Анализ правового режима самовольной постройки в российском гражданском праве

Р. А. Валеев, рассматривая данную проблему, пишет, что возведение объекта незавершенного строительства возможно как на законных основаниях, так и вопреки им Валеев Р. А. Правовой режим объекта незавершенного строительства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2007. - С. 15..

Тем не менее, нельзя признать мнение Р.А. Валеева об отождествлении самовольной постройки и объекта незавершенного строительства. Поскольку данная трактовка не учитывает, что объект незавершенного строительства может быть только лишь создаваемым, а самовольная постройка - как создаваемым, так и созданным недвижимым имуществом.

С.А. Зинченко и В.В. Галов пишут также и о невозможности отождествления понятий «незавершенный строительством объект» и «незавершенная самовольная постройка» потому что у объекта незавершенного строительства есть собственника (субъект другого вещного права), а незавершенная самовольная постройка как объект недвижимости субъекта такого права не имеет Зинченко С. А., Галов В. В. Признание права собственности на объекты самовольного строительства (по материалам практики Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Ростовской области) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. -2005.-№8.-С. 126.. Отметим, что объект незавершенного строительства может и не иметь собственника, в этом случае на него будет распространяться режим бесхозяйных вещей (ст. 225 ГК РФ). Продолжая свою мысль, авторы утверждают, что «нормами статьи 222 ГК регулируются отношения по поводу завершенной самовольной постройки, о чем свидетельствует указание законодателя на то, что недвижимое имущество уже создано».

В связи с вышеизложенным определение А.А. Ерофеевой, отражающее сущность объектов незавершенных строительством и включение объектов незавершенного строительства в понятие самовольной постройки представляется более целесообразным Ерофеева А. А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. -2010.-№1.-С. 43-46.

Указывая на пробел в законодательстве, И.Д. Кузьмина и В.И. Луконина предлагают согласовать терминологию, используемую в ст. 222 ГК РФ, со ст. 130 ГК РФ, заменив слова «жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество» на «здание или сооружение (их части), а также объекты, не завершенные строительством» Кузьмина И. Д., Луконина В. И. Правовой режим самовольной постройки // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2001. -№ 11. - С. 127. Необходимость специального указания на незавершенные строительством объекты объясняется тем, что под зданиями и сооружениями понимаются законченные строительством объекты, принятые в эксплуатацию в установленном порядке. Самовольные постройки с правовой точки зрения таковыми не являются. Они лишь имеют телесное воплощение, оболочку

зданий и сооружений как стационарный, капитальный результат строительной деятельности. Зданиями и сооружениями они станут лишь в связи с признанием права собственности на них за управомоченным лицом.

Но согласно п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) объект капитального строительства представляет собой здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016)).

Думается, что разграничение понятий необходимо, поскольку, именно, критерий законченности или незаконченности объекта строительства положен в основу данной дифференциации (критерий признания вещей движимыми и недвижимыми).

Анализ судебной практики показывает, что в качестве критериев самовольной постройки используется два признака: 1) принятие в эксплуатацию; 2) отсутствие госрегистрации права.

На основании выше изложенного предлагается п. 1 ст. 222 ГК РФ изложить в следующей редакции: «1. Самовольной постройкой является здание, сооружение, объект незавершенного строительства, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил и угрожающее жизни и здоровью граждан».

А также изложить п. 1 ст. 130 ГК РФ в следующей редакции: «1. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства».

ГЛАВА 2. ЛЕГАЛИЗАЦИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА САМОВОЛЬНУЮ ПОСТРОЙКУ

2.1 Способы легализации права собственности на самовольную постройку

Право собственности на самовольную постройку согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ может быть признано как в судебном, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке.

Сосуществование двух возможных способов легализации права собственности на самовольную постройку порождает вопросы различного характера, в частности, о приоритетах применения того или иного порядков, степени разработанности, законности и т.д. Рассмотрим каждый из них подробнее.

Суды общей юрисдикции, и арбитражные суды рассматривают иски о признании права собственности на самовольные постройки в порядке искового производства, поскольку споры носят имущественный характер. Третейский суд не вправе рассматривать такой иск. Данная позиция подтверждена судебной практикой Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014) // Консультант Плюс: комп. справ. правовая система. - Режим доступа: http://www.consultant.ru. - (Дата обращения 13.03.2016)..

