Теоретические основы правотворческой деятельности

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполкомы обладают двойственной юридической природой - входят в систему органов исполнительной власти и являются одновременно органами местного управления. Соответственно, принимаемые ими нормативные правовые акты, - это решения местных исполнительных и распорядительных органов, входящих в систему органов исполнительной власти и одновременно, - решения местных органов управления.

Таким образом, особенности их правовой природы оказывают влияние на принимаемые ими нормативные правовые акты, которые также обладают двойственной юридической природой.

Особенности организации и деятельности местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов - построение их в виде трех уровней - первичного, базового и первичного, также накладывают отпечаток на принятие ими решений. Решения вышестоящих органов местного управления и самоуправления обязательны для исполнения соответствующими нижестоящими структурами.

Принятые нормативные правовые акты органов местного управления и самоуправления распространяют свою юридическую силу на соответствующую территорию.

В соответствии с частью 6 статьи 14 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь Советы вправе: по взаимному согласию Советов различного уровня перераспределять между собой отдельные полномочия; передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных статьей 121 Конституции. Соответственно, органы, которым переданы полномочия, вправе принимать соответствующие нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории.

Порядок делегирования полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта определен ст. 55 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которая гласит: «Нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь. В нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган (должностное лицо), принимая (издавая) нормативный правовой акт в порядке реализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия». Анализ статьи позволяет утверждать, что органы территориального общественного самоуправления не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты.

Местные субъекты правотворческого процесса. Основным субъектом правотворчества являются граждане соответствующей административно-территориальной единицы. Граждане принимают решения на местном референдуме. Согласно ст. 75 Конституции местные референдумы назначаются соответствующими местнымипредставительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом.

Среди субъектов правотворческого процесса следует назвать и население, которое имеет право на осуществление правотворческой инициативы. Население имеет право на правотворческую инициативу по вопросам местного значения. Реализация этого права населения осуществляется в порядке, предусмотренном Советом. Правотворческая инициатива населения выражается в представлении проектов решений по вопросам местного значения и их обязательному рассмотрению на открытом заседании Совета с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - опубликованию в местных средствах массовой информации (статья 30 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).

Наряду с населением соответствующей административно-территориальной единицы право на принятие (издание) правовых актов также имеют органы местного управления и самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 122 Конституции «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории».

В соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» принимать (издавать) правовые акты могут и структурные подразделения органов местного управления и самоуправления.

Правовыми актами президиума Совета являются решения, которые принимаются большинством голосов от его состава.

Постоянные комиссии местного Совета депутатов также принимают решения рекомендательного характера, которые оформляются протоколами их заседаний.

Руководители комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов издают приказы.

Председатели исполнительных комитетов и председатели местных Советов депутатов издают распоряжения по вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения.

Субъектами правотворческой деятельности являются собрания граждан (собрания уполномоченных). Участники собрания вправе обсуждать любые вопросы республиканского и местного значения, вносить по ним предложения или принимать рекомендации, участвовать в предварительном обсуждении и подготовке проектов решений органов местного управления и самоуправления по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни (часть 8 статьи 28 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).

Местные референдумы. Одной из форм прямого волеизъяления граждан при осуществлении местного управления и самоуправления является местный референдум.

Согласно статье 73 Конституции республиканские и местные референдумы проводятся для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

Статья 111 Избирательного кодекса Республики Беларусь определяет референдум как способ принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Термин “референдум” (от лат. “referendum”) переводится как “то, что должно быть сообщено”.

Гарантией прямого властвования народа является положение Конституции о том, что “решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом” (ст. 77). Кроме того, частью 3 статьи 124 Избирательного кодекса устанавливается следующее правило: “Если для выполнения решения, принятого референдумом, требуется издание какого-либо правового акта, он должен быть принят в течение пяти месяцев со дня вступления в силу решения, принятого референдумом”.

Решение, принятое на местном референдуме, в каком-либо утверждении местными органами управления и самоуправления не нуждается. Оно подписывается руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

В соответствии с частью 2 статьи 112 Избирательного кодекса “На местный референдум могут выносится вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов”.

На референдум не могут выносится вопросы:

- могущие вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь;

- связанные с назначением (избранием) и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением должностных лиц, назначение, освобождение которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь;

- о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов;

- об амнистии, помиловании.

