Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социально-экономическим образованием.

Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.

Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами - это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.

Существует два типа синдикатов: монофункциональные, т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали. Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом.

Дистрикт был создан ордонансом от 5 января 1959 г. [9]. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов

Сообщество коммун создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов.

Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами - в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.

Создание городских сообществ предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г. Четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:

1) межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;

2) создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);

3) строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;

4) служба противопожарной безопасности;

5) городской пассажирский транспорт;

6) лицеи и колледжи;

7) водоснабжение и мусоросборка;

8) создание и управление кладбищами и крематориями;

9) бойни и рынки;

10) дорожное движение и указатели;

11) паркинги.

Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.

В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.

Сообщества городов созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов. В организованном сотрудничестве могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты и регионы. Наряду с двусторонними и многосторонними соглашениями по конкретной проблеме, основной формой такого сотрудничества являются смешанные синдикаты. Членами смешанного синдиката могут являться департаменты, регионы, коммуны, все виды сообществ, объединений и синдикатов коммун, торговые, промышленные и сельскохозяйственные палаты, общественные учреждения и организации. В состав синдиката обязательно должно входить хотя бы одно территориальное сообщество. Синдикат создается единогласным решением всех участников; это решение утверждается министром внутренних дел.

История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск некоего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества (перечислены лишь основные) связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.

Проанализировав систему городского управления во Франции можно выделить ее характерные черты:

­ наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;

­ в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов;

­ законодательная база формируется правительством.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из состава совета избирается мэра. Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте - префекта.

3. Смешанная модель управления на примере Германии

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель [10].

Местные органы самоуправления Германии делятся на общины, районы, города-районы, города-государства.

Общины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

Модель магистрата традиционно используется, прежде всего, в городских поселениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtverordneten-Vorsteher или Stadtprдsident). Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. Магистрат представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung) действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет (VerwaltungsausschuЯ), в который входят директор общины и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

Модель бургомистра (Bьgermeisterverfassung) распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

Районы (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются как объединения общин, однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы (Stadtkreis или kreisfrie Stadt). Это крупные городские центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления.

Районные собрания (Kreistag или Landkreistag) избираются по разным системам, в зависимости от земли. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

Система комитета (KreisausschuЯverfassung - земли Гессен и Шлезвиг-Гольштейн) предоставляет районному собранию возможности по формированию коллегиального и исполнительного органа - районного комитете (Kreisrat или KreisausschuЯ). В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено.

В системе ландрата (Landratsverfassung - земли Рейнланд-Пфальц и Саар) главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

В земле Баден-Вюртемберг та же система используется с некоторыми вариациями. Ландрат, являющийся главой исполнительной власти, избирается районным собранием на 8 лет; он также является председателем районного собрания. При этом Министерство внутренних дел земли участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает Министерству список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступает к голосованию. Заместитель ландрата является государственным чиновником и назначается правительством земли с согласия ландрата. Сам ландрат является чиновником района.

В Южногерманской системе (Sьddeutsche Kreistagsverfassubg Бавария, восточные земли) ландрат выступает главой исполнительной власти, чиновником района и председателем собрания.

Система директора (Direktorialverfassung - Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия). Главой исполнительной власти является директор района (Oberkreisdirektor). В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли. В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями.

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель, концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства (Stadtstaaten).

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. Можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование в большинстве земель доступно лишь органам самоуправления района или города в ранге района.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Полномочия местных органов ФРГ изображены в таблице 2.

Таблица 2 - Полномочия органов местного управления в ФРГ

В процессе изучения смешанной системы городского управления автор пришел к следующим выводам:

­ система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской моделей, с наличием специфических черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления;

­ общины являются главными субъектами коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на собственные и делегированные;

­ действующие в Германии организационные устройства общин основаны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного само­управления.

Заключение

Целью курсовой работы являлась проработка вопросов становления и развития основных систем городского управления в зарубежных странах. В ходе исследования автор пришел к следующим выводам и обобщениям:

1. при рассмотрении теоретических подходов к определению систем городского управления было выявлено, что специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а так же правовой системой;

2. выявлены основные модели местного самоуправления исходя из изучения мирового опыта, это системы: «сильный совет - слабый мэр», «совет - управляющий», «сильный мэр - совет», «комиссионная форма», «комбинированная (смешанная) форма»;

3. проведен анализ англосаксонской, континентальной и смешанной моделей городского управления и сделаны следующие выводы.

В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

- основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

- в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

- решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

- муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;

- готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;

- управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

- представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях;

- председательствует в административных комиссиях и другие.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального управления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Смешанная модель на примере Германии (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. В Германии четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления. Кроме классического разделения властей по горизонтали - на законодательную, исполнительную и судебную, власть в ФРГ разделена «по вертикали» - существуют федеральные органы управления, органы управления 16 федеральных земель, органы власти районов (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживают до 500 тыс. человек) и властные структуры самоуправляющихся коммунальных корпораций (общин, городов). Модель местного самоуправления Германии, как и модель ее политического устройства в целом, считается одной из самых эффективных в мире. Местное самоуправление Германии, полагают эксперты, является одним из базовых элементов общества и государства и успешно справляется с возлагаемыми на него задачами.

На основании проведенного исследования можно заключить, что правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует единый закон, а в других - законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями штатов, а также принимаемых ими общих законов или законов об отдельных формах местного самоуправления.

Англосаксонская модель характеризуется следующими чертами:

- самостоятельностью и независимостью местных органов власти от государства при решении собственных проблем;

- отсутствием при муниципальных органах власти полномочных представителей государства;

- осуществлением муниципальными органами власти задач, входящих в компетенцию государства;

- регулированием взаимоотношений местных органов власти с центральной властью актами парламента;

- наличием четкого перечня функций и полномочий местных органов власти;

- жестким контролем со стороны правительства финансовой сферы.

Континентальная (французская) модель характеризуется следующими чертами:

- контролем центральной власти над местным самоуправлением;

- соблюдением субординации между муниципалитетами и органами государственной власти;

- весомой ролью на местах представителей центральной власти;

- функционированием прямого государственного управления на региональном уровне.

Смешанная модель построена на следующих принципах:

- демократия должна строиться снизу вверх, если государство хочет иметь поддержку народа;

- общины являются основой государства;

- все действия государственного управления базируются на действиях общин;

- общины интегрированы в общую систему государственной власти,

- осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям;

- существуют компетенции (собственные полномочия), которые напрямую не зависят от указаний вышестоящих государственных органов.

Следует отметить, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствуют ли представители центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интереса.

Список использованных источников

1. Зотов В.Б. Система муниципального управления. СПб.: Питер, 2005. С. 23-24.

2. Гаранжа А.П. Курс лекций по конституционному праву зарубежных стран [Электронный ресурс] // Сайт портал "Все Учебники". URL: http://www.vse-uchebniki.com/zarubejnyih-pravo-konstitutsionnoe/kurs-lektsiy-konstitutsionnomu-pravu.html (дата обращения: 19.05.2013).

3. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах [Электронный ресурс] // Библиотека "Полка букиниста". URL: http://polbu.ru/starcev_govmanagement/ (дата обращения: 25.04.2013).

4. Маклаков В.В. Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2003.

(дата обращения: 20.04.2013).

6. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2007.

7. Конституция Французской Республики // Конституции зарубежных государств. М: БЕК, 1997. С. 105-134.

8. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. 2001. № 1. С. 71-74.

9. Болотина Е.В. Организационные основы французского муниципального управления: Монография. СПб.: ГУАП, 2006.

10. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) [Электронный ресурс] // Сайт VIVOS VOCO! URL: http://www.vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/BRD.HTM (дата обращения: 20.04.2013).

Размещено на Allbest.ru