При определении подведомственности дел, связанных с применением положений статьи 222 ГК РФ, судам необходимо учитывать субъектный состав участников спора и характер правоотношений в их совокупности. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что определение подведомственности дел по искам о признании права собственности на самовольно возведенные нежилые строения, а также по искам муниципальных образований и прокуроров о сносе таких самовольных построек вызывает у судов определенные сложности. Частью 3 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) установлено, что суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов. В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Из приведенных норм права следует, что основными критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда являются субъектный состав и экономический характер спора, применяемые в совокупности. При отсутствии в материалах дела доказательств, подтверждающих наличие у истца по иску о признании права собственности на самовольно возведенное нежилое помещение, а равно у ответчика по иску муниципального образования или прокурора о сносе такой постройки статуса индивидуального предпринимателя и осуществление им предпринимательской деятельности, вышеуказанный спор подведомствен суду общей юрисдикции. То обстоятельство, что предметом иска является нежилое помещение, в том числе такое, которое может быть использовано для предпринимательской деятельности, на подведомственность спора не влияет, поскольку закон не ограничивает права физических лиц иметь в собственности любое имущество, в том числе и нежилые помещения. Наличие же у лица, которое возвело самовольную постройку, статуса индивидуального предпринимателя при отсутствии данных, свидетельствующих о том, что спорный объект недвижимости используется или будет использован для целей предпринимательской деятельности, само 3 по себе не является основанием для отказа в принятии к производству судом общей юрисдикции искового заявления о признании права собственности или о сносе такой самовольной постройки по основаниям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ. Например, определением районного суда прекращено в связи с неподведомственностью суду общей юрисдикции производство по делу по иску В.А. и В.Н. к администрации города о признании права собственности на самовольно возведенное нежилое здание

- магазин. Отменяя определение суда первой инстанции, судебная коллегия по гражданским делам областного суда пришла к правильному выводу о том, что спор подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, поскольку согласно материалам дела истцы не зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей и не осуществляют предпринимательскую деятельность, ими заявлены требования о признании права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, какие-либо сведения о том, что нежилое здание эксплуатируется истцами в целях предпринимательской или иной экономической деятельности, в материалах дела отсутствуют. Дела по требованиям о сносе самовольной постройки, а равно о запрете самовольного строительства объекта недвижимости подсудны районному суду по месту нахождения объекта спора. В. обратилась в суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью о признании незаконным строительства жилого дома и автомобильной дороги на земельных участках, расположенных в зоне малоэтажной жилой застройки города Владимира, указывая, что ответчик осуществляет строительство без необходимых разрешений и согласований с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил, строительство создает угрозу причинения вреда жизни и здоровью. Определением районного суда города Владимира гражданское дело было передано для рассмотрения по подсудности в районный суд города Москвы по месту нахождения ответчика. Отменяя указанное определение, судебная коллегия по гражданским делам областного суда обоснованно указала, что требования В. сводятся к ограничению права пользования и распоряжения ответчиком указанными земельными участками, что по смыслу части 1 статьи 30 ГПК РФ, устанавливающей правило об исключительной подсудности исков о правах на земельные участки, участки недр, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, суду по месту нахождения этих объектов, является основанием для рассмотрения иска по месту нахождения спорных объектов недвижимости. Что же касается родовой подсудности, то при определении ее следует учитывать, что споры о сносе самовольных построек, признании реконструкции незаконной и приведении помещения в первоначальное состояние, о запрете строительства относятся к имущественным спорам, не подлежащим оценке. Гражданские дела по таким спорам в соответствии с требованиями статей 23, 24 ГПК РФ отнесены к подсудности районных судов.

В литературе отсутствует единая позиция по поводу вида гражданского судопроизводства применяемого для разрешения требований лица о признании права собственности на самовольную постройку.

По мнению Н.Б. Щербакова, «рассмотрение судом подобного рода требований по большому счету не содержит в себе спора и поэтому не представляет собой предмет судебного разбирательства...» Щербаков Н. Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. - 2007. - № 2. - С. 7..

М.З. Шварц и В.Н. Ямпольский пишут о неисковом характере дел о признании права собственности на самовольную постройку и о рассмотрении их в порядке особого производства, в связи с тем, что утверждают о невозможности спора между обладателем прав на земельный участок с кем-либо, поскольку этого права в момент заявления требования попросту не существует Шварц М. 3., Ямпольский В. Н. К вопросу о судебном признании права // Закон. -2008. -№ 10.-С. 86-98..

Однако, сложившаяся судебная практика придерживается позиции о невозможности установления юридического факта владения и пользования самовольным строением как своим собственным Обобщение судебной практики разрешения споров о признании права собственности на самовольные строения и о сносе самовольных строений Арбитражного суда Волгоградскоії области // URL: http://www.Volgograd.arbitr.ru/index.php?chapt=28&item=l 842.

