Специфика кадрового менеджмента в сфере государственной гражданской службы на примере территориальных органов исполнительной власти города Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специфика кадрового менеджмента в сфере государственной гражданской службы на примере территориальных органов исполнительной власти города Москвы

1. Анализ системы государственной гражданской службы в Москве в современных условиях

1.1 Анализ составных элементов системы государственной гражданской службы

В широком значении гражданская служба - это подсистема государственной службы. Структура указанной подсистемы выстраивается в порядке, аналогичном структуре системы государственной службы Российской Федерации. Она состоит из совокупности элементов в виде категорий, которые отражают особенности организации, функционирования и управления этой подсистемой. Организация подсистемы гражданской службы находит свое проявление непосредственно в ее структуре, функционирование - в процессе взаимодействия элементов подсистемы между собой и с внешней системой, а управление - в переводе ее в новое состояние или в изменении состояния объекта управления для достижения целей подсистемы. Именно управление побуждает и направляет организацию и функционирование всей подсистемы гражданской службы.

Среди категорий, составляющих содержание подсистемы гражданской службы, следует выделять:

нормативно-правовую базу, сложившуюся в соответствии с имеющими место в реальной действительности общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

принципы организации гражданской службы;

- виды и уровни гражданской службы;

взаимосвязь гражданской службы с муниципальной службой;

открытость и подконтрольность деятельности аппарата государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

качественно новый уровень исполнения государственными служащими служебных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг, отражающий высокий профессионализм гражданской службы;

механизм выявления и разрешения конфликта интересов в структуре гражданской службы;

кадровая политика, обеспечивающая улучшение кадрового состава и кадрового резерва гражданской службы;

- порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы, подготовки и профессиональной переподготовки;

- механизм управления гражданской службой;

единые права, обязанности, требования, ограничения и законодательно сформулированная профессиональная этика государственных служащих;

государственный служебный контракт, служебные регламенты государственных служащих;

различные формы оценки профессиональной деятельности государственных служащих;

единство государственных социальных гарантий, обеспечивающих вознаграждение за профессиональную служебную деятельность и государственное пенсионное обеспечение;

финансово-экономическое обеспечение гражданской службы;

материально-технические условия, способствующие эффективному исполнению государственными служащими служебных обязанностей.

В узком значении гражданская служба - это один из видов служебных правоотношений, с одной стороны, и один из видов профессиональной служебной деятельности, с другой стороны. Это позволяет раскрыть ее социально-правовое содержание в системе государственной службы Российской Федерации.

В социальном значении гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Основу такой профессиональной служебной деятельности составляет функциональный критерий, который формирует фактическое содержание гражданской службы через совокупность следующих признаков:

- государственно-властные полномочия, позволяющие реализовать соответствующие функции государства, субъекта РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;

права и обязанности гражданского служащего в пределах государственно-властных полномочий по должности гражданской службы;

соответствие должности гражданской службы классному чину и квалификационным требованиям.

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Цель федеральной программы - создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В результате предполагается разработать нормы профессиональной и служебной этики госслужащих; обеспечить открытость госслужбы и доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей государственной службы; разработать программы профессионального развития госслужащих и др.

Федеральная программа включает в себя мероприятия, направленные на:

- формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, на создание системы управления государственной службой;

- внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

- повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Концепцией предусмотрено решение следующих взаимосвязанных с федеральной программой задач:

- оптимизация численности государственных и муниципальных служащих;

- оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг;

- развитие механизмов досудебного обжалования.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ включает в понятие «прохождение гражданской службы»: должностной регламент, аттестацию гражданских служащих и квалификационный экзамен. Более широко и предметно процесс прохождения государственной службы можно представить в виде следующих элементов:

1) назначение на должность государственной службы;

2) исполнение должностных (служебных) обязанностей;

3) конкурсное замещение вакантной должности государственной службы либо включение в кадровый резерв;

4) должностной и профессиональный рост, присвоение классных чинов, рангов и званий;

5) определение стажа;

6) использование современных кадровых технологий, обновление или ротация кадров;

7) оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности (аттестации, квалификационный экзамен);

8) применение государственных программ и стандартов;

9) освобождение от должности государственной службы;

10) увольнение с государственной службы и иные обстоятельства прохождения государственной службы.

К элементам прохождения государственной службы также относятся меры поощрения и меры ответственности, а также гарантии прохождения государственной службы.

При всей своей актуальности проблема прохождения государственной службы еще не получила полного теоретического освещения в современной научной литературе. Как замечает В.В. Черепанов, ни в законодательстве, ни в литературе нет четкого и единого понимания и определения этого понятия.

