Муниципальная служба в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Современный этап развития местного самоуправления характеризуется усилением вопросов связанных с муниципальной службой как административный и муниципальный институты в России они созданные сравнительно недавно. В наши дни развитие муниципальной службы имеет четкий вектор, но надо отметить, что проблематика является довольно обширной и по многим вопросам даже спорной. Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Так как, муниципальная служба основывается на Федеральном законе № 25-ФЗ от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации 2007 ст. 1152.. Муниципальная служба это более новое направление в современном праве, более узконаправленная система в праве, поэтому данная тема оказалось интересной тем, что может дать четкое определение принципов муниципальной службы. Ее аспектов и путей развития и взаимодействия с другими отраслями государственного и муниципального, трудового управления.

За последнее десятилетие XX века в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политической сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному периоду система государственного управления аппаратом, системой государственного управления. Как и всегда в переломный период общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении.

Важность данного создания еще заключается и в том, что оно будет одним из первых для среднего специального образования. Надеемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способствовать их позитивной реализации.

На современном этапе развития, система организации муниципальной службы в области профессионального развития и подготовки муниципальных служащих не лишена недостатков. Возникают реальные вопросы регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы, регулирование отношений связанных с прохождением муниципальной службы, а также по повышению эффективности конкретной кадровой работы, направленная на формирование высококвалифицированных кадров в составе муниципальной службы.

Недостаточность профессиональной компетентности муниципальных служащих заключается в следующем:

- в недофинансировании проблем профессионального развития и обучения муниципальных служащих;

- в необеспеченности должной оплаты труда и набора необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего;

- достаточно низком уровне и мотивации профессиональной деятельности;

- неразработанности методики отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих;

- несформированности эффективной системы профессионального развития и обучения муниципальных служащих;

- не организованности качественного анализа состояния кадрового состава муниципальных служащих;

- в не полном качественном обеспечении социальной защиты служащего;

- разработка дифференцированного подхода мотивации труда муниципальных служащих;

Нельзя обойти вниманием и тот многолетний теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой. Проблемы государственной и муниципальной служб были предметом исследования в работах виднейших российских ученых и государственных деятелей: H.H. Алексеева, М.А. Бакунина, H.A. Бердяева, A.B. Васильева, Б.П. Вышеславцева, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Н.Я. Данилевского, H.A. Зверева, И.А. Ильина, Л.П. Карсавина, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, П.А. Кропоткина, С.А. Котляровского, К.Н. Леонтьева и др.

Существовали определения и формулировки, особенности социального института в современной социологии можно набрать несколько десятков, но, при существующих реалиях развития данного института, наиболее лаконично определяет С.С. Фролов. По его мнению, социальные институты появляются в обществе как крупные не планируемые продукты социальной жизни. Люди в социальных группах пытаются реализовать свои потребности сообща и ищут для этого различные способы Фролов С.С. Социология, Учебник для высших учебных заведений, М.: Наука 1994 г. С. 56.. В ходе общественной практики они находят некоторые приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые через повторения и оценку превращаются в стандартизированные обычаи и привычки. Исходя из определения Фролова этот процесс и закрепил возникновение социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности.

По мнению Преснякова действующий закон о муниципальной службе является несомненным «шагом назад» с точки зрения построения единой системы служебного законодательства.

Однако, само по себе, это не является, на наш взгляд, главным его недостатком. Гораздо важнее то, что в законе, являющимся базой повседневной деятельности более полумиллиона муниципальных служащих, именно специфика этой муниципальной службы в должной мере не нашла своего отражения. Между тем, еще на этапе разработки проекта отмечалось, что «специфика муниципальной службы, ее публичный характер в законопроекте практически не отражены». Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007 г. № 4. С. 89.

Глава 1. Правовая характеристика муниципальной службы

1.1 Понятие и задачи муниципальной службы

Прежде чем раскрыть в данной главе понятие и поставленные задачи перед муниципальной службы, необходимо привести несколько примеров характеристики и описания муниципальной службы в разных источниках используемых при осуществлении деятельности.

