможно. В связи с этим возрастают требования к специальной подготовке внутренних войск МВД России при решении возникающих разнообразных и предельно сложных задач.

2.2 Деятельность внутренних войск МВД РФ в сфере противодействия экстремизму и терроризму

За последнее десятилетие многие локально-региональные конфликты приобрели новые опасные черты. В современных условиях они стали носить масштабный, агрессивный характер и активно поддерживаться из-за рубежа, вовлекая в свою орбиту значительные массы местного населения. При этом терроризм стал одной из наиболее ярких форм проявления вооруженных конфликтов.

27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон № 153-ФЗ, вносящий изменения в Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым на внутренние войска МВД России была возложена дополнительная задача - «участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции».

Для ликвидации очагов терроризма на региональном уровне, принявшего международный размах, используются все структуры государства, в том числе его военная организация. Отражение вторжения террористов в Дагестан, очистка от бандформирований территории Чечни, предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов на территории России приняли форму совместной контртеррористической операции.

При этом главная роль внутренних войск МВД России заключается в обеспечении правового режима чрезвычайного положения, которая определена Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». В частности в законе сказано: «... для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Необходимо отметить, что опыт проведения контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе (СКР) РФ, а также эффективность применения силовых структур не всегда соответствуют современным требованиям. По-прежнему в центре внимания остаются многие вопросы управления и организации взаимодействия по месту, времени и решаемым задачам силами, подчиненными разным ведомствам. Как показали события в Ингушетии в июне 2004 года, наличие силовых структур даже в значительном количестве не является гарантией обеспечения безопасности граждан.

В целях дальнейшего обеспечения эффективной работы по координации действий, направленных на предупреждение и пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионно-террористических акций на территории Южного федерального округа распоряжением Президента РФ от 2 августа 2004 г. № 352рпс в двенадцати субъектах Южного федерального округа созданы на постоянной основе группы оперативного управления (ГрОУ) (в гг. Астрахань, Владикавказ, Волгоград, Краснодар, Майкоп, Махачкала, Назрань, Нальчик, Ростов-на-Дону, Ставрополь, Черкесск, Элиста), предназначенные для руководства объединенными силами и средствами в целях своевременной и оперативной ликвидации незаконных вооруженных формирований, а также для пресечения террористических актов.

Положением о группах оперативного управления при антитеррористических комиссиях (с августа 2006 года - группы оперативного управления при оперативных штабах) определены состав объединенных сил и средств, оперативно подчиненных руководителям ГрОУ, а также организация и порядок деятельности данных групп.

При возникновении непосредственной угрозы нападения незаконных вооруженных формирований или угрозы диверсионно-террористических акций, либо при совершении таких нападений и акций, выделенные силы и средства переходят в непосредственное подчинение руководителей групп оперативного управления (старших офицеров внутренних войск) и осуществляют действия по стабилизации обстановки на территории СКР РФ.

Группы оперативного управления фактически стали завершающим звеном в системе антитеррористической деятельности на территории субъектов Южного (а позже - выделенного из него Северо-Кавказского) федерального округа.

В связи принятием двух принципиально новых нормативных актов, регламентирующих антитеррористическую деятельность в Российской Федерации, - Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и Федерального закона от 6 марта 2006 г. №35-Фз «О противодействии терроризму» для привлечения сил и средств внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации к обеспечению правового режима контртеррористической операции в Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №153-Ф3 внесены изменения следующего содержания:

· в статье второй на внутренние войска возложена задача «Участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции»

· дополнена статья 23.1. «Участие внутренних войск в борьбе с терроризмом», в содержании: «Соединения и воинские части (подразделения) внутренних войск в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации участвуют в контрте-рористической операции и обеспечении правового режима контртеррористической операции».

Анализ показывает, что в Федеральном законе «О противодействии терроризму» законодательно определён правовой режим проведения контртеррористической операции (КТО) и, прежде всего, определяется её целевое предназначение. Так, ст. 3 Федерального закона № 35-ФЗ определяет контртеррористическую операцию как комплекс специальных оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. Таким образом, Федеральный закон № 35-ФЗ недвусмысленно определяет, что контртеррористическая операция может проводиться как для пресечения террористического акта, так и в иных, определенных законом целях, в том числе и для обезвреживания террористов и минимизации последствий террористического акта Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И. Л. Трунова и Ю.С. Горбунова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С.91-105.. Однако ч. 1 ст. 12 этого же закона определяет, что контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта. Налицо прямая коллизия норм. Одновременно подчеркнем, поскольку это важно для наших дальнейших рассуждений, что контртеррористическая операция, исходя из положений ст. 3 рассматриваемого закона, может осуществляться и вне связи с террористическими угрозами, поскольку обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений как одна из ее целей проведения указана без связи с пресечением террористического акта Хадисов, Г. Х. Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранитель-ной сфере на различных уровнях управления: Теоретические и организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2003..