В широком смысле прохождение государственной службы включает в себя все аспекты служебно-государственных отношений: правовой, социальный, организационный, личностный, технологический. Каждый аспект имеет свою специфику. Так, предмет правового аспекта - правовое обеспечение и регулирования прохождения государственной службы. Социальный аспект отражает социальный смысл и назначение прохождения государственной службы. Организационный аспект включает в себя организационные начала ее прохождения. Личностный аспект выражается в возможности реализации служащими в ходе исполнения служебных обязанностей своих способностей. Технологический аспект представляет собой набор технологий и процедур, обеспечивающих прохождение чиновниками государственной службы.

Прохождение государственной службы имеет свои цели, функции и принципы. Цель ее заключается, прежде всего, в обеспечении эффективного функционирования института государственной службы как механизма реализации задач и функций государства; в реализации права государственного служащего на его служебный рост и свободное использование своих способностей, знаний и умений.

Также, при организации прохождения государственной службы важно учитывать присущие данному процессу функции, под которыми в данном случае подразумеваются специальные направления работы уполномоченных на то органов и должностных лиц, связанных с отбором, движением кадров и т.д.:

1) функция кадрового прогнозирования, втекающая из необходимости расчета потребности в кадрах государственных служащих;

2) функция планирования прохождения государственной службы, исходящая из прогнозных обоснований и включающая введение всего процесса прохождения службы в строгие административные и временные рамки;

3) функция служебной мобильности, то есть ротация и перемещение кадров по должностной вертикали или горизонтали, движение кадров по службе;

4) функция ранжирования кадров по категориям, группам должностей, классным чинам, воинским и специальным званиям;

5) функция профессионального развития - профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих, повышение уровня их профессионализма и компетентности;

6) функция учета кадров и стажа государственных служащих, документационного оформления прохождения государственной службы.

В широком значении гражданская служба - это подсистема государственной службы. Структура указанной подсистемы выстраивается в порядке, аналогичном структуре системы государственной службы Российской Федерации. Она состоит из совокупности элементов в виде категорий, которые отражают особенности организации, функционирования и управления этой подсистемой. Организация подсистемы гражданской службы находит свое проявление непосредственно в ее структуре, функционирование - в процессе взаимодействия элементов подсистемы между собой и с внешней системой, а управление - в переводе ее в новое состояние или в изменении состояния объекта управления для достижения целей подсистемы. Именно управление побуждает и направляет организацию и функционирование всей подсистемы гражданской службы.

Среди категорий, составляющих содержание подсистемы гражданской службы, следует выделять:

- нормативно-правовую базу, сложившуюся в соответствии с имеющими место в реальной действительности общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- принципы организации гражданской службы;

- виды и уровни гражданской службы;

- взаимосвязь гражданской службы с муниципальной службой;

- открытость и подконтрольность деятельности аппарата государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

- качественно новый уровень исполнения государственными служащими служебных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг, отражающий высокий профессионализм гражданской службы;

- механизм выявления и разрешения конфликта интересов в структуре гражданской службы;

- кадровая политика, обеспечивающая улучшение кадрового состава и кадрового резерва гражданской службы;

- порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы, подготовки и профессиональной переподготовки;

- механизм управления гражданской службой;

- единые права, обязанности, требования, ограничения и законодательно сформулированная профессиональная этика государственных служащих;

- государственный служебный контракт, служебные регламенты государственных служащих;

- различные формы оценки профессиональной деятельности государственных служащих;

- единство государственных социальных гарантий, обеспечивающих вознаграждение за профессиональную служебную деятельность и государственное пенсионное обеспечение;

- финансово-экономическое обеспечение гражданской службы;

- материально-технические условия, способствующие эффективному исполнению государственными служащими служебных обязанностей.

В узком значении гражданская служба - это один из видов служебных правоотношений, с одной стороны, и один из видов профессиональной служебной деятельности, с другой стороны. Это позволяет раскрыть ее социально-правовое содержание в системе государственной службы Российской Федерации.

В социальном значении гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Основу такой профессиональной служебной деятельности составляет функциональный критерий, который формирует фактическое содержание гражданской службы через совокупность следующих признаков:

- государственно-властные полномочия, позволяющие реализовать соответствующие функции государства, субъекта РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;

- права и обязанности гражданского служащего в пределах государственно-властных полномочий по должности гражданской службы;

- соответствие должности гражданской службы классному чину и квалификационным требованиям.

В правовом значении гражданская служба представляет собой подинститут института государственной службы. Общая характеристика последнего применима в анализе данного подинститута.