В первую очередь следует охарактеризовать муниципальную службу как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Юридический словарь характеризует муниципальную службу как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятие служащего, а также место его работы Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка М.: 1997 г. С. 732.. Вполне логично. Что служащий тогда - «это лицо работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказывая, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» Муниципальная служба как институт публичного права формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах - органах местного самоуправления. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления. Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, нежели государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Этот факт вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 1995 года, который гласит следующее: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Однако, со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием, как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы// Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7..

Перед ней ставятся такие задачи, как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, защита прав и интересов муниципального образования. Впервые легальная дефиниция «муниципальная служба» была дана Законом от 1995 года, в котором определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению своих полномочий, правовая регламентация, которой осуществляется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством права - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Свод законодательства Российской Федерации № 35 от 1995 г. С. 3506.

Следующим этапом становления и развития в данной отрасли права является деятельность, реализованная через положения Федерального закона от 8 января 1998 года № 8 - ФЗ «Об основах муниципальной службы», в которых формировалась как профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы»

После принятия обновленного закона в 2003 году указанные высшее нормы повторяются, в настоящем законе. Старилов Ю.Н К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы 1997 г. № 1 С. 17.В современной России муниципальная служба возникла и развивалась в общем русле совершенствования всей системы публичной службы

Обновленный закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодателем проведен отказ от дублирования норм трудового законодательства и терминологических подмен. Однако принятый в итоге закон о муниципальной службе основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, «принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации» Пояснительная записка к федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе»

Муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами. Она органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни сообществ. В деятельности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления; так как в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, она неотрывно от его структуры и в то же время имеет целью организацию карового состава органа местного самоуправления - муниципальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансий, перевода с одной должности на другую. Следовательно, муниципальная служба, если ее рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где водиться должность. Здесь также следует отметить, что муниципальная служба это профессиональная деятельность.

Центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства. В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих.

В СССР гражданские служащие, в отличие от военнослужащих и служащих ряда правоохранительных органов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались единым статусом наравне со всеми другими работниками и служащими. Муниципальная служба по известным причинам политического свойства и вовсе не существовало, а значит, и не было речи об особом статусе муниципальных служащих. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства. Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статьи 12) Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 г.

Опубликовано: 21 января 2009 г. в "РГ" - Федеральный выпуск № 4831. Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (статей 3, 130, 131, 132, 133) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы. Мнение Фадеева, раскрывает суть муниципальной службы, в общем, как отрасли Фадеев В.И. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации, М.: 2002 г. С. 282.самостоятельной, федерализм и устройство Российского государства обусловливает тенденции в развитии в указанном русле.

В настоящее время муниципальная служба, как и государственная гражданская служба, получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Следует обозначить следующие моменты муниципальной службы:

1. Муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления;

2. Эта организационная форма деятельности направленная на формирование и правовое регулирование работы муниципальных служащих;

Согласно другому объективному мнению авторов Московского научного общественного фонда следует, что Бутенко Ирина Анатольевна Перспективы развития и самоуправление России Москва 2000 г. С.68 Авторский коллектив, Московский общественный научный фонд, 2000 г.направление реформ местной власти в сторону самоуправления -- наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Российская Федерация демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления -- отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

По мнению автора многих публикаций, член-корреспондента Международной академии сравнительного права, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Тихомирова Ю.А, в государстве длительное время к основным проявлениям публичности в обществе относили власть и государственное управление Тихомиров Ю.А. Публичное право Учебник М.: 1995 г. С.117.. Такое понимание было и остается вполне оправданным, ибо именно указанные феномены обладают наивысшей мерой официальности, нормативной концентрированности общих интересов, средствами обеспечения публичных интересов, включая разнообразные способы принуждения. Самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности.

Бесспорно, самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, и в законодательстве Российской Федерации.

