Бюрократические и адаптивные организационные структуры управления

1. Составные элементы любой организационной структуры должны отвечать двум главным требованиям. Первое заключается в органической связи целей, задач и функций элементов с целями, задачами и функциями системы. Второе - наличие особенностей, определяющих специфическую роль элементов в осуществлении единых целей системы.

Таким образом, структурными элементами местной администрации следует считать органы, которые осуществляют цели и задачи местной администрации, наделены для этого особой компетенцией и не могут существовать вне системы местной администрации.

2. Структура местной администрации должна учитывать структуру вопросов местного значения, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. Условно их можно разделить на четыре блока:

· финансы и экономика (бюджет, налоги, муниципальная собственность),

· муниципальное хозяйство (ЖКХ, транспорт, связь, архитектура и строительство, благоустройство),

· социальная сфера (образование, культура, здравоохранение, опека и попечительство),

· обеспечение безопасности (охрана общественного порядка, обеспечение мер противопожарной безопасности, гражданская оборона, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мобилизационная подготовка).

Структура администрации должна обеспечивать решение вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия. Кроме того, необходимо учитывать и полномочия по обеспечению деятельности местной администрации.

3. Число заместителей главы администрации должно соотноситься с числом курируемых направлений.

Руководство со стороны заместителей главы будет оптимальным, если им будут подконтрольны однородные, взаимосвязанные сферы. Органы (подразделения) не могут передаваться в ведение нескольких заместителей.

4. Структуру администрации не следует подвергать чрезмерному дроблению.

Нецелесообразно копирование структуры исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или Российской Федерации. Необходимо исключить дублирование функций структурных элементов администрации. Иначе все это приведет к усложнению структуры и затруднению работы механизма управления.

5. В структуре местных администраций небольших поселений и городских округов (численностью менее 5 тысяч человек) нецелесообразно выделение отраслевых (функциональных), территориальных и вспомогательных органов.

Основными элементами структуры местной администрации таких муниципальных образований, как правило, выступают специалисты по сферам деятельности администрации (исключением обычно является бухгалтерия или финансовый отдел).

6. Территориальные органы могут иметь место в администрациях крупных муниципальных районов и городских округов (с численностью населения более 100 тысяч человек).

7. Следует помнить, что любая организационная структура является живым организмом, который нельзя приспособить к привычным формам, он должен находиться в постоянном развитии.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Органы и вспомогательные структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (отделы, управления, департаменты, комитеты и т.д.). Учитывая, что понятие «департамент» по своему определению применимо только к органам государственной власти, а комитет является коллегиальным органом, представляется, что в структуре местной администрации наиболее приемлемым является использование следующей «иерархической группы»: управление - отдел - сектор.

Структура местной администрации напрямую связана с ее штатной численностью, что находит свое отражение в штатном расписании, которое содержит перечень структурных подразделений, наименование должностей, сведения о количестве штатных единиц. Штатное расписание местной администрации утверждается ее главой, а органов на праве юридического лица - их руководителями.

При формировании штатного расписания целесообразно учитывать следующие нормы управляемости:

1) штатная численность не может быть менее:

в отделе - 4-х единиц;

в управлении - 11 единиц при условии включения не менее 2-х отделов;

в секторе - не менее 2-х единиц;

2) должность заместителя руководителя структурного подразделения вводится:

в отделе - при численности работающих не менее 7 человек;

в управлении - при наличии в структуре не менее 3-х отделов, а второго заместителя - при наличии не менее 6-ти отделов.

Глава местной администрации. Глава местной администрации руководит администрацией на принципах единоначалия. Принцип единоначалия предполагает, что он непосредственно руководит органами и подразделениями местной администрации, назначает их руководителей, издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, определяет структуру местной администрации. Данный принцип также означает, что глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа.

К ведению главы администрации относится осуществление следующих полномочий:

· внесение в представительный орган проектов местного бюджета и отчетов о его исполнении, проектов программ и планов социально-экономического развития муниципального образования, проектов нормативных правовых актов, требующих утверждения представительного органа;

· представление представительному органу ежегодного отчета о деятельности администрации;

· исполнение местного бюджета, программ и планов социально-экономического развития муниципального образования;

· управление и распоряжение имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;

· создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений;

· формирование и размещение муниципального заказа;

· руководство гражданской обороной муниципального образования и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций;

· назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц муниципальной службы и иных работников администрации, а также руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

· осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа.

Заместители главы местной администрации. Заместители главы местной администрации выполняют отдельные его функции и замещают его в случае временного отсутствия или невозможности осуществления им своих полномочий либо выполняют его функции в случае досрочного прекращения полномочий до вступления в должность нового главы местной администрации.

