Теоретические основы правотворческой деятельности

2.5 Опубликование закона и вступление его в силу

Порядок опубликования и вступления в силу законов установлен Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998г. № 22 “Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь”.

В соответствии с указанным Декретом законы после подписания их Президентом, в том числе в случаях, когда в соответствии с Конституцией Республики Беларусь закон считается подписанным, подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию.

Официальным опубликованием является доведение законов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в следующих изданиях: издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и его электронной версии, газетах “Звязда” (на белорусском языке) или “Народная газета” (на русском языке). Датой официального опубликования считается дата первоначального выхода в свет издания, в котором помещен закон. Законы для официального опубликования направляются Секретариатом Совета Республики.

Законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок. При этом они публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Закон Республики Беларусь - нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений (Часть 5 статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).

Законы Республики Беларусь могут быть приняты в виде кодексов. Кодекс Республики Беларусь (кодифицированный нормативный правовой акт) - закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений (Часть 4 статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).

Парламент Республики Беларусь принимает программные законы. Их особенность состоит в том, что они принимаются квалифицированным большинством в две трети голосов от полного состава палат и по определенным Конституцией вопросам. Согласно части 4 статьи 104 Конституции законы об основных направлениях внутренней и внешней политики, о военной доктрине являются программными.

Порядок изменения и дополнения закона. Толкование закона. Общественные отношения, урегулированные законом, в силу объективных обстоятельств постоянно меняются. В связи с этими факторами приходиться периодически совершенствовать законы, вносить в них изменения и дополнения. Процедура рассмотрения проектов законов о внесении изменений и дополнений в закон в Парламенте аналогична процедуре рассмотрения всего законопроекта в целом.

В соответствии со ст. 178 Регламента Палаты представителей под толкованием Конституции и законов понимается законодательное разъяснение смысла содержания и процедур применения отдельных статей Конституции и законов, которое осуществляется в целях единообразного понимания и применения действующих норм законодательства.

Субъектами права законодательной инициативы на толкование Конституции и законов являются Президент либо не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

Законопроект о толковании Конституции считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Проекты законов о толковании Конституции должны быть направлены депутатам Палаты представителей не позднее, чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Палата представителей рассматривает проекты законов о толковании законов Республики Беларусь в порядке, предусмотренном Регламентом.

Принятые Палатой представителей законопроекты о толковании Конституции и законов в установленном порядке направляются на рассмотрение в Совет Республики, где они проходят процедуру рассмотрения в соответствии с Регламентом Совета Республики.

После одобрения закона Советом Республики он поступает на подпись Президенту и после подписания подлежит офоциальному опубликованию.

Тема 3. Президент Республики Беларусь - как субъект правотворческой деятельности

Вопросы темы:

3.1 Место и роль Президента в правотворческом процессе

3.2 Взаимодействие Президента с Национальным собранием и его палатами по вопросам правотворчества

3.3 Взаимодействие Президента с органами государственного управления в сфере правотворчества

3.4 Взаимодействие Президента с судебной властью по вопросам правотворчества

3.5 Местные Советы депутатов и Президент в сфере правотворчества

3.1 Место и роль Президента в правотворческом процессе

Правотворчество Президента Республики Беларусь является новым явлением в нормотворческом процессе Беларуси. Оно появилось впервые в связи с закреплением поста Президента как главы государства и главы исполнительной власти в Конституции Беларуси от 15 марта 1994г. Конституционные нормы устанавливают положение Президента не только как Главы государства, но и его место в правотворческом процессе. Прежде всего, Президент обладает правом в пределах его компетенции, установленной Конституцией и другими нормативными правовыми актами, издания собственных правовых актов: декретов, указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории республики.

В соответствии с главой 10 «Планирование нормотворческой деятельности» Закона от 10 января 2000г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в республике планируется подготовка государственных программ и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов, которые разрабатываются Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и утверждаются Президентом. Другие нормотворческие органы на основе данных документов разрабатывают и утверждают по согласованию с Национальным центром законопроектной деятельности свои собственные программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов. Так, Указом Президента от 10 января 2007г. № 11 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2007 год» такой план был утвержден. План представляет собой таблицу, которая содержит название законопроектов, подлежащих разработке, наименование государственных органов (организаций), ответственных за подготовку законопроектов, срок подготовки законопроектов, срок внесения законопроектов в Палату представителей, наименование субъектов права законодательной инициативы, вносящих законопроекты.