Наряду с этим в середине 1990-х годов были проведены различные реформы определенных видов публичной службы, и прежде всего муниципальной службы. В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "муниципальная служба", "муниципальный служащий", "муниципальная должность" и др.

Вышеуказанные термины получили закрепление в нормативных актах и обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением определенных возложенных согласно трудовому договору или контракту функций по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Данные термины вошли в оборот вместе с развитием законодательства о государственной службе и законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории конституционного, административного и муниципального права. Нормативное содержание этих понятий федеральное законодательство и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право). Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государственной гражданской и муниципальной служб, но и в других видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственными или муниципальными, а потому имеют собственный аппарат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммерческие, общественные, международные, неправительственные и определяет в соответствующих дефинитивных статьях. В данном случае можем считать, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Вместе с тем российским законодательством не применяется понятие "публичная служба", которое широко используется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и прочие организации. Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом муниципальных служащих. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса муниципальных служащих единую систему государственной службы Российской Федерации.

Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений.

Согласно статье Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления (наряду со статьями 130 - 133) Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 г., с изменениями от 30 декабря 2008 года

Опубликовано: 21 января 2009 г. в "РГ" - Федеральный выпуск № 4831. и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой причине законодательство о муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых она получает нормативное закрепление. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, а также утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Предусмотрено деление должностей муниципальной службы на 5 групп по аналогии с должностями государственной гражданской службы. Должности муниципальной службы замещаются на конкурсной основе. Приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы являются следующие:

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Назначение на должности муниципальной службы квалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности.

Замещение должностей муниципальной службы может осуществляться на условиях конкурса и путем назначения.

В ходе конкурса проводится оценка профессионального уровня претендентов, их соответствия квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. К правовой характеристике следует отнести и квалификационные требования:

- к уровню профессионального образования;

- к стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности;

- профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования устанавливаются муниципальным правовым актом на основе типовых квалификационных требований для замещения групп должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации.

С учетом квалификационных требований региональным законом также определяется соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации.

Порядок проведения конкурса и порядок формирования конкурсной комиссии определяется муниципальным правовым актом.

Конкурсная комиссия вместе с кадровой службой органа местного самоуправления проверяет наличие ограничений, по которым гражданин не может быть принят на муниципальную службу. Список ограничений, связанных с муниципальной службой, приведен в Законе о муниципальной службе и является исчерпывающим, т. е. не может быть расширен никаким нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. При поступлении на муниципальную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Право на участие в конкурсе имеют и находящиеся уже на муниципальной службе граждане, независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения. Замещение должностей муниципальной службы и на условиях конкурса, и при назначении осуществляется заключением трудового договора (контракта).

К характеристике также можно отнести и продвижение по службе:

Кадровая служба муниципального органа консультирует муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы и способствует оптимальному прохождению муниципальной службы, связанному с профессиональным развитием кадров. Труд в органах управления муниципальными образованиями требует соответствующих профессиональных способностей, профессиональной специализации. Соответственно профессиональное развитие имеет две составляющие - профессионально квалификационную и профессионально должностную.

Профессионально квалификационное развитие связано с накоплением профессионального опыта и знаний для качественного исполнения должностных служебных обязанностей в рамках замещаемой должности в органе местного самоуправления. Структура профессионального опыта должна соответствовать структуре задач и функций, выполняемых на конкретной должности. Профессионально должностное развитие связано со служебной карьерой муниципального служащего. Профессионально должностное развитие кадров тесно связано с явлениями трудовой самореализации, социального признания и материального благополучия.

Руководители органов местного самоуправления, кадровые службы должны планировать должностной рост персонала, помогать в служебном росте, управлять служебной карьерой, ибо не каждый муниципальный служащий, даже обладая способностями и мотивацией, может легко двигаться по иерархической лестнице. Профессиональное развитие кадров неразрывно связано с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой муниципальных служащих.

Возможно также повышение квалификации муниципальных служащих: муниципальный служба аттестация кадровый

Поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, является одной из основных обязанностей муниципального служащего. Одновременно с этим повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета является правом муниципального служащего.

