Правовые основы управления библиотечным фондом
Структура процесса управления фондом. Конституция РФ как базовый документ, обеспечивающий свободный доступ к информации. Законодательные ограничения доступа граждан к ней. Правовые нормы, регулирующие тактические цели управления библиотечным фондом.
| Рубрика | Менеджмент и трудовые отношения |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 15.07.2014 |
| Размер файла | 6,0 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Материалы, признанные экстремистскими по решению суда по, месту их обнаружения, подлежат немедленной конфискации. 14 июля 2007 г. в «Российской газете» были опубликованы первые четырнадцать записей «Федерального списка экстремистских материалов». По состоянию на 16 мая 2013 года «Список» насчитывает 1881 запись (и еще больше наименований, так как некоторые записи содержат несколько разных материалов). Состав материалов, признанных экстремистскими и на этом основании включенных в «Федеральный список», достаточно разнообразен: это книги, брошюры, выпуски и отдельные статьи из журналов и газет, листовки, интернет-сайты, видео, плакаты, лозунги и так далее, вплоть до файлов, обнаруженных при обысках на домашних компьютерах. Достаточно широк спектр авторов, чьи произведения по тем или иным причинам суды запретили как экстремистские. Среди них - известные политические и религиозные деятели, публицисты, журналисты, а также анонимы, пишущие свои обращения с грубыми орфографическими ошибками.
Библиотеки стали объектом внимания органов прокурорского надзора фактически сразу после первых публикаций записей «Федерального списка экстремистских материалов». В настоящее время количество актов прокурорского реагирования в адрес библиотек исчисляется сотнями. Поводом для вынесения предостережений и представлений также являлся факт отсутствия печатной версии «Федерального списка экстремистских материалов» в библиотеке или его обновленной версии. Заметим, что «Список» обновляется нерегулярно, иногда несколько раз за месяц. В стране - десятки тысяч библиотек, и если в каждую из них с проверкой придет прокурор, то в 90 % случаев он найдет, к чему придраться [49, c. 16]. Ещё одна сложность работы библиотек со Списком заключается в том, что описания материалов мягко говоря не соответствует существующим стандартам библиографического описания. Соответственно, такие названия как «Основы исламского вероучения», «Исламская вера» попадают в список без других атрибутов, и догадаться, что это такое, - невозможно. Так же в Списке есть просто повторы - суды тоже не всегда знают о решениях друг друга. И хорошо, если это какой-то номер журнала, который иногда по три раза признают экстремистским. Тут хотя бы номер конкретного журнала и понятно, о чем речь. Дважды была признана экстремистской одна та же книга «Основы исламского вероучения». Очевидно, что книга с таким названием существует не одна. Одну и ту же в разных места признали, или это две разные книги, на самом деле неясно [22].
Ситуация достаточна типична для настоящего времени. После вступления в силу Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» районные прокуратуры стали активно проверять библиотеки различных уровней и практически в каждом случае находить нарушения указанного Закона, т.к. хотя бы одна книга экстремистского содержания, но хранилась в библиотечном фонде. До сих пор законодатель не привел в соответствие положения ФЗ о противодействии экстремистской деятельности и Федерального закона «О библиотечном деле», что дает основания для вменения библиотекам нарушения закона. ФЗ о противодействии экстремистской деятельности запрещает массовое распространение экстремистских материалов, а равно их изготовление и хранение в целях массового распространения. И по логике библиотека является как раз хранителем указанного материала и массово распространяет его среди абонентов. К сожалению, на практике органы прокуратуры и суды считают, что наличие в библиотеке единственного экземпляра книги экстремистского толка не препятствует ее неоднократному получению пользователем или пользователями, что свидетельствует о хранении указанной литературы в целях массового распространения [75].
К сожалению, несмотря на регламентированные законом права граждан Конституция РФ, гарантируя свободный доступ к информации, вступает в противоречие с законом, ограничивающим тот самый доступ, №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», тем самым затрудняя работу по управлению библиотечным фондом. В последние годы создали для библиотек дискомфортную ситуацию, поскольку плотность правового поля резко возрастает, и количество законов, которые, казалось бы, далеки от библиотек, а на самом деле вплотную касаются библиотечной деятельности, заметно увеличивается с каждым годом. В связи с этим возрастает и количество проблем, которые стоят перед библиотекой в области реализации своей деятельности. И среди тех проблем, которые стоят перед библиотеками сегодня - это проблема работы с «Федеральным списком экстремистских материалов» [22]. В частности, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» и «Федеральный список экстремистских материалов» вступили в противоречие, помимо Конституции РФ, с действующим Федеральным законом «О библиотечном деле».
Многие юристы и эксперты отмечают, что Закон «О противодействии экстремистской деятельности» содержит в себе крайне размытые формулировки таких основных понятий, как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы» и «распространение экстремистских материалов». Это приводит к тому, что библиотекари, честно выполняющие свою работу в соответствии со своим отраслевым законом, автоматически нарушают антиэкстремистское законодательство. Очередной российский абсурд. Библиотеки выполняют свои должностные обязанности по хранению литературы в соответствии с российским законодательством. Но в соответствии с ФЗ-№114 «О противодействии экстремистской деятельности» прокуратура требует от библиотек изъять литературу, внесенную в «Федеральный список экстремистских материалов». Однако в соответствии со статьей 12 ФЗ-№78 «О библиотечном деле» «не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам», также п. 2 ст. 20 гласит: «Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов…» К сожалению, ФЗ-№114 не дает четкого определения понятия массового распространения экстремистских материалов, поэтому и происходит подмена понятий: библиотеки не занимаются пропагандой и распространением экстремизма, а выполняют свою работу. Все библиотеки России оказались заложниками несоответствия в требованиях законодательной и исполнительной властей [60].