На местный референдум также не выносятся вопросы, имеющие значение для Республики Беларусь в целом, вопросы, урегулированные законодательными актами Республики Беларусь, вопросы, связанные с назначением на должности, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Все другие вопросы могут быть вынесены на местный референдум.

Местный референдум - это высшее прямое волеизъявление граждан соответствующей административно-территориальной единицы, принятое путем тайного голосования, направленное на решение важнейших вопросов местного значения (обязательный референдум) или их обсуждение (консультативный референдум), относящихся к компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

На местном референдуме можно отменить или изменить решение местного Совета депутатов и местного исполнительного и распорядительного органа, а не только решить тот или иной вопрос, относящийся к компетенции местных органов управления и самоуправления. Решение, принятое на местном референдуме, обладает высшей юридической силой, верховенством над актами органов местного управления и самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” решения местного референдума обязательны для соответствующих Советов, исполнительных комитетов и местных администраций, органов территориального общественного самоуправления, всех предприятий, организаций, учреждений, объединений и граждан на соответствующей территории.

Местный консультативный референдум может проводиться для выяснения мнения населения при решении вопросов административно - территориального устройства, при наименовании и переименовании административно - территориальных и территориальных единиц, проспектов, улиц, площадей.

Конституция и Избирательный кодекс Республики Беларусь устанавливают следующие специальные (частные) принципы проведения референдумов: всеобщность участия граждан, свободное, равное и тайное голосование (ст. 76 Конституции, часть 4 ст. 3, ст. 4, ст. 5, часть 1 ст. 6, часть 2 ст. 7, ст. 9, ст. 11, ст. 13 Избирательного кодекса Республики Беларусь).

Право граждан на участие в референдуме гарантируется статьей 37 Конституции Республики Беларусь. Избирательный кодекс уточняет, что участвовать в референдуме имеют право граждане Республики Беларусь, достигшие ко дню или в день референдума 18 лет, постоянно или временно проживающие на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Избирательный кодекс устанавливает причины, ограничивающие участие некоторых категорий граждан в референдуме.

Не участвуют в референдуме граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия лица, в отношении которых избрана мера пресечения - содержание под стражей. Какие-либо другие прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения и религии, политических взглядов, рода и характера занятий Кодексом не предусматриваются.

Принцип свободного участия граждан в местном референдуме означает, что гражданин лично решает: участвовать или не участвовать в референдуме; никто не вправе оказывать принудительное воздействие на граждан с целью принуждения их к участию или не участию в референдуме, за что голосовать на референдуме.

Принцип равного участия в референдуме закрепляет положение, при котором каждый гражданин, проживающий на соответствующей территории, имеет один голос, передача своего голоса другому не допускается.

Принцип тайного голосования тесно связан с предыдущим принципом равного участия в референдуме. Данный принцип гарантирует гражданам свободу волеизъявления, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. С этой целью в помещениях для голосования оборудуются специальные кабины.

Принцип прямого волеизъявления граждан на референдуме закреплен в части 2 статьи 7 Избирательного кодекса. Этот принцип означает, что граждане принимают решения на референдуме непосредственно сами. Принятые ими решения в каком-либо утверждении не нуждаются. Каждый гражданин выражает свою волю самостоятельно. Этот принцип повышает ответственность граждан за принятые ими же решения, развивает чувство сопричастности к происходящим на территории соответствующей административно - территориальной единицы процессам.

Принцип гласности при подготовке и проведении референдума закреплен в статье 13 Избирательного кодекса. Этот принцип означает, что подготовка и проведение референдума осуществляется открыто и гласно. На соответствующие комиссии, местные представительные, исполнительные и распорядительные органы возлагается обязанность информировать граждан о своей работе по подготовке и проведению референдума, составе, месте нахождения и времени работы комиссий, списках граждан, имеющих право участвовать в референдуме, о результатах голосования на референдуме.

На заседаниях комиссий по проведению местного референдума и во время голосования, при подсчете голосов и определении результатов голосования имеют право присутствовать депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики, депутаты местных Советов депутатов, представители политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, граждан, средств массовой информации, наблюдатели от иностранных государств и международных организаций.

В соответствии со статьей 75 Конституции Республики Беларусь “Местные референдумы назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории ”.

Часть 1 статьи 126 Избирательного кодекса закрепляет право инициативы на проведение местного референдума следующим образом: “Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее десятью процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории”.

Если с инициативой о проведении местного референдума выступают граждане, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

в области и городе Минске - не менее 50 человек;

в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Порядок подготовки и проведения местного референдума в Избирательном кодексе четко не изложен. В нем указывается, что вся деятельность должна осуществляться применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме.

