Кадровое обеспечение муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

Кафедра менеджмента и маркетинга

КУРСОВАЯ РАБОТА

Дисциплина: Система государственного и муниципального управления

На тему: Кадровое обеспечение муниципального управления

Москва, 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы системы управления кадрами в современной организации

1.1 Кадровый потенциал организации

1.2 Эволюция управления человеческими ресурсами в организациях

1.3 Развитие кадрового потенциала

Глава 2. Пути повышения эффективности управления персоналом на муниципальном уровне

2.1 Основные направления развития человеческих ресурсов

2.2 Основные проблемы кадровой политики регионов России

2.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

2.4 Особенности российской модели муниципального управления

Глава 3. Развитие муниципального кадрового потенциала (на примере администрации сельского поселения Николаевский сельсовет)

3.1 Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления

3.2 Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих

3.3 Формирование эффективной системы управления кадрами

3.4 Рекомендации по формированию эффективного кадрового потенциала организации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

В условиях формирования новых механизмов хозяйствования, ориентированных на рыночную экономику, перед руководителями всех уровней встаёт вопрос о необходимости работать по-новому, считаясь с законами и требованиями рынка, овладевая новым типом экономического мышления, приспосабливая все стороны своей деятельности к меняющейся ситуации. В связи с этим возрастает вклад каждого работника в конечный результат. Одна из главных задач для любого руководителя - поиск эффективных способов управления трудом, обеспечивающих активизацию человеческого фактора. Что бы эффективно двигаться навстречу цели, руководитель должен координировать работу и стимулировать людей на ее выполнение. От тех решений, которые принимают менеджеры на местах, зависит успех и процветание, или, наоборот, постепенное «сползание в пропасть».

Менеджеры воплощают свои решения в дела, применяя на практике основные принципы управления. В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения, что самым важным ресурсом любой компании являются ее сотрудники. Однако далеко не все руководители понимают, как трудно управлять этим ресурсом. От того, насколько эффективным окажется труд сотрудников, зависит успешность деятельности. Задача менеджеров состоит в том, чтобы максимально эффективно использовать возможности персонала. Какими бы сильными не были решения руководителей, эффект от них может быть получен только тогда, когда они удачно воплощены в дела сотрудниками организации, а это может произойти только в случае, если работники заинтересованы в результатах своего труда. Для этого необходимо человека мотивировать, побудить к действию. Понятно, что основным мотивирующим фактором является заработная плата, однако, существует множество и других факторов, заставляющих человека работать качественно и результативно.

Персонал компании, её кадры - это один из главнейших ресурсов, обеспечивающих успешное развитие любой системы. Наряду с финансовыми и материальными ресурсами он также подлежит управлению, которое должно строиться таким образом, чтобы достижение стратегических и тактических целей было подкреплено адекватными и своевременными методами по изменению организационной структуры, упорядочению обязанностей руководителей и сотрудников, своевременной профессиональной ориентации сотрудников и их надлежащей подготовке. Условием для успешного развития служит сбалансированность интересов всех сторон: руководителей, персонала и людей, для которых выполняется деятельность. Поэтому организационное совершенствование и управление кадровым составом становится одной из главнейших функций менеджмента организации, обеспечивающих его эффективность.

Ни одна система управления не станет эффективно функционировать, если не будет разработана современная система управления персоналом, где ключевую роль будут играть управленческие решения: их своевременность, качество, новизна и творческий подход, соответствие сложности решаемых задач. Для современной России проблема научного подхода к принятию решений и вообще проблеме управления является весьма актуальной, так как в практике управления не так много успешных компаний, которые могли бы поделиться опытом работы в данном направлении.

Цель работы - разработать рекомендации по повышению эффективности системы управления человеческими ресурсами, оценить роль и место кадрового потенциала в развитии муниципального образования, его значимость для социально-экономического развития региона, на примере администрации сельского поселения «Николаевский сельсовет» Республики Башкортостан.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1) изучить теоретические основы и современные тенденции принятия решений при проведении кадровой политики, и их влияние на повышение производительности труда и повышении эффективности деятельности всей организации;

2) выявить тенденции количественных и качественных изменений кадрового потенциала региона;

3) провести анализ существующей системы управления персоналом и механизмы принятия управленческих решений на уровне сельского поселения;

4) выявить кадровые проблемы в современных условиях и определить направления повышения эффективности работы с кадрами;

5) структурировать проблемы совершенствования и развития кадрового потенциала;

6) разработать рекомендации по повышению эффективности управления кадрами в условиях государственной структуры небольшой сельской администрации.