На основе Конституции и в целях совершенствования законодательства Республики Беларусь, повышения эффективности нормотворческого процесса Указом Президента от 10 апреля 2002г. № 205 «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь» данная Концепция утверждена. Эта концепция имеет целью сориентировать все нормотворческие органы Беларуси на перспективное решение актуальных проблем функционирования национальной правовой системы и определить основные направления и способы совершенствования законодательства в соответствии с принципами демократического социального правового государства.

Таким образом, Президент выступает в роли общего организатора всей нормотворческой работы в Республике Беларусь.

Кроме того, осуществление президентской власти невозможно без сотрудничества с другими властями, в том числе и в правотворческом процессе. Конституционные принципы и нормы устанавливают исходные положения и процедуры по взаимодействию Президента с Национальным собранием Республики Беларусь и другими государственными органами.

Акты Президента, их конституционно-правовая природа. Президент Республики Беларусь реализует свои полномочия через издаваемые им правовые акты. Виды правовых актов, издаваемых Президентом, установлены ст. 85 Конституции Республики Беларусь. К ним относятся указы, декреты и распоряжения.

Указ Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы. Указы Президента - правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц и действующие в долговременном плане.

Указы Президента могут издаваться на основе Конституции и в целях реализации на практике законов.

Президент вправе издавать указы, не носящие нормативного характера, т.е. указ может быть правоприменительного характера. Например, о назначении того или иного лица на определенную должность, о принятии в гражданство, о предоставлении политического убежища, о награждении, о присвоении воинских и специальных званий, классных чинов, о помиловании.

Таким образом, акты Президента по юридической силе принято классифицировать на нормативные и правоприменительные.

Декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.

Декреты Президента принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Согласно ст. 101 Конституции декреты могут быть двух видов: декреты, издаваемые на основе закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий, и временные декреты.

Распоряжение Президента - правовой акт ненормативного характера, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь. Распоряжение - правовой акт, рассчитанный на осуществление конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий, например, о создании какой-либо комиссии.

Указы, декреты и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Республики Беларусь. Президент непосредственно или через создаваемые им органы обеспечивает исполнение декретов, указов и распоряжений.

Ст. 137 Конституции устанавливает юридическую силу нормативных правовых актов, т.е. их иерархию. Конституция обладает высшей юридической силой. Все правовые акты Президента не должны противоречить Конституции. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.

Таким образом, правовая природа актов Президента заключается в том, что они являются правовыми актами Главы государства, полномочия на издание которых ему предоставлено Конституцией, именно через них он реализует свои полномочия. Никакой другой государственный орган не вправе издавать аналогичные нормативные правовые акты. Декреты, указы и распоряжения Президента, изданные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения на всей территории республики.

Принятые Президентом правовые акты публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь утвержден Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998г. № 22 “Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь”. Официальным считается опубликование правовых актов Президента в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и его электронной версии, газете “Советская Белоруссия”. Правовые акты направляются для опубликования Администрацией Президента Республики Беларусь. Декреты Президента Республики Беларусь вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок.

Правовые акты, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом акты публикуются после включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Делегирование законодательных полномочий Президенту Парламентом. Согласно части 1 и 2 ст. 101 Конституции «Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу». Однако на практике таким правом Президент не воспользовался.

Временные декреты Президента. Механизм их принятия и юридическая сила. Второй вид декретов - временные декреты. Порядок их издания регулируется частью 3 ст. 101 Конституции и ст. 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь». В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра.

Президент не вправе издавать временные декреты по тем же вопросам, что и декреты, издаваемые на основе закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, за исключением случаев принятия мер, предусмотренных частью второй ст. 79 Конституции.

Временный декрет с письменным обоснованием необходимости его издания в трехдневный срок после его подписания вносится в Палату представителей, в том числе и в период между сессиями.

