Етика державного службовця покликана формувати ціннісно-нормативні відносини в суспільстві. Тому вона визначає правила для всієї державної адміністрації у внутрішніх і зовнішніх відносинах, у відносинах із політичною владою; відносини із споживачами державних послуг; правила розв'язання конфлікту інтересів тощо. Вона описує вимоги до праці, нормативно вироблені рамки професійних відносин, а також моральні якості державного службовця. Етика державного службовця грунтується на принципах відповідальності (персональної і «командної»), відкритості, співпраці, що характеризують також етику керівництва і відображають спосіб регулювання індивідуальної і колективної поведінки, який узгоджується із суспільною культурою та субкультурами конкретних колективів.

Що ж до законодавчо-нормативного регулювання поведінки державних службовців, то тут можна говорити про окремі аспекти, зафіксовані в Законі України «Про державну службу» [2] і Законі України «Про боротьбу з корупцією» [3], а також про Кодекс правил поведінки державного службовця, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 7 листопада 2000 року [4].

У статті 5 Закону України «Про державну службу», яка так і називається - «Етика поведінки державного службовця» зазначається, що державний службовець повинен:

- сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників;

- дотримуватися високої культури спілкування;

- не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця [2].

За ці роки, що минули з часу прийняття Закону України «Про державну службу» [2], узагальнено досвід трактування 5 статті та шляхів і засобів її реалізації в практичній діяльності.

На наш погляд, основними досягненнями на шляху впровадження етичного аспекту у вітчизняному законодавстві можна вважати таке:

По-перше, стаття 5 деталізована в Загальних правилах поведінки державного службовця. Особливо позитивним є те, що вони розроблені відповідно до вимог Ради Європи до державних служб на нашому континенті.

По-друге, керівництво державних органів, кадрові служби почали більше уваги приділяти впровадженню нових традицій, які створюють належний морально-психологічний клімат в системі державної служби. Так, приймаючи Присягу, кожен державний службовець публічно бере на себе моральний обов'язок «вірно служити народу України».

По-третє, навчальні заклади, які готують фахівців з державного управління, включили до своїх програм навчальні курси (модулі) «Етика державних службовців».

По-четверте, можна говорити і про впровадження елементів етичної інфраструктури в систему державної служби України. Це відповідає досвідові високорозвинених країн Заходу. Йдеться про розробку етичних кодексів, створення структурних підрозділів у державних органах, які на постійній і фаховій основі здійснюють врегулювання морально-етичних та соціально-психологічних проблем у колективах. Запроваджуються морально-етичні критерії під час оцінювання роботи як окремих службовців, так і державних органів у цілому.

Крім згаданої статті 5, у Законі України «Про державну службу» є ряд положень, які прямо не вказують на етику поведінки державного службовця, але безпосередньо з нею пов'язані. Це, наприклад, стаття 17 - «Присяга державних службовців». Присягу приймають державні службовці, які вперше зараховуються на державну службу, і її можна розглядати як один із засобів забезпечення законності й етичності в діяльності державних службовців [2].

Присяга є, так би мовити, фундаментом виконання обов'язку на державній службі. Текст Присяги і стаття 10 (п. 1) вказують на пріоритетну роль Конституції. Державна служба має в основі конституційні положення. Саме вони є етичними обмеженнями дій державного службовця і основою довіри з боку громадян. Відповідальність за конституційністю законів покладено на Конституційний Суд. Доводити протиріччя закону Конституції треба в ході службової дискусії і судового розгляду. В разі конфлікту між Конституцією та іншим нормативним актом або наказом керівника службовець, який дотримується етичних принципів, буде вірним Конституції [1].

Кодекс загальних правил поведінки державних службовців в Україні як правовий «акт закріплює реалізацію державними службовцями їх прав і обов'язків стосовно інших суб'єктів суспільних відносин, а також інформує громадян про поведінку, якої вони можуть очікувати від державних службовців» [4]. Такий підхід підвищує правову захищеність як громадян України, так і державних службовців.

При характеристиці Правил поведінки державного службовця можна виділити такі межі їхнього застосування.

Загальні правила поведінки встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають посади, віднесені до відповідних категорій посад державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу» [2].