2.4 Последние изменения в 4 Части Гражданского кодекса Российской Федерации
С введением с 1 января 2008 года в действие Четвёртой части Гражданского кодекса РФ [8], возникает не менее значимая для библиотек проблема - этот закон существенно ограничил доступность информации для пользователей. В условиях формирования рыночных отношений охрана авторских прав строится на защите в первую очередь их коммерческих интересов. В результате возникает противоречие между интересами библиотек и авторов. Первые стремятся к доступности любой информации для читателей, а вторые - к получению законного вознаграждения за свой труд [4, c. 20].
27 апреля 2012 года библиотечное сообщество добилось послабления в законе об авторском праве, и Государственной Думой принят в первом чтении законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части I, II, III и IV Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно новой редакции пункта 2 статьи 1275 библиотеки вправе без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты авторского вознаграждения создавать копии, в том числе в электронной форме, экземпляров произведений, имеющих исключительно научное и образовательное значение (Табл. 1). А в соответствие с пунктом 1 созданные таким образом копии экземпляров произведений, выраженные в электронной форме, могут предоставляться во временное безвозмездное пользование (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов). На практике это означает следующее. Например, Российская государственная библиотека получает обязательный экземпляр всех научных и учебных изданий (диссертации, учебника , пособия или статьи) или любая другая библиотека просто покупает один экземпляр. Согласно новой редакции статьи 1275 такая библиотека правомерно делает с нее электронную копию и по межбиблиотечному обмену предоставляет ее любым другим библиотекам. Те, в свою очередь, предоставляют бесплатный доступ к этому произведению в электронной форме всем желающим с помощью имеющихся у них сейчас интерактивных читальных залов в сети Интернет. При этом существующий в действующем ГК РФ запрет гражданам на такое же копирование книг сохраняется (пп. 4 п.1 ст.1273).
По мнению же издателей новая редакция данной статьи позволит библиотекам свободно оцифровывать произведения, имеющие научное и образовательное значение, что приведет к краху профессионального учебного и научного книгоиздания в России [37]. Изменения, которые в интересах библиотек предлагается внести в ст. 1275, в случае их принятия, приведут практически к полному исчезновению отрасли учебного и научного издания. Фактически речь идет о полной отмене имущественных прав авторов всех учебных и научных изданий. Зачем покупать книги или журналы, когда все есть в электронном виде и ни за что не надо платить или почти не надо [16]?
Уже давно в Законе «Об авторском праве и смежных правах» было написано, и в IV часть ГК это тоже перешло, что библиотека может использовать произведение в электронном виде. Можно предположить, что это подразумевает и возможность создания соответствующей электронной копии. Особо серьёзных конфликтов в связи с этой нормой не было, но неясность, которую можно толковать по-разному, была налицо. В результате было решено чётко реализовать хотя бы минимальный вариант, когда библиотека может создавать электронную копию для внутреннего использования из принадлежащих ей книг в единичных экземплярах. Одно из возражений против избранного варианта заключалось в том, что любой человек получит право создавать электронные копии для своей библиотеки [5]. Например, не совсем ясно прописано, что такое библиотека. Если следовать буквальной трактовке, любое собрание сочинений, которое стоит на книжной полке у граждан, можно считать частной библиотекой. Соответственно, положения четвертой части Гражданского кодекса РФ, распространяющиеся на регулирование деятельности библиотек, относятся практически ко всем людям, то есть закон нужно приводить в соответствие с текущим законодательством и более четко и ясно формулировать его определения [12]. Но в данном случае речь идёт не о любой, а только об общедоступной библиотеке, понятие которой даётся в Федеральном законе «О библиотечном деле». Поэтому сюда не будут подпадать ни домашние, ни корпоративные библиотеки. Что касается единичных копий, то здесь намеренно не указывается конкретное число копий, так как для крупной библиотеки их может понадобиться три-четыре экземпляра, а для маленькой достаточно и одного. При этом библиотеки не могут преследовать цели извлечения прибыли. И что очень важно - копии могут предоставляться читателям для использования только в помещении библиотеки [5].
Внедрение электронного копирования и доставки документов по электронным каналам связи было вызвано у большинства библиотек необходимостью найти пути предоставления документов удаленным пользователям (при отсутствии возможности отправлять их почтой). Но именно на этом направлении деятельности библиотек и возникает проблема авторского права, поскольку подобное копирование вообще не разрешено законом без согласования с автором. В настоящее время трудно представить себе библиотеку, ведущую переговоры с авторами запрашиваемых пользователями документов по каждому из этих запросов. В последнее время в стране появляются так называемые авторские общества, представляющие интересы авторов. Предполагается, что именно они возьмут на себя функции согласования с авторами вопросов электронного копирования их произведений, но в то же время трудно представить себе хорошо работающий механизм отношений «библиотека - авторское общество - автор». В нашей стране (как и во многих странах мира) в соответствии с Законом об авторском праве существует система коллективного управления имущественными правами. Поэтому одним из возможных вариантов решения рассматриваемого вопроса может быть заключение договора между библиотекой, с одной стороны, и организацией, управляющей имущественными правами указанных лиц на коллективной основе, с другой стороны. Но, к сожалению, такой вариант подходит для библиотек, правовой статус которых позволяет заключать подобные договоры (национальные библиотеки РФ и субъектов РФ, областные универсальные научные библиотеки и т.п.), однако вряд ли может быть использован муниципальными библиотеками, и тем более - библиотеками образовательных учреждений. Проблема соблюдения баланса интересов авторов и общества должна все-таки решаться на государственном уровне [74, c. 64].