В пределах своей компетенции заместители главы администрации издают распоряжения и приказы, обязательные к исполнению подчиненными им в соответствии с распределением обязанностей органами и должностными лицами местной администрации и подведомственными организациями.

Как правило, глава местной администрации самостоятельно назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей. В случаях, установленных уставом муниципального образования, кандидатуры заместителей (первых заместителей) главы администрации при их назначении и увольнении согласовываются с представительным органом.

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

· по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

· по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

· по территориальному признаку.

С точки зрения изложенного в предыдущем параграфе распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы.

Таблица 9. Виды структурных подразделений местной администрации Система муниципального управления: Учебник для вузов, изд. 3-е, доп. и перераб. / Под ред. В.Б. Зотова, М.: 2006. С. 287.

Структурные подразделения местной администрации

функциональные		отраслевые		территориальные		вспомогательные

Службы: финансовая; экономическая; правовая; информационная; контрольно-аналитическая и др.		Сферы деятельности: ЖКХ; транспорт; потребительский рынок; здравоохранение; соц. защита; культура и др.		Районные администрации в крупном городе		Аппарат администрации и его подразделения

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы. В крупных муниципальных образованиях (районах, городских округах, городских поселениях) основная нагрузка исполнительно-распорядительной деятельности приходится на отраслевые (функциональные) органы местной администрации. К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. Согласно классификации целей муниципальной деятельности, функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например, по соблюдению законности или возможности финансирования.

Особенностью функциональных органов является то, что они выполняют отдельные функции, затрагивающие все сферы деятельности местной администрации (например, финансы, прогнозирование, муниципальное имущество и т.п.). Отраслевые органы выполняют весь комплекс управленческих функций (планирование, организация, руководство, учет, контроль и т.п.) в различных отраслях муниципального хозяйства (образовании, здравоохранении строительстве, транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, торговле и т.д.). Эти органы осуществляют оперативное руководство муниципальными предприятиями и учреждениями.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Территориальные органы создаются для осуществления на определенной территории муниципального образования управленческих, социально-культурных, финансовых и иных полномочий по осуществлению местного самоуправления, переданных им местной администрацией. Поскольку такие органы руководят территорией, составляющей единый социально-хозяйственный комплекс муниципального образования, то они выступают органами двойного подчинения. Такие связи характерны для большинства территориальных органов местной администрации. Особенность заключается в том, что такой структурный элемент входит в качестве составной части не только в управленческую систему в целом, но и систему территориальных органов. Поэтому эти органы подчиняются «по горизонтали» своей администрации, а «по вертикали» - одноименному органу администрации муниципального образования. Например, управление образования в районе городского округа входит в систему территориальных органов администрации городского округа и подчиняется администрации района городского округа, а также в систему управления образования в городском округе и подчиняется вышестоящему органу в местной администрации городского округа.

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации наделяются частью исполнительно-распорядительных полномочий местной администрации. Такие органы от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности, выступают в суде без доверенности в пределах предоставленных им полномочий.

Учреждение отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации и их ликвидация осуществляется представительным органом муниципального образования по инициативе главы администрации.

Положения об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации (о порядке их формирования, комплектования, полномочиях и иных вопросах организации и деятельности) принимаются представительным органом.

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законодательством. Эти органы осуществляют свои полномочия после их государственной регистрации.

Муниципальное имущество, необходимое для осуществления управленческой деятельности, закрепляется за отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации в оперативное управление.

Эти органы подконтрольны и подотчетны главе местной администрации.

Руководители названных органов назначаются на должность и увольняются с должности главой местной администрации.

Руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов организуют и обеспечивают деятельность этих органов:

· действуют без доверенности от имени органов, представляя их интересы во всех организациях;

· в установленных пределах распоряжаются имуществом органов, заключают договоры, выдают доверенности;

· нанимают (назначают) на должность и освобождают от должности муниципальных служащих и работников;

· в пределах своей компетенции издают приказы и дают указания.

Глава местной администрации определяет основные направления деятельности этих органов, бюджетные ассигнования на их деятельность, вправе отменять их акты в случае их противоречия законодательству, уставу муниципального образования, решениям представительного органа, актам главы местной администрации.