Временный декрет рассматривается палатами Парламента на предмет принятия его к сведению или отмены. Палаты Национального собрания могут отменить временный декрет большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Решение палат оформляется постановлением.

Проекты законов, по содержанию расходящиеся с временным декретом, могут приниматься Парламентом после отмены или признания утратившим силу этого декрета или его соответствующих норм, либо в случаях, когда проекты законов внесены в Палату представителей Президентом или с его согласия.

Отношения, возникшие или приобретшие качественно новое состояние со вступлением в силу временного декрета, после его отмены могут регулироваться законом. При необходимости регулирования таких отношений палаты Парламента одновременно с принятием решений об отмене временного декрета обязаны принять соответствующий закон.

Палаты Национального собрания могут принять закон, по содержанию совпадающий с временным декретом, но со вступлением в силу такого закона временный декрет утрачивает свою силу. При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь.

Задачи и функции Администрации Президента в правотворческом процессе. В соответствии с пунктом 5 ст. 84 Конституции Президент формирует Администрацию Президента Республики Беларусь. Указом Президента от 23 января 1997 г. утверждено Положение об Администрации Президента Республики Беларусь. Согласно пункту 1 этого Положения Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления, обеспечивающим деятельность Президента Республики Беларусь в области кадровой политики, идеологии белорусского государства, права, осуществляющим подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента Республики Беларусь. Главными задачами Администрации Президента являются: обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии белорусского государства; координация деятельности подотчетных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права; обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления; организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.

Основные функции Администрации Президента Республики Беларусь в правотворческом процессе: участие в подготовке предложений по определению концептуальных основ государственной политики и механизма ее реализации; координация деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов; внесение предложений по реализации полномочий Президента Республики Беларусь в области контроля за актами Правительства; обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления; организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь; обеспечение соблюдения установленного порядка подготовки и внесения Президенту Республики Беларусь проектов решений и других материалов, проверка их обоснованности; оформление и доведение декретов, указов, распоряжений и других документов Президента Республики Беларусь до государственных органов, иных государственных организаций; осуществление по поручению Президента Республики Беларусь иных полномочий.

3.2 Взаимодействие Президента с Национальным собранием и его палатами по вопросам правотворчества

Президент имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением (пункт 14 ст. 84 Конституции), вносить предложения о дополнении или изменении законов, предлагать поправки к внесенным законопроектам. Президент Республики Беларусь обладает широкими полномочиями как субъект права законодательной инициативы (часть 1 ст. 99 Конституции). Он вносит законопроекты непосредственно в Палату представителей, которые в обязательном порядке рассматриваются в ней. Президент может вносить любые законопроекты. Конституция не ограничивает Главу государства в этом вопросе, за исключением внесения предложений о пересмотре основополагающих разделов I, II, IV, VII Конституции, которые могут быть изменены только путем референдума (часть 3 ст. 140 Конституции).

Кроме того, Президент имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением (пункт 14 ст. 84 Конституции), вносить предложения о дополнении или изменении законов, предлагать поправки к внесенным законопроектам.

На Президента Конституцией возлагается право подписывать или не подписывать законы [ст. 100 Конституции]. Подписание Президентом закона является одной из форм его участия в законодательном процессе. Президент является последней инстанцией, которая находится на страже законности в области принятия нормативных правовых актов в форме законов, именно он дает им путевку в жизнь.

Президентом взаимодействует с Парламентом через создаваемые им государственные органы и деятельность уполномоченных лиц.

Так, Законом от 10 января 2003г. № 361 - З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусмотрено, что при осуществлении права законодательной инициативы Президент принимает решение о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей, который может одновременно являться докладчиком по законопроекту при его рассмотрении в Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Указом Президента Республики Беларусь от 11 января 2001 г. № 21 «Об утверждении Положения о помощнике Президента Республики Беларусь», предусмотрена должность помощника Президента Республики Беларусь - полномочного представителя Президента Республики Беларусь в Национальном собрании Республики Беларусь».

Государственные служащие Администрации Президента Республики Беларусь, созданной в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997г. № 97 «Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь» могут представлять права Президента в законодательном процессе, но только в Палате представителей.