Ещё один из доводов противников доступа граждан к информации - боязнь противоречий смыслу и духу международных соглашений». Но в рамках Всемирной организации по интеллектуальной собственности (ВОИС, или WIPO) существует Постоянный комитет по авторским и смежным правам. На его регулярных заседаниях, в частности, в ноябре 2008 г., мае 2009 г., декабре 2009 г., мае 2010 г., ноябре 2010 г., обсуждался вопрос об ограничениях и исключениях из авторского права. В теории авторского права это означает особый порядок ограничения права авторов применительно к деятельности учреждений, которые осуществляют общественный доступ к информации на безвозмездной основе. Или, говоря бытовым языком - привилегии для библиотек и архивов [68].
Теперь относительно баланса интересов между правообладателями и библиотеками. Удалось ли его достичь? Нет, не удалось. Библиотеки, а следовательно, и читатели, пользователи, продолжают оставаться в крайне неблагоприятном положении. Изменения в Гражданском кодексе лишь создают основу для решения этой проблемы. Да, в соответствии с проектом библиотеки будут иметь право создавать единичные копии в электронной форме документов, прежде всего имеющих научное и образовательное значение в целях обеспечения сохранности и доступности документов. Принципиально важно, что предоставляться электронные копии будут только в помещении библиотеки (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов). Многие ли библиотеки воспользуются подобной нормой? Ситуация парадоксальная. Сегодня, казалось бы, каждый имеет доступ в электронные сети посредством персональных мобильных устройств. Однако лишь 27% общедоступных библиотек России имеют доступ к Интернету. И эта цифра - средняя по России. Необходимость «создания пунктов подключения к сети Интернет» в государственных и муниципальных библиотеках зафиксирована в п. 2 ст. 10 Федерального закона № 8 «Об обеспечении доступа к информации, о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 2009 года [67].
Этот федеральный закон не входит в разряд «библиотечных», а направлен на регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Однако умело воспользовавшись ситуацией, можно существенно поднять уровень библиотечного обслуживания населения. Не секрет, что значительное число российских библиотек не только не имеют выхода в Интернет, но даже и не компьютеризированы. На учредителя библиотеки Закон возложил обязанность в срочном порядке решить эти проблемы и предусмотрел механизм исполнения. Так, Ст. 25 Ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предупреждает нарушителей (в данном случае учредителей библиотеки) о дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. Ст. 24. Контроль и надзор за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возлагает обязанность контроля за исполнением Закона на органы прокуратуры, деятельность которых в последние годы заметно активизировалась.В новой правовой ситуации библиотекам необходимо проявить инициативу и оформить в письменной форме, со ссылкой на Закон, свои требования к учредителю об организации в библиотеке точки доступа к Интернет-ресурсам и акцентировать внимание на том, что в случае отказа выполнять нормы нового Закона пользователи библиотеки вправе выяснять отношения с учредителем библиотеки, как в прокуратуре, так и в суде [69].
2.5 Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (в редакции от 11.07.2011) как обеспечивающий формирование фондов национальных хранилищ
Цель Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» обусловлена необходимостью полного комплектования, формирования национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации, ресурсной базой которого служит система обязательного экземпляра. В ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» (в ред. Федерального закона от 26.03.2008 N 28-ФЗ) дается определение понятия национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации, под которым понимается собрание всех видов обязательного экземпляра, комплектуемое на основе обязательного бесплатного экземпляра, распределяемое между книжными палатами, библиотеками, органами научно-технической информации, предназначенное для постоянного хранения и общественного использования [30], а под обязательным Федеральным экземпляром - экземпляры различных видов документов, изготовленных на территории Российской Федерации, за ее пределами по заказу организаций и отдельных лиц, находящихся в ведении Российской Федерации, а также документов, импортируемых для общественного распространения на территории Российской Федерации, которые подлежат безвозмездной передаче их производителями в соответствующие организации в порядке и количестве, установленных настоящим Федеральным законом (абзац в редакции, введенной в действие с 14 февраля 2002 года Федеральным законом от 11 февраля 2002 года N 19-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 9 апреля 2008 года Федеральным законом от 26 марта 2008 года N 28-ФЗ) [63]. Как следует из этого закона, стратегической целью является комплектование национального библиотечно-информационного фонда всеми видами обязательного экземпляра для полного отражения, хранения и использования документов, являющимися культурным достоянием народов Российской Федерации.
Институт обязательного экземпляра (ОЭ) в России существует и развивается уже 227 лет, со времени предоставления общероссийского обязательного экземпляра в 1783 г. Библиотеке Академии наук в Санкт-Петербурге на основании Указа Екатерины II «О вольных типографиях» от 15 января 1783 года. Хроника становления системы ОЭ в России за два с лишним столетия отражает периоды и особенности национальной концепции системы ОЭ, отличающие ее от зарубежных моделей. К важным особенностям можно отнести, прежде всего, ориентированность на поддержку крупных публичных библиотек, что обусловило появление не одного, а нескольких получателей ОЭ: 1783 г. - Библиотека Академии наук (сейчас - Библиотека Российской академии наук - БАН); 1810 г. - Императорская публичная библиотека в Петербурге (сейчас - Российская национальная библиотека - РНБ), 1829 г. - Библиотека провинциального учреждения - Хельсинкского университета, 1862 г. - Библиотека Румянцевского музея (сейчас - Российская государственная библиотека - РГБ). С 1970-х гг. наряду с универсальными формируются профильные (отраслевые и видовые) комплекты обязательного экземпляра для крупных государственных центральных библиотек и научно-информационных учреждений Всероссийского института научной и технической информации (ВИНИТИ), Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) и других. В настоящее время, согласно утвержденному перечню, 20 библиотечно-информационных организаций получают федеральный ОЭ печатных изданий, 5 - федеральный ОЭ электронных изданий, 6 - ОЭ патентных документов на электронных носителях.
Федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов» обеспечили формирование распределенного национального библиотечно-информационного фонда страны. В его создании участвуют национальные библиотеки, государственные библиотеки, архивы, органы научно-технической информации (НТИ) и специализированные фондохранилища, а также центральные универсальные и специальные научные библиотеки в 86 субъектах Российской Федерации. Управление комплектованием Национального библиотечного фонда (НБФ) требует интеграционных подходов, предполагает выстраивание системы управления документопотоками, определяющими комплектование и развитие фонда, и включает такие направления, как мониторинг ОЭ в целом и отдельных его видовых потоков; накопление статистических данных, определяющих полноту и качественные параметры фонда; взаимодействие с основными уполномоченными учреждениями, ответственными за получение и распределение комплектов ОЭ (Российская книжная палата, «Информрегистр», Роспатент). Сегодня стоит задача формирования системы координационного библиотечного управления процессами комплектования НБФ. Библиотечная координация обеспечивает условия маневрирования всеми видами библиотечных ресурсов. Одним из важнейших факторов управления выступает межведомственная кооперация. Следует отметить, что проблемы формирования библиотечных фондов широко обсуждались на международных форумах ИФЛА (Международная федерация библиотечных ассоциаций и учреждений), CENL (Конференция директоров национальных библиотек), LIBER (Лига европейских научных библиотек). Были выработаны индикаторы для оценки качества деятельности национальных библиотек. Важнейшими из них являются: полнота и оперативность комплектования фондов, соответствие запросам пользователей, процент научных изданий, количество отказов и другие параметры.
Качество формирования НБФ напрямую зависит от эффективности главного источника комплектования - обязательного экземпляра. Анализ данных, предоставленных рядом крупнейших информационно-библиотечных центров, позволяет сделать следующие выводы: только 83% печатных документов, издающихся в России, поступают в составе ОЭ в библиотеки; около 2% поступает в Российскую книжную палату (РКП) в единственном экземпляре; 15% печатных изданий вообще не попадают в поле зрения РКП, так как ряд издающих организаций не в полной мере выполняют ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». В большей степени этим грешат региональные издательства, вузы и научные институты. Надо заметить, что и некоторые центральные издательства позволяют себе нарушать закон: они не передают свои издания в РКП и «Информрегистр» или предоставляют их в меньшей экземплярности, чем требуется. От этого, прежде всего, страдают библиотечно-информационные центры, стоящие в конце перечня организаций, получающих из РКП федеральный обязательный экземпляр [72, c. 20]. Специалисты по-прежнему располагают статистикой фактически только по изданиям, поступившим по ОЭ в РКП и НТЦ «Информрегистр», причем по рынку электронных ресурсов официальная статистика вообще отсутствует, имеются только экспертные оценки. По отношению к рынку печатных изданий речь идет, прежде всего, о недополучении по системе ОЭ региональных, малотиражных изданий, материалов научных конференций и совещаний, трудов вузов [41, c. 35].
Одним из главных препятствий для обеспечения информационной поддержки комплектования являются следующие факторы: во-первых, в нашей стране до сих пор не сложилась система полного, оперативного и достоверного информирования предложений книжного рынка как по видам изданий, так и по тематике и цене. Например, Государственная публичная научно-техническая библиотека Сибирского отделения Российской академии наук (ГПНТБ СО РАН), как получатель обязательного экземпляра, не должна , казалось бы, иметь недостаточный уровень информационной поддержки комплектования, но неполнота обязательного экземпляра в сегменте научных , учебных и специальных изданий очевидна - до 2 тысяч названий научных и специальных изданий ежегодно ГПНТБ СО РАН приобретает из разных источников для своего фонда, потому что не получила их из Российской книжной палаты. Во -вторых, низкие тиражи научной и специальной литературы определяют дефицитный характер этого сегмента, почти половина потока учебной литературы не является рыночным товаром и реализуется внутри вузов. В Сибирском регионе ситуация на книжном рынке усугубляется - он далек от традиционных издательских центров - Москва , Санкт - Петербург производят 65% всего книжного документопотока России. Научная литература в силу малого тиража и полиграфической сложности (формулы, картография, графические изображения и пр.) намного дороже иных изданий. Российский рынок имеет слабое оптовое звено, специализирующееся на поставке научной литературы: издающая среда многочисленна, но мало объемна, отпускные цены высокие, темпы реализации невысокие, требуется создание специальной системы контактов со специфической средой [46, c. 48].
Проблема восполнения лакун стоит очень остро. Комплектаторов также волнует полнота поступления региональных и малотиражных изданий. Увеличение полноты поступления ОЭ было бы возможно за счет оцифровки объявленных лакун, т. е. изданий, которые поступают в РКП в одном экземпляре и попадают только в «Архив печати» [41, c. 34].
Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации гласит:
«Статья 1275. Свободное использование произведения путем репродуцирования
1. Допускается без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения, но с обязательным указанием имени автора, произведение которого используется, и источника заимствования репродуцирование (подпункт 4 пункта 1 статьи 1273) в единственном экземпляре без извлечения прибыли:
1) правомерно опубликованного произведения - библиотеками и архивами для восстановления, замены утраченных или испорченных экземпляров произведения и для предоставления экземпляров произведения другим библиотекам, утратившим их по каким-либо причинам из своих фондов...» [9].