Вспомогательные структурные подразделения. Под местной администрацией очень часто понимается не только орган местного самоуправления, но и учреждение, в состав которого входят вспомогательные подразделения (отделы, управления). Они могут быть объединены в одну структурную единицу под названием «аппарат» или «управление делами», но могут и не иметь такой иерархической надстройки.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

· планирование и координацию работы всех структур администрации;

· работу с документацией (делопроизводство);

· подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

· связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

· контроль исполнения решений;

· организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

· материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

· взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Такие структурные подразделения администрации не обладают властными полномочиями и оказывают администрации помощь в получении, обработке и оформлении соответствующей информации либо осуществляют ее организационно-техническое обслуживание. Эти подразделения не вправе принимать правовые акты и не имеют в своем подчинении какие-либо объекты управления.

Основное назначение данных подразделений состоит в том, чтобы с их помощью местной администрации можно было руководить отраслевыми (функциональными) и территориальными органами, осуществлять свою компетенцию. Обычно такими подразделениями являются: общий, организационный, протокольный, юридический, контрольный, архивный отделы, управления (отделы) материального и технического обеспечения, муниципальной службы и кадров, приемные, секретариаты и т.п.

Одним из недостатков структур местных администраций является наличие большого количества вспомогательных подразделений, выполняющих, как правило, функции координации, представительства и т.д. Тем самым искусственно увеличивается штатная численность администрации, сопровождающееся недостаточной их загрузкой работой, что, в свою очередь, влечет перерасход средств, увеличивает число инстанций при принятии решений, усложняет управленческую деятельность.

Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации, а также организация и порядок их деятельности определяются положениями, утверждаемыми главой администрации. Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации не могут выходить за пределы функций и полномочий местной администрации.

Если в муниципальном образовании учреждены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы местной администрации и его заместителей (советники, помощники, пресс-секретарь), и они не включены в структуру вспомогательных подразделений администрации, то эти должности включаются непосредственно в структуру местной администрации.

Совещательные органы. В структуре местной администрации для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения может быть образован совещательный коллегиальный орган (совет, коллегия и др.). В состав этого органа входят глава администрации, его заместители, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов, вспомогательных подразделений.

Персональный состав и порядок деятельности такого органа устанавливаются главой местной администрации.

Совещательные органы (советы) могут быть образованы при главе местной администрации для координации деятельности территориального общественного самоуправления, деятельности муниципальных предприятий и т.д.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации. Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры являются линейно-функциональными, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев уже не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

· Основной упор делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

· Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

· Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные, прежде всего, ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

· Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

· В результате основной объем работы ложится на плечи руководителя администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

· Смешение управленческих функций и непосредственно хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются ресурсы, необходимые для выполнения программы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока:

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

В основном, именно организационная структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Организационная структура управления администрации Пермского муниципального района

Администрация муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального района. Администрация муниципального района осуществляет отнесенные к ее ведению полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные федеральными законами и законами Пермского края. Администрация муниципального района осуществляет свою деятельность на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства Пермского края, Устава, решений Земского Собрания, постановлений и распоряжений администрации муниципального района, решений, принятых путем прямого волеизъявления населения. Администрация муниципального района обладает правами юридического лица.

Деятельность администрации муниципального района определяется стратегией социально-экономического развития муниципального района, являющейся частью единой стратегии социально-экономического развития Пермского края.

Структура администрации муниципального района утверждается Земским Собранием по представлению главы администрации муниципального района (п. 6 в ред. решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 22.04.2009 N 787) Устав муниципального образования «Пермский муниципальный район» // http://www.permraion.ru/.

В структуру администрации Пермского муниципального района входят:

- структурные подразделения, ответственные за определенную отрасль городского хозяйства или социальной сферы и непосредственно обеспечивающие оказание населению муниципального образования той или иной муниципальной услуги или группы однородных услуг. Отраслевые структурные подразделения линейно подчиняются одному из заместителей главы, друг от друга разные подразделения этого типа административно независимы;

- функциональные подразделения, не связанные непосредственно с оказанием услуг населению, но выполняющие общие для всей администрации штабные функции: планово-экономические, финансовые, юридические, по управлению имуществом, кадровые, информационные и др. Иногда их называют подразделениями общей компетенции.

Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к отраслевым подразделениям и друг к другу, в пределах закрепленных за ними функций. Осуществление ряда действий отраслевых подразделений требует согласования с функциональными. Функциональные подразделения могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы, либо руководителю аппарата администрации, друг от друга они практически независимы;

- аппарат администрации, ответственный за организационное, материально-техническое и хозяйственно-бытовое обеспечение деятельности администрации.