Цель повышения квалификации - обновление теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями социально экономического развития муниципальных образований. Система требований, предъявляемых к муниципальным служащим в зависимости от замещаемых должностей, определяет виды их обучения. Это может быть подготовка, переподготовка и повышение квалификации в образовательных учреждениях: академиях, институтах, на факультетах, семинарах, в профессиональных школах и учебно деловых центрах. Кроме того, возможно повышение деловой квалификации в процессе исполнения служебных обязанностей, то есть на рабочем месте. Немаловажную роль играет такая форма обучения муниципальных служащих, как самостоятельная подготовка.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров - это сеть лицензированных государственных и негосударственных учебных заведений, работающих по профессионально образовательным программам, рассчитанным на обучение государственных и муниципальных служащих.

Сложились основные специальности для обучения кадров органов местного самоуправления: “Государственное и муниципальное управление”, “Менеджмент”, “Социология”, “Юриспруденция”, “Финансы и кредит”, “Экономика труда”.

Не мене важным является также создание кадрового резерва и его эффективное использование:

В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы. По отношению к аппарату органов местного самоуправления под кадровым резервом понимается специально сформированная на основе индивидуального отбора группа перспективных работников, обладающая необходимыми деловыми, личностными, морально этическими качествами, прошедшая необходимую подготовку и предназначенная для замещения определенных должностей муниципальной службы.

Институт резерва кадров можно рассматривать как одну из первоочередных и эффективных мер повышения качества персонала муниципальной службы. Социальной базой, внутренними и внешними источниками резерва кадров является все население муниципальных образований, выпускники специальных учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных кадров, а также персонал предпринимательских структур.

Особенно актуальна работа с кадровым резервом для руководящих должностей высшей, главной и ведущей групп должностей муниципальной службы. При подборе кандидатур решающее значение должны иметь компетентность, опыт работы, организаторские, деловые, нравственные качества работника, а также его возможности карьерного роста, высокая ответственность за порученное дело, целеустремленность, инициативность, умение обосновывать и принимать самостоятельные решения.

Обязательным элементом также является оценка результатов работы муниципальных служащих посредством аттестации:

Один раз в три года в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности проводится аттестация. По ее результатам аттестационная комиссия выносит решение, соответствует ли муниципальный служащий замещаемой должности. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении муниципальных служащих за достигнутые успехи в работе, в т. ч. о повышении в должности, а в случае необходимости - об улучшении деятельности аттестуемого муниципального служащего или о направлении его на повышение квалификации.

В случае несогласия муниципального служащего с понижением в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Вопрос о задачах кадровой работы в органах местного самоуправления был и остается одним из актуальных. Содержанием кадровой работы является практическая реализация совокупности целей, задач и принципов кадровой политики муниципального органа, подбор соответствующих форм, методов и технологий работы с кадрами. Перечень задач, решаемых в процессе кадровой работы и отмеченных в Законе о муниципальной службе, показывает, что в понятие кадровой работы входят не только традиционно кадровые вопросы - формирование кадрового состава муниципальной службы, ведение трудовых книжек и личных дел муниципальных служащих, всего кадрового делопроизводства, проведение конкурса на замещение вакантной должности, аттестации и работа с кадровым резервом, но и другие задачи. К кадровой работе также отнесены следующие:

1) вопросы организации муниципальной службы - подготовка предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение этих предложений представителю нанимателя (работодателю);

2) вопросы контроля и надзора за муниципальными служащими - организация проверки достоверности предоставляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении граждан на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну. Организация проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений; юридические вопросы - консультирование муниципальных служащих по правовым вопросам муниципальной службы, решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации. При столь широком толковании кадровая работа совершенно объективно буквально пронизывает всю деятельность органов муниципальной власти. Данный аспект предполагает необходимость активизации и интенсификации целевой подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В этой связи целесообразно использовать подготовку муниципальных управленцев как на рабочем месте (эта форма обучения особенно популярна в зарубежных странах - Японии, Германии, Швеции и др.), так и во внешних образовательных учреждениях. В частности, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, этой работой профессионально и в приоритетном порядке занимаются правовые, экономические, социальные и другие кафедры; в образовательных программах этих кафедр ключевое значение уделяется технологиям и механизмам кадрового обеспечения, эффективной реализации муниципальными служащими задач и функций с учетом выполнения Закона о муниципальной службе.