Регистрация инициативных групп и вопрос, предлагаемый на местный референдум, осуществляется соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами.

Полагаем, что для регистрации должны быть представлены следующие документы:

1) заявление, содержащее просьбу зарегистрировать инициативную группу и вопрос (проект решения), предлагаемый ею на местный референдум;

2) формулировка вопроса, предлагаемого на местный референдум;

3) протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение об образовании группы, выдвижении инициативы о проведении референдума, вопросе (проекте решения), предлагаемых на референдум, избрании председателя группы и координаторов по соответствующим территориям;

4) список участников собрания, подписанный председателем и секретарем собрания;

5) список членов инициативной группы с их подписями, давших согласие на участие в работе инициативной группы, заверенными нотариально. В списке инициативной группы указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, серия и номер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности каждого члена группы.

Собрание инициативной группы правомочно, если в нем принято участие более половины состава инициативной группы. Решения собрания принимаются большинством голосов его участников.

Документы, представленные инициативной группой, направляются местным исполнительным и распорядительным органам на заключение в соответствующее областное, Минское городское управление юстиции, которые проверяют соответствие вопроса (проекта решения), выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Формулировка вопроса (проекта решения), предлагаемого на референдум, может быть уточнена по согласованию с инициативной группой, о чем должен быть представлен протокол собрания группы.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения, если получено положительное заключение областного или Минского городского органа юстиции.

В регистрации отказывается, если нарушены требования Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд. Кодекс не предусматривает возможность обжалования отказа в регистрации вопроса (проекта решения), предлагаемого на местный референдум.

После регистрации инициативная группа получает образец подписанного листа и приступает к сбору подписей в поддержку проведения референдума.

Материальное обеспечение агитации по инициированию местного референдума и сбору подписей граждан осуществляется за счет средств инициативной группы, которая открывает для этого счет в банке. На данный расчетный счет вправе перечислять денежные средства граждане Республики Беларусь, различные предприятия, организации (за исключением государственных), политические партии, другие общественные объединения, трудовые коллективы. Полагаем, что пожертвования могут осуществлять лишь те субъекты, которые находятся на территории соответствующей административно-территориальной единицы, либо деятельность которых распространяется на данную территорию, и имеющие в ней свои филиалы, представительства, отделения и другие организационные структуры.

Иностранные граждане, иностранные государства, предприятия, организации, международные организации, предприятия Республики Беларусь с иностранными инвестициями не вправе оказывать материальную поддержку по проведению местного референдума.

Сбор подписей граждан в поддержку инициативы о проведении местного референдума осуществляется только членами инициативной группы в двухмесячный срок со дня регистрации инициативной группы.

Подписной лист референдума должен содержать следующие положения:

а) формулировку вопроса, предлагаемого на референдум и (или) изложение существа предлагаемого решения;

б) фамилию, имя, отчество члена инициативной группы, собирающего подписи;

в) номер свидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его;

г) фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности, дату подписания и роспись гражданина. Все эти сведения в подписном листе выполняются гражданином собственноручно.

В подписной лист могут быть включены только подписи граждан, проживающих в одном населенном пункте, а в городах с районным делением - в одном районе города.

Каждый подписной лист после его заполнения должен быть заверен подписью члена инициативной группы, собиравшего подписи, в присутствии руководителя либо заместителя руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, на территории которого проводился сбор подписей, и немедленно заверяется печатью этого органа. На каждом подписном листе производится запись об общем числе заверенных подписей и дате такого заверения. Подписные листы изготавливаются за счет средств инициативной группы.

С момента регистрации инициативной группы местного референдума она имеет право выступать с сообщениями в печати и других средствах массой информации, проводить в установленном законодательством порядке митинги, шествия, демонстрации в поддержку проведения референдума и организовывать сбор подписей граждан на подписных листах.

Гражданин имеет право подписаться в поддержку предложения о проведении референдума только один раз. Запрещается принуждение граждан с целью получения подписи в подписном листе, а также использование противоправных форм сбора подписей.

На сбор подписей отводится два месяца. Если по истечении двух месяцев не было собрано необходимого количества подписей граждан, дальнейший сбор подписей прекращается. С инициативой по одному и тому же вопросу разрешается выступать не ранее чем через год после отклонения соответствующим исполкомом предложения о проведении референдума в связи с отсутствием требуемого количества подписей.