Объектом исследования является процесс управления муниципальным кадровым составом.

Предмет исследования - управленческие и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования и развития кадрового потенциала муниципального образования.

Теоретической основой при написании курсовой работы послужили научные и учебные издания, материалы периодической печати, посвященные вопросам управления персоналом. Исходной базой для анализа системы управления персоналом в небольших организациях послужил совместный опыт работы с руководителем сельского поселения Николаевский сельсовет Белорецкого района Республики Башкортостан.

Работа состоит из трех глав, введения и заключения. Теоретические вопросы рассмотрены в первой и второй главе исследования, практический анализ проблем кадровой политики представлен в третьей главе.

управление муниципальный служащий

Глава 1. Теоретические основы системы управления человеческими ресурсами в современной организации

1.1 Кадровый потенциал организации

Известный и порядком избитый в своё время лозунг «Кадры решают все!» сегодня приобретает новое значение и значимость. В условиях происходящих в обществе перемен, трудно оставаться успешной, конкурентоспособной организацией, без коренного изменения подходов к вопросам грамотного управления людьми. Управление кадрами - один из важнейших аспектов теории и практики менеджмента.Грехем Х.Т., Беннетт Р. Управление человеческими ресурсами. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009, 25с. Сегодня управление человеческими ресурсами в большей степени опирается на планирование, мониторинг и контроль, чем на сотрудничество, взаимопонимание и совместную деятельность руководителя и подчинённых. Решение проблем осуществляется без участия подчиненных, тем самым не используется огромный человеческий потенциал.

Управление человеческими ресурсами рассматривается, как и любой другой аспект управления и является неотъемлемой частью общего менеджмента. Роль специалиста в данном случае не сводится только к тому, чтобы нанять нужное число людей с соответствующими навыками по нужной цене. В любой организации должна идти работа по управлению персоналом, которая касается всех сторон работы с людьми. Основной специфической особенностью современных подходов является их многогранность, т.е. работа, предусматривает деятельность в разных направлениях: набор или подбор персонала, формирование эффективной команды, обучение и переобучение, продвижение, карьерный рост, вовлечение в процесс принятия управленческих решений, создание комфортных социально-психологических условий и т.д.

Обычно за управление людьми в крупной организации отвечает специалист - менеджер по персоналу, который в идеале должен обладать комплексом теоретических знаний (в области психологии, социологии, экономики труда, права, управления и т.д.), способностями и навыками общения с людьми. Менеджер по персоналу относится к управляющим высшего ранга и является помощником и консультантом Генерального директора или Президента в вопросах развития персонала, его квалификации, переквалификации, управления человеческими ресурсами, мониторинга и контроля над деятельностью персонала. Кроме этого, к сфере компетенции менеджера по персоналу относятся все вопросы, связанные с управлением людьми, психологическим климатом коллектива, подбором кадров и продвижением по службеГрехем Х.Т., Беннетт Р. Управление человеческими ресурсами. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009, 29с.. Это в крупных организациях, а как обстоят дела в небольших?!

Здесь полностью вся ответственность по решению кадровых вопросов лежит на одном человеке - руководителе, который решает целый комплекс проблем, не только в области управления людьми, но и в области управления всеми ресурсами. Именно здесь профессионализм менеджера выходит на первый план, так как конечный успех функционирования организации зависит от работы небольшой команды, группы людей. Очень важно создать эту команду, и работа эта естественно потребует от руководителя и времени, и сил, и знаний.

Управление персоналом, никогда ни в какой организации полностью не совпадает с интересами менеджмента, что означает постоянное балансирование между менеджментом и работниками, связывая и примиряя интересы и тех, и других.

