Правовое регулирование труда государственных служащиx

1.1 Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда

Государственную гражданскую службу не принято исследовать в качестве явления, принадлежащего к системе общественной организации труда. В экономике труда и науке трудового права общественная организация труда рассматривается как социально - экономическая категория, составная часть хозяйственного механизма, охватывающая сферы общественного производства и распределения, функционирующая по законам экономического развития и вместе с тем подвергающаяся внешнему, государственному регулированию. В политологии, социологии, науке административного права государственная служба анализируется как институт государственного управления, под воздействием которого находятся разнообразные сферы общественной жизнедеятельности, включая и сферы экономики, общественной организации труда.

И в том, и в другом случае государственная служба оказывается как бы за пределами общественной организации труда, выступая по отношению к ней только в качестве внешнего, организующего, управляющего начала.

При исследовании же социально-трудовых аспектов государственной службы будет правомерным исходить из иного их соотношения: рассматривать государственную службу в виде профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе общественной организации труда [29, с. 51].

В широком смысле под общественной организацией труда понимается обусловленная экономическими, политическими, социальными факторами и регулируемая правом система использования труда в обществе. Как социальная категория, общественная организация труда включает систему разноуровневых социальных связей между людьми в процессе общего труда, возникающих при взаимодействии между теми или иными сферами приложения труда, отдельными отраслями и видами трудовой деятельности, между различными социально-трудовыми группами и индивидуальными субъектами применения труда. Эти отношения весьма широки по спектру, но объединяет их связь с трудом - они складываются по поводу его условий, организации, управления трудовой деятельностью, присвоения и перераспределения результатов труда.

Таким образом, поскольку общественная организация труда охватывает все сферы общественной жизнедеятельности - не только производственно-хозяйственную, социально-культурную и т.п., но и политико-управленческую - то и государственная служба, рассматриваемая как производительный, общественно полезный труд в сфере государственного управления, также является составной частью общей системы общественной организации труда.

Общественная организация труда - конкретно-историческая категория, и ее структура, состав компонентов, характер и содержание как внутренних, так и внешних социальных связей между ними определяются существующими экономическими, социальными, политическими условиями.

В социально-экономической модели социализма, опиравшейся на монопольное господство государственной собственности, общественная организация труда представляла собой единую, монолитную систему. Всеобщим для отношений общественной организации труда, возникающих между работниками и хозяйственным органом государства (госпредприятием), было обобществление труда в общегосударственном масштабе, централизованное государственно-нормативное управление трудом и распределение материальных и финансовых ресурсов. В экономической теории социализма и науке советского трудового права различные виды труда и особенности его организации рассматривались лишь как проявления профессионального, отраслевого, территориального и т.п. разделения труда в единой всеобщей системе его кооперации [49, с.17].

В советский период в системе общественной организации труда традиционно выделялись государственная и колхозно-кооперативная, производственная и непроизводственная (в том числе бюджетная) сферы, индивидуальный, коллективный (бригадный), отраслевой, территориальный, общегосударственный уровни организации труда. Исходя из данной классификации, в системе социалистической организации труда служба в государственных органах и учреждениях являлась не более чем обычным трудом работников государственного непроизводственного сектора.

С другой стороны, в условиях тотального огосударствления всех сфер общественной жизнедеятельности система государственного управления занимала господствующее положение, не имела четко очерченных границ, охватывая не только государственный аппарат, но и хозяйственно- экономический механизм, а также все основные сферы приложения труда. Институтов гражданского общества, свободных от прямого государственного управления, не существовало. Системы правового регулирования экономики, труда и социальной защиты были преимущественно государственными.

Тотальный механизм государственного регулирования труда, охватывающий управление движением трудовых ресурсов, организацию трудовой деятельности непосредственно на предприятиях, централизованную регламентацию практически всех существенных условий труда, функционировал в советский период не только в системе государственных органов, но и во всем обществе. Служащими государства тогда фактически являлись все работники государственных и общественных учреждений и предприятий, поскольку все общество представляло собой «один всенародный государственный синдикат», управляемый административно-командной системой. Недаром в советской юридической литературе государственным управлением признавались и производственно-хозяйственное управление, и деятельность администрации по управлению трудом и социальной защитой работников на предприятии [59, с.22].