Исследуя вопросы, связанные с правовым регулированием режима контртеррористической операции, автор пришел к следующему заключению. Так, в соответствии с ч.1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ режим контртеррористической операции может вводиться как в целях пресечения и раскрытия террористического акта, так и минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства (т. е. так- лее вне рамок контртеррористической операции), что ясно говорит о возможности введения режима контртеррористической операции вне рамок проведения самой операции. Однако ч.2 ст.12 указанного закона дезавуирует данное положение, определяя, что режим контртеррористической операции может вводиться только по решению должностного лица, принявшего, в соответствии с рассматриваемым федеральным законом, решение о проведении контртеррористической операции, т. е. правовой режим контртеррористической операции может вводиться только в случае проведения самой контртеррористической операции Чертова, Н. А. Роль органов внутренних дел и перспективы их деятельности в обеспече-нии экологической безопасности России / Н. А. Чертова // Государство и право. 2006. № 5..

При этом ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ определяет, что правовой режим контртеррористической операции может вводиться по решению должностного лица, принявшего в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого федерального закона решение о проведении контртеррористической операции (руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение). Руководитель же контртеррористической операции в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 13 определяет только территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции, и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных режимом такой операции. Следовательно, складывается парадоксальная ситуация: несмотря на то, что возможность введения правового режима контртеррористической операции без проведения самой операции федеральным законом установлена, порядок введения такого режима законом не предусмотрен.

Таким образом, ст. 11, 12 и 13 рассматриваемого федерального закона содержат не согласующиеся между собой, порой и взаимоисключающие нормы в от-ношении одного и того же предмета правового регулирования, что делает проблематичным с правовой точки зрения введение правового режима контртеррористической операции, в том числе использование в соответствии с ч.4 ст. 11 отдельных мер и временных ограничений режима контртеррористической операции в целях предупреждения террористического акта, что особенно важно в современных условиях на практике, а также для его раскрытия, минимизации последствий террористического акта и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и государства Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И. Л. Трунова и Ю.С. Горбунова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С.91-105..

Кроме того, указанные неточности правового регулирования коллизионного характера, безусловно, ставят под сомнение основные принципы противодействия терроризму -- приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергшихся террористической опасности, и приоритет мер предупреждения терроризма, закрепленные в ст. 2 Федерального закона № 35-ФЗ, поскольку лишают возможности компетентных органов использовать институт контртеррористической операции в целях предупреждения совершения террористического акта, а органы безопасности оперативно противодействовать террористическим угрозам.

В связи с этим представляется целесообразным устранение отмеченных недостатков путем внесения соответствующих изменений в рассматриваемый федеральный закон, в частности, привести цели контртеррористической операции (и соответственно введения режима контртеррористической операции), указанные в п. 5 ст. 3, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 12 к единому понятию: «в целях предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации его последствий и (или) обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных интересов личности/ общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно»; четко закрепить, что режим контртеррористической операции или его отдельные элементы могут вводиться как для проведения контртеррористической операции, так и для раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно; предо-ставить право введения режима контртеррористической операции должностному лицу, принявшему решение о проведении такой операции и (или) лицу, уполномоченному в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого федерального закона принимать такое решение.

Такая позиция позволит систематизировать общие подходы к определению содержания контртеррористической операции и принципы руководства ею в условиях непосредственной опасности совершения террористического акта либо после его совершения в целях как локализации наступивших, так и недопущения возможных иных негативных последствий, а также причин и условий ему способствовавших.

В контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании правового регулирования противодействия терроризму стоит отметить, что немалая роль в этом процессе отводится профилактической составляющей. Ведь не секрет, что своевременная готовность к отражению террористических актов в немалой степени будет способствовать достижению цели минимизации возможных негативных последствий. Причем совокупность разрабатываемых на случай террористической угрозы и применяемых по необходимости профилактических мер должна носить комплексный характер и учитывать возможные варианты развития событий. Так, в частности, принимая во внимание опыт обращения Федерального оперативного штаба от 17 января 2007 г. к гражданам Российской Федерации о возможности совершения диверсионно-террористического акта на наземном транспорте и в метрополитене, последовавшую на это обращение реакцию населения и официальных лиц, полученные оперативно значимые результаты, представляется целесообразным введение в нашей стране как одного из элементов профилактики противодействия терроризму подобного института оповещения граждан о возможных террористических угрозах с одновременным введением в действие разработанного заранее комплекса оперативно-розыскных, охранных и иных мер, который соответствовал бы уровню объявляемой террористической угрозы и реализовывался соответствующими органами государственной власти в рамках их компетенции, что позволит своевременно реагировать на угрозы терроризма, не дожидаясь указаний сверху.