Если в течении срока, установленного для сбора подписей, собрано необходимое их количество, то подписные листы передаются в соответствующий исполнительный комитет, районную администрацию в городе, которые в десятидневный срок проверяют достоверность подписей граждан в подписных листах. При этом должно быть проверено не менее двадцати процентов подписных листов, сданных инициативной группой.

По результатам проверки достоверности данных в подписных листах подпись гражданина может быть признана достоверной или недостоверной. В частях 13 и 14 статьи 61 Избирательного кодекса приведены признаки, в соответствии с которыми подписи граждан считаются недостоверными. В частности, они признаются таковыми, если обнаружены фиктивные подписи, подписи граждан, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом, подписи лиц, не обладающих избирательным правом, подписи граждан, указавших в подписном листе данные, не соответствующие действительности и т.п.

В Избирательном кодексе Республики Беларусь не указан механизм проверки достоверности данных в подписных листах. Представляется, что во всяком случае исполнительные и распорядительные органы не имеют право вызывать граждан в исполнительный комитет или местную администрацию с целью уточнения каких-либо сведений, касающихся подписных листов. Такую проверку могут осуществить, наряду с работниками исполкома, местной администрации, графологи, а также другие приглашенные специалисты, имеющие познания в области почерковедческой экспертизы.

Если количество обнаруженных при проверке недостоверных подписей граждан составит более 15 процентов от количества проверенных подписей, проводится дополнительная проверка еще 15 процентов подписей от количества подписей в подписных листах, сданных членом (членами) инициативной группы (Часть 4 статьи 116 Избирательного кодекса). В случае, если суммарное количество недостоверных подписей граждан составит более 15 процентов от общего количества проверенных подписей в подписных листах, дальнейшая проверка прекращается. Это правило распространяется в целом на всю территорию Совета, на которой предполагается проведение референдума, и исполнительный и распорядительный орган вправе отклонить предложение о проведении референдума.

Данное положение Избирательного кодекса будет действовать иначе в тех случаях, когда, например, референдум предполагается проводить на всей территории области и проверка достоверности подписей граждан осуществляется районными, городскими исполкомами, районными администрациями в городах. Если такая ситуация с недостоверными подписями сложилась в одном из районов, то все подписи граждан в подписных листах не учитываются при определении результата сбора подписей только в районе.

О результатах сбора подписей граждан соответствующий исполнительный комитет или районная администрация в городе принимает решение. В решении указываются: общее количество подписей в подписных листах, принятых от инициативной группы; количество подписей, достоверность которых проверялась; количество подписей, признанных достоверными, и количество подписей, признанных недостоверными. Копия решения передается координатору инициативной группы, которая составляет заключительный акт и представляет его в исполнительные и распорядительный орган. Последний передает его в местный Совет депутатов.

В законодательстве о референдуме отсутствует указание о том, какие сведения должны содержаться в заключительном акте. Также, на наш взгляд, в законодательстве наблюдается пробел в отношении других документов, которые должны быть представлены инициативной группой в местный Совет. Представляется, что в заключительном акте должны указываться дата регистрации инициативной группы, наименование исполнительного и распорядительного органа, зарегистрировавшего группу, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей, наименование исполнительного и распорядительного органа, в котором находятся на хранении подписные листы.

Кроме того, полагаем, что инициативная группа должна составить еще один документ. Это может быть требование о проведении референдума, которое адресуется в местный Совет и должно содержать обоснование необходимости референдума, четкую формулировку вопроса (проекта решения), предлагаемых на референдум. В местный Совет также должна передаваться копия решения исполнительного и распорядительного органа.

Соответствующий исполнительный комитет или районная администрация в городе вправе отклонить предложение о проведении местного референдума с одновременным сообщением об этом инициативной группе и местному Совету депутатов в случаях:

нарушения срока для сбора подписей граждан;

отсутствия требуемого количества подписей;

выявления нарушений принципа добровольности в ходе сбора подписей, зафиксированных исполкомом или районной администрацией в городе;

установления в представленных документах других нарушений требований Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь.

Решение соответствующего исполнительного комитета или районной администрации в городе об отклонении предложения по проведению местного референдума может быть обжаловано в месячный срок в районный, городской суд. Жалоба должна быть подписана большинством состава инициативной группы.

В Избирательном кодексе отсутствуют также варианты решений, принимаемых местным Советом по результатам рассмотрения документов по референдуму, представленных в местный Совет. Полагаем, что он вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, даже его проведения и мерах по его обеспечению и юридической силе решения референдума;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения законодательства о референдуме инициативной группой.