Загальні правила поведінки державного службовця обов'язкові для осіб, які займають посади, віднесені в установленому законом порядку до відповідних категорій посад державних службовців. Перелік цих посад та органів, у яких вони працюють, визначений статтею 25 Закону України «Про державну службу», а також постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України про віднесення посад, не передбачених у зазначеній статті, до відповідних категорій посад державних службовців.

Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Отже, Загальні правила поведінки застосовуються також до державних службовців, правовий статус яких регулюється спеціальними законами України, якщо для них не затверджені окремі правила поведінки з урахуванням особливостей роботи в цих органах.

Найважливішою умовою побудови етичного кодексу як системи норм, що сприяє розбудові в державній службі системи відносин на засадах моралі й стимулює етичну поведінку державного службовця, є вирішення проблеми оптимального співвідношення необхідності й свободи його особистості як посадової особи й громадянина, а отже утвердження в системі державного управління особистісної взаємодії [53].

Кодекс поведінки державного службовця в Україні можна представити у вигляді наступних блоків.

Перший блок характеризує суспільне призначення державної служби.

Суспільне призначення державної служби полягає у забезпеченні ефективного здійснення завдань і функцій Української держави шляхом сумлінного виконання державними службовцями покладених на них службових повноважень. Вони надаються державним службовцям виключно для виконання ними завдань і функцій держави в суспільно корисних інтересах. Тому використання службового становища з іншою метою, наприклад, в особистих інтересах, з порушенням чинного законодавства, перевищенням службових повноважень розглядається як дисциплінарний чи адміністративний проступок, а у випадках, коли такими діями завдано суттєвої шкоди державним інтересам або законним правам та інтересам громадян, - як злочин [1,2,4].

Другий блок визначає основні вимоги до поведінки державного службовця і включає такі твердження:

1. Поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією і законами України.

Утвердження та забезпечення прав і свобод людини й громадянина, закріплених Конституцією і законами України, реалізація зумовленим цими правами і свободами правомірних інтересів громадян є одним з головних обов'язків державного службовця, оскільки конституційні права і свободи людини й громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

2. Державний службовець має дбати про позитивний імідж та авторитет органів державної влади і державної служби загалом, дорожити своїм ім'ям та статусом.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» державний службовець не повинен допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

3. Державні службовці, з урахуванням конституційних прав, можуть брати участь у політичній чи іншій громадській діяльності лише поза межами їхніх службових обов'язків і в позаробочий час щоб не підривати віру громадськості в неупереджене виконання ними своїх функцій. Власні політичні погляди вони не можуть використовувати при виконанні своїх посадових обов'язків.

Стаття 36 Конституції України гарантує всім громадянам України, в тому числі і державним службовцям, свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.

Разом з тим державна служба має проводити державну політику, виконувати свої функції незалежно від виборчих кампаній та політичної боротьби в суспільстві. Саме тому, відповідно до статті 37 Конституції України, не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій у державних органах. Державні службовці можуть брати участь у політичній чи іншій громадській діяльності лише поза межами своїх посадових обов'язків і у позаробочий час. При виконанні службових обов'язків вони мають бути політично неупередженими, дотримуватись принципу рівності перед законом усіх громадян, незалежно від їх політичних переконань.

4. Державний службовець, як й інші громадяни, має право на приватне життя і повинен поважати приватне життя інших державних службовців, зберігати конфіденційність інформації з цих питань, якщо інше не встановлено законами України.

Відповідно до статті 32 Конституції України ніхто (в тому числі державний службовець) не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу (в тому числі державного службовця) без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Державний службовець як працівник державного органу має суворо дотримуватися цього конституційного положення по відношенню до кожного громадянина [1,2,4].

Третій блок характеризує загальні обов'язки державного службовця і включає такі твердження:

1. Державний службовець при виконанні службових обов'язків повинен діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також укладеними і в установленому порядку ратифікованими міжнародними договорами України, на засадах чесності, справедливості, відповідальності, відкритості й прозорості.

2. Акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах їх повноважень, що не суперечать закону, є на відповідній території також обов'язковими для виконання державними службовцями будь-якого органу державної влади.

Відповідно до Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а отже - і державні службовці, зобов'язані діяти тільки на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також чинними міжнародними угодами, які в установленому порядку ратифіковані і, таким чином, є частиною національного законодавства України. Кожен державний службовець відповідно до статті 17 Закону України «Про державну службу» приймає Присягу, урочисто обіцяючи, зокрема, «суворо дотримуватися Конституції та законів України» [1,2].

3. Державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, виявляти ініціативу і творчість, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи.

Така норма передбачена статтею 10 Закону України «Про державну службу». Приймаючи Присягу (стаття 17 Закону), державний службовець урочисто присягає «сумлінно виконувати свої обов'язки».

Конкретні службові обов'язки державних службовців визначаються на основі типових професійно-кваліфікаційних характеристик у посадових положеннях та інструкціях, які затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

4. Державний службовець має виконувати свої посадові обов'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, рішуче виступати проти антидержавних проявів і сил, які загрожують порядку в суспільстві або безпеці громадян.

5. Державний службовець повинен шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби.

Зазначена норма передбачена статтею 5 Закону України «Про державну службу». Це випливає із закріпленого статтею 28 Конституції України права кожної людини на повагу її гідності та визначених Законом обов'язків державного службовця, основним серед яких є додержання Конституції України.

Оскільки державний службовець має виконувати свої обов'язки відповідно до конституційних принципів, він повинен насамперед турбуватися про захист прав і свобод людини й громадянина, з повагою ставитись до них при виконанні своїх службових обов'язків.

6. Державний службовець має з належною повагою ставитись до прав, обов'язків та законних інтересів громадян, їх об'єднань, а також юридичних осіб. Не повинен проявляти свавілля або байдужості до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманості у висловлюваннях або іншим чином поводитися у спосіб, що дискредитує орган державної влади або ганьбить репутацію державного службовця.

7. Державний службовець має виявляти толерантність і повагу до різних релігійних організацій, шанування та дотримання народних звичаїв і національних традицій, установленого протоколу у відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців.

Така поведінка державного службовця обумовлена конституційними положеннями про те, що кожен має право на свободу світогляду і віросповідання: свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати жодної, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей (стаття 35 Конституції України) [1].

8. При виконанні своїх повноважень державний службовець має дотримуватися умов раціонального, ефективного, економного використання доручених йому матеріальних та фінансових ресурсів, які йому доручені.

При виконанні своїх повноважень державний службовець несе відповідальність за те, щоб матеріальні та фінансові ресурси, які йому доручені, використовувались ефективно та економно. Вони не повинні використовуватися з приватною метою, якщо на це не був наданий законний дозвіл.

9. Державний службовець повинен постійно поліпшувати стан відповідності своїх умінь, знань і навичок функціям та завданням посади, яку він займає, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівні за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти. [1,2,4]

Обов'язок державного службовця підвищувати свою кваліфікацію закладений у статті 10 Закону України «Про державну службу». Постійне підвищення свого професійного рівня є однією з умов для просування по службі відповідно до статей 27 та 29 Закону. Державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років [2].

Вітчизняний підхід до морально-правового регулювання поведінки державних службовців є, на нашу думку, необхідним і цілком обґрунтованим, проте недостатнім. Правове регулювання об'єктивно неспроможне нейтралізувати наявний у практиці державного управління суб'єктивізм, особливо при прийнятті рішень. Не вирішує воно також і проблеми домінування особистих контактів і відносин над відносинами суто діловими. Тим більше, що за суттю і метою професійна діяльність державного службовця є творчою, а сам процес праці носить колективний характер і потребує відкритості та високої міри узгодженості дій і солідарної поведінки. За таких обставин єдиним мірилом чесності при виконанні службових обов'язків та справедливості при прийнятті рішень є совість. Тому виникає потреба включення в дію внутрішніх, особистісних, а отже - визначальних чинників поведінки державного службовця.

Усвідомлення важливості зв'язку етики і державної служби в зарубіжних країнах призвело до того, що в багатьох з них прийнято спеціальні нормативні акти з питань етики державних службовців.

Зокрема, у СІЛА стандарти етичної поведінки урядових службовців були встановлені у Виконавчому наказі президента Джонсона №11 222 від 8 травня 1965 р. Положення наказу Джонсона були враховані при підготовці Закону «Про реформу державної служби» (1978 р.), куди окремим розділом увійшов Кодекс етики урядової служби. У Канаді питання етики державних службовців підпадають під дію «Свободи принципів, які регулюють поведінку державних службовців», в Угорщині - «Загальних етичних норм поведінки державних службовців», у Великобританії значна частина етичних питань державних службовців регулюється Адміністративним кодексом [53].