Действующие Регламенты палат Национального собрания Республики Беларусь представляют возможность представителям Президента и других субъектов права законодательной инициативы участия с совещательным голосом в ответственных за подготовку законопроекта постоянных комиссиях палат Парламента. Именно на этой стадии законодательного процесса они могут снять совместно многие вопросы, которые возникнут позднее. Регламенты палат предоставляют возможность участия представителей Президента в первом и во втором чтении, а также в согласительной комиссии по рассмотрению закона или его отдельных положений, возвращенных им со своими возражениями в Палату представителей.

Президент имеет право вносить поправки к другим законопроектам, внесенным в Парламент иными субъектами законодательной инициативы. Президент имеет возможность оказывать воздействие на законодательный процесс посредством использования права вето.

На основании пункта 29 ст. 84 Конституции Совет Республики утверждает указы Президента Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения, военного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации, которые должны быть рассмотрены не позднее чем в трехдневный срок после внесения.

Реализация права законодательной инициативы Президента в Палате представителей. Согласно статье 99 Конституции Президент наделяется правом законодательной инициативы. Право Президента подкрепляется обязанностью Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания рассмотреть эти законопроекты. В отличие от других субъектов права законодательной инициативы, кроме 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, только Президент наделяется исключительным правом внесения проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции.

Проекты законов, вносимые Президентом в порядке реализации права законодательной инициативы, направляются в Палату представителей с сопроводительным письмом, подписанным Президентом.

Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом, осуществляет в соответствии с Регламентами палат Парламента.

Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденного Указом Президента от 23 июня 1998 г. № 327 установлено, что согласование законопроектов от имени Президента в Палате представителей осуществляется главным государственно-правовым управлением Администрации Президента Республики Беларусь, а их представление в Палате представителей - этим управлением или должностным лицом, определенным Президентом Республики Беларусь либо уполномоченным им органом (пункт 18).

Процедура получения согласия Президента на внесение законопроекта, следствием принятия которого может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. В соответствии с частью 2 статьи 99 Конституции законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Эти проекты законов вносятся на рассмотрение Президента субъектом права законодательной инициативы. Если субъектом права законодательной инициативы являются депутаты Палаты представителей, данные проекты представляются Президенту Палатой представителей.

В соответствии с пунктом 8 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденного Указом Президента от 23 июня 1998г. № 327, до внесения в Администрацию Президента Республики Беларусь проекты правовых актов подлежат согласованию:

с Советом Министров Республики Беларусь по вопросам, относящимся к его компетенции;

с Верховным Судом и Высшим Хозяйственным Судом по вопросам, относящимся к их компетенции, а также с Высшим Хозяйственным Судом по вопросам приватизации государственного имущества;

с Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь по вопросам внутренней и внешней политики Республики Беларусь, затрагивающим интересы национальной безопасности и обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства;

с Комитетом государственного контроля по вопросам исполнения республиканского бюджета, использования государственной собственности, регулирования хозяйственных, финансовых и налоговых отношений (только проекты актов Президента Республики Беларусь, а также проекты законов Республики Беларусь и постановлений Совета Министров Республики Беларусь по вопросам приватизации государственного имущества);

с Управлением делами Президента Республики Беларусь по вопросам, относящимся к его компетенции;

с Прокуратурой, Министерством внутренних дел, Комитетом государственной безопасности по вопросам приватизации государственного имущества;

с Министерством финансов по вопросам финансов и бюджета, за исключением проектов, представляемых Советом Министров Республики Беларусь или согласованных с ним;

с Республиканским советом судей по вопросам деятельности судебной системы;

с Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь по вопросам внесения изменений и дополнений в ежегодный план подготовки законопроектов;

с Федерацией профсоюзов Беларуси по вопросам, затрагивающим трудовые права граждан;

с иными заинтересованными государственными органами и иными организациями.

Согласование проекта правового акта, вносимого Президенту Республики Беларусь, производится соответствующими государственными органами и иными организациями в десятидневный срок (если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь или органом, направившим проект) со дня получения в установленном порядке проекта. Указанный срок в исключительных случаях может быть продлен Президентом Республики Беларусь или по его поручению Администрацией Президента Республики Беларусь.