Основное количество его норм - это нормы административного права, которые взаимодействуют с нормами иных отраслей права: трудового, муниципального, гражданского, уголовного. Основу этого подинститута составляют нормы конституционного права России, которые формируют нормы-принципы гражданской службы. Перечень норм-принципов закреплен в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 июля 2004 г.). Их необходимо рассматривать в качестве дополнительных принципов применительно к общим и организационным принципам, характеризующим государственную службу Российской Федерации. Предназначение первых должно обеспечивать формирование особенностей организации, функционирования гражданской службы и ее управления на базе общих и организационных принципов, применяемых к системе государственной службы. Часть из дополнительных принципов воспроизводит конституционные, т.е. основные принципы, зафиксированные в ст. 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. Они детализируют их применительно к гражданской службе (приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего).

Между категорией и группой должности гражданской службы выстраивается определенное соотношение. Должности категорий «руководители» и « «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

В качестве примера соотношения между категорией и группой должностей федеральной гражданской службы выступают государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ:

- высшая должность - начальник аппарата управления (руководитель);

- старшая должность - ведущий специалист (специалист);

- младшая должность - специалист (обеспечивающий специалист).

Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что законодатель не конкретизирует органы государственной власти, в которых осуществляется эта служба. Действуя методом исключения, необходимо сделать вывод о том, что государственная гражданская служба осуществляется во всех государственных органах и организациях, в которых не осуществляется военная и правоохранительная службы. В науке административного права сформировалась точка зрения о том, что в одном органе государственной власти возможна реализация различных видов государственной службы, например, в Министерстве обороны РФ.

К органам государственной власти, в которых функционирует гражданская служба, следует относить на уровне Российской Федерации Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, центральные органы исполнительной власти РФ в виде федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств. На уровне субъектов РФ к таким органам следует относить законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта РФ, а также центральные органы исполнительной власти субъектов РФ в виде министерств, государственных комитетов, главных управлений, управлений и департаментов.

В завершение характеристики гражданской службы как вида государственной службы на базе сравнительно-правового анализа определений гражданской, правоохранительной и военной служб необходимо сделать вывод о том, что последние два вида государственной службы могут осуществляться не только в органах государственной власти, но и в других государственных организациях и формированиях. Так, военная служба наряду с органами государственной власти осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. При этом правоохранительная служба осуществляется на должностях правоохранительной службы не только в государственных органах, но и в учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. В отличие от правоохранительной и военной служб, гражданская служба фактически осуществляется в органах государственной власти, и применительно к ней законодатель не выделяет государственные организации наряду с органами государственной власти, в которых она может быть реализована.

Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе. Он используется на всех этапах прохождения государственной гражданской службы и его роль достаточно противоречива. Но формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной гражданской службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти.

Согласно положениям теории системного подхода каждая система состоит из отдельных подсистем, которые трансформируются в самостоятельные системы. В структуре системы государственной службы Российской Федерации можно выделить три подсистемы, каждая из которых за пределами данной системы образует самостоятельную систему. Исходя из смысла Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 мая 2003 г.) к подсистемам государственной службы следует относить государственную гражданскую службу (далее - гражданская служба), военную и правоохранительную службы. Однако законодатель не стал применять к ним термин «подсистема» и классифицировал их в качестве видов государственной службы Российской Федерации. Это побудило к решению проблемы по установлению соотношения между понятиями «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе.

Правовая основа государственной службы установлена статьями 32 и 71 Конституции Российской Федерации, которые гласят, что государственная служба находится в ведении Российской Федерации и граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

Однако самого определения государственной службы Конституция РФ не содержит, хотя Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства государства, защиту прав и интересов лиц, проживающих на её территории.

Закон устанавливает основные принципы построения и функционирования государственной службы - федерализм; законность; равный доступ граждан к государственной службе; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственной службы.

На современном этапе развития государственной службы в Российской Федерации гражданскую службу можно рассматривать одновременно в качестве подсистемы (системы) и вида государственной службы. Соотношение понятий «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе следует определять с учетом характеристики этой службы в двух значениях. Как составной элемент государственной службы, гражданская служба должна рассматриваться в широком и в узком значениях.

В соответствии с Законом города Москвы от 26 января 2005 года №3 «О государственной гражданской службе города Москвы» государственная гражданская служба города Москвы - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности города Москвы (ст. 2); государственный гражданский служащий города Москвы - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы города Москвы (п. 4 ст. 1).