Работники функционируют внутри организации, которая не может рассматриваться изолированно, без учета воздействия на нее внешних факторов. На жизнедеятельность организации, а, следовательно, и на ее персонал, оказывает влияние внешняя среда организации. Поэтому при управлении персоналом необходимо учитывать и данное влияние, а иногда для повышения эффективности работы персонала и управлять факторами внешней среды, которые, как известно, очень плохо поддаются воздействию. В лучшем случае грамотное управление может учитывать влияние факторов внешней среды, корректируя свою деятельность с учетом этих факторов.

1.2 Эволюция управления человеческими ресурсами в организациях

Признание человека ключевым ресурсом в современных организациях вызывает необходимость научного обоснования его роли. Для этого необходимо рассмотреть всю совокупность исторических, психологических и культурных особенностей развития управления на протяжении всех этапов становления и развития научного подхода к решению кадровых вопросов.

Исторически сложилось так, что Россия, являясь мощной мировой державой, всегда оставалась страной с жесткой централизованной системой, прежде всего, государственного управления. Любой исторический период характеризовался кардинальными изменениями только тогда, когда власть находилась в руках сильных, деятельных, порой жестких личностей. От Петра первого до реформ Николая второго, можно проследить взлеты и падения государства Российского. Такой подход сформировал менталитет нации, опирающийся на силу и авторитет личности. Люди привыкли к тому, что ключевые вопросы в области управления решались за них, без их участия. Лозунг «За царя и отечество!» до сих пор работает. Много написано работ в советский период «о роли личности в истории», множество существует достойных примеров, когда талант и авторитет решали судьбы людей, стран.

Традиционными терминами при исследовании роли человека в общественной жизни и в сфере производства в советской экономической науке были термины «рабочая сила», «трудовые ресурсы», «человеческий фактор». Понятие «человеческий фактор» более современное по сравнению с двумя другими, т.к. эти категории рассматривают людей как общее условие функционирования производства. В понятие же «человеческий фактор» вкладывается глубинный смысл, раскрывая человека как сознательного субъекта хозяйственной деятельности, как проявление всей совокупности его личностных качеств, которые влияют на результаты его труда.Иванцевич Дж. М., Лобанов А.А.Человеческие ресурсы управления. - М., 2008. 340с.

Поскольку только человек обладает творческими, предпринимательскими способностями, то в отличие от других ресурсов продуктивность этих способностей не имеет видимых пределов. Именно в человеческих ресурсах скрыты наибольшие резервы для повышения эффективности функционирования организации.

Таким образом, категорию «человеческие ресурсы» не следует противопоставлять понятиям «кадры», «персонал» и «кадровые ресурсы». Человеческие ресурсы - термин, характеризующий персонал организации с точки зрения качества. Подход к людям как к экономическому ресурсу означает отказ от представлений о рабочей силе как о «даровом богатстве», освоение которого не требует инвестиций и дополнительных усилий со стороны организации, общества. Ориентация на экономическую полезность человеческих ресурсов требует целевых капиталовложений, связанных с формированием, рациональным использованием и развития трудовых и творческих способностей работников для достижения эффективности организаций. Огромное количество факторов влияет на процесс формирования отношения к человеческому потенциалу в обществе, в отдельно взятом муниципальном образование.

Особое место в этих факторах занимает государство, которое обладает широкими возможностями и рычагами воздействия на человека. Этот институт несет ответственность по созданию и поддержанию благоприятного социального климата, иными словами, ответственность за благоприятные условия жизнедеятельности человека. В период проведения радикальных изменений и решения сложнейших проблем реформирования социальных и экономических основ жизни общества резко возрастает роль управления на всех уровнях - от общенационального и государственного до уровня отдельных организаций и территориального общественного самоуправления. Понимание важности управленческой составляющей приводит к тому, что проблемы, связанные с совершенствованием управления, постоянно находятся в центре внимания.

Однако нынешняя ситуация в России -- с точки зрения условий развития человека -- представляет удручающую картину. Главная проблема развития кадрового потенциала сейчас - это отсутствие средств на развитие персонала, сокращение бюджетов на обучение и повышение квалификации, недооценка роли квалифицированных специалистов, а ведь это один из важнейших ресурсов компаний. Трудности переходного кризисного периода усугубляются отсутствием четкой и целостной стратегии развития, поэтому настоятельно требуется выработка стратегии, ориентированной на развитие человека.