Аналіз етичних кодексів свідчить, що вони можуть бути деталізованими, з докладним викладенням норм і правил, заборон і дозволів, із складними механізмами примусу. А можуть бути стислими, без розгорнутих норм, категоричних заборон і детальних стандартів. У результаті найчастіше розробляється проміжний варіант.

«Поведінські» кодекси мають наслідувати такі реалістичні цілі:

1) стимулювання високих стандартів поведінки;

2) посилення довіри до державних службовців з боку громадян;

3) допомога у прийнятті управлінських рішень.

Третій меті надається перевага, що зумовлює вибір різних моделей кодексів. В одній моделі наголос робиться на правових механізмах покарання у випадках зловживання владою і на засобах захисту. В іншій головне - характеристика стандартів і процедур, які допомагають управлінцям приймати рішення відповідно до реальної ситуації. Можлива комбінована «поведінська» модель. Кодекси орієнтуються на досягнення лише практично мінімуму цілей. Було б нереалістично очікувати від етичних кодексів того, що вони зупинять корупцію і взагалі допоможуть запобігти конфлікту особистого і державного інтересу. Методична реалізація кодексів дасть змогу запобігти лише деяким порушенням і виявити осіб, які їх скоїли, вирішити лише деякі проблеми.

Щоб кодекс був реалістичним він повинен містити п'ять елементів, зокрема: мету; перелік позитивних цінностей, на які потрібно орієнтуватися; понятійні стандарти того що «можна» і чого «не можна»; реальні санкції; систему процедурних гарантій [53].

Проте навіть найкращий кодекс - це лише відправний пункт постійної роботи з поліпшення етичного клімату у відомствах і установах.

Таким чином, актуалізації проблеми професійної етики державних службовців України і активізації її нормативно-правового забезпечення сприяв вибір європейського напрямку розвитку. Проведений аналіз нормативно-правової бази діяльності державних службовців засвідчив про прагнення до утвердження європейських цінностей і принципів у професійній діяльності державних службовців. Проте зміст документів фрагментарно описує професійну етику та підходи до її нормативно-правового забезпечення. Документи формулюють завдання етизації поведінки державних службовців на рівні бажаного, до того ж у загальній і часто непослідовній формі. Це, на нашу думку, зумовлено браком концептуальних засад професійної етики. Відсутність організаційної структури, яка б опікувалася її вирішенням, а також цілого ряду інших об'єктивних чинників, які становлять цілісну державну інфраструктуру, за прикладом європейських країн, перетворюють названі спроби впровадження професійної етики на чергову декларацію намірів.

2.2 Аналіз і оцінка стану етики державних службовців України

У зв'язку з оцінкою етики професійної діяльності державних службовців правомірно ставити питання про критерії, за якими буде здійснюватися оцінка. Це, насамперед, морально-етичні вимоги до державного службовця, сформульовані в законодавчих і інших нормативно-правових документах, у тому числі в Загальних правилах поведінки державних службовців. Їх практичне застосування потребує розробки конкретних показників, які відображають функціонування цих вимог у професійній поведінці. Виходячи з того, що професійна етика - це духовно-практичний феномен, оцінці підлягатимуть характеристики моральної свідомості, моральні ознаки професійної діяльності та її наслідки, а також характер службових відносин.

Загальні етичні критерії доцільно розглядати на таких рівнях:

1) загальносоціальному - як відповідність учинків, дій, службових відносин та їх наслідків вимогам суспільної моралі; 2) інституційному - як відповідність професійної діяльності і поведінки державних службовців специфічно-професійним стандартам державної служби; 3) рівні колективу - як відповідність організації професійної діяльності та службових відносин колективним цінностям і нормам; 4) індивідуальному - як дотримання принципів і норм професійної етики, а також моральний розвиток і самоствердження у професійній діяльності. Такий підхід до визначення критеріїв дає змогу оцінити загальногуманістичне значення професійної етичної діяльності державних службовців, а також її відповідність спеціальним етичним вимогам до службової діяльності.

Критерії професійної етики державних службовців можуть використовуватися і для оцінювання моральних вимог до державної служби. Вони дають змогу розмежувати вузькопрофесійні норми, що відображають інтереси державних службовців як представників професії; норми, які відображають інтереси державного інституту (корпоративні інтереси), а також моральні норми, що виражають суспільні цінності та очікування. Останні відображають моральні запити суспільства, які зумовили потребу в даній професії.

За даними Українського центру економічних і політичних досліджень, демократичний розвиток суспільства більшість громадян нашої країни пов'язує з моральністю державних службовців і, насамперед, керівників держави та етикою їх професійної діяльності.

98,1% респондентів вважають, що влада має бути відповідальною, 98,6% - чесною, 96,7% - компетентною, 83,9% - демократичною, 82% - передбачуваною [37]. Суспільні очікування не лише виявляють вимоги до влади, але й характеризують суб'єктивні цінності громадян, їх орієнтації на взаємодію з владою.

Дослідження також показують, що розуміння потреби в орієнтації на морально-етичні стандарти демократичної, правової і соціальної держави властиве і державним службовцям. Однак усвідомлення цих стандартів обома сторонами і формування навичок та звичок відповідної поведінки потребує тривалих зусиль: серйозної просвітницької роботи, вдосконалення морально-професійної підготовки державних службовців та вжиття інших державних заходів. Це зумовлено складністю перебудови моральної свідомості державного службовця і рядових громадян та трансформації на гуманістичних засадах механізмів державного управління.

Член Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні, доктор юридичних наук Н. Нижник наголошує на тому, що основної уваги потребує осмислення самої суті трансформаційної перебудови суспільства, яка полягає в повороті суспільства до нової якості на засадах загальнолюдських цінностей. На її думку, «в Конституції України структура влади та принципи її організації, права та свободи людини і громадянина вперше закріплені на засадах концепції природного права». Проте ці принципи ще не матеріалізовані ні в інститутах права, ні в свідомості народу, ні чиновництва [37].

Найбільш впливові чинники, які визначають стандарти поведінки державних службовців, мають корпоративну природу (табл. 2.3): «реальна поведінка державних службовців переважно визначається конформістськими стандартами відносин і традиціями безумовного підкорення рішенням безпосереднього керівництва» [39].

Таблиця 2.3. Чинники, що впливають на поведінку державних службовців, %

3.1 Формування культури державної служби в системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації

Сьогодні можна констатувати, що основа для забезпечення формування іміджу державного службовця, його моральної культури та етики є освіта, яка вже закладена в Україні. Є можливість надання кожному державному службовцю та особі, яка претендує на посаду державного службовця, вивчати загальноосвітні й спеціальні дисципліни виходячи із державних, суспільних та особистих освітніх потреб, а це - шлях до збільшення реального інтелектуального, професійно-кваліфікаційного й духовного потенціалу держави і суспільства взагалі та державної служби зокрема.

Життя висуває нові, все більш складні вимоги до роботи державного службовця.

Професійна діяльність державного службовця вимагає сьогодні не тільки ґрунтовної підготовки у сфері державної служби, а й обізнаності в різних галузях науки, культури, економіки, суспільно-політичного життя, широкого кругозору і кола інтересів, певних професійних і людських якостей. Тому загальнокультурний рівень, що містить у собі і загальноосвітній рівень, державного службовця є тією основою, на якій розгортається його професійна діяльність. Починається загальнокультурний розвиток особистості в дитячі роки й триває все життя. Цей процес має відбуватися безперервно і є основою розвитку та збагачення фахово-кваліфікаційної та функціональної складових сукупної культури державного службовця. У свою чергу, розвиток означених складових сукупної культури сприяє підвищенню загальнокультурного рівня державного службовця.

Таким чином, відповідно до Програми кадрового забезпечення державної служби, затвердженої Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. №1035/95 [5], здійснюється комплекс заходів з розбудови нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Напрями та сферу дії цієї системи визначають близько 20 нормативно-правових актів.

Підготовка магістрів державної служби здійснюється за державним контрактом (замовленням) або за окремими угодами між вищим закладом освіти і юридичними особами на умовах, визначених цими угодами, у вищих закладах освіти. Термін навчання за денною формою не менше ніж 12 місяців, за заочною - 22 місяці [6]. Формування та розвиток культури в системі професійної освіти державних службовців нині стає нагальною потребою та важливим чинником зміцнення державності і формування соціально-орієнтованої ринкової економіки.