2.3 Деятельность внутренних войск МВД РФ в сфере территориальной обороны Российской Федерации

В военное время одной из важных задач, возлагаемых на внутренние войска по обеспечению внутренней безопасности государства, является участие в территориальной обороне Российской Федерации.

Территориальная оборона строится по территориальному принципу. В настоящее время в соответствии с указаниями Президента Российской Федерации прорабатывается вопрос о совершенствовании системы территориальной обороны. Задачи территориальной обороны по охране и обороне важных военных, государственных объектов и объектов на коммуникациях, борьбе с диверсионно-разведывательными, террористическими силами и десантами противника, обеспечению установления и поддержания режима военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, возлагаемые на министерства и ведомства, выполняются в соответствии с их функциональным предназначением. При этом внутренние войска участвуют в выполнении всех задач территориальной обороны.

Так, в годы Великой Отечественной войны в короткие сроки была развернута эффективная система охраны тыла действующей армии. Буквально на третьи сутки после начала войны войсками НКВД под охрану были приняты тысячи объектов, десятки тысяч километров коммуникаций, что позволило сорвать массированное воздействие немецких диверсионных групп. Кроме того, войска несли гарнизонную службу в освобожденных населенных пунктах, охраняли военные заводы и другие важнейшие объекты, вели борьбу с бандитизмом.

Анализ опыта Великой Отечественной войны и первых послевоенных лет показывает, что войсками НКВД во взаимодействии с войсками военных округов и органами СМЕРШ было проведено 69 683 совместных и более 9 тыс. самостоятельных боевых операций по выявлению и уничтожению диверсионных групп, бандформирований и националистических элементов. Захвачено в плен 230 тыс. и уничтожено около 90 тыс. человек.

Немаловажной задачей внутренних войск в обеспечении внутренней безопасности страны как в мирное, так и в военное время является оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности Российской Федерации в охране Государственной границы Российской Федерации. Для успешного выполнения поставленных задач осуществляется совместная подготовка соответствующих соединений и частей внутренних войск и пограничных органов. При этом организация выполнения задач и управление силами и средствами в ходе ее выполнения осуществляются с помощью существующей системы управления на уровне взаимодействующих между собой субъектов.

Общими задачами территориальной обороны являются:

· охрана и оборона важных военных, государственных объектов и коммуникаций Российской Федерации;

· борьба с диверсионно-разведывательными и террористическими силами противника;

· обеспечение введения и поддержания режимов чрезвычайного и военного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях.

Эти задачи в полной мере соотносятся, по крайней мере, с тремя положениями Концепции национальной безопасности Российской Федерации, отражающими основные задачи обеспечения национальной безопасности:

· реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз;

· обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод;

· совершенствование государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. - М., 2006..

Необходимость подготовки и ведения территориальной обороны исходит от угрозы применения противником специальных сил и средств, предназначенных для вывода из строя важных военных и государственных объектов, в целях подрыва экономического потенциала страны, всестороннего обеспечения, боеспособности войск, нарушения управления и коммуникаций.

Роль территориальной обороны как особой формы вооруженной борьбы, организуемой в целях защиты населения, важных объектов и коммуникаций от действий диверсионно-разведывательных и террористических сил противника, в современных условиях постоянно возрастает. Это обусловливается, главным образом, характером и особенностями современных военных действий вероятного противника. Как показывает опыт вооруженных конфликтов в Афганистане, Ираке, Югославии, основу их составляли не операции в классическом понимании этого слова, а вывод из строя (уничтожение) важных объектов военной инфраструктуры, энергетики, коммуникаций и жизнеобеспечения путем нанесения по ним ударов с применением высокоточного оружия и последующими действиями сил специальных операций.

Активизация международных террористических сил также вынуждает заблаговременно принимать меры по надежной охране и обороне важных объектов, объектов на коммуникациях, организации борьбы с террористическими силами и различными незаконными вооруженными формированиями. При этом успех в решении задач территориальной обороны во многом будет зависеть от тесного взаимодействия всех органов и сил, задействованных в ее ведении, а также заблаговременного создания, еще в мирное время, системы территориальной обороны.

От Министерства внутренних дел Российской Федерации для ведения территориальной обороны привлекаются внутренние войска, а также силы и средства органов внутренних дел. Из состава внутренних войск для этих целей выделяются: соединения (воинские части) по охране важных государственных объектов и специальных грузов, соединения (воинские части) оперативного и специального назначения, специальные моторизованные воинские части и учебные воинские части Сбор руководящего состава антитеррористических подразделений органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ и совместное оперативно-стратегическое КШУ «Атом-Антитеррор-2006»: Сборник материалов - М.: Антитеррористический центр государств-участников СНГ, 2006. С.45, 64-66..

Одной из проблем в организации территориальной обороны является формирование оптимальной структуры, состава и численности воинских формирований, привлекаемых для выполнения задач территориальной обороны.