Традиционным критерием, на основе которого проводится разграничение искового и особого производств, является наличие либо отсутствие спора о праве. Так, особое производство (в отличие от производства искового) характеризуется отсутствием спора юридически равных субъектов о праве гражданском. Наличие спора между субъектами правоотношения - прерогатива искового производства.

Даже в случаях не оспаривания признания права собственности на самовольно возведенные строения кем-либо, особый порядок не может быть применен и к определению принадлежности строения, являющегося самовольной постройкой. Потому что юридический факт владения строением на праве собственности в порядке особого производства устанавливается судом, в случаях если у заявителя был утрачен правоустанавливающий документ о принадлежности строения, и подтверждение указанного факта не представляется возможным во внесудебном порядке. Но изначальное отсутствие документов, подтверждающие возведение объекта недвижимости в рамках закона, у самовольного застройщика налицо.

Как правило, бесспорные иски возникают, когда собственник земли осуществляет застройку своего участка без соответствующих разрешений. В таком случае надлежащим способом защиты его законного интереса может быть не иск о признании права, а обращение после сбора всех необходимых документов в регистрирующий орган за регистрацией права. Отказ в регистрации может быть обжалован.

Однако, практика разрешения споров с аналогичными обстоятельствами в окружном суде не единообразна Постановление Президиума ВАС РФ от 3 сентября 2002 года № 4544/02 «Дело по заявлению об установлении юридического факта владения строением на праве собственности направлено на новое рассмотрение в связи с неполным исследованием арбитражным судом обстоятельств дела» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2002. - № 12.

С. Моргунов пишет, что не обжалование отказа регистрирующего органа, а рассмотрение иска о признании права собственности на самовольную постройку скорее разрешит эту ситуацию, поскольку в соответствии со ст. 28 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» учреждение юстиции не имеет права отказать в государственной регистрации права на недвижимое имущество, установленного вступившим в силу решением суда.

С исковым характером требований о признании права на самовольную постройку согласны и Е.Н. Киминчижи, Т.И. Машкина и Р.С. Вахитов, Л.Я. Микьянец и О.Ю. Черноусова.

B .Л. Слесарев и А. В. Слесарев отмечают, что «Титульные владельцы земельных участков, указанные в ст. 222 ГК РФ, заявляя иски о признании права собственности на постройку, должны доказать отсутствие на момент рассмотрения спора особого состава правонарушения - самовольного строительства... Необходимо учитывать, что самовольное строительство на момент рассмотрения спора в суде может утратить противоправность, например, из-за отвода истцу земельного участка после завершения строительства либо в связи с последующим получением недостающего разрешения на строительство или после устранения существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, подтвержденного в установленном порядке. Таким образом, иск застройщика, иных указанных в законе лиц о признании права собственности на самовольную постройку сводится, по сути, к отрицанию истцом самовольного (противоправного) на момент рассмотрения спора строительства и потому не связан непосредственно со спором о владении данной недвижимостью» Слесарев В. Л., Слесарев А. В. Практика применения статьи 222 ГК РФ // Закон. - 2007. -№4. - С. 114..

C .Моргунов утверждает, что на основании ст. 222 ГК РФ признание права собственности может происходить только в исковом порядке, «даже если никто из заинтересованных лиц не против признания права собственности на самовольно возведенные строения» Моргунов С. Правовые проблемы самовольной постройки // Хозяйство и право. - 2004.- №5. - С. 113. С. Моргунов исходит из того, что цель обращения в суд с таким заявлением, по сути, состоит в том, чтобы восполнить утрату первичных документов, на основании которых у заявителя возникло право собственности на имущество. У самовольного застройщика эти документы отсутствуют. Следовательно, иск о признании права собственности на самовольную постройку никоим образом не может быть заменен на подачу заявления об установлении юрфакта.

Однако, думается, что само по себе отсутствие спора о праве не означает отсутствия предмета судебной деятельности и бессмысленности (беспредметности) участия суда в рассмотрении соответствующих категорий дел. Особое производство в силу прямого указания закона допустимо только при отсутствии спора о праве, а такового не имеется. Изначальное отсутствие документов, подтверждающих законное появление объекта недвижимости, является основополагающим критерием невозможности рассмотрения дел о признании права собственности на самовольную постройку в порядке особого производства. Иск о собственно признании права расценивается как способ подтверждения наличия или отсутствия права, которое на момент обращения в суд либо наличествует, либо отсутствует. В силу ст. 222 ГК РФ право на самовольную постройку не возникает, если не будет присуждено судом. В силу этого иски о признании права собственности на самовольные строения должны признаваться конститутивными исками, направленными на установление правоотношения.