Известный российский ученый в области менеджмента Леонид Иванович Евенко считает, что исторически произошла смена четырех концепций, подходов к роли кадров в производстве. Егоршин А.П. Управление персоналом. - Н.Новгород: НИМБ, 2008 - С.16

1. Использование трудовых ресурсов - с конца XIX века до 60-х годов XX века. Вместо человека в производстве рассматривалась лишь его функция - труд, измеряемый затратами рабочего время и зарплатой.

2. Управление персоналом. Научной основой этой концепции, развивавшейся с 30-х годов ХХ века, была теория бюрократических организаций, когда человек рассматривался через формальную роль - должность, а управление осуществлялось через административные механизмы.

3. Управление человеческими ресурсами. Человек стал рассматриваться не как должность (элемент структуры), а как важный ресурс - элемент социальной организации.

4. Управление человеком. В соответствии с этой концепцией человек - главный субъект организации и особый объект управления, который может рассматриваться как «ресурс». Исходя из желаний и способностей человека, должны строиться стратегия и структура организации.

Сейчас Россия стоит на пути создания нового общественного сознания и реформирования своего отношения к человеческому, кадровому потенциалу. Прогресс дальнейшего развития возможен только тогда, когда к человеку будут относиться как к главному богатству общества. Необходимо остановиться на основных узких местах и проблемах, мешающих этим процессам.

1.3 Стратегия формирования и развития кадрового потенциала

В современной быстроменяющейся рыночной среде организации могут добиться успеха только в том случае, если им удастся поднять методы своей работы на качественно новый уровень. Организации вынуждены работать гибко, создавая новые системы отношений как с партнерами по бизнесу, так и со своими сотрудниками, вырабатывать адекватные происходящим изменениям стратегии инновационного развития кадрового потенциала, пересматривая приоритеты в инновационном развитии организации в целом.

Стратегия инновационного развития кадров организации не только строится на подготовке кадрового потенциала, но и зависит от имеющихся кадровых ресурсов и резервов, а также от состояния инвестиционной активности сотрудников. Кроме того, приходится вносить существенные поправки в связи с жёсткими финансовыми ограничениями. Стратегия инновационного развития кадрового потенциала организации конкретизируется в планах по формированию и повышению эффективности использования кадрового потенциала.

Стратегия инновационного развития кадрового потенциала организации включает в себя следующие составляющие:

- стратегию использования персонала;

- развитие персонала, его обучение и переподготовку;

- единые принципы и технику кадрового регулирования, особенно отбора и высвобождения персонала;

- прогноз спроса на персонал, его качество, количество, квалификацию, специальность, структуру;

- прогноз предложений персонала, его маркетинг, возможность лизинга;

- оценку ожиданий от инвестиций в процессы инновационного развития кадрового потенциала;

- выбор методик совершенствования мотивационной составляющей для кадров.Гавриленко Н.И. Развитие инновационного менеджмента на российских предприятиях // Менеджмент в России и за рубежом. 2011. № 4.

В современной экономике России в основе формирования и реализации стратегии инновационного развития кадрового потенциала организации лежат две последние обозначенные составляющие:

1) понимание ожиданий результата от инвестиций в кадровый потенциал;

2) построение мотивационной составляющей процесса инновационного развития работников организации, так как именно она обеспечивает возвратность средств, инвестированных в работников.

Именно эти две последние составляющие стратегии инновационного развития кадрового потенциала формируют успешность современной организации. До последнего времени само понятие “управление персоналом” в отечественной управленческой практике отсутствовало, не говоря уже о стратегии развития кадров.

Управление персоналом приобретает особую значимость: оно позволяет обобщить и реализовать целый спектр вопросов адаптации человека к внешним условиям, учет личностного фактора в построении системы управления персоналом организации. В целом можно выделить три фактора, оказывающие воздействие на людей: Первый - иерархическая структура предприятия (организации), где основное средство воздействия - это отношения власти-подчинения, давления на человека сверху с помощью принуждения, контроля над распределением материальных благ. Второй - культура, то есть вырабатываемые обществом, предприятием, группой людей, совместные ценности, социальные нормы, установки поведения, которые регламентируют действия личности, заставляют индивида вести себя так, а не иначе без видимого принуждения. Третий - рынок - сеть равноправных отношений, основанных на купле-продаже продукций и услуг, отношениях собственности, равновесии интересов продавца и покупателя.