Часто в состав аппарата включаются некоторые из функциональных подразделений (кадровые, юридические, информационные). Руководитель аппарата непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем. Негласно руководитель аппарата зачастую признается вторым лицом в администрации в силу своего влияния на все стороны ее деятельности. Исходя из теории управления, подобную структуру администрации мы можем определить как линейно-функциональную, поскольку в ее основе лежит сочетание линейных (отраслевых) подразделений, осуществляющих основные внешние функции организации (в данном случае - муниципальные услуги), и функциональных подразделений, действующих внутри организации и обеспечивающих ее работу. Достоинством линейно-функциональной структуры является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Коренным недостатком этой структуры является то, что она может эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.



Схема 17. Структура органов местного самоуправления Пермского муниципального района http://www.permraion.ru/

Проанализировав данную структуру управления, выделим следующие уровни:

1) низовое звено - отдел или территориальное подразделение администрации. Как правило, отдел администрации включает 2-7 работников, что находится в пределах нормы управляемости его руководителя. Более крупные отделы с подотделами или секторами встречаются достаточно редко и в данной работе не рассматриваются из-за отсутствия соответствующей информации. В структурах некоторых администраций показаны сектора или даже отдельные работники (например, пресс-секретарь), приравненные по статусу к отделам.

2) управление или комитет, состоящий из нескольких отделов.

3) заместитель главы администрации, в прямом подчинении которого может находиться несколько отделов, комитетов и департаментов.

4) первый заместитель главы администрации; он может рассматриваться как отдельный уровень управления лишь в том случае, если ему напрямую подчинены некоторые другие заместители.

5) глава администрации.

Таким образом, получается, что в Пермском муниципальном районе используется 5-и уровневая структура администрации.

Руководство администрации, согласно Решению от 22 ноября 2007 г. № 602 «Об утверждении структуры администрации Пермского муниципального района» составляет:

1. Глава муниципального района.

2. Первый заместитель главы муниципального района.

3. Заместитель главы муниципального района, руководитель аппарата администрации.

4. Заместитель главы муниципального района по вопросам социальной политики.

5. Заместитель главы муниципального района по вопросам обеспечения безопасности.

Загруженность главы администрации текущими делами в значительной мере зависит от того, какая роль в структуре администрации отводится первому заместителю главы. В этой связи представляет интерес анализ количества структурных подразделений и руководителей, находящихся в непосредственном подчинении первого заместителя, а также профиль (направленность) его деятельности. Можно выделить следующие несколько направления деятельности первого заместителя главы:

1. Управление жилищно-коммунальным хозяйством;

2. Отдел капитального строительства;

3. Производственно-экономический отдел;

4. Производственно-технический отдел.

На данный момент в администрации Пермского муниципального района кроме главы администрации и его первого заместителя, есть еще несколько заместителей, которые выполняют закрепленные за каждым функции.

· Заместитель главы администрации, руководитель аппарата администрации;

· Заместитель главы администрации по общественной безопасности;

· Заместитель главы администрации по социальному развитию;

· Заместитель главы администрации, начальник управления сельского хозяйства, продовольствия и закупок;

· Заместитель главы администрации по вопросам экономического развития, начальник финансово-экономического управления;

· Председатель комитета имущественных отношений.

К самостоятельным структурным подразделениям относятся:

1. Аппарат администрации.

2. Управление здравоохранения.

3. Управление по делам культуры, молодежи и спорта.

4. Управление образования.

5. Управление сельского хозяйства, продовольствия и закупок.

6. Финансово-экономическое управление.

7. Комитет имущественных отношений.

8. Управление жилищно-коммунального хозяйства.

9. Управление по делам семьи и детства.

Можно сделать общий вывод о том, что на фоне перегрузки главы администрации потенциал такой должности, как первый заместитель главы, используется в городах не в должной мере. Здесь имеется серьезный резерв для совершенствования структур управления.

Важную роль при распределении обязанностей между заместителями главы играет комплексность подхода. Она заключается в том, что в ведении каждого из заместителей должен быть блок взаимосвязанных функций, позволяющий возложить на данного заместителя ответственность за конечные результаты деятельности этого блока, снизить нагрузку на главу администрации.

10. Концепция организационного дизайна Г. Минцберга и ее практическое применение в теории организации

В последние годы получила распространение концепция формирования эффективных организаций, имеющая краткое название «структура-5». Ее автор - Генри Минцберг, профессор Мак-Гильского университета в Канаде, посвятил этой концепции ряд книг и статей. В наиболее полном и развернутом виде концепция изложена в его монографии «Проектирование эффективных организаций», опубликованной в 1993 г. в Лондоне.