Следует также отметить, что Избирательный кодекс не в полной мере регулирует процедуру реализации права инициативы граждан на проведение местного референдума. В законодательстве о местном референдуме отсутствует срок, в течение которого соответствующий исполком или районная администрация в городе обязана передать заключительный акт в местный Совет. Полагаем, что для такой передачи достаточно две недели.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения такого предложения.

Избирательный кодекс не предусматривает возможность обжалования инициативной группой отказа местного Совета депутатов в назначении местного референдума.

Еще раньше нами указывалось, что данным Кодексом также не предусматривается возможность обжалования инициативной группой отказа исполнительного и распорядительного органа в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум.

Данные пробелы в законодательстве о референдуме могут быть устранены со ссылкой на нормы Конституции Республики Беларусь. Во-первых, в соответствии с пунктом 5 статьи 98 и частью 2 статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Во-вторых, согласно части 3 статьи 122 Конституции “Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь”. В-третьих, отказ в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум или отказ в назначении местного референдума, может быть обжалован инициативной группой в судебном порядке в соответствии с частью 4 статьи 122 Конституции, которая гласит: “Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке”.

Более того, противники проведения местного референдума также могут обжаловать в суде соответствующее решение местного исполнительного и распорядительного органа или местного Совета депутатов. Основанием для такого вывода является часть 3 статьи 49 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь, которая гласит: “Решения Советов, исполнительных комитетов и местных администраций, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством Республики Беларусь случаях могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в судебном порядке в соответствии с законодательством Республики Беларусь”.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум. Решение о назначении референдума публикуется в печати, доводится до населения иными способами. Однако срок публикации решения о проведении местного референдума в законодательстве не установлен. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума. Голосование на референдуме назначается на выходной день.

Подготовку и проведение местного референдума обеспечивают:

областного, Минского городского референдума -- областная, Минская городская, районные, городские (в городах областного подчинения), районные в городах и участковые комиссии по референдуму;

районного, городского (в городах областного подчинения), районного в городе референдума -- районная, городская, районная в городе и участковые комиссии по референдуму;

городского (в городах районного подчинения), поселкового, сельского референдума -- городская, поселковая, сельская и участковые комиссии по референдуму.

Все комиссии по местному референдуму формируются из представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей граждан, выдвинутых в состав комиссии путем подачи заявления. Избирательный кодекс не предоставляет права выдвигать своих представителей в состав территориальных и участковых комиссий по референдуму следующим субъектам: коллективам средних специальных и высших учебных заведений, собраниям граждан по месту жительства, собраниям военнослужащих по воинским частям, органам территориального общественного самоуправления.

Областные, Минская городская комиссии по референдуму образуются президиумами областных, Минского городского Советов депутатов и областными, Минским городским исполнительными комитетами в составе 9-13 членов комиссии не позднее, чем за месяц до референдума.

Районные, городские (в городах областного подчинения) комиссии по референдуму образуются президиумами районных, городских Советов депутатов и районными, городскими исполкомами, а районные в городах комиссии по референдуму -- президиумами городских Советов депутатов и городскими исполкомами в составе 9-13 членов комиссии не позднее, чем за месяц до референдума.

Городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские комиссии по референдуму образуются городскими, поселковыми, сельскими исполкомами в составе 7-11 членов не позднее, чем за месяц до референдума.

Участковые комиссии по референдуму образуются районными, городскими исполкомами, а в городах с районным деление -- районными администрациями в составе 5-19 членов комиссии не позднее, чем за 20 дней до референдума (Часть 1 статьи 34 Избирательного кодекса).

Совместные решения президиума соответствующего местного Совета депутатов и исполкома принимаются большинством голосов от их состава. В совместном заседании этих органов должны участвовать не менее двух третей от состава президиума Совета и исполкома.

При назначении местного референдума Совет, назначивший референдум, может принять решение не образовывать соответствующие комиссии по референдуму, а возложить осуществление их полномочий на действующие территориальные избирательные комиссии.

Что касается участковых комиссий по референдуму, то считаем необходимым дополнить Избирательный кодекс нормами следующего характера. Если референдум проводится на территории поселкового или сельского Совета, то участковые комиссии должны быть вправе образовывать поселковые, сельские исполкомы. Эти нормы, касающиеся участковых комиссий, следует распространить и на их образование в случае проведения выборов депутатов поселковых и сельских Советов вместо выбывших, а также их отзыва.