Вероятно, правильнее именовать их исками о признании (установлении права). самовольная постройка правовой законодательство

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:

- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;

- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;

- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Как отмечается в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольной постройкой от 19 марта 2014 г. одним из юридически значимых обстоятельств по делу о признании права собственности на самовольную постройку является установление того обстоятельства, что сохранение спорной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, в частности права смежных землепользователей, правила застройки, установленные в муниципальном образовании и т.д.

Так, решением районного суда, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам краевого суда, были удовлетворены исковые требования Г. к администрации муниципального образования о признании права собственности на нежилое здание. Судом установлено, что на муниципальном земельном участке, предоставленном истцу в аренду сроком на десять лет для строительства объекта - магазина площадью не более 150 кв.м., Г. было самовольно возведено нежилое трехэтажное здание с мансардой общей площадью 1331,2 кв.м. Отменяя состоявшиеся судебные постановления и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что одним из юридически значимых обстоятельств по делу о признании права собственности на самовольную постройку в соответствии с пунктом 3 статьи

222 ГК РФ является установление того обстоятельства, что сохранение самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, в частности права смежных землепользователей, правила застройки, установленные в муниципальном образовании и т.д. Между тем суды первой и второй инстанций в вынесенных по делу судебных постановлениях какого либо суждения по вопросу, касающемуся нарушений прав и законных интересов других лиц, в частности правил застройки, установленных в муниципальном образовании, при самовольном возведении истцом объекта капитального строительства - нежилого здания с измененными параметрами (1331,2 кв.м вместо 150 кв.м), не высказали, и 14 вывод суда по данному вопросу в вынесенных по делу судебных постановлениях отсутствовал.

Так же отмечается, что на стадии принятия к производству суда иска о признании права собственности на объект недвижимости в порядке статьи

222 ГК РФ судье необходимо проверять наличие документов, свидетельствующих о принятии лицом, создавшим самовольную постройку, мер к получению разрешений на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию (например, представление отказа уполномоченного органа в выдаче таких разрешений). В случае непредставления таких документов судья на основании статьи 136 ГПК РФ оставляет исковое заявление о признании права собственности на самовольную постройку без движения.

Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который может применяться в случае, если лицо, обратившееся в суд, по какой-либо независящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, установленном нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, связанные с градостроительной деятельностью, и отношения по использованию земель. Такой иск не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей.

Как разъяснено в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.

Отсутствие в приложенных к исковому заявлению материалах документов, подтверждающих принятие надлежащих мер к легализации самовольной постройки, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, сведений о причинах отказа уполномоченного органа в выдаче такого разрешения и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию не позволяет суду сделать вывод о наличии нарушения либо угрозы нарушения прав, свобод или законных интересов лица, обращающегося в суд, что является обязательным условием для реализации права на судебную защиту (часть 1 статьи 3 и часть 1 статьи 4 ГПК РФ) и в соответствии со статьями 131, 132, 136 ГПК РФ является основанием для вынесения определения об оставлении заявления без движения и предоставлении лицу, подавшему заявление, разумного срока для исправления недостатков. Например, определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации были оставлены без изменения определения районного суда об оставлении искового заявления К. и А. о признании права собственности на самовольно возведенные строения без движения и о возвращении искового заявления, а также определение судебной коллегии по гражданским делам областного суда. При этом Судебная коллегия указала, что статьями 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что за разрешением на строительство на земельном участке и разрешением на ввод объекта в эксплуатацию застройщик с приложением названных в этих статьях документов должен обращаться в уполномоченный на то федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. В соответствии с пунктами 4, 5 части 2 статьи 131 ГПК РФ в исковом заявлении должно быть указано, в чём заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования, а также обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства. По делам о признании права собственности на самовольные постройки в порядке статьи 222 ГК РФ такими обстоятельствами, исходя из названных правовых норм, в частности, являются отсутствие разрешений на строительство на земельном участке, ввод объектов в эксплуатацию и невозможность их получения в органе местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка. К исковому заявлению К. и А. о признании права собственности на самовольно возведённые строения не были приложены документы, подтверждающие их требования, свидетельствующие об обращении истцов в установленном порядке в орган местного самоуправления за разрешением на строительство и (или) ввод объектов в эксплуатацию или отказ в их выдаче мэрией города. Оставляя без движения исковое заявление К. и А., а затем, возвращая его истцам в связи с неустранением недостатков в установленный срок, судья районного суда исходил из того, что по вопросу получения разрешения на строительство и ввод объектов недвижимости в эксплуатацию в установленном законом порядке в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка они не обращались, а представленный ответ отдела муниципального строительного контроля мэрии свидетельствует лишь о том, что К. и А. в мэрию города не был представлен необходимый пакет документов для получения разрешения на ввод в эксплуатацию законченных строительством объектов. Поскольку заявителями не были соблюдены требования статьи 131 ГПК РФ к содержанию искового заявления и в установленный срок не были выполнены указания судьи, перечисленные в определении об оставлении искового заявления без движения, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признала данные процессуальные решения судьи правильными.