Конфигурационный подход стал, пожалуй, одним из самых популярных и часто используемых в современной теории организации и менеджменте. Канадский ученый Генри Минцберг выделил в организации так называемые базисные части, названные им центрами концентрации членов организации, или центрами влияния Минцберг Г. Структура в кулаке. СПб.: Питер, 2002. С. 29-45.. Сама же организация представляется в этом случае как структурированная коалиция участников, тип которой зависит от того, какая часть доминирует. Организационная конфигурация в зависимости от этого приобретает различные формы, которые соответствуют определенным типам организаций. На рис. показана исходная конфигурация, в которой не отражено доминирование той или иной базисной части. Прежде чем описывать типы организаций, вытекающие из конфигурационного подхода, кратко охарактеризуем базисные части организации.

Схема 18. Элементы организационного дизайна (по Г. Минцбергу)

С точки зрения Г. Минцберга, любую организацию можно рассматривать как состоящую из следующих частей: стратегическая вершина; операторный ствол; средняя линия; техноструктура; поддерживающий персонал; идеология.

Операционное ядро - это люди, подразделения и оборудование, на котором осуществляется основная деятельность организации, включая получение и распределение ресурсов.

Стратегическая вершина - инстанции, определяющие долгосрочные стратегии, группа топ-менеджеров, т.е. стратегическая вершина включает высшую администрацию организации.

Срединная линия - это менеджеры среднего звена, связывающие стратегическую верхушку с операционным ядром.

По мере роста масштабов организации возникает потребность в работниках, занимающихся планированием деятельности (техноструктура) и обеспечивающих внутренний сервис: секретари, специалисты по компьютерной технике, специалисты по рекламе и т.д. (так называемый поддерживающий персонал). Техноструктура занята техническими и аналитическими видами деятельности, обеспечивающими успешную работу операционного ядра - планированием работ, технологических процессов, подготовкой работников. Кроме того, техноструктура занимается общеорганизационными делами - разработкой и коррекцией организационных процедур, сбором, анализом и распределением информации, разработкой программ инвестиций (в широком смысле) и т.п.

Персонал поддержки (вспомогательное звено) занимается косвенной поддержкой операционного ядра и всех остальных элементов организации: обеспечением безопасности, инфраструктурной поддержкой (транспорт, питание, связь и т.д.), консультациями, поисковой и исследовательской работой.

Идеология - это часть организации, задающая основную тенденцию и направления формирования организационной культуры, отличающей данную организацию от остальных. Идеология охватывает нормы и традиции, которые играют определяющую роль в жизни организации. По выражению Г. Минцберга, идеологическая подсистема организации «придает ей жизненную силу, наращивает «плоть» на «скелет» структуры». На схеме идеология изображается как ореол, охватывающий организационную систему в целом.

Однако организация с этими шестью составляющими - скорее, идеализированный образ, чем реальность практике у предприятий наблюдается непропорциональность развития отдельных частей. Она вызывается спецификой задач, решаемых организацией. С точки зрения решаемых задач, Г. Минцберг выделяет предпринимательскую, машинную, инновационную, профессиональную, миссионерскую организации.

Название «структура-5» связано с тем, что все разновидности рассматриваемых автором организационных структур управления (независимо от отраслевой, продуктовой или иной принадлежности организации) так или иначе включают пять координационных механизмов, связывающих организации воедино и обеспечивающих их согласованную деятельность. К таким механизмам относятся взаимное регулирование, прямое управление, стандартизация рабочих процессов, стандартизация выпуска, стандартизация рабочих навыков. Это основные, базовые элементы структуры, скрепляющие все элементы организации.

Взаимное регулирование обеспечивает скоординированную работу благодаря информационным коммуникациям. Прямое управление позволяет взаимосогласовывать и взамоувязывать в организации рабочие процессы, поскольку одни работники берут ответственность за работу других, инструктируя их и контролируя их действия. Рабочие процессы подвергаются стандартизации, когда содержание работы специфицируется или программируется. В условиях, когда результаты работы или показатели ее выполнения могут быть специфицированы, выпуск продукции стандартизируется. То же происходит и с рабочими навыками, когда специфицируются виды обучения, направленные на совершенствование работы. С усложнением организационной работы взаимное регулирование сменяется прямым управлением, затем стандартизацией рабочих процессов, стандартизацией выпуска и стандартизацией рабочих навыков. Цикл смены координационных механизмов завершает взаимное регулирование.

Основные механизмы координации

Организационная координация, как следует из ее названия, выполняет связующую и координационную функцию в организации. Сами по себе принципы, лежащие в основе организационной деятельности и взаимодействия, без использования механизмов их реализации, не работают. То же самое касается других организационных подсистем. «Соединение» людей и технологий, распределение ресурсов, оптимизация взаимодействия самих человеческих ресурсов требуют координации, осуществляемой с помощью ряда механизмов, под которыми понимаются определенные действия, инструменты и процедуры, с помощью которых и достигается состояние скоординированности.