Органы, образующие комиссии, вправе включить своих представителей в состав этих комиссий.

Решение об образовании комиссий с указанием их состава, места нахождения, номеров телефонов в семидневный срок публикуется в печати.

К полномочиям территориальных комиссий по местному референдуму относятся:

организация проведения референдума и осуществление контроля за соблюдением законности;

направление деятельности нижестоящих комиссий по референдуму;

заслушивание сообщений должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов, организаций по вопросам подготовки и проведения референдума;

контроль за своевременным и правильным составлением списков участников референдума и представлением их для всеобщего ознакомления;

распределение денежных средств между нижестоящими комиссиями по референдуму и осуществление контроля за их целевым использованием;

контроль за обеспечением комиссий помещениями, транспортом, связью, рассмотрение других вопросов материально-технического и организационного обеспечения референдума;

рассмотрение заявлений и жалоб на решения и действия нижестоящих комиссий и принятие по ним решения;

обеспечение изготовления бюллетеней;

установление результатов голосования по референдуму;

содействие средствам массовой информации в проведении разъяснения содержания вопроса, вынесенного на референдум;

опубликование результатов референдума в местных средствах массовой информации.

Комиссии по референдуму вправе осуществлять и иные полномочия, предусмотренные законодательством. Организации, государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны содействовать комиссиям в осуществлении ими своих полномочий, предоставлять необходимые для их работы сведения и материалы. Решения комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению на соответствующей территории.

К полномочиям участковой комиссии по референдуму относится решение следующих вопросов:

обеспечение соблюдения законности на территории участка для голосования по референдуму;

составление списков участников местного референдума по участку;

ознакомление граждан со списком участников референдума;

рассмотрение заявлений о неточностях в списках и решение вопроса о внесении в них соответствующих изменений;

оповещение участников референдума о месте нахождения, времени работы и номере телефона участковой комиссии, а также о дне референдума, времени и месте голосования;

обеспечение сохранности бюллетеней;

подготовка помещений для голосования;

контроль на территории участка для голосования соблюдения правил размещения агитационных материалов;

организация голосования в день референдума;

подсчет голосов и определение результатов голосования на участке;

рассмотрение заявлений и жалоб по вопросам подготовки и проведения референдума и принятие по ним решений.

Участковые комиссии обладают и другими полномочиями в соответствии с Избирательным кодексом и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Полномочия всех комиссий по референдуму прекращаются через месяц после вступления в силу решения референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов территория, на которой проводится местный референдум, делится на участки. Участки для голосования образуются из расчета не менее 20 и не более 3000 участников референдума. Участки для голосования могут быть образованы в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях. Участки для голосования образуются также в воинских частях.

Данные участки образуются в районах и городах районными, городскими (в городах областного подчинения) исполкомами, а в городах с районным делением -- районными администрациями. Это общее правило, установленное Избирательным кодексом. Вместе с тем считаем целесообразным дополнить данный Кодекс положением о том, что, если референдум проводится на территории поселка или сельсовета, то участки для голосования должны быть вправе образовывать поселковые, сельские исполкомы. Данные дополнения, на наш взгляд, способствовали бы повышению самостоятельности и ответственности поселковых и сельских исполкомов в деле организации и проведения референдума, более четкому разграничению функций и полномочий между нижестоящими и вышестоящими исполнительными комитетами, устранению перекрестной компетенции.

Образование участков для голосования производится при проведении референдума по согласованию с соответствующими районными, городскими, районными в городах, поселковыми, сельскими комиссиями по референдуму.

Списки граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме, составляются по каждому участку для голосования и подписываются председателем и секретарем участковой комиссии. Составление списков осуществляется на основе данных, представляемых городскими, поселковыми, сельскими исполнительными комитетами, а в городах с районным делением -- районными администрациями, районными исполнительными комитетами в городах и поселках городского типа, где не образованы городские и поселковые исполнительные комитеты.

Военнослужащие, проходящие службу в воинских частях и члены их семей, другие избиратели, проживающие в районах расположения воинских частей, включаются в списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме на основе данных, представляемых командирами воинских частей (Часть 3 статьи 19 Избирательного кодекса).

Списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме, по участкам для голосования, образованным в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях, составляются на основе данных, представляемых руководителями указанных учреждений (Часть 4 статьи 19 Избирательного кодекса).

В списки включаются все граждане Республики Беларусь, достигшие ко дню или в день референдума 18 лет, постоянно или временно проживающие к моменту составления списка на территории данного участка для голосования и имеющие право участвовать в референдуме (Часть 1 статьи 20 Избирательного кодекса).

На наш взгляд, категории граждан, указанные в частях 3 и 4 статьи 19, части 1 статьи 20 Избирательного кодекса, конечно же имеют право участвовать в республиканском референдуме, но, что касается их участия в местном референдуме, то вопрос является спорным. Временное нахождение гражданина на той или иной территории, на наш взгляд, не должно давать ему права на участие в решении важнейших вопросов местного значения. Такое право должны иметь лишь те граждане, кто постоянно проживает на соответствующей территории.

В законодательстве Республики Беларусь, в том числе в Гражданском кодексе Республики Беларусь, в Жилищном кодексе Республики Беларусь, не дано определение понятия “постоянно проживающий”. Однако практика применения данного понятия выработала четкий критерий, хотя и не единственный: постоянно проживающими на соответствующей территории считаются те, кто имеет в паспорте постоянную прописку в данной местности. Представляется, что военнослужащие срочной службы, проходящие военную службу не в той местности, где они проживали до призыва, не должны иметь права на участие в местном референдуме, так как они временно находятся в местах дислокации воинских частей и не всегда заинтересованы в результатах голосования на местном референдуме. Эта проблема касается и студентов, временно поселившихся на соответствующей территории в связи с обучением, граждан, находящихся в стационарных лечебно-профилактических учреждениях. Поэтому предлагается внести соответствующие уточнения в Избирательный кодекс.

Гражданин, имеющий право участвовать в референдуме, может быть включен только в один список. Списки представляются для всеобщего ознакомления за пятнадцать дней до референдума, а на участках для голосования, образованных в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях, -- за два дня до референдума. Граждане, поселившиеся на территории участка для голосования после предоставления списка для всеобщего ознакомления, а также граждане по какой-либо иной причине не включены в список, включаются по их просьбе в список дополнительно на основании документов, подтверждающих их проживание на территории данного участка.

Каждому гражданину предоставляется право обжаловать невключение, неправильное включение в список или исключение из списка, а также допущенные в списке неточности в указании данных о гражданине. Участковая комиссия обязана не позднее чем в двухдневный срок, а накануне и в день референдума немедленно рассмотреть заявление, внести необходимые исправления в список либо письменно отклонить данное заявление гражданина. Гражданин вправе обжаловать решение в вышестоящую комиссию либо в суд. Исправление в списке в соответствии с решением вышестоящей комиссии или суда производится немедленно участковой комиссией.

В бюллетене для голосования на референдуме воспроизводится формулировка каждого вынесенного на референдум вопроса и варианты ответа голосующего: “за” или “против”, под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования должен содержать разъяснение о порядке его заполнения.

Расходы комиссий по подготовке и проведению местного референдума осуществляются за счет средств соответствующего местного бюджета, а также за счет средств организаций, общественных объединений, расположенных на территории соответствующего местного Совета депутатов и граждан, проживающих на этой территории, которые могут вносить свои денежные средства во внебюджетный фонд, создаваемый местным Советом депутатов, назначившим референдум. В процессе подготовки и проведения референдума не могут быть использованы средства иностранных государств, предприятий, организаций, иностранных граждан, международных организаций, предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями.

Гражданам Республики Беларусь, политическим партиям, другим общественным объединениям, трудовым коллективам предоставляется право беспрепятственной агитации за предложение по проведению референдума, за принятие решения, вынесенного на референдум, а также против предложения по проведению референдума, против принятия решения, вынесенного на референдум.

Агитация может осуществляться через местные средства массовой информации, публичное обсуждение предложений, выносимых на референдум, на собраниях, митингах, а также путем проведения уличных шествий, демонстраций и пикетирования, выпуска агитационных печатных материалов в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Агитационные материалы по референдуму, выступления на собраниях, митингах, в печати, по телевидению, радио не должны содержать пропаганду войны, призывы к насильственному изменению конституционного строя, нарушению территориальной целостности Республики Беларусь, оскорблений и клеветы. Запрещается агитация и пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, выпуск и распространение сообщений и материалов, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную вражду.

Лица, агитирующие за или против вопросов, вынесенных на референдум, не вправе раздавать гражданам денежные средства, подарки и иные материальные ценности, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно предоставлять любые услуги и товары.

Агитация по вопросам, вынесенным на местный референдум, начинается со дня принятия местным Советом решения о назначении референдума и заканчивается до дня проведения голосования. Агитация в день голосования не допускается. При проведении референдума и в день голосования в помещениях для голосования на видном месте должны быть вывешены вопросы (проекты решений), вынесенные на референдум. Агитационные печатные материалы, ранее размещенные вне помещений для голосования, также сохраняются на прежних местах. В течение последних десяти дней до референдума не допускается опубликование результатов опросов общественного мнения, связанных с референдумом, прогнозом его результатов.

Районные, городские, поселковые, сельские исполнительные комитеты, районные администрации в городах организуют предоставление комиссиям по референдуму в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь, помещений для размещения комиссий и проведения голосования, а также необходимого оборудования, средств связи, транспортных средств. Данная материальная помощь комиссиям по референдуму предоставляется государственными органами и организациями, общественными объединениями.

При проведении референдума голосование проводится с 8 до 20 часов. О времени и месте голосования участковые комиссии оповещают участников референдума не позднее, чем за десять дней до референдума. На участках, образованных в воинских частях, санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях, участковые комиссии вправе объявить голосование законченным и ранее 20 часов, если проголосовали все участники референдума, включенные в список.

Бюллетень для голосования выдается участнику референдума под роспись членом участковой комиссии на основании списка граждан, имеющих право участвовать в референдуме, по предъявлению паспорта или заменяющего его удостоверения личности. Голосование за других лиц не допускается.

Бюллетень заполняется голосующим в кабине или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие каких-либо других лиц. Если гражданин в силу физических недостатков не может самостоятельно заполнить бюллетень, то он вправе пригласить в кабину или комнату для тайного голосования любое другое лицо по своему усмотрению, кроме членов участковой и вышестоящих комиссий, лиц, участвующих в контроле за проведением голосования.

Участковая комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании всем гражданам, имеющим право на участие в референдуме, в том числе тем, которые по состоянию здоровья или по другим уважительным причинам не смогут прийти в день голосования и сделали по этому поводу устные или письменные заявления. Официального подтверждения причин невозможности прийти в помещение для голосования не требуется. В этих целях в участковой комиссии должно быть необходимое количество переносных ящиков для голосования. Голосование по месту нахождения этих лиц организуется не менее чем двумя членами участковой комиссии с соблюдением всех требований Избирательного кодекса.

Участник референдума, который по тем или иным причинам не будет находиться в день референдума по месту своего жительства, вправе проголосовать на своем участке, где он включен в список участников референдума, досрочно, но не ранее чем за 5 дней до референдума. В этом случае также от участника референдума не требуется официального подтверждения причин невозможности прийти в помещение для голосования в день референдума. Досрочное голосование проводится с соблюдением всех требований Избирательного кодекса.

Подсчет голосов производится на каждом участке для голосования непосредственно членами участковой комиссии без перерыва до получения результатов голосования.

При подсчете голосов признаются недействительными бюллетени не установленного образца, бюллетени, на оборотной стороне которых отсутствуют подписи лиц, входящих в состав участковой комиссии, бюллетени, в которых не вычеркнут ни один или вычеркнуты оба варианта ответа. В случае возникновения сомнений в действительности бюллетеня вопрос разрешается членами участковой комиссии путем голосования. Результаты подсчета голосов рассматриваются на заседании участковой комиссии и заносятся в протокол. Не допускается заполнение протокола карандашом и внесение в него каких-бы то ни было исправлений.

В протоколе отражаются следующие сведения: общее число участников референдума, внесенных в списки для голосования; число граждан, получивших бюллетени; число участников референдума, голосовавших за одобрение вынесенного на референдум вопроса (проекта решения); число граждан, голосовавших против; число бюллетеней, признанных недействительными. В протоколах участковых комиссий указывается также число бюллетеней, полученных ею, число испорченных бюллетеней, число неиспользуемых бюллетеней.

Протоколы заполняются в нескольких экземплярах и подписываются председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии. Они направляются в вышестоящую комиссию, в орган, образовавший комиссию и одна копия протокола вывешивается участковой комиссией после его подписания для всеобщего ознакомления. К протоколу, направляемому в вышестоящую комиссию, прилагаются особые мнения членов комиссии, заявления представителей общественности и других лиц о нарушениях, допущенных в ходе голосования или при подсчете голосов, и принятые по ним решения комиссии.

Комиссия по проведению местного референдума, получив протоколы о результатах голосования от всех участковых комиссий, определяет итоги референдума. Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.