Но ниже в этой же статье говорится:
«2. Под репродуцированием (репрографическим воспроизведением) понимается факсимильное воспроизведение произведения с помощью любых технических средств, осуществляемое не в целях издания. Репродуцирование не включает воспроизведение произведения или хранение его копий в электронной (в том числе в цифровой), оптической или иной машиночитаемой форме, кроме случаев создания с помощью технических средств временных копий, предназначенных для осуществления репродуцирования» [9].
Иначе вопрос решен в проекте ко второму чтению изменений раздела VII четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 25 октября 2012 года. Ст. 1275 «Свободное использование произведения библиотеками, архивами и образовательными организациями» предлагается в следующей редакции:
«Общедоступные библиотеки, а также архивы, доступ к архивным документам которых не ограничен, при условии отсутствия цели извлечения прибыли вправе без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты авторского вознаграждения предоставлять во временное безвозмездное пользование (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов) оригиналы или экземпляры произведений, правомерно введенные в гражданский оборот...».
А в п. 2 этой статьи говорится: «2) в целях восстановления, замены утраченных или испорченных экземпляров произведения, а также для предоставления экземпляров произведения другим общедоступным библиотекам или архивам, доступ к архивным документам которых не ограничен, утратившим их по каким-либо причинам из своих фондов, а также в целях межбиблиотечного обмена» [47].
Таким образом, библиотеки - получатели федерального ОЭ могли бы «восстанавливать» в своих фондах названия «объявленных лакун». Возможно, данное противоречие можно было бы снять за счет внесения соответствующей поправки в закон «Об обязательном экземпляре документов» в качестве карательной санкции для производителей, не поставляющих установленного законом количества ОЭ. Несмотря на то, что ответственность за не предоставление ОЭ существует в Кодексе административных правонарушений (КоАП РФ): «Нарушение установленного законом порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов редакций или заменяющих их договоров, а равно порядка хранения материалов теле- и радиопередач - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двухсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей» ст. 13.23 КоАП РФ, мониторинг в отношении печатных средств массовой информации проводится зачастую без учета проверки на предоставление ОЭ [20].
Следует отметить момент, который важен в связи с будущим развитием системы ОЭ в России. Это вопрос распространения закона «Об обязательном экземпляре документов» на электронные издания (ЭИ), находящиеся в сетевом режиме (в частности, периодические электронные документы). В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов», в ст. 19 «Постоянное хранение обязательного федерального экземпляра» функции постоянного хранения периодических электронных документов возлагаются на Президентскую библиотеку им. Б.Н. Ельцина, РГБ и РНБ. В этом варианте непонятно, что и в каком виде должны хранить национальные библиотеки, хранить вечно сетевую версию? Как? Кроме того, должно быть учтено, что библиотекам, которые работают с национальной периодикой, придется нести дополнительные издержки, так как один и тот же контент, одни и те же периодические издания будут поступать из двух разных учреждений (РКП, НТЦ «Информрегистр»), в разное время, по разным сопроводительным документам, возможно, с разным библиографическим описанием (как это имеет место с ЭИ на локальных носителях, поступающими одновременно на протяжении нескольких лет из РКП и НТЦ «Информрегистр»). В перспективе необходимо думать о едином национальном библиографирующем центре.
Говоря об ЭИ на локальных носителях, надо сказать, что совершенно недопустимо организовывать два параллельных потока ОЭ: один в государственный депозитарий НТЦ «Информрегистр», другой - в Президентскую библиотеку им. Б.Н. Ельцина. Это нерационально по следующим причинам:
в государстве должен быть только один поток доставки и распределения ОЭ через национальный депозитарий ЭИ НТЦ «Информрегистр», в котором издание регистрируется, попадает с единым описанием в национальный архив, национальную библиографию;
предполагаемые два потока не будут совпадать по наполнению, одни будут посылать издания в НТЦ «Информрегистр», другие - в Президентскую библиотеку им. Б.Н. Ельцина, непонятно, почему производители должны посылать ОЭ в два адреса;
зачем Президентской библиотеке получать весь поток «обязательного экземпляра электронных изданий и программ для электронных вычислительных машин, баз данных и периодических электронных документов» (ст. 13)? Для специалистов, представляющих поток и характер этих изданий, заведомо ясно, что большинство из них совершенно не нужны Библиотеке. Колоссальные трудозатраты производителей, почтовые расходы, которые появятся в результате, не соразмерны с амбициями Президентской библиотеки, которые ни в коем случае нельзя поощрять в законодательном порядке [41, c. 34].
Решением этих вопросов послужило предложение специалистов РНБ: на базе НТЦ «Информрегистр» необходимо создать единый банк данных ОЭ электронных документов, распространяемых в сетевом режиме, и открыть доступ для организаций-получателей: РГБ, РНБ, Президентской библиотеки им. Б.Н. Ельцина. С другой стороны, требуется сохранить преемственность принятой системы доставки ОЭ. Так же, как все печатные издания доставляются в РКП для последующего распределения между организациями-получателями, и ОЭ всех электронных изданий должны доставляться в НТЦ «Информрегистр», но, в отличие от печатных изданий, которые рассылаются получателям, к электронным изданиям открывается бесплатный доступ по защищенным каналам. Пока предполагается, что необходимые поправки по данному вопросу будут внесены только относительно периодических электронных изданий [42, c. 56].
В результате на сегодняшний день в функционировании системы ОЭ «болевыми точками» для библиотек разных уровней являются: неполнота и неоперативность поступлений как следствие отсутствия органа надзора за исполнением ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» в связи с отменой лицензирования книгоиздания; сужение сегмента социально-значимой для библиотек литературы. Эти негативные тенденции явились итогом приватизации книгоиздательской отрасли и книгораспространительской сферы. В последние годы они усилены общим экономическим кризисом [72, c. 20]. Так же следует гармонизировать законодательство об обязательном экземпляре всех уровней (федерального, законодательства субъектов РФ, муниципального уровня), отражение современных тенденций развития документных потоков в законодательстве по формированию национального библиотечно-информационного фонда, в частности, включение в закон понятия электронных сетевых изданий. Начать этот процесс предполагается с ОЭ электронных сетевых журналов. Также потребуется редакция закона в части уточнения понятия ЭИ на съёмных носителях. Рабочей группой Российской библиотечной ассоциации (РБА) подготовлены предложения:
· о включении в сферу обязательного экземпляра периодических электронных документов;
· о внесении изменений, касающихся электронных периодических документов, функционирующих в информационно-телекоммуникационной сети, в ФЗ «О средствах массовой информации»;
· о расширении действия ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» на аудиовизуальные документы и электронные издания для библиотек субъектов РФ и муниципальных образований; о распределении по государственным архивам аудиовизуальной продукции;
· о расширении действия ФЗ «О библиотечном деле», связанного с изменением функционирования института обязательного экземпляра в РФ.
После внесения предлагаемых изменений в ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» проект закона был передан в Государственную Думу РФ [42, c. 54]. Но в последней редакции закона «Об обязательном экземпляре документов» в редакции от 11.07.2011 это никак не отразилось и по прежнему сказано, что закон не действует на электронные документы, распространяемые исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети [35].
библиотечный фонд информация управление
ГЛАВА 3.
ПРАВОВЫЕ НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ТАКТИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ БИБЛИОТЕЧНЫМ ФОНДОМ
3.1 Законодательные основы, регулирующие процесс приобретения изданий - Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Реализация стратегических задач библиотеки требует конкретной тактики, т.е. определение путей и средств достижения миссии библиотеки. Если стратегические планы очерчивают миссию и подчиненные этой миссии цели, а также принципиально важные общие средства достижения таковых, то тактические должны четко определить всю совокупность конкретных практических мер, необходимых для осуществления намеченных целей [73].
Таковыми практическими мерами для библиотечного фонда являются:
1. Управление комплектованием библиотечного фонда, в правовом разрезе, регулируемое законами ФЗ-94 (о закупках) ФЗ-131 (о местном самоуправлении, т.е. об изменении приобретения изданий для муниципальных библиотек), «Законом об ОЭ документов» (в частности о получении местного обязательного экземпляра изданий)
2. Учет библиотечного фонда - комплекс операций, обеспечивающих фиксацию сведений о величине, составе и движении фонда по правилам, установленным законодательством. На его основе формируется отчетность библиотеки, в том числе для государственного статистического учета, планирование деятельности, обеспечение сохранности фонда, контроль за наличием и движением документов [53]. На высшем уровне регламентации регулируется законами «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О бухгалтерском учёте», на втором уровне регламентации, помимо Государственных стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу (ГОСТов СИБИД), учет основывается на «Инструкции об учёте библиотечного фонда» и «Инструкции по бюджетному учёту».
3. Управление сохранностью библиотечного фонда, реализуемое на законодательном уровне Национальной программой сохранения библиотечных фондов на 2001-2010 гг. и её вторым этапом Общероссийской программой сохранения библиотечных фондов на 2011-2020 гг. Второй этап программы сохранения библиотечных фондов предусматривает актуализированную концепцию, основанную на выделении разных категорий фондов и документов, на применение к ним различных способов сохранения. Новые законодательные нормы заложили правовую основу для дифференцированного подхода к сохранению библиотечного фонда. Впервые на законодательном уровне определены понятия «библиотечный фонд», «национальный библиотечный фонд», «книжные памятники», имеющие разные категории ценности [55].
Библиотечные фонды являются важнейшей документальной и информационной основой в жизни общества, поэтому совершенствование качества их формирования - это основной принцип комплектования. Комплектование библиотечного фонда должно обеспечивать и динамично развивающиеся читательские потребности, и максимальное использование поступающих изданий [52]. К числу нормативно-правовых актов, регулирующик комплектование библиотечного фонда относится Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ [3, c. 49]. На данный момент закон всё ещё редактируется. Основной идеей закона является положение о состязательности при заключении договоров купли-продажи, поставки, подряда, которая позволяет размещать заказы бюджетных организаций с наибольшей экономической эффективностью. Прописанный в законе механизм проведения торгов при размещении заказов государственных и муниципальных организаций призван обеспечить решение нескольких задач:
· повысить эффективность использования средств из бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
· стимулировать участие физических и юридических лиц в размещении государственных и муниципальных заказов с целью развития добросовестной конкуренции;
· обеспечить гласность и прозрачность в размещении заказов, которые служат мерами предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения бюджетных средств [2].
Закон неоднократно редактировался и помимо самых последних, значительные изменения в 94-ФЗ были внесены и в 2011 г:
1) Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ введена обязанность заказчика обоснования начальной (максимальной) цены контракта.
2) Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 утверждена и с 8 июня 2011 г. вступила в силу новая «Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». Для целей комплектования новая номенклатура практически не внесла никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров.