В организации выделяются два уровня координационных механизмов (схема 19).

Первый уровень - это наиболее общие механизмы, работающие во всех организациях, независимо от типа, строения и проявления характеристик - власть, правила и структуры. Они же составляют основу системы механизмов второго уровня, которые фактически представляют собой способы реализации механизмов первого уровня и в большей степени зависят от типа и строения организаций. К механизмам второго уровня или механизмам координации деятельности Г. Минцберг относит: взаимное согласование, прямой контроль, стандартизацию рабочих процессов, стандартизацию выпуска и стандартизацию квалификации.

Вся совокупность координационных механизмов представляет собой важнейшую часть системы управления организацией, обеспечивающей сохранность организации как целостности, ее взаимодействие с внешней средой, развитие и достижение целей.

Власть. Как остроумно заметил Р. Кох, вопрос о власти - «это очень важный вопрос, ответ на который вряд ли дают наивные допущения, принятые за основу в большинстве учебников по менеджменту». В самом деле, понятие «власть» имеет столько трактовок, сколько, пожалуй, не имеет ни одна организационная категория. Тем не менее, все подходы к пониманию феномена власти (за исключением общефилософских) можно условно разделить на две группы.

В рамках первого, поведенческого подхода, власть рассматривается как атрибут личности - способность одних людей влиять и воздействовать на других, «преодолевать их сопротивление и заставлять людей делать то, чего при других обстоятельствах они никогда не сделали».

В рамках организационно-структурного подхода, преобладающего в теории организации, власть рассматривается как не связанный с конкретной личностью атрибут определенного уровня иерархии - механизм воздействия на нижние и соседние уровни иерархии и ориентации их на достижение организационных целей. Разумеется, даже в таком формализованном подходе нельзя абстрагироваться от личности, поскольку мощь этого механизма или легкость «прокручивания» его элементов не в последнюю очередь зависят от харизмы или компетентности человека, находящегося при должности.

Власть как механизм организационной координации реализуется с помощью полномочий. Полномочия - это права на осуществление власти, определенные положением того или иного лица на уровне иерархии и сложившейся в организации системой отношений. В менеджменте используют термин «делегирование полномочий», который является важным инструментом реализации власти и означает передачу и/или распределение властных прав другим людям.

Схема 19. Основные механизмы координации

Организационные правила. Реализация принципа формализации, прежде всего, предполагает выработку неких сознательно задаваемых стабильных поведенческих моделей - организационных правил, наличие которых избавляет современную организацию от необходимости в каждой ситуации, с которой сталкивается организация,

· вырабатывать и реализовывать свои управленческие и поведенческие модели;

· вводить тотальный надзор и контроль за всеми сторонами жизни и деятельности членов организации.

С помощью правил в организации реализуются такие функции:

· коммуникационная - стандартизация информационных потоков, объяснение требований руководства, доведение целей; правила несут определенную информацию об организации и ее членах;

· стимулирующая - установление критериев, стандартов и параметров оценки труда и дисциплины. Правила помогают абстрагироваться от личных качеств и межличностных отношений. Вся система стимулирования строится на определенных правилах и нормах.

· дистантная - правила позволяют управлять организацией и контролировать работу без непосредственного наблюдения за работниками или трудовыми процессами;

· девиационная - любые правила, допускающие небольшие и разумные отклонения, увеличивающие поведенческую эффективность организации.

Виды правил:

· Правила-инструкции. Правила, содержащие описания полномочий, зон ответственности, уровней принятия решений, а также технологических процессов и отдельных операций.

· Правила-нормы. Правила, фиксирующие особенности взаимоотношений между уровнями иерархии, подразделениями одного уровня, а также особенности деятельности (регламенты) коллективных органов (советов, собраний и т.п.)

· Правила-конвенции (договоренности). Это большей частью «неписанные» правила, которые фиксируют особенности взаимоотношений между членами организации. Частично такие правила могут прописываться в положениях о подразделениях и описаниях штатной структуры организации. Такой вид правил фиксируется также во внутренних договорах (договор с временным трудовым коллективом).

· Правила-традиции. Это также «неписаные» нормы, которые в большей степени являются элементами организационной культуры.

Правила - более эффективное средство формализации, чем приказы или предоставление свободы членам организации, потому что:

· правила не носят избирательный характер, они общие для всех;

· правила формулируются в первую очередь с учетом общеорганизационных целей;

· правила есть отражение представлений о разумности и рациональности поведения персонала организации.