Эти факторы воздействия - понятия достаточно сложные и на практике редко реализуются в отдельности. От того, какому из них отдается приоритет, зависит облик экономической ситуации в организации. Главное внутри организации - работники, а за пределами - потребители продукции (услуги). Необходимо повернуть сознание руководителей к людям, заставить посмотреть на них как на огромный неиспользуемый резерв, который нужно срочно подключать к деятельности. Иерархия отойдет на второй план, уступая место культуре, инициативе, творчеству. Задачи любого руководителя заключаются в реализации кадровой политики по управлению трудовыми ресурсами в организации. В связи с этим они начинают расширять круг своих функций, и от кадровых вопросов переходят к разработке систем стимулирования трудовой деятельности, управлению профессиональным движением, предотвращению конфликтов, изучению рынка трудовых ресурсов Основы теории управления: Учебное пособие / Под.ред. В.Н. Парахиной, Л.И. Ушвицкого. - М.: Финансы и статистика, 2009. -560 с.

Глава 2. Пути повышения эффективности управления персоналом на муниципальном уровне

2.1 Основные направления развития человеческих ресурсов

Основным средством формирования человеческих ресурсов организации является отбор кадров. Отбор является одной из центральных функций управления, поскольку именно люди обеспечивают эффективное использование ресурсов, находящихся в распоряжении организации. От того, насколько эффективно поставлена работа по отбору персонала, в значительной степени зависит качество человеческих ресурсов, их вклад в достижение целей организации и качество производимой продукции или предоставляемых услугЖуравлев П. В. и др. Технология управления персоналом. - М.: «Экзамен», 2008. - 135 с..

Отбор кадров - выявление различий между кандидатами и выбор кандидатов, в наибольшей степени соответствующих требованиям должности и организации. Комплексный подход к поиску и отбору персонала предполагает решение следующих задач:

1. Определение потребности в персонале с учетом основных целей организации.

2. Получение точной информации о том, какие требования к работнику предъявляет вакантная должность.

3. Установление квалификационных требований, необходимых для успешного выполнения работы.

4. Определение личностных и деловых качеств, необходимых для эффективного выполнения данной работы, которые могут рассматриваться в качестве критериев при оценке кандидатов.

5. Поиск возможных источников кадрового пополнения и выбора адекватных методов привлечения подходящих кандидатов.

6. Определение того, какие методы отбора кадров позволяют лучше всего оценить пригодность кандидатов к работе в данной должности.

7. Обеспечение оптимальных условий для адаптации новых работников в организации.

Для успешного отбора первостепенное значение имеет определение критериев, на основании которых будет приниматься решение о преимуществах тех или иных соискателей. Поиск работников для замещения вакантных должностей может осуществляться как за счет внутренних ресурсов организации, так и за счет внешних источников. Внутренний отбор используется для заполнения вакансий за счет работников организации; внешний отбор - для заполнения вакансий привлекаются кандидаты со стороны.

Система оценки персонала призвана способствовать достижению пяти основных групп целейШекшня С.В. Управление персоналом современных организаций. - М., 2008., 330с.:

1) административные цели - являются основой для принятия таких административных решений в области управления персоналом, как оплата труда, повышение или понижение в должности, перевод на другую работу;

2) контроль качества управленческой деятельности - позволяет выяснить, насколько успешно, качественно решаются управленческие задачи, стоящие перед исполнителями;

3) предоставление работникам обратной связи о степени соответствия их показателей требованиям организации - это помогает направлять усилия работников в нужном направлении, прояснять требования, и мотивировать их к улучшению своей деятельности;

4) развитие работников - система оценки помогает определить потребность работника в обучение и развитии;

5) совершенствование процесса управления персоналом - информация о соблюдении установленных стандартов работы может быть использована для совершенствования систем привлечения и отбора кадров, обучения и развития работников, повышения уровня мотивации и других направлений работы.

Организация должна установить, работа каких категорий персонала подлежит регулярной оценки. В зависимости от того, какая категория работников будет оцениваться, меняются и содержание системы оценки, и используемые критерии и методыШекшня С.В. Управление персоналом современных организаций. - М., 2008., 332с..

При разработке и использовании системы оценки персонала необходимо решить, на основании каких критериев будет проводиться оценка. Критерии - это те показатели и характеристики, на основании которых можно судить о том, насколько хорошо работник выполняет свою работу. Критерии позволяют оценить вклад работника в достижение целей организации. На основании этих оценок организация принимает административные решения. Методы, которые можно использовать при оценке персонала, приведены в приложении 3.

Мотивация - это внутреннее состояние человека, связанное с потребностями, которое активизирует, стимулирует и направляет его действия к поставленной цели. Мотивация делает поведение человека целенаправленным. Цель здесь - это то, что может привести к ликвидации испытываемого человеком состояния нужды в чем-либо. Главное в мотивации - ее неразрывная связь с потребностями человека. Потребность - это испытываемая человеком нехватка чего-либо, находящегося вне его, необходимого для поддержания нормальной жизнедеятельностиАбрамова Е. Система мотивации и увлеченные подчиненные //Директор-инфо. - 2009. - № 3.. Люди в процессе работы стремятся к удовлетворению различных потребностей, как физиологических, так и социальных (рис. 1).



Рис. 1. Схема процесса мотивации

Основными функциями мотивации являются:

1) побуждение к действию;

2) направление деятельности;

3) контроль и поддержание поведения.

Усиление мотивирующего воздействия предполагает целенаправленную работу по следующим направлениям:

1) мотивация работников через организацию работ;

2) система материального стимулирования;

3) моральное стимулирование;

4) мотивация через постановку целей

5) изменение рабочего графика;

6) информирование работников.

Технология развития персонала.

Данная технология включает следующие направления развития человеческих ресурсов:

1) обучение персонала;

2) формирование резерва и работа с ним;

3) планирование карьеры.

Обучение персонала не является самоцелью организации. Оно должно быть неразрывно связано с процессами организационного развития, со стратегическими целями организации, обеспечивая максимальную готовность людей к решению стоящих перед ними задач.

Существует огромное многообразие учебных программ, предназначенных для различных категорий работников - от рядового персонала до высшего руководства.

Развитие персонала также невозможно представить без планирования и реализации карьеры конкретных работников. Карьера определяется как успешное продвижение вперед в той или иной области деятельности. Планирование и реализация карьеры работников - составная часть кадровой политики организации, которая органически входит в систему работы с резервом кадров, обеспечивая развитие личности работников, решение стратегических, инновационных, управленческих и других задач. Планирование карьеры - это разработка наиболее вероятной системы, замещения должностей для конкретного руководителя или специалиста за время его работыКозлов В.Д., Зайцева А.Н. Оптимизация использования человеческих ресурсов организации.// Справочник по управлению персоналом - 2008 - № 8 - С.80 - 92;.

Все рассмотренное выше является теоретической основой формирования и развития кадрового потенциала любой организации, но каждая из них имеет свою структуру, свои задачи, свои специфические особенности и закономерности развития. Остановимся подробнее на проблемах работы с кадрами в муниципальных организациях.

2.2 Основные проблемы кадровой политики регионов России

В условиях реформирования государства и общества, необходим анализ и осмысление позитивного опыта работы с кадрами. Учитывая социально-экономические потребности страны, обусловленные развитием рыночных отношений в экономике, разгосударствлением и приватизацией собственности кардинально изменилась роль кадров как государственного, так и муниципального управления. Между государством и его аппаратом, рыночной экономикой и гражданским обществом установились новые отношения - демократические и партнерскиеСафаргалиев Г.К. Кадры и реализация реформы местного самоуправления// Управленческое консультирование. №1, 2009..

В этих условиях остро встали проблемы формирования нового поколения управленческих кадров, способных организовывать и координировать работу других, работать в условиях конкуренции на рынке труда. При этом очень важно осуществлять кадровый мониторинг, внимательное исследование процесса формирования и рационального использования кадрового состава, прежде всего, государственного аппарата.

На региональные органы управления и власти, а также органы местного самоуправления (МСУ) постепенно переносится вся тяжесть проводимых в стране реформ. Все это происходит на фоне: специфической, персонифицированной кадровой политики, проводимой руководителями субъектов Федерации или органов МСУ, возрастающих противоречий между увеличением численности управленцев, затрачиваемыми на их подготовку и содержание ресурсами и конечными социально-экономическими результатами их деятельности. Усиливающихся диспропорций между целями и задачами проводимых реформ и степенью использования кадровых ресурсов; несоответствия между профессионально-квалификационной динамикой кадров и новыми функциями системы управления, направлениями и темпами развития регионов и муниципальных образований; значительной не востребованности кадрового потенциала регионов. Из-за низкого уровня профессиональной подготовки муниципальных кадров особо значимым является теоретическая разработка социально-экономических механизмов воспроизводства специалистов муниципальной структуры.

Проблема управления кадровым потенциалом региона носит междисциплинарный характер, что обуславливает необходимость применения в ее решение комплексных подходов, с учетом экономических, юридических, социологических, психологических и других факторов. Однако проблемам управления кадровым потенциалом региона, концепции, практике и перспективам его развития, создания внебюджетных источников финансирования кадрового обеспечения регионов, особенно на уровне местного самоуправления, системе поиска и отбора руководящих кадров уделяется недостаточное внимание. Практически отсутствует методология разработки и создания эффективной системы управления кадровым потенциалом региона Ставила И.М. Проблемы кадровой политики муниципальной службы//Власть и управление. №4, 2010..

При рассмотрении проблем управления кадровым потенциалом муниципальной службы, можно подчеркнуть, что к необходимости их решения, общество поворачивается, не так быстро, как хотелось бы. Причина кроется в сложности этих проблем. Они весьма близко примыкают к еще более сложной и близкой проблеме любого общества - проблеме власти. Однако надо отдавать себе отчет в том, что есть проблемы управления кадровым потенциалом, которые, с одной стороны обращены в сторону общества, а, с другой, - в сторону самих властных механизмов в государственном управлении. Их надо четко разводить и решать.

В первом случае роль государства состоит в том, чтобы выработать такие теоретические основы - принципы, механизмы и технологии, которые бы создали самые благоприятные условия для реализации творческого начала человека, задавали единые правила игры для всех субъектов кадровой политики. Цель при этом должна быть одна: обеспечить максимальное приращение кадрового потенциала муниципальной службы и рационально им распорядиться в интересах динамичного развития общества.

Во втором случае речь должна идти о кадровой политике, которая также базируется на общих закономерностях развития человеческой деятельности, и в то же время, учитывает специфику такой сферы социального управления, какой выступает муниципальное управление.

В решении этих проблем общество, наука, наработали немалый исторический опыт, сформировано немало различных подходов. По мере установления в обществе демократических отношений и признания права человека свободно распоряжаться своими способностями, все их многообразие эволюционирует к пониманию того, что его профессиональные способности, профессиональный опыт - это важнейшее национальное достояние, а в основе кадровой политики должен лежать деятельный подход. Понимание и признание этого вывода должно быть осознано, в первую очередь, в рамках теории и практики государственной кадровой политики.

При решении проблем кадрового обеспечения органов МСУ и муниципальной службы имеет место недооценка нравственного, морально-этического фактора, что нередко приводит к проявлениям взяточничества и коррупции. Без преодоления имеющихся негативных тенденций надеяться на серьезные подвижки в развитие и качественном укреплении кадрового состава органов МСУ не приходится Васильев А.А. Кадровая политика на муниципальном уровне// Практика муниципального управления. №9, 2011..

В этой связи можно отметить, что формирование структурных подразделений администраций муниципальных образований, обновление и продвижение кадров по службе должно осуществляться, прежде всего, строго в соответствии с федеральным и региональным законодательством, на основе объективного учета профессионализма, компетентности, управленческого опыта, заслуг, достоинств, нравственных и морально-этических качеств личности.

Следует также, с учетом прогнозируемой потребности в кадрах, планировать обновление персонала муниципальной службы, подготовку и повышение квалификации кадров, непрерывное их профессиональное развитие, стимулирование обучения, эффективной служебной деятельности и карьерного продвижения.