Положения п. 3 ст. 222 ГК РФ предусматривают возможность признания за лицом права собственности на самовольную постройку в установленном законом порядке и без решения суда, в административном порядке, только при наличии у лица, осуществившего самовольную постройку, вещных прав на земельный участок.

В то же время, дискуссии цивилистов относительно возможности компетентных органов признания права собственности на самовольную постройку в рамках возможного «иного» порядка признания права собственности на нее активно ведутся. Выделяются среди правомочных субъектов органы государственной власти, органы местного самоуправления, межведомственные комиссии.

Так, Д.Ю. Жогов и С.Е. Малета пишут, что орган государственной регистрации - это не единственный орган, который вправе признать право собственности на самовольную постройку. Статья 222 ГК РФ носит универсальный характер, и ее действие не ограничивается теми объектами, на которые распространяется «дачная амнистия». Поэтому, как представляется, в законодательстве должны быть определены также и иные органы, которые могут признать право собственности на самовольную постройку, не относящуюся к объектам индивидуального жилищного строительства, дачным и садовым домам.

Однако, упростив процедуры признания гражданами права собственности на самовольные постройки законодатель оставил без внимания процедуру практического применения измененного закона субъектами гражданских правоотношений в целом.

Законодательством также не определяется состав документов, которые необходимо представить физическому лицу для оформления прав собственности на вновь возведенный объект в органы регистрации. Статья 25 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает рамки и закрепляет, что регистрация права на вновь создаваемый объект недвижимого имущества ведется на основании документов, подтверждающих факт его создания и право пользования земельным участком для создания данного объекта недвижимости.

Дискутируя на эту тему, некоторые цивилисты полагают, что государственная регистрация самовольной постройки может осуществляться на основании ст. 25.3 данного Федерального закона, которая регулирует особенности государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые и созданные объекты недвижимого имущества.

Данная точка зрения не представляется оправданной. Правоустанавливающие документы на землю, декларация об объекте недвижимости являются основанием для регистрации объекта индивидуального жилищного строительства. Подтверждающим фактом создания такого объекта являются документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание; правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.

Но почему-то необходимость представления документов, подтверждающих, что самовольное строение не нарушает действующие федеральное и региональное законодательство, а также интересы третьих лиц законодателем не регламентирована. Получается, что регистрирующий орган не проверяет факт самовольности постройки, а следовательно и факт соответствия законодательству постройки. Но с другой стороны, в компетенцию органа регистрации не входит и проверка данных фактов.

Часто учреждения юстиции вносят без судебного решения в ЕГРП записи о правах на самовольные постройки (по правилам регистрации прав на новое строение, п. 1 ст. 25 или ст. 25.3 Закона о регистрации). Фактически получается, что уполномоченные органы юстиции регистрируют права на заведомо незаконно возведенные здания и постройки. Но несмотря на проведение учреждениями юстиции правовой экспертизы документов, представляемых на регистрацию, далеко не всегда из указанных документов очевидны становятся основания порочности регистрируемого права, поэтому правовой произвол здесь отсутствует.

Следует также учитывать, что государственная регистрация права в отличие от судебного решения не имеет конституирующего характера, так как призвана подтвердить уже существующее правоотношение.

Являясь формальным условием обеспечения государственной, а также и судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, государственная регистрация призвана лишь удостоверить юридическую силу правоустанавливающих документов. Поэтому основанием возникновения новых правоотношений государственная регистрация не является.

Способствуя упрочению гражданского оборота она создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств.

Таким образом, признание права собственности на объект самовольного строительства в смысле ст. 222 ГК РФ посредством его государственной регистрации невозможно.

Полагаем, что в данном случае это и противоречит природе и смыслу государственной регистрации права, нормам гражданского законодательства, предъявляемым к узакониванию такого рода строений. В этой связи невозможно подменять компетенцию регистрирующего органа компетенцией суда в данной области, поскольку это не предусмотрено законодательно.