Структуры. Под организационной структурой понимают логически взаимосвязанные отношения функциональных областей и уровней управления, выстроенные для наиболее эффективного достижения целей организации. Структура - это результат горизонтального и вертикального разделения труда в организации. С одной стороны, структура задает критерии и параметры группировки людей в подразделения, а подразделений в организацию, с другой - структура формирует систему властных, распределительных и коммуникационных взаимодействий между организационными элементами.

В современном менеджменте есть три точки зрения на соотношение структуры как механизма координации и целевой подсистемы организации. Первая (высказана П. Друкером) состоит в том, что структура вторична по отношению к целям и стратегии организации. С другой точки зрения и структура, и стратегия (цели) могут формироваться и развиваться одновременно. Третий подход (Т. Питерс) определяет, что структуры первичны и на их основе формируются цели и стратегии.

Механизмы координации деятельности (механизмы второго уровня).

Взаимное согласование. Координация деятельности осуществляется самими работниками на основе простого процесса неформального общения между ними. Этот механизм координации чаще всего реализуется в маленьких, простых, а также адхократических организациях (по классификации Г. Минцберга). Организации, в которых работает этот механизм, в малой степени нуждаются в организаторе и руководителе. Если говорить о механизмах координации 1-го уровня, то взаимное согласование эффективно работает в основном на базе структур и правил (конвенций), а не на базе власти и полномочий (см. связь на рисунке).

Прямой контроль. При прямом контроле механизм координации дополняется новым звеном - координатором (менеджером, руководителем), который определяет и распределяет задания, непосредственно руководит и контролирует работу членов организации. В общем, осуществляет то, что в классическом менеджменте называется функциями управления. Этот механизм типичен для предпринимательских, простых или харизматических организаций, он основан на почти единоличной власти менеджера и в гораздо меньшей степени опирается на структуру и правила, как показано на рисунке. Точнее, в данном случае и структура и правила есть результат непосредственного применения власти (прямого контроля и управления).

Стандартизация рабочих процессов. Стандартизация рабочих процессов подразумевает точное определение и/или программирование содержания работы. Фактически рабочие процессы заранее скоординированы либо создателями оборудования (машины, агрегата, конвейера), либо теми, кто пишет инструкции (операционно-технологические карты, описания технологических процессов), либо и теми, и другими. Этот механизм работает в механистических бюрократиях, т.е. в организациях, занятых производством крупных серий практически одинаковых продуктов или использующих массовые технологии по Дж. Вудворд. Труд в таких организациях относительно однообразен и носит повторяющийся характер, поэтому его достаточно легко описать и запрограммировать. В основе данного механизма лежит четкая структура и развитая система правил-инструкций.

Стандартизация выпуска. Стандартизация выпуска координирует организационную деятельность путем установления четких параметров результатов труда: параметров продукта, нормативов работы (прибыль, объем, норма выработки, производительность). Этот механизм оказывается наиболее эффективным в диверсифицированных организациях, а также организациях, предоставляющих определенные услуги. В менеджменте известна модель «управление по целям», когда исполнителям задаются определенные параметры, которых они должны достичь, и контроль осуществляется по соответствию полученного результата заданным параметрам. В основе такой управленческой модели лежит именно рассматриваемый механизм координации. Он в наибольшей степени опирается на структуру, как на развитую систему распределения полномочий и правила-нормы, и в меньшей степени нуждается в прямой опоре на власть и полномочия.

Стандартизация квалификации. Стандартизация квалификации координирует организационную деятельность благодаря точному определению требуемых знаний, навыков и компетенций тех, кто участвует в трудовом процессе.

Он оказывается наиболее эффективным в высокопрофессиональных организациях или, по терминологии Г. Минцберга - в профессиональных бюрократиях (образовательных учреждениях, особенно вузах, медицинских центрах, юридических и аудиторских компаниях, компаниях по производству высокотехнологичных или уникальных продуктов).

Суть этого механизма в том, что основным (операционным) работникам не надо каждый раз указывать, что делать, не надо писать детальных инструкций и не надо (а иногда просто невозможно) жестко нормировать параметры конечного продукта. Сами рабочие места, условия труда и целевые установки организации предполагают, что работники все это знают и обладают нужной компетенцией. Формальным же аспектом успешной реализации механизма становятся образовательно-квалификационные требования, предъявляемые к кандидату на должность - образование, опыт работы, специализированные навыки и т.д. Функционирование данного механизма опирается, прежде всего, на структуру, организующую профессионалов, а также на правила-конвенции и правила-традиции.