Объективный анализ качественного состава кадров органов МСУ, свидетельствует о том, что требуется принятие неотложных мер, в том числе и на государственном уровне, по созданию специальной системы их кадрового обеспечения. Решение данной проблемы возможно через реализацию целого комплекса мер: правовых, организационных, управленческих, образовательных, финансово-экономических и др.

Необходимо обоснованное оптимальное кадровое обновление органов МСУ, не зависящее только от вновь пришедшего к руководству первого лица. В этой связи целесообразно установить пределы обновления состава работников аппарата органов МСУ в случае смены главы администрации.

Учитывая, что порядок отбора, формирования, обновления и прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ, целесообразно в соответствующих нормативных актах утвердить основные принципы работы с кадрами органов МСУ. Они должны стимулировать деятельность муниципальных служащих, определять четкий порядок их профессионального и должностного роста, планирования карьеры, способствовать улучшению их качественного состава. Особенно актуальным для существенного укрепления состава персонала муниципальной службы является более активное использование возможностей специальных образовательных учреждений, обучение кадров с учетом приоритетных в сегодняшних условиях управления специальностей.

Нужно ли придумывать новые приёмы и методы, используемые в МУС?! Возможно, нужно изучить положительный мировой опыт в этих вопросах. Остановимся подробнее на теории и практике управление муниципальными структурами, вопросами кадрового состава и эффективности его использования, известными во всем мире.

2.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру - англосаксонская и континентальная. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

1. Высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

2. Отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь - “действовать самостоятельно, в пределах предоставленных полномочий”. В Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США - штатами, т.е. на региональном уровне. Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства Мордовин С.К. Управление человеческими ресурсами. - М: ИНФРА, 2009, 320с.. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

1. Сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным.

2. Ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной. «Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда отличительных муниципальных систем» Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO.

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

1. «Сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская).

2. «Сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская).

3. «Сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом, при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская).

4. «Сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южно-германская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис. 2010, 45 с..

В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 - о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей - о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов - важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах - быстро, дешево, обоснованноЛауринмякиЮ, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии, 2008, 36 с..

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун и ландстингов опирается, прежде всего, на собственную налоговую базу. В 2008 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в США - 67% OECD, Revenue Statistics 1965-2008 (Paris: OECD, 2000), Tables 133, 134. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением.

В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость собственных налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно».

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам.

2.4 Особенности российской модели муниципального управления

Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задаче, предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем.

С.А. Левин, подчеркивал, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления. Но точного ответа на вопрос выбора модели развития муниципального управления, наиболее приемлемой для России, нет. А, значит, нет и четко разработанной стратегии действия на местах.

И другая проблема. Кроме четко сформулированной модели управления, на базе которой строится структура управления и формулируется стратегия управления в России совсем не решена кадровая проблема. Она, безусловно, является ещё более сложной и важной, чем выбор модели и структуры муниципального управления. Эта проблема существует на всех уровнях государственного управления, но острее всего она ощущается в муниципалитетах. Необходим переход на многоуровневую систему подготовки управленческих кадров -- это лишь одна, хотя и немаловажная задача. Но более значимой и более сложной является сегодня задача по формированию целостной системы подготовки кадров для государственного и муниципального управления (ГМУ).

Новая система подготовки кадров для ГМУ должна включать три составляющие: организационную, содержательную и финансовую. Все три составные части данного механизма тесно связаны между собой. Отсутствие хотя бы одного из них чревато тем, что вся система не сможет работать эффективно.

Глава 3. Развитие муниципального кадрового потенциала (на примере администрации сельского поселения «Николаевский сельсовет» РБ)

3.1 Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления

В органах местного самоуправления работает много специалистов с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами или структурами государственного управления. Причины такого положения дел -- это, прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.

Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие. Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию «кадры управления», профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решенийТравин, В.В., Дятлов, В.А. Основы кадрового менеджмента. - М.: «Дело», 2008. - 43- 51 с.:

а) руководители,

б) специалисты,

в) вспомогательно-технический и обслуживающий персонал.

Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием. С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера в различных соотношениях может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций. Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего.

К числу интеллектуальных ключевых способностей муниципального служащего относятся:

1) способность быстро и легко усваивать информацию;

2) способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

3) способность не только к анализу, но и к синтезу, к обобщениям;

4) творческие способности.

Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.