3) С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право закупок без конкурсных процедур на сумму до 400 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду Номенклатуры один раз в квартал (Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ). Эта долгожданная поправка в закон имела принципиально важное значение для библиотек, поскольку фактически выводила из-под его действия комплектование подавляющего большинства российских библиотек.
4) Приказами Минэкономразвития России от 27.12.2011 №761 и Федерального казначейства от № 20н установлена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте планы-графики госзакупок до 1 апреля текущего года или не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случае внесения изменений в планы-графики они размещаются на официальном сайте не позднее трёх рабочих дней с дня принятия такого решения. План-график содержит перечень товаров, работ и услуг на один календарный год по всем видам закупок, включая закупки у единственного поставщика (п. 19 ст. 55). Закупки до 100 и до 400 тыс. в планы-графики не включаются.
5) Принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупки госкорпораций, госкомпаний, естественных монополий и автономных учреждений. Закон вступил в силу с 1 января 2012 г., однако для различных организаций установлены разные сроки начала его действия (так, для автономных учреждений муниципальных образований - с 1 января 2014 г.). В соответствии с 223-ФЗ каждое автономное учреждение имеет право:
· создавать собственное «Положение о закупке» (утверждается наблюдательным советом), регламентирующее закупочную деятельность, включая порядок подготовки и проведения процедур и способов закупки, условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров. «Положение» после его утверждения в течение 15 дней (но не позднее 1 июля 2012 г.) должно быть размещено на сайте автономного учреждения и на сайте www.zakupki.gov.ru;
· устанавливать способы закупки, указанные в Федеральном законе № 94-ФЗ и в проекте закона о Федеральной контрактной системе: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы осуществления закупок, у единственного поставщика;
· не размещать на официальном сайте сведения о закупке (п. 15 ст. 4), если она не превышает 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (если выручка заказчика за год более 5 млрд руб.) [39, c. 65].
Таким образом, в соответствии с действующим ФЗ-94 в настоящее время библиотеки имеют право на закупки:
· - электронным аукционом (границы не установлены);
· - запросом котировок до 500 тыс. руб. одноименных товаров один раз в квартал;
· - у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам;
· - по счетам до 100 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал (в пределах лимита взаиморасчетов наличными средствами, установленного Центробанком);
· - по счетам до 400 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал [40].
С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право приобретать без конкурсных процедур по счетам на сумму до 400 тыс. рублей в квартал одноимённые товары в соответствии с кодами действующей «Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков», утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273. Соответственно, по каждому коду в год это составляет 1 млн 600 тыс. рублей. Для целей комплектования новая номенклатура практически не вносит никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров (Табл. 2). Поскольку использование Номенклатуры в практике комплектования постоянно вызывает вполне обоснованные затруднения, то по этому поводу есть небольшой комментарий. Итак, для целей текущего комплектования и приобретения бибтехники применяются следующие группы Номенклатуры (Табл. 3). По группе 167 «Учебные пособия», несмотря на то что в ОКДП есть код 3695250 «Пособия учебные школьные печатные», можно приобретать только учебные картины и таблицы. Соответственно, код 369420 «Пособия печатные для высших и средних специальных учебных заведений» предполагает возможность приобретения только плакатов, программ и методик. По группе 117 «Услуги библиотек, архивов, музеев и других аналогичных и культурно-просветительских организаций» приобретение их издательской продукции не предусмотрено [43, c. 57]. По действующей редакции закона ФЗ-94 библиотека может, например, купить один раз в квартал без конкурсных процедур по счетам до 400 тыс. рублей и в год до 1 млн 600 тыс. рублей книги, периодику (группа 41), электронные издания на CD, DVD (группа 43), приобрести онлайн доступ к электронным ресурсам (группа 219) и т.д. Внесённые изменения, несомненно, ослабят удушающий гнёт 94-ФЗ и позволят несколько выправить ситуацию с текущим комплектованием библиотек, прежде всего, имеющих небольшие бюджеты на комплектование. Таких библиотек в России - подавляющее большинство. Кроме того, малый и средний бизнес в сфере книгоиздания и книгораспространения также вздохнёт свободнее и сможет более уверенно принимать участие в пополнении фондов библиотек страны [44, c. 67]. К сожалению, реальная практика применения закона демонстрирует трактовку указанных норм властями и чиновниками в регионах по принципу «как хочу, так и ворочу» в следующих вариантах:
· не разрешают библиотекам закупки до 400 тыс. руб. в квартал;
· разрешают закупку до 400 тыс. руб., но при этом не разрешают закупку у единственного поставщика;
· неправомерно «соединяют» в один разные по Закону способы закупок, прежде всего «у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам» и закупки до 100 и до 400 тыс. руб. один раз в квартал;
· не разрешают закупки товаров по нескольким кодам «Номенклатуры»;
· разрешают закупку до 400 тыс. руб., но требуют комплект документов как для электронного аукциона;
· не разрешают ничего другого, кроме электронного аукциона [40].
Поэтому, из-за многих претензий, к началу 2011 г. Правительство РФ в открытую заговорило о несостоятельности 94-ФЗ и необходимости реформирования всей системы госзакупок, а к середине 2011 г. стало ясно, что Правительство поддерживает идею Федеральной контрактной системы (ФКС). В результате 7 мая 2012 г. законопроект «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) внесен Правительством в Государственную думу Российской Федерации (ГД РФ). 20 июня 2012 г. законопроект принят в первом чтении. Возможно, законопроект будет рассмотрен и принят во втором чтении на зимней, декабрьской сессии ГД РФ. Срок вступления Закона в силу, как отмечается в проекте, - по истечении одного года после дня его официального опубликования.
При этом достаточно неожиданно, вместо принятия до 1 июля 2012 г. Закона о ФКС, появилась очередная версия 94-ФЗ. Это уже 31-я редакция 94-ФЗ, что прекрасно иллюстрирует всю его несостоятельность. 23 июля 2012 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон № 122-ФЗ от 20 июля 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”». Принятой редакцией Закона исключен такой вид обеспечения исполнения контракта, как договор поручительства. Новая версия ФЗ-94 вступила в силу с 23 июля 2012 г. Данная форма обеспечения контракта на практике себя не оправдала, ей активно пользовались недобросовестные поставщики. Однако нововведение резко осложнит финансовую ситуацию добросовестных поставщиков товаров, работ, услуг и нанесет ощутимый удар по малому и среднему бизнесу, о поддержке и развитии которого так любят распространяться чиновники всех уровней. Большинство поставщиков не имеют возможностей постоянно и надолго изымать из оборота значительные денежные средства в качестве обеспечения процедур на этапах проведения торгов и выполнения госконтрактов.
Если же вернуться к законопроекту «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», то наибольшие возражения вызывают формулировки ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника», которые значительно ухудшают возможности комплектования библиотек, даже по сравнению с Федеральным законом №94-ФЗ, в котором это, соответственно, ст. 55. В ч. 1 п. 5 ст. 85 Законопроекта о ФКС указывается: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком. Указанные ограничения в части установления пороговых значений для определения объема средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые заказчиками сельских поселений».В ч. 1 п. 6 также указано: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд библиотек на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком».
Предлагаемая редакция законопроекта значительно ограничивает возможности закупок библиотек до 200 и до 400 тыс. руб. (в 94-ФЗ это соответственно 100 и 400 тыс. руб.). В предлагаемой редакции снято понятие одноименности, т.е. возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг», снят срок - один раз в квартал и введено существенное ограничение: «Совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика». В результате «выстраданные» и наконец полученные библиотеками и другими учреждениями культуры 8 декабря 2011 г. возможности в рамках ФЗ-94 для относительно нормального комплектования и развития, фактически аннулированы [40].
3.2 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как законодательная база для комплектования муниципальных библиотек
Значительно затруднил организацию библиотечного обслуживания на местах и осложнил технологию комплектования библиотечных фондов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вследствие разграничения бюджетных полномочий чрезвычайно осложнились и практически остановились книгообменные операции, предполагающие безвозмездную передачу библиотечных фондов из библиотек другого уровня в библиотеки муниципального уровня или другой ведомственной подчиненности [38]. В соответствии с этим законом финансирование услуг культуры осуществляется непосредственно из бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня. Главное нововведение этого закона - это установление двух типов муниципальных образований:
Подобные документы
Ключевые функции службы управления номерным фондом. Служба приема и размещения. Особенности службы бронирования, процесс обработки заявок. Работа службы эксплуатации номерного фонда, функциональные обязанности сервисной службы и службы безопасности.
контрольная работа [28,5 K], добавлен 10.11.2010Сущность и правовые основы антикризисного управления. Основные причины возникновения кризисной ситуации на предприятии. Правовые основы антикризисного управления в РФ. Оценка и диагностика кризисного финансового состояния предприятия.
дипломная работа [149,3 K], добавлен 31.07.2004История развития гостиницы "Новый берег", а также ее организационная структура. Служба управления номерным фондом: горничные, портье, инспектор по уборке номеров. Административная служба и служба питания гостиницы. Система управления организацией.
отчет по практике [1,8 M], добавлен 12.11.2013Цели и функции системы управления. Виды структур управления. Линейная структура управления. Функциональная структура управления. Линейно-функциональная структура управления. Дивизиональная структура управления. Проектная, матричная структура управления.
курсовая работа [42,3 K], добавлен 04.07.2008Процессный подход к управлению. Структура процесса управления и его место в организации. Стратегия: понятие, элементы стратегии, уровни стратегии, пирамида стратегии. Экономико-правовые основы управления обществом с дополнительной ответственностью.
контрольная работа [99,6 K], добавлен 26.01.2008Организационно-экономическая характеристика исследуемого предприятия. Анализ использования персонала и фонда заработной платы, осуществление их планирования. Материальное стимулирование работников организации. Совершенствование управления персоналом.
курсовая работа [62,9 K], добавлен 25.10.2009Место и роль управления персоналом в системе управления организации. Правовые основы кадрового делопроизводства. Механизм нормативно-правового обеспечения политики управления персоналом. Методы проектирования систем и подсистем управления кадрами.
курсовая работа [814,7 K], добавлен 28.07.2014Понятие молодёжной политики, ее основные принципы, цели, задачи, механизмы реализации. Нормативно-правовые основы, регулирующие реализацию молодёжной политики в РФ. Деятельность управления по делам молодёжи администрации муниципального образования Анапы.
дипломная работа [593,1 K], добавлен 24.01.2018Взаимосвязь кадровой политики и стратегии развития организации. Анализ кадровой политики ОАО "Новосибирскгорнтеплоэнерго". Основные принципы совершенствования кадровой политики. Разработка методов управления численностью и фондом оплаты труда работников.
дипломная работа [526,8 K], добавлен 26.12.2010Типы структур управления организациями. Виды организационных структура аппарата управления. Органы управления, их функции, кадровый состав и исполнительные звенья. Нормы расчета пенсий. Финансирование расходов на содержание Управления Пенсионного фонда.
реферат [145,9 K], добавлен 12.11.2014