Рассматривая в целом механизмы координации, можно отметить, что все они четко связаны друг с другом и с соответствующими принципами организации. Власть связана с реализацией принципа иерархии, правила - главный инструмент формализации, структура отражает подходы к разделению труда. Связь механизмов друг с другом и доминанты этих связей показаны на том же рисунке. Более толстыми стрелками показано доминирующе влияние механизмов 1-го уровня на нижестоящие. Это еще раз говорит о системном характере организации и подчеркивает единство и взаимосвязь ее компонентов.

Типы организаций, которые соответствуют той или иной конфигурации, представлены в таблице.

Таблица 10. Типы организаций (по Г. Минцбергу)

Тип организации	Характеристика	Конфигурация
Предпринимательская	Простая, маленькая и чаще всего молодая организация. Ключевой элемент - стратегическая вершина. Высокая централизация, малая формализация, прямое управление
Механистическая (машинная)	Организации массового производства и отработанных массовых технологий. Ключевой элемент - техноструктура, при развитой группе поддержки. Высокая специализация, формализация и стандартизация. Развитая нисходящая иерархия
Профессиональная	Организации, где сильна роль профессионалов, которые берут на себя большую часть управления операциями. Доминирует операционное ядро при поддержке многочисленного вспомогательного персонала. Горизонтальная децентрализация. Высокая стандартизация профессиональных навыков
Диверсифицированная	Организация, состоящая из множества относительно независимых единиц. Доминирует срединная линия, задающая общие стандарты выпуска продукции (услуг), и так контролирующая деятельность структур

Подобные документы

• Делегирование полномочий

  Сущность делегирования полномочий, его правила, цели и необходимость. Факторы, определяющие степень децентрализации управления. Характеристика различных видов полномочий, организация и принципы процесса их делегирования; полномочия и ответственность.
  
  курсовая работа [74,1 K], добавлен 14.05.2015
  

• Менеджмент посредством делегирования полномочий: понятие; функции; техника и критерии правильного делегирования

  Понятие и суть делегирования как метода управления организацией. Анализ централизации и децентрализации управления на примере компании "Мацусита". Проблемы метода делегирования и его оптимальная организация. Методы повышения мотивированности персонала.
  
  курсовая работа [293,5 K], добавлен 31.10.2014
  

• Роль менеджера и принцип делегирования полномочий в организации

  Роль менеджера и уровни управления в организации. Принцип делегирования полномочий: понятие делегирования и его значение. Ответственность в контексте делегирования. Организационные полномочия. Эффективная организация распределения полномочий.
  
  курсовая работа [512,3 K], добавлен 03.10.2007
  

• Делегирование полномочий: централизация и децентрализация власти

  Принципы оптимального управления, основанного на разумном сочетании централизации и децентрализации, преимущества и недостатки данного типа управления. Понятие и методы делегирования полномочий, его анализ и оценка на примере предприятия ООО "LiDiA".
  
  курсовая работа [246,1 K], добавлен 11.02.2011
  

• Организационные формы территориального управления

  Суть организационной системы управления. Основные методы их проектирования. Факторы и принципы построения организационных структур управления. Особенности процесса делегирования полномочий. Организационные структуры управления рыночной экономикой региона.
  
  реферат [21,6 K], добавлен 25.07.2009
  

• Централизация и децентрализация структур управления

  Понятие, задачи и сущность централизации и децентрализации. Показатели, используемые для оценки степени централизации и децентрализации. Понятие и сущность скелетной структуры управления. Оптимальный уровень централизации и децентрализации управления.
  
  курсовая работа [412,2 K], добавлен 18.05.2015
  

• Централизация и децентрализация при построении структуры управления

  Общая характеристика организаций с централизованной и децентрализованной структурой управления. Факторы, влияющие на степень централизации и децентрализации в организационных структурах. Оценка и анализ организации сбытовой политики на предприятии.
  
  курсовая работа [1,1 M], добавлен 19.12.2011
  

• Организационные структуры управления

  Понятие и принципы построения организационных структур управления, сравнительная характеристика их видов. Концепции, принципы и методы рационального делегирования полномочий в менеджменте. Исследование организационной структуры управления предприятия.
  
  курсовая работа [539,4 K], добавлен 21.12.2011
  

• Принципы статической организации. Организационные структуры

  Приоритет цели; приоритет функций над структурой при создании организаций. Соответствие между поставленными целями и выделенными ресурсами. Оптимальное сочетание централизации и децентрализации производства и управления. Разработка структур управления.
  
  контрольная работа [22,4 K], добавлен 14.12.2009
  

• Организационные структуры менеджмента

  Сущность и общая характеристика, виды и классификация организационных структур менеджмента. Механистические (бюрократические) и адаптивные организационные структуры менеджмента. Проектирование и совершенствование организационной структуры менеджмента.
  
  реферат [21,0 K], добавлен 24.11.2010
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам