Законодательные основы борьбы с коррупцией в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

Введение

Глава 1. Общественная опасность коррупции

1.1 Понятие коррупции

1.2 Общественная опасность коррупции и ее связь с организованной преступностью

1.3 Состояние коррупции в России

Глава 2. Законодательные основы борьбы с коррупцией в России

2.1 Международно-правовые акты в борьбе с коррупцией: общая характеристика

2.2 Российское законодательство в сфере противодействия коррупции

Глава 3. Международные правовые стандарты противодействия коррупции: и возможности его применения в России

Заключение

Используемая литература



Введение

Происходящие в России изменения политических, социально-экономических, правовых, нравственно-психологических и иных отношений привели не только к позитивным результатам, но и к негативным последствиям, выражающимся, в частности, в росте коррупции. Современное состояние преступности является одним из основных факторов, дестабилизирующих социально-экономическую ситуацию.

Данная работа посвящена изучению коррупционной преступности и борьбы с нею.

Актуальность исследования данной темы обусловлена тем, что в условиях Российской Федерации на современном этапе проблема борьбы с коррупцией приобрела серьезную остроту. Возрастающие масштабы коррупционной преступности представляют реальную угрозу безопасности государства и общества. Все большую активность приобретает экономическая направленность преступной деятельности организованных преступных формирований, которая охватила практически все области хозяйственного комплекса страны, в первую очередь в высокодоходных отраслях экономики. Преступные сообщества через коррумпированные связи проникают в экономику и финансовую систему, оказывают прямое влияние на политику государства в этой сфере. Последствиями коррупции являются: неэффективное и несправедливое распределение и расходование материальных и нематериальных благ, снижение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов, замедление темпов экономического роста, снижение уровня доверия к власти и другое.

Объектом исследования работы являются общественные отношения возникающие в области охраны государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Предметом исследования выступает правовое регулирование коррупционной преступности.

Целью работы является исследование коррупционной преступности и борьбы с нею.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: определение понятия коррупции; коррупционной преступности и ее признаков, классификации коррупционных преступлений, особенности борьбы с коррупцией в России, международно-правовые средства борьбы с коррупцией.

Среди коррупционных преступлений высока доля латентных преступлений, которая представляет реальную, но скрытую или незарегистрированную часть фактически совершенных преступлений. В силу исторических и иных причин латентная преступность особо широко распространена в России. С учетом высокой латентности данных преступлений определить подлинное состояние коррупционной преступности в цифрах практически невозможно. Этим в известной мере объясняется особая сложность их раскрытия и расследования, а вместе с тем необходимость системного комплексного подхода к решению проблем деятельности правоохранительных органов в этом направлении. Необходимы новые научные разработки, способные повысить эффективность предупреждения и расследования преступлений данной категории.

При написании работы использовались следующие источники: Конституция Российской Федерации, Уголовный и Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы, подзаконные акты, научная литература по уголовному праву и криминологии. Методологическую, теоретическую и эмпирическую основу работы составляют сравнительно-правовой, системно-правовой, логико-теоретический и конкретно-исторический методы, а также структурно-функциональный анализ. Исследование коррупции и борьбы с нею имеет теоретическую и практическую значимость для правотворческой и правоприменительной деятельности правоохранительных органов.



Глава 1. Общественная опасность коррупции

1.1 Понятие коррупции

Коррупция выступает как сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира.

Коррупция [лат. corruptio] означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц.

Коррумпировать [лат. corrumpere] - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами.

Определение "corrumpere" в римском праве трактовалось самым общим образом как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Римские юристы делили право на частное и публичное. Публичное право выражало интересы государства, а частное - интересы частного лица. Частное и публичное разделяются по способам регулирования правовых отношений. В одних областях государственная власть предписывает гражданам, во имя общего государственного порядка, обязательное для них поведение для определенного момента и при определенных условиях. Сюда относятся все отрасли публичного права: государственное, уголовное, финансовое и т.д. В области же частного права или гражданского государственная власть воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений. Здесь она предоставляет возможность регулирования множеству самостоятельных единиц, которые выступают как субъекты права. Такими субъектами являются отдельные индивиды (физические лица) и различные искусственные образования (объединения или учреждения) или так называемые юридические лица. Все эти субъекты права предполагаются носителями собственной воли и инициативы и именно им предоставляется возможность регулирования взаимных отношений друг с другом. Государство не определяет эти отношения принудительно, а лишь занимает позицию органа, охраняющего то, что будет определено другими.

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.

В учебнике для вузов "Уголовное право России" указывается, что "В широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".

Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Индем", указывается, что "под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия".

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. В этой объемной работе целесообразно было бы сосредоточиться на следующих двух аспектах. Во-первых, углублении теоретического уровня познания коррупции, а именно, формировании ее категориального аппарата, исследования причин возникновения и факторов, способствующих ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и др. Во-вторых, четкого правового определения коррупции и формирования системы практических мер по борьбе с этим явлением.

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений. Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в III-II тысячелетиях до н.э.

Исходя из этого, коррупция, на наш взгляд, в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы).

Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

В интересах борьбы с коррупцией необходимо более четкое правовое определение этого явления. К сожалению, в современном действующем российском законодательстве определение коррупции отсутствует. Это объясняется тем, что, несмотря на десятилетнюю работу, закон "О борьбе с коррупцией" в нашей стране до настоящего времени не принят.

Проблема необходимости борьбы с коррупцией стала очевидной уже в начале 90-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с коррупцией. До принятия закона о борьбе с коррупцией Президентом РФ был издан Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" № 361 от 4 апреля 1992 г. В этом Указе отмечались последствия, порождаемые этим негативным явлением, и определялся ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией. Указ был шагом в правильном направлении, однако мало что решал и слабо исполнялся. Понятие коррупции в этом Указе не давалось.

20 июня 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ "О борьбе с коррупцией". Однако этот Закон не был подписан Президентом РФ и не вступил в действие. После роспуска Верховного Совета РФ Нижняя палата нового парламента - Государственная дума - продолжила работу над совершенствованием проекта Закона. Федеральный закон "О борьбе с коррупцией" в новой редакции дважды принимался Государственной думой РФ и в декабре 1995 г. был одобрен Верхней палатой - Советом Федераций РФ. Однако в конце декабря этого же года он был отклонен Президентом РФ.

В ноябре 1997 г. Государственная дума приняла в третьем чтении Федеральный закон "О борьбе с коррупцией". Однако из-за ряда юридических и технических недоработок этот нормативный акт не прошел остальные стадии законотворчества.

Хронология работы над подготовкой Закона "О борьбе с коррупцией" позволяет видеть, что в России в современных условиях сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, коррумпированность государственного аппарата и ряда негосударственных структур стала широко известным фактом, приобрела массовый характер и наносит обществу огромный ущерб. С другой стороны, совершенно очевидно, что принятие этого закона и формирование системы борьбы с коррупцией в целом в России откровенно сдерживается.

В настоящее время продолжается работа по подготовке Закона РФ "О борьбе с коррупцией". В статье 2 проекта Федерального закона "О борьбе с коррупцией" коррупция определяется как "непредусмотренное законом принятие материальных и иных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ".

Это определение мы будем использовать в рамках данного учебного пособия.

1.2 Общественная опасность коррупции и ее связь с организованной преступностью

Преимущественной средой распространения коррупции являются властные структуры разных уровней. Причем одним из мест, где концентрируется коррупция, исследователи называют правоохранительные органы, прямая обязанность которых - борьба с этим негативным явлением.

Коррупция и организованная преступность являются наибольшим социальным злом в обществе, эти явления дестабилизируют общественное устройство. Часто эти понятия отождествляются, так как деятельность организованной преступности и коррупционные действия являются схожими по мотивам совершения этих деяний.

Организованная преступность формирует коррупционные связи в целях обеспечения покровительства своей преступной деятельности со стороны государственных органов. Однако имеется внутреннее расхождение в целях и задачах, которые ставят перед собой коррупционеры со стороны государственных органов, и коррупционеры со стороны организованной преступности. У первых мотивом совершения преступления является прямое личное обогащение или получение некоторых благ, у вторых - обеспечение покровительства своей преступной деятельности, которая приносит личное обогащение. В связи с этим, затраты на подкуп чиновников уменьшают общий преступный результат, так называемый «общак», который создается преступной группировкой, в том числе и для подкупа должностных лиц.

Общественная опасность коррупции заключается в следующем:

- коррупция подрывает авторитет государственной власти;

- повышается уровень криминализации общества;

- наблюдается рост тяжких преступлений, а также преступлений в экономической сфере;

- разрушается система государственного управления под воздействием коррупционных отношений;

- обостряется обстановка в социальной сфере;

- ослабляется система контроля бюджетных средств;

- возникает угроза экономической безопасности;

- расширяются возможности для легализации денег, полученных преступным путем;

- создается механизмы вывода финансовых средств за границу;

- наблюдается отток высококвалифицированных кадров за пределы страны;

- возникает благоприятная среда для развития организованной преступности.

Итак, мы можем сделать вывод, что коррупция является самым серьезным препятствием для экономического, социального и политического развития любой страны мира.

1.3 Состояние коррупции в России

В 2009 году в России зарегистрировано 428792 преступления экономической направленности, значительная часть которых в той или иной степени связана с наличием в стране коррупции. В сфере экономической деятельности выявлено 82911 преступлений (в том числе легализация денежных средств, полученных преступным путем - 8791); против интересов службы в коммерческих и иных организациях - 4300 (в том числе коммерческий подкуп - 1697); против государственной власти, интересов государственной службы в органах местного самоуправления - 43086 (в том числе взяточничество - 13141).

Все вышеприведенные данные не дают реальную картину коррупционной преступности в России, так как преступления коррупционной направленности обладаю самой высокой латентностью среди всех преступлений.

Проблемы, порождаемые коррупцией. Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются сейчас в России.

Экономические последствия

1. Расширяется теневая экономика. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие - государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.

. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказываются не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.

. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь - из-за нарушений в ходе приватизации.

. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.

. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.

. Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

Социальные последствия

1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.

. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.

. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти.

. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.

. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

Политические последствия

1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок.

. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов.

. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

Добавим к этому слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций (пример - предоставление коммерческими банками кредитов за взятки), которая также снижает эффективность экономики.

Таким образом, при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять от 10 до 20 миллиардов долларов в год. Кроме того важно другое обстоятельство - насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции.



Глава 2. Законодательные основы борьбы с коррупцией в России

2.1 Международно-правовые акты в борьбе с коррупцией: общая характеристика

Кроме общероссийского уровня, предусмотрены международные меры борьбы с коррупцией.

Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина в ноябре 2003 г. образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, основной задачей которого является определение приоритетных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»:

«1. Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

-установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

- выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

- предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

- обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

- координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

2. Иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства (иностранные организации), обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Коррупционные схемы в России формируются на самых различных уровнях: и в высших эшелонах власти, и там, где выделяют квоты, где реализуется и регистрируется недвижимость, лицензируется та или иная деятельность и т.д.

Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т.д. являются во многих случаях завуалированными формами коррупции.

В системе ООН приняты конвенции и резолюции, содержащие отдельные аспекты, касающиеся коррупции или же поведения должностных лиц. В частности, Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 34/169 от 17 декабря 1979г., содержащую Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.

Усилия ООН в области борьбы с коррупцией завершились принятием Генеральной Ассамблеей ООН Декларации о борьбе с коррупцией и подкупом при международных коммерческих сделках от 16 декабря 1996 г. Несмотря на необязательный характер, Декларация является всеобъемлющей по рассматриваемой проблеме.

Согласно Декларации государства по отдельности и через международные организации предпринимают действия в соответствии с конституциями каждого государства и принятыми национальными законами и возлагают на себя следующие обязательства:

- осуществлять конкретные действия для борьбы со всеми формами коррупции, подкупа и связанными с ними незаконными деяниями при международных коммерческих сделках. 31 октября 2003г. в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № A/REES/58/4 была принята Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (U№CAC).

Конвенция представляет собой многосторонний международно-правовой документ, отражающий природу коррупции, предлагающий разнообразные меры борьбы с этим явлением. В силу Конвенция вступила 14 декабря 2005г. - на 90-й день после ее ратификации тридцатью участниками.

С целью координации усилий государств-участников Конвенция учредила специальную постоянно действующую Конференцию. Секретарское обслуживание Конференции обеспечивает Генеральный секретарь ООН через Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН).

Россия, в числе первых подписавшая Конвенцию 9 декабря 2003г., ратифицировала ее в 2006г. (третьей среди стран «Большой восьмерки»). Тем не менее Россия не ратифицировала ст.20 Конвенции («Незаконное обогащение»). Статья предусматривает признание странами-подписантами уголовно наказуемым деянием «незаконное обогащение» государственных служащих. Эта статья гласит: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

20 мая 2011г. Правительство России не одобрило законопроект, который позволил бы ратифицировать ст. 20 якобы по той причине, что эта статья противоречит ст. 49 Конституции РФ и способна лишить миллионы граждан России презумпции невиновности.

Заинтересованность в международной борьбе против коррупции проявил также и Совет Европы. Для координации действий во исполнение решений по борьбе с коррупцией Комитет министров Совета Европы создал в сентябре 1994 г. Междисциплинарную группу по проблемам коррупции (MAC). Перед ней были поставлены задачи: рассмотреть меры, которые могли бы быть приняты на международном уровне, разработать типовые законы или кодексы поведения, включая международные конвенции о сотрудничестве в борьбе с этой интернациональной проблемой.

Одним из результатов деятельности Группы явились разработка и принятие двух международно-правовых документов: Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в 1998г. и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию в 1999г.

Уголовно-правовая конвенция определяет ряд критериев, в соответствии с которыми государство-участник должно установить свою юрисдикцию в отношении вышеупомянутых деяний.

«Конвенция не исключает осуществления государством-участником любой уголовной юрисдикции в соответствии с его национальным законодательством.

Одной из новелл европейского права стало положение Уголовно-правовой конвенции об ответственности юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями.

Включение такого положения вызвано в первую очередь все более частыми фактами участия юридических лиц в коррупционных действиях, особенно в сфере международных коммерческих сделок.

Согласно ст.24 Уголовно-правовой конвенции о коррупции для осуществления функции контроля создается Группа государств против коррупции (ГРЕКО), которая начнет свою деятельность с первого дня месяца, следующего после даты сдачи депозитарию (Генеральному секретарю Совета Европы) четырнадцатого документа о ратификации, принятии или одобрении Конвенции, т.е. после вступления ее в силу.

Гражданско-правовая конвенция о коррупции 1999г. представляет собой первый и уникальный документ, посвященный рассмотрению гражданско-правовых аспектов коррупции.

Основное ее предназначение заключается в установлении на региональном международно-правовом уровне эффективных средств правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, чтобы создать им возможности для защиты своих прав и интересов, включая возможность получения компенсации за ущерб.

Сам механизм возмещения ущерба создается каждым государством-участником в соответствии с его внутренним правом и может по своей природе относиться к различным отраслям права».

Тем самым Конвенция устанавливает правовое поле, в рамках которого государства-участники принимают меры по противодействию последствиям коррупции в гражданско-правовой сфере.

Коррупция не знает национальных границ.

Для борьбы с коррупцией требуются в первую очередь эффективные национальные судебные и правоохранительные органы, а также расширение международно-правового сотрудничества в области борьбы с коррупцией.

Такая необходимость вызвана последствиями коррупции, которая угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает основы государственного управления и международного правопорядка, ведет к искажению условий конкуренции и наносит серьезный урон стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

2.2 Российское законодательство в сфере противодействия коррупции

Очевидно, что современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. При этом следует подчеркнуть, что такая перспектива не ограничивается процедурами инкорпорации или консолидации, которые имеют в основном формально-юридический характер, но связана с выработкой концептуально-правовых подходов, в основе которых лежат соответствующие ценности государственной политики, в первую очередь означающие приоритет гуманистической интерпретации прав и свобод человека и гражданина. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие Федерального закона о противодействии коррупции, который имеет систематизирующее значение.

По мнению автора, данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле можно сказать, что систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие Закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса. Если принятие данного Закона - начало, то каковы перспективы дальнейшей систематизации? Ответу на этот вопрос и посвящена данная статья.

Предварительно несколько слов следует сказать о теоретико-методологических основах систематизации законодательства. Если трактовать систематизацию как процедуру, имеющую цель в упорядочении некоего конгломерата элементов, основанную на едином принципе их объединения и соподчинения, то систематизация в сфере законодательства, ее смысл и сущность должны основываться на ясном понимании задач, которые она решает, обусловливающих данный принцип. На этой основе формируется и основополагающий методологический подход, позволяющий соединить порой разрозненные элементы в единое целое. Поскольку систематизация есть, таким образом, процесс упорядочивания, то является очевидным также и то, что она обусловлена определенным содержанием порядка, который должен быть реализован генерируемой системой, его закрепляющей. Для сферы права это означает не что иное, как обусловленность систематизации социальной и, собственно, юридической сферой, противоречие между которыми означает наличие совокупности проблем правового регулирования, как то правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений (пробелы в законодательстве), наличие в различных нормативных правовых актах норм, дублирующих друг друга, а также коллизии действующего законодательства. В этом смысле систематизация законодательства выступает в качестве закономерности развития правовой системы, состоящей в конечном счете в необходимости разработки новых нормативных правовых актов, обеспечивающих устранение указанных противоречий. Систематизирующим нормативным правовым актом может быть признан лишь тот акт, который не просто вводит новые правовые нормы, но упорядочивает действующее законодательство. При этом введение новых правовых норм является хотя и часто встречающимся явлением, но не отражает самой его систематизирующей сущности. Поэтому абсолютизация нормотворчества в праве в описываемой ситуации может не только не решать проблемы правового регулирования, но и усугублять их, ведя к экстенсивному нагромождению новых нормативных документов, затрудняющих правоприменение.

Автор считает, что такая ситуация обусловливает необходимость инкорпорации, направленной на размещение всех действующих нормативных правовых документов в одном сборнике, расположение которых основано на каком-либо основании (тематическое, законотворческий уровень, хронология и др.). По сути дела, те же задачи решает и консолидация, отличие от инкорпорации которой состоит в размещении нормативных правовых актов по блокам правового регулирования.

Следует подчеркнуть важность данных процедур для практики правоприменения, обусловленной часто тем, что различные правовые нормы и институты, регулирующие определенную сферу правоотношений, отнесены к разным отраслям права, которые в целом отражают иной предмет правового регулирования. Поэтому инкорпорация и консолидация направлены прежде всего на удобство использования нормативного правового материала, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений.

В силу содержания задач, стоящих перед инкорпорацией и консолидацией, эти методологические процедуры не могут решить указанные выше противоречия: правовая неурегулированность общественных отношений, дублирование друг другом норм, коллизии действующего законодательства. Это возможно лишь в результате качественной и глубокой переработки действующего законодательства, в итоге направленной на формирование нового нормативного правового акта. По мнению автора, таким актом может выступать не только кодекс, но и комплексный нормативно-правовой акт.

Однако что означает "качественная переработка законодательства"? Автор полагает, что это ключевой вопрос, вызывающий разночтение у современных российских исследователей. Очевидно, что содержание понятия "качество" означает наличие определенной совокупности свойств, выражающих внутреннюю определенность чего-либо. Поэтому качественная переработка должна означать не что иное, как деятельность, в результате которой возникает нечто новое, отличающееся своими свойствами в сравнении со старым. В отношении законодательства сказанное предполагает такую его переработку, в результате которой появляется не только и не просто новый нормативный правовой акт, но такой акт, который в юридической форме выражает особенности данной сферы общественных отношений в их целостности и самостоятельности. В числе таких особенностей - предмет правового регулирования, правовые принципы, методы правового регулирования, участники данных правоотношений и др. Следует отметить, что, если действующее законодательство еще не содержит указанные особенности, хотя и в несистематизированном, но достаточно определенном виде, создание такого акта невозможно. Иными словами, систематизация лишь фиксирует уже сложившийся правовой порядок в данной сфере отношений. Необходимость ее проведения связана с противоречием между сложившимся правовым порядком и действующим законодательным массивом, затрудняющим его реализацию в силу указанных выше причин.

Особая актуальность данных выводов объясняется тем историческим этапом, на котором находится современное российское право. Экстенсивный рост законодательного массива 90-х годов прошлого века, объясняемый как неопределенностью государственной политики в регулировании различных сфер общественной жизни, так и высокой динамикой самой общественной жизни, когда право не успевало реагировать на возникающие социальные явления, привел к большому объему нормативных правовых актов, который, однако, не обезопасил от пробелов в правовом регулировании, от множественных коллизий правового поля.

На рубеже веков Россия вступила в новый этап своего правового развития, связанный с систематизацией действующего законодательства. Однако, как оказалось, отечественная юридическая наука не готова к эффективному решению данной задачи, поскольку не выработала четких критериев ее решения. Так, порой произвольно объявляются отраслями права различные сферы правового регулирования, провозглашается необходимость кодификации соответствующих законодательных массивов. Как правило, в этих условиях возникают диаметрально противоположные точки зрения в отношении целесообразности данных процедур. Ярким примером этого является антикоррупционное законодательство.

Соглашаясь с тем, что антикоррупционное законодательство нуждается в совершенствовании, обусловленном как существующими пробелами, так и противоречивостью, коллизионностью, исследователи тем не менее культивируют разные подходы к решению этих проблем - от экстенсивного принятия новых нормативно-правовых актов, заполняющих указанные пробелы, устраняющих существующие коллизии, до необходимости проведения систематизации. Кроме того, следует отметить и то обстоятельство, что и среди сторонников дальнейшей систематизации нет единого мнения о ее формах и методах, в результате чего данная процедура оборачивается не столько качественной переработкой действующего законодательства, сколько предложением принять новый альтернативный существующим нормативный правовой акт.

Исходя из того что комплексный нормативно-правовой акт как разновидность систематизации законодательства должен решать отмеченные выше проблемы, обратимся к некоторым характеристикам действующего антикоррупционного законодательства, затрудняющим эффективное правовое регулирование данной сферы общественных отношений.

Отмечая то, что в России в целом сложилась законодательная база регулирования антикоррупционных отношений, следует констатировать целый ряд ее недостатков. Очевидно, что принятие Федерального закона "О противодействии коррупции" имеет именно такое систематизирующее значение в отношении действующего антикоррупционного законодательства. Закон направлен на решение следующих проблем, в целом нашедших отражение в Национальном плане противодействия коррупции:

устранение пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности, преодоление противоречий в правовом регулировании и унификация законодательства в данной сфере (прежде всего, посредством разработки терминологического инструментария и внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты);

приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами.

Отмечая то обстоятельство, что Закон создает законодательную базу антикоррупционного правопорядка в нашей стране, тем не менее следует обратить особое внимание на неполное решение проблем, стоявших перед данным актом. Речь идет как о первой, так и о второй группе проблем.

Так, ключевое концептуальное значение имеет положение о роли общественности в борьбе с коррупцией (п. 7 ст. 3, п. п. 1, 6 ст. 6, п. п. 2 - 4 ст. 7). Однако из Закона неясно, какие правовые механизмы могут сделать данное положение не просто работающим, но превратить его в институционально устойчивую форму в качестве основы правовой политики в данной сфере, во многом обеспечивающей профилактический вектор документа. В силу этого, учитывая увеличившийся объем правоохранительных механизмов, прежде всего уголовно-правового характера, очевидно нивелирование профилактического компонента.

Другим обстоятельством является положение о субъекте антикоррупционной политики как органе, ответственном за ее формирование и проведение, создание которого предусмотрено Конвенцией ООН 2003 года. Статья 5 Закона предусматривает создание органов координации деятельности по противодействию коррупции с правом разработки проектов указов Президента РФ, постановлений, распоряжений Правительства РФ и др., в состав которых должны входить представители федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Однако данные коллегиальные органы не могут рассматриваться в качестве субъекта антикоррупционной политики, обладающего всей полнотой полномочий для осуществления своих функций. Орган, отвечающий за разработку и проведение антикоррупционной политики, может рассматриваться лишь как орган исполнительной власти, обладающий правом законодательной инициативы, что не предусмотрено документом. Неясность положений об антикоррупционном органе как субъекте антикоррупционной политики свидетельствует о том, что Закон не формирует основного механизма противодействия коррупции.

Некоторые положения Закона не вполне ясны либо противоречат нормам иных законодательных актов. Так, не вполне ясно, что подразумевается под нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в качестве одной из правовых основ противодействия коррупции (ст. 2). Существенно отличается терминология Закона о противодействии коррупции от терминологии Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", что может рассматриваться как коллизия по совпадающему предмету регулирования. Не вполне понятно введение норм о конфликте интересов (ст. ст. 10, 11). Очевидно, они могут иметь смысл лишь в процессуальном контексте. Не ясна позиция законодателя в отношении муниципальных служащих и мер улучшения ситуации в данной сфере. Так, в качестве одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов (п. 19 ст. 7). Такая негативная оценка государственных и муниципальных служащих вызывает недоумение.

Автор полагает, что существенным недостатком документа является и отсутствие в нем концептуального определения коррупции. Учитывая, что такого определения нет и в других российских нормативно-правовых актах, следует отметить концептуальную неясность Закона. В ст. 1 дается определение коррупции путем перечисления ее различных признаков: злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Высказанные обстоятельства позволяют утверждать, что дальнейшая систематизация антикоррупционного законодательства связана с решением этих задач, которые представляется возможным объединить в две группы:

концептуализация законодательства;

формирование правовых институтов противодействия коррупции.

В рамках решения первой задачи необходима разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи необходимо принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствии с данными концептуальными установками, а также необходима разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.

По мнению автора, решение данных задач в первую очередь связано с принятием Федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. Такая перспектива развития антикоррупционного законодательства активно обсуждается в литературе. В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, необходимо:

во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют "антикоррупционная доктрина Российской Федерации", "цель государственной антикоррупционной политики", "коррупция", "коррупционер" и др.;

во-вторых, закрепить нормативно-правовое значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.

Указанные понятия могут иметь следующие определения.

Антикоррупционная доктрина Российской Федерации - совокупность официально принятых взглядов на цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в сфере противодействия коррупции.

Цель государственной антикоррупционной политики - снижение уровня коррупции посредством реализации прав и свобод человека и гражданина, общества и государства на основе реализации следующих задач: предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики; формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.

Коррупция - антисоциальное действие, предполагающее подкуп, состоящий в даче взятки или ее получении, равно как и любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо представление такой выгоды указанному лицу.

Коррупционер - лицо, совершающее коррупцию.

Субъекты государственной антикоррупционной политики - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками антикоррупционных отношений.

Антикоррупционные правоотношения - правоотношения, возникающие в связи с противодействием коррупции, в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Орган противодействия коррупции - государственный специализированный орган, предметом деятельности которого является противодействие коррупции. В компетенцию органа входит: координация противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, разработка законопроектов антикоррупционной направленности, антикоррупционная профилактика.

В заключение следует сказать, что реализация данных мероприятий составляет необходимый этап развития антикоррупционного правопорядка России и состоит в разрешении противоречий, возникших между концептуальным и правовым уровнями российской антикоррупционной политики. Очевидно, что на сегодняшний день принятие федерального закона о государственной доктрине антикоррупционной политики Российской Федерации является самой актуальной задачей в сфере противодействия коррупции.

Глава 3. Международные правовые стандарты противодействия коррупции: и возможности его применения в России

Механизма противодействия коррупции демократических правовых государств, как свидетельствует анализ, ориентирован на комплексное применение широкого спектра мер правового, организационно-кадрового и просветительско-воспитательного характера. Причем не только с целью подавления, но прежде всего для выявления первопричин и зон наиболее серьезных коррупционных рисков, предупреждения и профилактики возможных коррупционных проявлений: силовое пресечение такого рода правонарушений и привлечение к юридической ответственности виновных - дело само собой разумеющееся. И все это в рамках всеобъемлющих национальных стратегий антикоррупционного действия.

Международное сообщество и правительства многих стран давно усвоили, что коррупция причиняет колоссальный и невосполнимый материальный, политический и моральный вред обществу, что коррупционеры всегда профессиональнее и гибче законопослушного труженика. Поэтому уделяют вопросам борьбы с коррупцией повышенное внимание, понимая, что победить коррупцию можно только при наличии твердой политической воли и только масштабными системными мерами.

Многие зарубежные авторы делят коррупцию на три типа: приватизация государства, покровительство и административная коррупция. В соответствии с данной типологией разрабатывают маршрутные карты выявления зон повышенного коррупционного риска и нейтрализации уязвимых коррупционных мест.

С высокой долей уверенности можно констатировать, что Россия многие из общепринятых в мире элементов организационно-правового механизма противодействия коррупции взяла на вооружение, но, к сожалению, в ряде случаев действуют они слабо, нередко, если даже и предусмотрены нормативно, реализуются малоэффективно. Об этом свидетельствует динамика роста объемов отечественного коррупционного рынка, который по оценкам Международного центра «Transparency International» превысил 300 млрд. долларов, запредельное великое разнообразие тяжких коррупционных преступлений. Суммарный объем взяток чуть ли не сравнялся с ВВП страны.

В этом смысле изучение зарубежного опыта противодействия коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом) предусмотренных международным правом нормативных правовых установлений и апробированных антикоррупционных стандартов поможет создать в России более надежные предпосылки (механизмы) эффективной борьбы с коррупцией и, главное, разрушения причин, ее порождающих.