Именно поэтому и не возникало потребности в создании в системе общественной организации труда особой сферы государственной службы и обособлении ее правового регулирования. Советское право вообще не знало законодательства о государственной службе: военная и военизированная служба (представленная службой в органах МВД) регулировалась административно-правовыми актами, работа в государственных органах, - общим трудовым законодательством. В целом же регулирование деятельности служащих, как и всех работников, осуществлялось в рамках всеобщей системы государственного управления, составными частями которой фактически являлись и системы общественной организации труда и социальной защиты населения.

Возрождение российской государственной службы было обусловлено теми реформами, которые произошли в социально-экономическом, общественно-политическом и государственном устройстве страны. Эти реформы коренным образом изменяют характер, способы и формы взаимодействия государственной власти, государственных органов и служащих государства с формирующимися институтами гражданского общества, что неизбежно влечет кардинальные изменения в сферах экономики и общественной организации труда [19, с.88].

Общественная организация труда воспринимает те тенденции, которые присущи организации экономики, регулированию хозяйственно- экономического механизма. В условиях рыночной экономики, освобождения хозяйственно-экономической сферы от прямого государственного управления отношения между субъектами хозяйственно-экономической деятельности строятся на основе экономической и юридической самостоятельности, саморегулирования. В системе общественной организации труда происходит расширение сферы индивидуально-договорного и локального регулирования, развитие социального партнерства. Общеправовой режим регулирования труда в целом характеризуется как дозволительный. Главной заботой государства становится не прямое управление производством и трудом, а создание и поддержание условий, обеспечение равновесия в социально-трудовых отношениях [62, с.41].

Ориентация на систему экономики, либертация от прямого влияния системы государственного управления является самой общей тенденцией развития российской системы общественной организации труда и ее правового регулирования. Вместе с тем внутри системы общественной организации труда остается сегмент, сохраняющий непосредственную связь с системой государственного управления. Организация труда на государственной службе и ее правовое регулирование сохраняют черты, присущие государственно-регулируемой системе общественной организации труда и ее правовому регулированию. Управление государственной службой производится административными методами, посредством преимущественно прямых централизованных властных предписаний. Труд на государственной службе остается государственно-нормируемым, сферы индивидуально-договорного регулирования, локального нормотворчества, отношений социального партнерства предельно сужены. Общеправовой режим регулирования труда государственных служащих остается преимущественно разрешительным.

Видимо, в современных условиях система общественной организации труда перестает быть монолитной, происходит ее стратификация с выделением различных сегментов. В экономике труда такая сегментация проводится в зависимости от форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (выделяются сегменты общественной организации труда в бюджетных, частных, акционерных, кооперативных, индивидуальных организациях), от способов управления трудом (организация труда, основанная на полном или частичном самоуправлении, на сочетании централизованного и договорного управления) и т.п. [77, с.93].

В правовом регулировании труда это находит проявление в расширении внутриотраслевой дифференциации норм трудового права (в частности, устанавливаются особенности правового регулирования труда работающих акционеров, сособственников, членов производственных кооперативов, лиц, работающих у работодателей-физических лиц, в религиозных организациях), и т.д.

Специфичность государственной гражданской службы, как публичной организации труда, заключающаяся в ее «встроенности» в государственный аппарат, наглядно проявляется в системе должностей гражданской службы.

В экономике и социологии труда в организацию труда включается совокупность организационно-трудовых отношений, которыми опосредуются порядок осуществления трудового процесса, разделение труда и его кооперация, порядок и формы привлечения рабочей силы к труду, установление условий труда. Организация труда состоит в деятельности по подбору и профессиональной подготовке работников, повышению их квалификации, в расстановке работников по рабочим местам, установлении между ними рациональной взаимосвязи и взаимодействия. В организацию труда входит также нормирование труда, установление условий оплаты труда, материального стимулирования и социального обслуживания работников, поддержание дисциплины труда, трудовой активности.

Складывающиеся в области организации труда общественные отношения подразделяются на отношения по разделению и кооперации труда, по организации трудоустройства, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, по установлению условий труда и социально-бытового обслуживания, по надзору и контролю за соблюдением законодательства. Такого рода отношения существуют и в системе организации труда на государственной службе [53, с.49].

Трудовая деятельность осуществляется в определенных организационно- правовых формах, организованный труд структурируется по содержанию трудовой функции, роли и месту трудовой деятельности в общем процессе труда.

Организация труда на государственной службе также включает в себя структурирование ее внутреннего устройства: учреждение иерархической системы должностей и чинов (званий, рангов), установление требований к должностям государственной службы, разработка административных и должностных регламентов, утверждение структуры и штатов государственных органов. Возникающие при этом правоотношения, складывающиеся между различными государственными органами, должностными лицами, по своей сути являются отношениями организации и кооперирования труда в системе государственной службы.

Внутренняя структурированность присуща любому общественному труду, однако такие характер и степень структурной организации, которыми обладает государственная служба, не свойственны другим видам профессиональной деятельности. Обычно труд структурно и функционально организуется только на уровне отдельных предприятий, организаций либо их объединений. Обладая производственно-хозяйственной самостоятельностью, они автономны в определении численности работающих, самостоятельно устанавливают структуру и штаты, вводят и упраздняют должности и профессии, определяют требования к занимаемым им работникам, содержание трудовой функции.

Работники включаются в трудовой коллектив организации, выполняя ту социально-трудовую роль, которая определяется работодателем. Содержание трудовой функции работника обусловлено его местом в организации разделения труда в масштабах отдельного предприятия. Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации, в трудовом договоре может определяться конкретная трудовая функция работника, не совпадающая с содержащимися в квалификационных справочниках перечнями должностей, профессий, специальностей, квалификационными требованиями к ним. Соответствующие наименования должностей, специальностей и профессий и квалификационные требования к ним обязательны для работодателя только в том случае, если с выполнением соответствующих работ связано предоставление льгот или наличие ограничений.

Государственная служба также проходит в составе коллективов государственных органов. Однако эти органы в своей совокупности образуют единую систему, в которой функции и полномочия отдельных единиц должны быть скоординированы в целом. Поэтому государственная гражданская служба предполагает иную, значительно более высокую степень структурной и функциональной организации труда, разделения и кооперации служебных функций и полномочий государственных органов и служащих. Разделение труда между служащими, содержание их индивидуальных служебных функций, должностных полномочий предопределяются общими задачами, функциями и полномочиями государственных органов и потому не могут иметь характер локальной, внутриколлективной организации труда. Профессиональная деятельность в этой сфере должна быть структурирована и организована на общегосударственном уровне. При этом основными элементами государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения являются виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская), федеральный и региональный уровни гражданской службы, система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы.

Этой цели служит учреждение Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» единой системы государственной службы с ее подразделением на виды и уровни в зависимости от функциональных особенностей и структуры государственных органов, а также установление

Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» единой общегосударственной системы должностей гражданской службы.

Для российской государственной гражданской службы, построенной по «организационно-должностной» модели', категория «должность» является ключевой. Само определение гражданской службы, которое содержится в российском законодательстве: «профессиональная служебная деятельность на определенных должностях гражданской службы», - свидетельствует об этом. Занятие должности - обязательный признак служащего, необходимое условие принадлежности к системе государственной службы. Содержательно гражданская служба состоит в исполнении служебных обязанностей по той или иной должности. Посредством системы должностей определяются «внешние границы» государственной службы, производятся внутренняя организация, разделение и кооперация служебного труда. В известном смысле можно сказать, что сама государственная служба представляет собой иерархически выстроенную конструкцию должностей и замещающих их служащих.

Существующее законодательное регулирование должностной организации гражданской службы достаточно лаконично. В Законе о гражданской службе имеется Глава 2 «Должности гражданской службы», но в ней не содержится развернутого понятия должности, характеристики ее правового статуса, отсутствуют четкие правила учреждения и ликвидации должностей. Фактически законодатель ограничился лишь тем, что определил, в самом общем виде, цели должностей (обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, занимающего государственную должность); установил общую классификацию должностей с делением их на уровни (должности федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ), категории и группы; указал, что должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента РФ, должности региональной гражданской службы - законами или иными нормативными правовыми актами-субъектов РФ, а перечни должностей содержатся в соответствующих Реестрах.

На основе системного анализа положений Законов о системе государственной- службы Российской Федерации, о гражданской службе Российской Федерации можно сформулировать принципы, в соответствии с которыми строится и действует должностная организация, государственной гражданской службы. Это, в частности, принципы единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровня, ее соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной служб и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; принцип стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; принцип равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; принцип определенности должностной функции гражданского служащего, недопустимости ее произвольного изменения [66, с.114].

В понимании сущности должности гражданской службы присутствует определенная двойственность: с одной стороны, должности придается значение публичного государственного установления, учреждаемого для обеспечения исполнения государственных функций; с другой стороны, ей отводится роль персонифицированного рабочего (служебного) места в структуре государственного органа. Именно эти аспекты в их сочетании просматриваются в определении должности как стабильного правового установления, первичной структурной единицы системы государственной службы, части компетенции государственного органа, закрепленной за отдельным служащим и содержащей перечень всех видов выполняемых им работ (функций). В литературе государственно-служебная должность понимается и как установленный для одного лица объем полномочий по участию его в реализации компетенции государственного органа, и как определенная служебная трудовая функция (служебное положение лица) в аппарате государственного органа. В этих определениях делается акцент на ту роль, которую должность государственной службы выполняет в организации труда внутри коллектива государственного органа. Должность государственной службы рассматривается то как учреждаемое в особом порядке стабильное государственное установление, то как обычное рабочее место, создание и упразднение которого, определение и изменение служебной трудовой функции лица, его занимающего, не выходит за уровень внутриколлективной организации труда, разделения обязанностей между работниками внутри государственного органа.

Двойственный подход к должности гражданской службы прослеживается и в законодательстве. Так, говоря об учреждении должностей гражданской службы в статье 8 Закона о гражданской службе, законодатель имеет в виду должность как государственное установление; регулируя же правовое положение служащих при сокращении должностей (статья 31 указанного Закона), - исходит уже из понимания должности как конкретного служебного места в структуре аппарата государственного органа.

Как представляется, должность государственной службы можно рассматривать, по крайней мере, в трех значениях, - функциональном, организационном и социальном. В функциональном смысле должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных функций. Должностью характеризуется профессионально- функциональная роль служащего, обозначается его место внутри коллектива служащих государственного органа, взаимоотношения с другими служащими, определяются требования, предъявляемые к лицу, ее замещающему или претендующему на ее занятие, стабильный и конкретный круг трудовых обязанностей, основания и условия ответственности за их ненадлежащее исполнение.

В организационном аспекте должность служит первичным (низовым) структурным звеном государственного аппарата. При этом важно подчеркнуть, что организационно должность включена не только в структуру государственного органа, но и в систему государственной службы в целом. И этим должность государственной службы коренным образом отличается от должностей «обычных» работников. Поэтому учреждение должности, определение ее основных параметров (цели, категории, группы, квалификационных требований), так же как и ее ликвидация - вопросы не внутриорганизационного (локального) уровня. На этом уровне может производиться только закрепление должностей за определенными структурными подразделениями государственного органа, распределение между должностями конкретных обязанностей в рамках внутреннего разделения служебных функций, уточнение требований к профессиональным знаниям и навыкам. Что же касается самого статуса должности, решений об ее учреждении, финансировании, ликвидации, то они должны приниматься не представителем нанимателя, а на более высоком, государственном уровне.

В социальном контексте должности государственной службы также принадлежит главенствующая роль в определении условий труда и социальной защиты служащих. От занимаемой должности непосредственно зависят и размер денежного содержания служащего, и объем предоставляемых ему государственных социальных гарантий. С категорией и группой должностей сопряжены способ поступления на службу, ее продолжительность, служебная карьера. Так, должности помощников (советников) замещаются на внеконкурсной основе и на определенный срок полномочий, должности специалистов - по итогам конкурсного отбора и на постоянной основе. Более того, сама принадлежность гражданина к особому социальному слою, профессиональной корпорации государственных служащих обусловлена именно наличием у него права на занятие должности государственной службы.

С учетом сказанного представляется, что такое, весьма распространенное в литературе, представление о должности государственной службы как об установленном для определенного лица объеме функций и правомочий по участию в реализации компетенции государственного органа, является односторонним, упрощенным. В этом ракурсе должность государственной службы рассматривается лишь как организационная форма, которая обеспечивает исполнение полномочий, реализацию компетенции того или иного государственного органа.

На наш взгляд, следует предложить иное, более развернутое определение должности государственной гражданской службы, - как первичного организационно-функционального и социально-служебного элемента государственной-гражданской службы, посредством которого определяются:

принадлежность гражданина к системе государственной службы;

принадлежность служащего к определенному виду и уровню государственной службы;

место служащего в иерархии государственной службы;

характер и степень участия служащего в реализации государственных функций и в исполнении компетенции государственного органа;

конкретная социально-служебная роль служащего в разделении труда в данном государственном органе;

условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.

Функциональный, организационный и социальный аспекты должности тесно взаимосвязаны, и ведущая роль здесь принадлежит функциям должности. Должности гражданской службы должны учреждаться под обеспечение исполнения конкретных государственных функций (предоставления государственных услуг), а их типология, место в. организационной иерархии, социально-служебный статус и количество, - находиться в прямой зависимости от содержания, объема, характера и значимости этих функций (услуг). Установление или упразднение государственной функции (услуги), изменение ее существенных параметров являются основаниями для учреждения или ликвидации должностей, пересмотра элементов ее статуса, а затем для внесения соответствующих корректировок в структуру и штаты государственных органов.

В триаде «функция» - «орган» - «должность» значение последней не следует сводить лишь к частице компетенции государственного органа, жестко привязанной к «судьбе» этого органа и его структурному подразделению. При передаче государственной функции (услуги) другому государственному органу или на другой уровень власти (например, с федерального на региональный), предназначенные к исполнению этой функции должности с соответствующими объемами финансирования могут также передаваться с последующим их включением в обновленные структуру и штаты реорганизуемых или вновь создаваемых государственных органов. У служащих, замещающих эти должности, изменятся подчиненность, некоторые существенные условия прохождения службы, но государственно-служебный статус и право на замещение должности сохраняются.

Общая типология должностей государственной службы включает деление на воинские должности, должности правоохранительной службы, должности федеральной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ. Должности гражданской службы классифицированы на четыре категории (руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты) и пять групп (высшие главные, ведущие, старшие и младшие должности).

В государственном управлении, так же как и в иных сферах общественного труда, выделяют функциональную, технологическую, профессиональную и квалификационную формы разделения труда. Деление на категории отражает функциональную специализацию и созвучно общераспространенной классификации служащих на руководителей, специалистов и исполнителей. Технологическое разделение труда проявляется в распределении должностей по ветвям и уровням (центральный, региональный и местный) государственной власти. Группы должностей устанавливаются в зависимости от степени значимости, уровня ответственности должностных полномочий и отражают профессионально-квалификационную дифференциацию. Квалификационные требования к группам должностей отражают тот уровень профессионального образования, знаний, практических навыков, который минимально необходим для выполнения соответствующей служебно-должностной функции. Соответствие государственного служащего квалификационному уровню должна обеспечивать система классных чинов.

Специализация должностей обусловлена профессиональным разделением труда внутри государственного аппарата, устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и специфики предмета ведения того или иного государственного органа и предполагает наличие у государственного служащего профессионального образования соответствующего профиля.

Разделение и кооперация труда осуществляются в различных масштабах. Различают международную, национальную, межотраслевую, отраслевую, территориальную и внутрипроизводственную кооперацию, а также соответствующие уровни разделения труда. Уровни кооперации и разделения труда на государственной службе также могут подразделяться на общероссийский, отраслевой (ведомственный), региональный. Объем и характер служебных прав и обязанностей по занимаемой должности государственной службы устанавливаются с учетом ее принадлежности к определенной группе должностей и их специализации, то есть в зависимости от функциональных особенностей должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

На уровне отдельных государственных органов конкретное содержание служебно-должностной функции индивидуализируется в соответствии с внутренним разделением труда в аппарате того или иного государственного органа и закрепляется в должностном регламенте, - локальном правовом акте, разрабатываемом кадровой службой и утверждаемом представителем государственного нанимателя - руководителем государственного органа. Должностной регламент является частью административного регламента государственного органа и должен быть увязан с другими его составными частями: регламентом внутренней организации государственного органа, регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

На наш взгляд, существующее деление должностей гражданской службы на категории является достаточно общим и не всегда позволяет в нужной степени отразить функциональную специфику должности. Так, в одну должностную категорию включены руководители и государственных органов, и их структурных подразделений, хотя их должностные функции существенно различаются. Руководитель государственного органа является его официальным представителем по должности, действует от его имени и несет персональную ответственность за результаты его деятельности. В государственно-служебных отношениях руководители государственных органов наделяются полномочиями представителя государственного нанимателя, выполняют ряд важных функций по управлению государственной службой и ее организацией, издают правовые акты о назначении служащих на должности и увольнении со службы, вправе применять к ним меры поощрения и дисциплинарного воздействия. Все это существенно отличает их от руководителей структурных подразделений, должностные функции которых сводятся к текущей организации труда «микроколлективов» непосредственно подчиненных им служащих. Именно по должностям руководителей государственных органов и их самостоятельных территориальных подразделений (а не по всем руководящим должностям системы гражданской службы) уместно устанавливать особый порядок назначения, срочный характер полномочий, более строгие ограничения, запреты и требования к служебному поведению, дополнительные основания привлечения к дисциплинарной ответственности, прекращения полномочий.