Согласно статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 года №399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» под государственной гражданской службой Санкт-Петербурга понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Санкт-Петербурга по обеспечению исполнения полномочий Санкт-Петербурга, а также полномочий государственных органов Санкт-Петербурга и лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи); государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

Как видим, в приведенных выше формулировках нет принципиальных различий в таких понятиях, как «государственная гражданская служба» и «государственный гражданский служащий» федерального и регионального уровня государственной власти.

Таким образом, государственная служба - важнейший институт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти государства.

В настоящее время законодательство о государственной службе достаточно обширно и разрозненно, в различных законодательных и нормативных актах отдельно регулируются вопросы организации и прохождения отдельных видов государственной службы, льготы, социальное обеспечение, а также многие другие вопросы.

Государственная служба является сложным комплексным правовым институтом, занимающим особое место в функционировании государства. Формирование современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания многих государственных органов. Совершенно очевидно, что от решения этой ключевой проблемы зависит, состоится ли экономическое и социально-культурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.

1.2 Специфика процесса формирования элементов системы государственной гражданской службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» внес ряд кардинальных изменений в организацию государственной службы в Российской Федерации. Прежде всего, закон закрепил видовую классификацию государственной службы. Государственная служба делится на федеральную государственную, включающую в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную, правоохранительную, и на государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих должности её субъектов.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется (ст. 5): Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»; другими федеральными законами; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие; главные; ведущие; старшие и младшие должности гражданской службы.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы определяются Указом Президента Российской Федерации «О Порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (в ред. Указов Президента РФ от 25.07.2006 №763, от 07.06.2011 №720, от 16.11.2011 №1504).

Виды государственной службы многочисленны, и ее можно классифицировать по различным основаниям.

По ветвям власти, в которых предусмотрено прохождение государственной службы, государственная служба подразделяется на:

- государственную службу в органах законодательной власти (в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также в аппаратах органов законодательной власти субъектов РФ);

- государственную службу в органах исполнительной власти;

- государственную службу в органах судебной власти (в аппаратах Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей);

- государственную службу в иных государственных органах, не входящих в систему трех ветвей власти.

К иным государственным органам, в которых предусмотрена государственная служба, относятся:

- Администрация Президента Российской Федерации, включающая в свой состав, помимо прочих структурных подразделений, Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации;

- органы прокуратуры;

- аппарат Центральной избирательной комиссии РФ и аппараты других избирательных комиссий государственного уровня;

- рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и аппараты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

- аппарат Счетной палаты Российской Федерации и аппараты контрольно-бюджетных органов субъектов РФ, создаваемых органами законодательной власти субъектов РФ;

- Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, в котором проходят государственную службу государственные служащие аппаратов Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции.

Действующее законодательство предусматривает два вида реестров должностей государственной гражданской службы:

1) Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы;

2) реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Вместе они составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Новый Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента Российской Федерации №1574 от 31 декабря 2005 года. Он устанавливает, что все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, подлежат включению в Реестр.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы представляет собой письменный перечень их наименований, разделенный на виды по государственным органам, категориям и группам должностей. В Реестре установлена цифровая семизначная кодификация каждой внесенной в него должности гражданской службы. В регистрационном номере (коде) должности в Реестре первая и вторая цифры - это порядковые номера раздела Реестра, третья - категория должности, четвертая - группа должностей, пятая, шестая и седьмая - порядковые номера должности в Реестре.

Структура Реестра отражает классификационные признаки должностей государственной гражданской службы и обеспечивает оптимальное соотношение между ними по их видам и уровням, категориям и группам. Наименования должностей в Реестре унифицированы. Все государственные органы обязаны определять наименования должностей федеральных гражданских служащих строго в соответствии с Реестром. В России не может быть должностей федеральной гражданкой службы иных наименований, кроме тех, что предусмотрены в Реестре.

Реестр охватывает все ветви государственной власти и включает 22 раздела - перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в таких институтах, как:

1) Администрация Президента Российской Федерации;

2) Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

3) Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

4) Аппарат Правительства Российской Федерации;

5) федеральные министерства;

6) Управление делами Президента Российской Федерации;

7) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;

8) федеральные службы, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации;

9) федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам;

10) представительства Российской Федерации, представительства федеральных органов исполнительной власти за рубежом;

11) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

12) центральный аппарат Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительствах и консульские учреждения Российской Федерации, территориальные органы - представительства Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации;

13) аппарат Конституционного Суда Российской Федерации;

14) аппараты федеральных судов общей юрисдикции;

15) Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации;

16) аппараты арбитражных судов Российской Федерации;

17) прокуратура Российской Федерации;

18) аппарат Счетной палаты Российской Федерации;

19) аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

20) рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

21) Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

22) государственные органы Правительства Российской Федерации, государственные органы при Правительстве Российской Федерации.