Проекты правовых актов считаются согласованными в случае непредставления в указанный срок информации о согласовании, отсутствия предложения о продлении срока согласования с обоснованием необходимости такого продления или отказа в продлении срока согласования.

Согласование выражается в виде согласия либо несогласия с соответствующим проектом с изложением при необходимости мотивов, обоснованием имеющихся замечаний и предложений и приложением предлагаемой редакции проекта правового акта или его отдельных положений.

Законопроекты рассматриваются в Палате представителей и Совет Республики только при наличии документа, подтверждающего согласие Президента на его внесение.

Объявление законопроекта срочным к рассмотрению. В соответствии со статьей 99 Конституции Республики Беларусь Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней со дня его внесения на их рассмотрение.

Если срочный законопроект внесен в Палату представителей в период между сессиями, десятидневный срок для его рассмотрения исчисляется со дня открытия очередной сессии.

При получении проекта закона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретные сокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорению этого процесса.

Согласно статье 156 Регламента Палаты представителей проект закона для рассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей не позднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатов Палаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки до рассмотрения.

Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов.

Обращения Президента к Парламенту. Президент имеет право обращения с ежегодными посланиями к Парламенту (пункт 14 ст. 84 Конституции). В посланиях Президент нередко высказывается о своем отношении к законам и к законодательству в целом, ставит задачи перед обеими палатами Парламента. Так, в Послании Президента белорусскому народу и Национальному собранию от 23 мая 2006 г. «В процветании Родины - благополучие всех!» перед Парламентом поставлены задачи по принятию таких законов, которые были бы ориентированы на человека, на гуманизацию всего жизненного уклада, о пересмотре законодательства на предмет соответствия его требованиям дебюрократизации, совершенствованию работы с обращениями граждан, пресечению коррупции, совершенствованию налоговой системы и ряд других задач. В целом Президентом перед палатами Парламента поставлена задача повышения качества законодательства, которое выступает одним из показателей цивилизованности государства.

Таким образом, Президент в посланиях высказывает свое мнение по конкретным законам и качеству законодательной работы. Президент в этом случае выполняет функцию общего организатора правотворчества в Парламенте, ориентирует его на принятие первоочередных законов, направленных на решение экономических, политических, социальных, культурных и духовных задач, стоящих перед государством и обществом. Послания Президента - программа сотрудничества всех властей власти. Возникает вопрос - какова природа данного документа, является ли он источником права, может ли Национальное собрание его не выполнять? С юридической точки зрения Послание Президента содержит законодательные предложения и ряд других инициатив, но не является нормативным правовым актом, обязательным для исполнения. Послание - политический документ, а в силу авторитета должности Главы государства оно не может быть Парламентом проигнорировано, и учитывая содержащиеся в нем предложения о необходимости разработки и принятия законов, - Парламент обязан его рассмотреть.

3.3 Взаимодействие Президента с органами государственного управления в сфере правотворчества

В сфере правотворчества Президент активно взаимодействует с органами государственного управления. Такая его роль обусловлена местом и ролью Президента в системе разделения властей. Президент своими указами образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте (часть 5 статьи 84 Конституции). Президент обладает правом назначать руководителей республиканских органов государственного управления и определять их статус (часть 15 статьи 84 Конституции).

Взаимодействие между Президентом и органами государственного управления осуществляется по следующим направлениям деятельности: поручает подготовку проектов нормативных правовых актов; установление обязательных процедур разработки и принятия правовых актов; согласование с Президентом подготовленных Советом Министров и другими органами государственного управления проектов распоряжений, законов, указов и декретов; отмена правовых актов органов государственного управления; осуществление контроля за ходом подготовки проектов нормативных правовых актов.

Формы и механизм взаимодействия Президента с Правительством в нормотворческой сфере. Конституция, законы, Регламент Совета Министров, нормативные правовые акты Президента предусматривают различные формы взаимодействия Президента с Правительством.

Президент Республики Беларусь вправе поручить Правительству разработку проектов законов, декретов, указов и распоряжений.

В силу части 3 статьи 101 Конституции Президент по инициативе Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона.

Согласно части 4 статьи 16 Закона от 7 июля 1998 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» Совет Министров вправе вносить предложения в палаты Парламента об объявлении проекта закона срочным.

В соответствии с частью 5 этого же закона Совет Министров с согласия Президента может требовать от палат Парламента принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный Правительством проект или часть его с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Совет Министров также по поручения Президента может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения, если согласительной комиссией, созданной в соответствии с Конституцией Беларуси, вследствие отклонения Советом Республики законопроекта не принят согласованный текст законопроекта.

Контрольные функции Президента. Одним из важных контрольных правомочий Президента является его возможность оказывать влияние на законотворческий процесс путем использования права вето, то есть права не подписать закон и отклонить его.

Президент имеет право отменять акты Правительства (часть 25 статьи 84 Конституции).

Президент вправе приостановить действие решений местных Советов депутатов в случае их противоречия действующему законодательству.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь (часть 3 статьи 122 Конституции).

Взаимодействие Президента с министерствами, государственными комитетами, исполнительными комитетами и иными органами исполнительной власти. Президент Республики Беларусь самостоятельно или через создаваемы им органы организует контроль за исполнением его нормативных правовых актов; получает от органов исполнительной власти их проекты нормативных правовых актов, отчеты и информацию; направляет при необходимости проекты своих решений для дачи предложений и заключений в государственные органы.

3.4 Взаимодействие Президента с судебной властью по вопросам правотворчества

Суды в Республике Беларусь не обладают правом законодательной инициативы. Основная функция судов - осуществление правосудия на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных правовых актов. В соответствии с частью 4 статьи 116 Конституции Президент обладает правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь о признании любого нормативного правового акта государственных органов несоответствующим Конституции. Конституционный Суд вправе вносить Президенту в соответствии с его компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов (часть 8 статьи 22 Кодекса от 29 июня 2006 г. «О судоустройстве и статусе судей»). Важное значение для правотворческого процесса имеют ежегодные Послания Конституционного Суда Президенту и палатам Парламента о состоянии конституционной законности. Они ориентируют Президента на принятие соответствующих решений.

Инициирование Президентом судебной проверки соответствия нормативных актов Конституции Республики Беларусь. В соответствии с частью 4 статьи 116 Конституции Президент вправе инициировать перед Конституционным Судом Республики Беларусь проверку:

о соответствии законов, международных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;

о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;

о соответствии актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.

Порядок конституционного судопроизводства определяется законом.

Обеспечение конституционного контроля в отношении актов Президента. В отношении актов Президента - указов и декретов, имеющих нормативный характер, правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь на предмет их проверки наделены Палата представителей, Совет Республики, Верховный суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь.

Процедура обращения и рассмотрения предложений о проверке на конституционность актов Президента регулируется законом и Регламентом Конституционного Суда.

3.5 Местные Советы депутатов и Президент в сфере правотворчества

Президент Республики Беларусь в интересах местных Советов депутатов, расширения их полномочий может принимать нормативные правовые акты. Так, например, изучив положение дел с финансированием бюджетов сельсоветов и учитывая их предложения, Президент принял Указ от 12 января 2007 г. № 21 «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения». Данный указ укрепил материально-финансовую базу сельсоветов.

При принятии ряда общегосударственных программ, утверждаемых Президентом на длительную перспективу, в них также определяется степень и порядок участия местных Советов депутатов в их выполнении, при этом также учитываются предложения Советов.

Формы взаимодействия. Формы взаимодействия Президента с местными Советами депутатов могут разнообразными. Это могут быть совещания с председателями местных Советов, выступления и обмен мнениями на съездах Советов, рассмотрение Президентом различного рода инициатив местных Советов депутатов и их поддержка и др.

Контрольные функции Президента. В отношении местных Советов депутатов Президент обладает правом приостановления их решений. Кроме того, Президент может поручить другим государственным органам, например, Комитету государственного контроля проверить решение местными Советами каких-либо вопросов и по материалам проверок принять соответствующее решение. Как субъект права обращения в Конституционный Суд Президент может обратиться в него с просьбой о проверке на соответствие актам более высокой юридической силы решения местного Совета.

Механизм приостановления Президентом решений местных Советов депутатов. Данный механизм установлен в ст. 50. Закона от 20 февраля 1991 г. № 617 - XII «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Статьей установлено, что решения Советов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, а также приостанавливаются Президентом Республики Беларусь. В случаях приостановления решений Советов Президент Республики Беларусь издает соответствующий указ и вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Тема 4. Правительство - Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления как субъекты правотворческой деятельности

Вопросы темы:

4.1. Место и роль Правительства в механизме государственного правотворчества.

4.2. Взаимодействие Правительства с Президентом и Парламентом по вопросам правотворческой деятельности.

4.3. Республиканские органы государственного управления в правотворческом процессе.

4.1. Место и роль Правительства в механизме государственного правотворчества

В статье 1 Закона от 7 июля 1998г. «О Совете Министров Республики Беларусь» прямо устанавливается, что Совет Министров Республики Беларусь - Правительство является коллегиальным центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть.

Согласно части 1 ст. 99 Конституции Беларуси Правительство является одним из субъектов права законодательной инициативы.

Конституцией Беларуси и Законом «О Совете Министров Республики Беларусь» Правительству предоставлена соответствующая компетенция в различных отраслях народного хозяйства, для реализации которой оно наделяется правом принимать соответствующие нормативные правовые акты. Так, например, в сфере обеспечения экономической, бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной политики Совет Министров Республики Беларусь:

разрабатывает государственные прогнозы, государственные программы социально-экономического развития, другие государственные программы и концепции, принимает их, если законодательными актами не предусмотрено иное, и обеспечивает их реализацию (абзац 4 ст. 4 Закона о Совете Министров Республики Беларусь);

ежегодно разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальное собрание проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении (абзац 26 ст. 4 Закона О Совете Министров Республики Беларусь) и т.д.

Правительство по поручению Президента дает заключения о возможности направления в Палату представителей законопроекта, предусматривающего сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов (часть 2 ст. 99 Конституции ).

В соответствии с частью 1 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» по поручению Президента, по собственной инициативе, а также в случаях, предусмотренных законами, Совет Министров организует разработку проектов законов Республики Беларусь.

По поручению Президента Правительство вправе вносить предложения в Палату Представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта срочным (часть 4 ст. 16 Закона о Совете Министров Республики Беларусь)

С согласия Президента Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный Правительством проект или часть его с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством Республики Беларусь (часть 5 ст. 16 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).

Совет Министров Республики Беларусь по поручению Президента Республики Беларусь может требовать принятия Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь окончательного решения, если согласительной комиссией, созданной в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, вследствие отклонения Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь законопроекта не принят согласованный текст законопроекта (часть 6 ст. 16 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).

Премьер-министр Республики Беларусь и другие члены Совета Министров Республики Беларусь имеют право принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь и их органов, выступать на этих заседаниях вне очереди, а также обязаны отвечать на специальных заседаниях палат Национального собрания Республики Беларусь на вопросы соответственно депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установленном порядке - на их запросы (часть 8 ст. 16 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).

Формы осуществления Правительством правотворческой деятельности. Формы правотворческой деятельности Правительства разнообразны: собственная правотворческая деятельность, выражающаяся в планировании, подготовке и принятии постановлений в пределах компетенции, установленной Конституцией, законами, декретами и указами; подготовка и внесение законопроектов в Палату представителей по собственной инициативе; выполнение поручений Президента по внесению в Палату представителей и Совет Республики законопроектов; делегирование при необходимости ряда вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, на решение республиканским органам государственного управления; отмена актов республиканских органов государственного управления и др.

Механизм осуществления Правительством правотворческой деятельности. Данный механизм состоит из норм Конституции, Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» от 7 июля 1998 г., Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г., Закона «О международных договорах Республики Беларусь» от 23 октября 1991 г., Декрета Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь», соответствующих статей Регламента Палаты представителей от 4 декабря 1997 г., Регламента Совета Республики от 2 апреля 1998 г., Регламента Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2000 г. и других нормативных правовых актов.