Муниципальная служба как институт публичного права формируется и реализуется в установленных для нее осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования. В широком смысле термин "муниципальная служба" обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. В законодательстве под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Таким образом, муниципальную службу можно определить в двух значениях: объективном и субъективном.

В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт - совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.

Правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт муниципальной службы, содержатся в федеральном законодательстве, региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований.

В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной

основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (части 1 статьи 2 Федерального закона об основах муниципальной службы).

Выделяются следующие признаки муниципальной службы: профессиональная деятельность осуществляется на постоянной основе, осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальная служба осуществляется в порядке, урегулированном правовыми нормами.

Муниципальная служба может быть рассмотрена в разных аспектах:

В социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;

В политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижения целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;

В правовом аспекте - юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений.

1.2 Принципы и законодательная основа муниципальной службы

Новый федеральный закон «О муниципальной службе» в Российской Федерации, так же как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет иные основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметь следующее:

в принятых за последнее время многочисленных нормативно правовых актах очень большое значение отдается принципам. По мнению В.С. Нечипоренко значение «принцип» представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы. Направление ее целей и функций Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы М.: 2001 г. С. 195.. Органы местного самоуправления - автономная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает характерный отпечаток на деятельность людей занятых на муниципальной службе.

На основе закона «О Муниципальной службе» устанавливаются основные (принципы) которые несут в себе исходные понятия основ муниципальной службы, к которым относятся:

1) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

2) стабильность муниципальной службы;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

4) равный доступ граждан владеющих государственным языком

Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения и имущественного и должностного положения, места жительства, религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональным и деловыми качествами муниципального служащего:

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Согласно Фадееву, общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации издание 2 М.: 2002 г. С 282. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

Как и любая наука, муниципальная служба содержит ряд существенных принципов, которые ее характеризуют:

Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований. Конкретных правил и обязанностей и обязывают правоприменителей к определенным конкретным правилам. По мнению Лившица «принципы охватывают все правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей» Лившиц Р.З. Теория права М.: 1994 г. С. 195. Согласно федеральному закону «О Муниципальной службе в Российской Федерации» принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»ю. Он вытекает из части 2 статьи 4 Конституции России и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве, таковыми являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина, а именно согласно Российской Конституции человек его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (стати 18 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления, должностные лица, муниципальные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Права гражданина -- это коллективная воля общества, которую призвано обеспечить государство.

Статус гражданина определяется институтом гражданства, его особой правовой связью с государством. Данная связь означает как содействие государства в реализации гражданских прав, так и их защиту от незаконного ограничения.

Права человека есть неотъемлемые, неразделимые, материально обусловленные и гарантированные государством возможности индивида обладать и пользоваться конкретными благами: социальными, экономическими, политическими, гражданскими (личными) и культурными.

Свободы человека - это практически те же права человека, имеющие лишь некоторые особенности. По мнению А.М. Володина принципы муниципальной службы это отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы Володин А.М. Муниципальная служба Справочное пособие М.: 2002 г. Дело и Сервис..

Предоставляя свободы, государство делает акцент именно на свободном, максимально самостоятельном самоопределении человека в некоторых сферах общественной жизни. Оно обеспечивает свободой человека, прежде всего невмешательством как собственным, так и со стороны всех иных социальных субъектов. Следовательно, свобода -- это самостоятельность социальных и политических субъектов, выражающаяся в их способности и возможности делать собственный выбор и действовать в соответствии со своими интересами и целями.

Задача государства состоит не только в том, чтобы гарантировать права и свободы человека, но и в том, чтобы минимизировать неблагоприятные последствия своего вмешательства в социально- экономические процессы. Эта задача весьма противоречива. С одной стороны, излишняя активность государства во взаимоотношениях с гражданским обществом может привести к существенному сужению спектра прав и свобод граждан. Предельная ситуация -- тоталитаризм, в условиях которого свобода индивидов и групп отсутствует, практически все общественные отношения регулирует государство. С другой стороны, уменьшение числа функций государства может привести к утрате стабильности политических отношений, конфликтам и кризисам. Поэтому необходима взвешенная политика, как государства, так и других участников политического процесса.

2) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, данный принцип имеет четкое определение. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе» одним из основополагающих принципов муниципальной службы является данный принцип. Норма равного доступа к муниципальной службе конкретизирует право граждан на личное участие в исполнении власти не только путем исполнения избирательных процедур, но также и путем личного поступления на муниципальную службу.

Реализация права граждан на равный доступ к муниципальной службе возможна: при обеспечении открытой для всех граждан процедуры замещения вакантных должностей муниципальной службы;

Следует отметить что если требования, предъявляемые к муниципальным служащим, будут едиными для всех кандидатов на должность, и соответствие кандидатов этим требованиям будет устанавливаться с использованием общей для всех процедуры;

Так, к напримеру, Фабричный С.Ю. приводит следующие доводы в пользу Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной службе, но и к муниципальной тоже. Гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно является конституционной основой концепции муниципальной службы Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации проблемы теории и практики дисс., доктора юридических наук от 12.2002 г. М..

Прозрачность системы установления пригодности гражданина для исполнения вакантной должности муниципальной службы и независимость от предпочтений (желаний) должностного лица либо органа, назначающего на должность. Данный принцип раскрывает смысл государства в противодействии сфере борьбы с коррупцией в органах муниципальной власти. В целях обеспечения равного доступа граждан к муниципальной службе при замещении вакантных должностей муниципальной службы рекомендуем активнее применять конкурсные процедуры, в том числе конкурсный отбор кандидатов, использовать кадровый резерв, сформированный на конкурсной основе. Так как конституционные гаранты здесь имеют прямую силу и именно, граждане Российской Федерации имеют право на равный доступ к муниципальной службе на условиях и в порядке, устанавливаемых законом.

Ограничение права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законном и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности.

Право на равный доступ к муниципальной службе, основанный на Конституции Российской Федерации, вполне может базироваться на законодательных положениях. В части 2 статьи 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" указывается, что, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего Часть 2 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» .

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый Закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, - ограничения, связанные с муниципальной службой (статьи13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

3) Профессионализм и компетентность муниципальных служащих, как степень владения "социальными" знаниями, то есть знаниями, ориентированными на основные социальные сферы, внутреннюю и внешнюю среды их профессиональной деятельности. Законом о Муниципальной службе установлено, что муниципальная служба является профессиональной деятельность. Муниципальный служащий это носитель интеллектуальных знаний, позволяющие ему производит интеллектуальный труд. Можно заключить из сказанного, что социально компетентных муниципальных чиновников обладают весьма высоким уровнем компетентности. Такой вывод частично подтвердился в ранее проведенном кафедрой социологии и управления общественными отношениями УрАГС исследовании в УрФО (2002-2003 гг.). По данным исследования в целом среди компетентных муниципальных чиновников востребующие социальные знания встречаются на 4,0% реже, чем в целом по массив Рекомендации по снижению коррупционных рисков при принятии кадровых решений

в органах местного самоуправления муниципальных образований

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры..

Например, в Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы Саратовской области» от 2 августа 2007 года № 157-ЗСО. В частности Законом установлено, что типовыми квалификационными требования, предъявляемые к уровню профессионального образования, являются:

- к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования;

- к старшим и младшим должностям муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования или среднего профессионального образования соответствующему должности. Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы Закон Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 октября 2007 г. № 157-ЗСО.. Поэтому он действует и функционирует как основополагающий принцип.