2.2 Создание постройки без получения на это необходимых разрешений

Законодатель отводит особое место регламентации всего процесса строительства зданий, строений и сооружений, поэтому в градостроительном законодательстве отражен перечень обязательных и логически взаимосвязанных этапов строительной деятельности: инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, негосударственная экспертиза проектной документации; выдача разрешений на строительство, осуществление строительства, строительный контроль, государственный надзор, выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Поскольку цель данной работы не заключается в детальном анализе указанных этапов, необходимо подробнее остановиться лишь на некоторых аспектах указанной деятельности. Это поможет рассмотреть такое условие признания объектов самовольными постройками, как отсутствие необходимых разрешений.

Процесс строительства новых объектов недвижимости является предметом повышенного государственного регулирования, что свидетельствует о стремлении государства соблюсти баланс частных и публичных интересов при осуществлении градостроительной деятельности. Во многом это происходит посредством установления детальной регламентации строительной деятельности с тем, чтобы государство имело возможность воздействовать на всех участников строительных отношений, а также контролировать качество и безопасность объектов капитального строительства. Именно поэтому законодательством предусмотрена процедура получения разрешения на строительство Тенякова Л.К. Этапы (стадии) строительной деятельности как объекты государственного регулирования / Л.К. Тенякова // Финансовое право. - 2007. - № 6. - С. 37-38..

Разрешение на строительство, согласно ст. 51 ГрК РФ представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. «По сути, пишет специалист в данной области Л.К Тенякова, разрешение на строительство является единственным основанием для осуществления строительства» Тенякова Л.К. Там же. - С. 39, поэтому в ГрК РФ детально изложены случаи и основания выдачи, срок действия, а также форма разрешений на строительство.

Градостроительное законодательство выделяет земельные участки, на которые распространяется градостроительный регламент, и соответственно земельные участки, на которые не распространяется градостроительный регламент. Разрешение на строительство, которое будет проходить на земельном участке, на который распространяется градостроительный регламент, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка. Разрешение же на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

ГрК РФ установил исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Итак, к таким документам ст. 51 ГРК РФ относит:

1) заявление о выдаче разрешения на строительство;

2) правоустанавливающие документы на земельный участок;

3) градостроительный план земельного участка;

4) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства;

5) материалы, содержащиеся в проектной документации;

6) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации;

7) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение);

8) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Таким образом, по смыслу ст.51 ГрК РФ строительство зданий, строений и сооружений, их частей должно осуществляться на основе проектной документации - графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства (реконструкции, капитального ремонта) указанных объектов. В состав необходимых разрешений и документов, определенных вышеуказанной статьей входит разрешение собственника земельного участка, разрешение органа архитектуры и градостроительства, архитектурно-планировочное задание и архитектурный проект. В соответствии со ст.3 ФЗ «Об архитектурной деятельности в РФ» заказчик (застройщик) в предусмотренных случаях обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием.

Однако строительство объектов индивидуального жилищного строительства, которыми считаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи, имеет свои особенности. Так, для получения разрешения на такой объект при подготовке схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта необходимо исходить из требований градостроительного плана земельного участка, а до утверждения формы градостроительного плана земельного участка Правительством РФ - руководствоваться действующими градостроительными и строительными нормами и правилами. При этом получения архитектурно-планировочного задания и подготовки проектной документации не требуется. Вместе с этим застройщик вправе по собственной инициативе осуществить подготовку проектной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства. Необходимо отметить, что ГрК РФ не устанавливает особых требований к оформлению схемы планировочной организации земельного участка Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016). Она может подготавливаться в произвольной форме, но она должна быть выполнена в масштабе, позволяющем определить место размещения объекта, соблюдение красных линий, линий отступа от границ земельного участка и т.д. 66 Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утв. Госстроем России 29.10.03.// Бюллетень строительной техники. - 2003. - № 4.

Таким образом, исходя из дифференцированного подхода законодателя относительно различных объектов строительства, нельзя сделать однозначный вывод о том, что постройка признается самовольной в случае отсутствия проекта на ее строительство. Так судом был сделан правильный вывод о том, что отсутствие согласования проекта с главным архитектором города не свидетельствует об отсутствии разрешения на выполнение строительства недвижимого объекта либо о незаконности выданного предпринимателю разрешения.