Данные нормативные правовые акты, особенно Регламенты Правительства и палат Парламента подробно регламентируют правотворческую деятельность Совета Министров и его взаимодействие с Национальным собранием Республики Беларусь.

Регламентом Правительства предусматривается, что на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь вносятся вопросы, которые отнесены к его компетенции и не могут быть разрешены республиканскими органами государственного управления, другими государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, облисполкомами, Минским горисполкомом самостоятельно или совместно.

Правом нормотворческой инициативы обладают руководителями органов государственного управления и лишь в исключительных случаях, во время отсутствия этих должностных лиц, - их первые заместители. Местные исполнительные и распорядительные органы, кроме облисполкомов и Минского горисполкома, а также организации вносят вопросы на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь через соответствующие республиканские органы государственного управления.

Для подготовки вопросов межотраслевого, комплексного характера, в том числе подлежащих последующему внесению Советом Министров Республики Беларусь на рассмотрение Президента Республики Беларусь или Национального собрания Республики Беларусь, а также для обеспечения выполнения Правительством отдельных поручений Президента Республики Беларусь Премьер-министром Республики Беларусь, как правило, создаются рабочие группы, возглавляемые руководителями республиканских органов государственного управления, заместителями Премьер-министра Республики Беларусь или Премьер-министром Республики Беларусь. В этих случаях издаются распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, в которых определяются этапы подготовки данными группами вопросов, должностные лица, ответственные за своевременное и качественное исполнение поручений, связанных с подготовкой вопросов, сроки доклада о выполнении этих поручений, а также иные вопросы, уточняющие порядок деятельности рабочих групп.

По каждому вопросу, вносимому на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь, как правило, представляется проект постановления Совета Министров Республики Беларусь или проект распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь с приложением следующих документов:

сопроводительного письма;

обоснования необходимости принятия постановления, распоряжения, включая финансово - экономическое обоснование;

справки о согласовании проекта;

экспертных заключений о проекте, если они имеются;

замечаний и предложений, поступивших при согласовании проекта, но не учтенных в нем;

списка лиц, разработавших проект;

иных документов, относящихся к проекту.

Сопроводительное письмо к проекту постановления, распоряжения должно быть подписано, а проект постановления, распоряжения и иные документы завизированы руководителями органов государственного управления, вносящими вопрос, а во время отсутствия этих должностных лиц, - их первыми заместителями.

Подготовка проектов постановлений и распоряжений в органах государственного управления должна осуществляться в соответствии с требованиями Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", актов законодательства Республики Беларусь и Регламента Совета Министров с обязательным участием юридических служб этих органов.

Вносимые в Совет Министров Республики Беларусь проекты постановлений (кроме проектов постановлений об отмене актов министерств и иных республиканских органов государственного управления) или распоряжений, затрагивающих интересы других органов государственного управления, должны быть согласованы с ними. К проекту постановления, распоряжения, направляемому на согласование, прилагаются обоснование необходимости принятия правового акта и иные относящиеся к проекту документы, если они имеются. Согласование производится посредством визирования проектов руководителями органов государственного управления, а во время отсутствия этих должностных лиц, - их первыми заместителями. Если руководители органов государственного управления имеют по проекту замечания, то они визируют его с изложением сути замечаний и приложением в необходимых случаях уточненной редакции проекта.

Проекты постановлений согласовываются органами государственного управления в 3-дневный срок, проекты распоряжений - в 1-дневный срок со дня их получения (не считая выходных дней и дней, объявленных нерабочими), если иной срок не установлен поручением Совета Министров Республики Беларусь или его Президиума, Премьер-министром Республики Беларусь или заместителями Премьер-министра Республики Беларусь.

Орган государственного управления, организующий подготовку проекта постановления или распоряжения, принимает меры к устранению высказанных по проекту замечаний до внесения его на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь.

Если по проекту имеются разногласия, руководитель органа государственного управления, организующего подготовку проекта, должен обеспечить обсуждение его с руководителями заинтересованных органов государственного управления в целях поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть направлен в Правительство только руководителем органа государственного управления, вносящего проект, с приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов государственного управления.