Анализ судебно-арбитражной практики так же показал, что при разрешении вопроса о наличии проектной документации, как элемента сложной системы разрешений на строительство новых объектов недвижимости, судами не делаются различия между предпроектной и проектной документацией, а также их отдельными элементами. Так, например, в качестве проекта строительства могут учитываться рабочий или эскизный проекты, рабочие или разбивочные чертежи. В то время как разбивочные чертежи являются лишь одной из нескольких составных частей проекта застройки, а эскизный проект - это стадия проектирования, определяющая только основную концепцию застройки. Поэтому совершенно ясно, что факта согласования эскизного проекта либо разбивочных чертежей недостаточно для вывода о наличии у застройщика надлежаще утвержденного и согласованного проекта.

Подготовка проектной документации может осуществляться застройщиком (заказчиком) самостоятельно или привлекаемым им на основе договора физическим или юридическим лицом, отвечающим требованиям законодательства РФ, предъявляемым к лицам, осуществляющим архитектурно-строительное проектирование.

Проектная документация формируется на основе инженерных изысканий, в соответствии с градостроительным планом земельного участка согласно требованиям технических регламентов, техническим условиям. При проведении инженерных изысканий учитывается вид и назначение объектов капитального строительства, их конструктивные особенности, техническая сложность и потенциальная опасность, стадия архитектурно-строительного проектирования, а также сложность топографических, инженерно- геологических, метеорологических и климатических, гидрологических, экологических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степень изученности указанных условий. Постановление Правительства РФ устанавливает основные виды инженерных изысканий, которые подлежат выполнению при строительстве любого объекта капитального строительства: инженерно-геодезические, инженерно-геологические, инженерно-гидрометеорологические, инженерно-экологические и инженерно-геотехнические изыскания.

Также особое место на стадии подготовки проектной документации законодателем отводится получению технических условий (подключение к электрическим сетям, газоснабжению, водоснабжению и т.д.), так как нормальное функционирование объекта капитального строительства невозможно без подключения его к сетям инженерно-технического обеспечения.

Утверждение проектной документации осуществляется застройщиком (заказчиком), за исключением определенных законом случаев, однако такое утверждение возможно только после государственной экспертизы документации, при условии наличия положительного заключения. Утвержденная в установленном порядке проектная документация является основанием для выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство в свою очередь является основанием для получения заказчиком разрешения на выполнение строительно-монтажных работ, выдаваемого органами местного самоуправления.

Следующим разрешением на строительство объекта является разрешение собственника земельного участка и (или) здания. Получение специальных разрешений предусмотрено также для застройки площадей залегания полезных ископаемых, производства строительных работ в отношении памятников истории и культуры. Разрешение собственника жилого дома требуется в случае установки ограждений, остекления балконов и лоджий в многоэтажных жилых домах.

Хотелось бы отметить, что в законодательстве не для всех «разрешений» установлена форма выражения, что приводит к их различной судебной оценке в каждом конкретном случае. По мнению А.Я. Беленькой, разрешение администрации может быть выражено только в соответствующих постановлениях (распоряжениях). Согласие юридических лиц - в письменной форме как в отдельном документе (например, письме), так и в виде резолюции или «визы» на письме адресанта. Главное, чтобы подписание документа (учинение надписи) было произведено полномочным лицом и в виде, позволяющем в случае спора однозначно установить волеизъявление последнего. В отношении физических лиц скорее приемлемо нотариальное заверение их подписи Беленькая А.Я. Проблемы квалификации права на объект строительства: Дисс. канд. юрид. наук. - Краснодар, 2005. - С. 140.

Интересным также представляется вопрос о влиянии на статус самовольной постройки получения застройщиком необходимых разрешений, после начала строительства. В свете этого проанализируем следующий пример из практики Постановление ФАССКО от 30.01.2012 № Ф08-90/07 по делу № А32-4294/2011-31/140 //// Консультант Плюс: комп. справ. правовая система. - Режим доступа: http://www.consultant.ru. - (Дата обращения 13.03.2016).

Администрация г. Краснодара обратилась в суд с иском к ООО «ТАЛРЕП» о сносе самовольно возведенного 5-этажного здания, считая, что факт самовольного строительства указанного здания подтверждается материалами привлечения общества к административной ответственности, а с получением в последующем разрешения на строительство это нарушение не устранено, поскольку строительство уже начато без соответствующего разрешения.

Решением суда в иске отказано. Суд исходил из того, что спорное здание не является самовольной постройкой, так как его строительство осуществляется на основании выданного в установленном законом порядке разрешения на строительство и на земельном участке, предоставленном для целей строительства. В кассационной жалобе администрация просит отменить принятое решение, поскольку строительство 5-этажного нежилого здания начато обществом без получения разрешения на строительство, следовательно, возводимое строение является самовольной постройкой.

Изучив материалы дела, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа пришел к выводу, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Как установлено судом и подтверждено материалами дела, строительство спорного здания осуществляется обществом на выделенном ему для указанных целей земельном участке. На основании распоряжения главы муниципального образования г. Краснодар администрация (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды земельного участка из земель поселений общей площадью для строительства административного комплекса.

Постановлением от 30.08.2010 г. административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара в связи с выявлением факта строительства без разрешительных документов общество привлечено к административной ответственности. А 16.11.2010 г. департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Краснодара выдал обществу разрешение на строительство объекта капитального строительства спорного административного здания. 10.05.2011 г. обществу также выдано разрешение № RU2330600-240/l-p на строительство указанного объекта сроком действия разрешения до 10.05.2012 г.

Таким образом, на момент подачи искового заявления и принятия решения по делу основания для применения норм статьи 222 ГК РФ отпали, поскольку срок действия разрешения на строительство установлен до 10.05.2012 г. и на момент вынесения обжалуемого решения арбитражного суда не истек.

Следует отметить, что действующий порядок «надлежащего» оформления разрешительной документации для строительства необычайно сложен, длителен и затратен, поэтому зачастую нарушения в области строительства происходят из-за чрезвычайной усложненности процесса. По- видимому, некоторое упрощение процедуры оформления проектно-сметной, разрешительной и земельной документации способствовало бы сокращению количества подобных нарушений.

Так, в следующем судебном споре представитель истицы, в связи с отказом администрации г. Сочи в приемке дома в эксплуатацию, просил суд признать право собственности на построенный жилой дом и обязать администрацию г. Сочи присвоить дому регистрационный адрес, а также обязать отдел по г. Сочи УФРС по Краснодарскому краю зарегистрировать право собственности на вновь созданный объект недвижимости. Кроме этого, он просил суд учесть, что построенный истицей жилой дом не является самовольным строением и не может быть снесен по основаниям, указанным в ст.222 ГК РФ.

Представитель ответчика-администрации г. Сочи иск не признал и просил суд отказать в его удовлетворении, пояснив, что истица действительно получила разрешение на строительство индивидуального жилого дома, согласовала проект его строительства в установленном порядке и возвела дом, на принадлежащем ей земельном участке. Однако, истица построила шестиэтажный жилой дом с нарушением проекта и разрешения на строительство, в связи с чем администрация г. Сочи полагает, что этот жилой дом не будет в дальнейшем предназначен для проживания одной семьи, а будет использоваться под гостиницу или как многоквартирный жилой дом, а на это разрешение комитетом по архитектуре и градостроительству администрации города Сочи истице не предоставлялось Решение Хостинского районного суда г. Сочи от 06.09.2012 по делу №2-793/2012 //// Консультант Плюс: комп. справ. правовая система. - Режим доступа: http://www.consultant.ru. - (Дата обращения 13.03.2016)..

В судебном заседании было объективно установлено, что истица построила на правомерно используемом земельном участке жилой дом с соблюдением установленных правил и нормативных актов.

В связи с чем суд пришел к выводу о том, что исковое заявление истицы о признании права собственности подлежит удовлетворению, т.к. оснований для признания данной постройки самовольной в силу ст. 222 ГК РФ, нет, строение истицы, как не являющееся самовольным, не подлежит сносу, а истица приобретает на него право собственности в силу требований ст.218 ГК РФ.

При признании постройки самовольной по такому основанию, как отсутствие необходимых разрешений, недостаточно простой констатации судом несоответствия предъявленных документов требованиям, установленным в отношении состава разрешительной документации. На наш взгляд, необходима ссылка на нарушение конкретных норм законодательства. Как это было правильно сделано в следующем примере.

Истица обратилась в суд с иском к ответчику о сносе второго этажа самовольного строения, принадлежащего ответчику в домовладении № 153 по ул. Ленина в г. Ставрополе. Строительство второго этажа над этим строением существенно затрагивает права и охраняемые законом ее интересы, поскольку оно возведено на расстоянии 3,6 метра от основного строения, принадлежащего истице, вплотную примыкает к её навесу, возведенному в установленном порядке. В результате чего образовался так называемый «каменный колодец», то есть небольшой участок земли ограниченный со всех сторон строениями Решение Ленинского районного суда г. Ставрополя от 20.03.2012 по делу №2-589/2012 // Архив Ленинского районного суда г. Ставрополя.