По аналогии с Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы разрабатываются и формируются реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Последние утверждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей гражданской службы, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Сотрудником органов государственной службы может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства, способный по своим личным, профессиональным и психологическим качествам, возрасту, образованию и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности. Квалификационные требования к уровню образования, стажу, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей сотрудника государственной службы, устанавливаются руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности или уполномоченными им должностными лицами.

Кандидат на службу (работу) должен представить:

- письменное заявление о рассмотрении его кандидатуры на службу (работу) в органы государственной службы, в котором обязательно указывается, что кандидату разъяснены установленные законодательством ограничения прав гражданина Российской Федерации после зачисления на службу (работу) в органы государственной службы;

- автобиографию, заполненную самостоятельно от руки;

- анкету (форма 4, приложение к инструкции, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. №63);

- личные документы: паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации; военный билет (удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу); документ государственного образца об уровне образования и (или) квалификации с оценочным листом; свидетельства о регистрации актов гражданского состояния (свидетельства о рождении, заключении брака, расторжении брака, усыновлении (удочерении), установлении отцовства, перемене имени). При наличии у кандидата паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, дипломатического паспорта, служебного паспорта или паспорта моряка, он также обязан их представить;

- документы близких родственников: свидетельства о регистрации актов гражданского состояния (свидетельства о рождении, заключении брака, расторжении брака, усыновлении (удочерении), установлении отцовства, перемене имени, смерти);

- сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера кандидата, его супруги (супруга), несовершеннолетних детей;

- фотографии установленного образца. Кандидаты на службу (работу) проходят:

- психофизиологические исследования (приказ ФСБ России от 13 апреля 2011 г. №151, зарегистрированный в Минюсте России от 2 июня 2011 г. №209262), которые включают в себя тестирование на предмет употребления наркотических средств и психотропных веществ, наличия у кандидатов алкогольной, наркотической или иной токсической зависимости, проверку в целях определения их пригодности к службе или к работе в органах федеральной службы и соответствия квалификационным требованиям, в том числе обязательный опрос с использованием технических и иных средств, не наносящих ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющих вреда окружающей среде;

- процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну (приказ ФСБ России от 10 июня 2011 г. №246, зарегистрированный в Минюсте России 11 июля 2011 г. №21315);
- медицинское освидетельствование, которое проводится военно-врачебной комиссией органа безопасности (приказ ФСБ России от 29 июня 2004 г. №457, зарегистрированный в Минюсте России 20 августа 2004 г. №5990).

Процесс изучения и проверки кандидатов занимает длительное время (как правило, до трех месяцев). Сотрудник кадрового аппарата сообщает кандидату о принятом по результатам изучения решении.

Таким образом, поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения либо избрания. Назначение, утверждение либо избрание на государственную должность оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку. Гражданин при поступлении на государственную службу, по роду деятельности которой ему необходимо иметь доступ к сведениям, составляющим государственные секреты, проходит в установленном порядке процедуру оформления допуска к этим сведениям. Государственному служащему при поступлении на государственную службу выдается служебное удостоверение, которое является документом, удостоверяющим личность государственного служащего.

Отдельное внимание следует обратить на законодательные акты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга о реестрах должностей гражданской службы этих субъектов Российской Федерации. Указом Мэра города Москвы от 31 марта 2005 года №20-УМ утвержден Реестр должностей государственной гражданской службы города Москвы, включающий перечни (наименования) должностей гражданской службы города Москвы в таких органах государственной власти города Москвы как:

1) Аппарат Мэра и Правительства Москвы;

2) Аппарат Московской городской Думы;

3) Аппарат Контрольно-счетной палаты Москвы;

4) Аппарат Московской городской избирательной комиссии;

5) Аппарат Уполномоченного по правам человека в городе Москве;

6) отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы;

7) префектуры административных округов города Москвы;

8) подразделения отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, созданных в административных округах;

9) подразделения (управления и отделы) отраслевых и функциональных органов исполнительной власти города Москвы, созданных в районах города Москвы;

10) управы районов города Москвы;

11) аппарат мировых судей города Москвы.

Как видим, Реестр должностей государственной гражданской службы города Москвы с учетом специфики построения и функционирования системы органов государственной власти столицы структурно напоминает Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.

1.3 Особенности зарубежного опыта государственной гражданской службы

Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи - создание службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

2. Достижение баланса между динамизмом

государственной службы и ее стабильностью.

3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества.

4. «Менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе.

6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной гражданской службы, другие являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы.

Учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции, есть основания полагать, что для нашей страны наиболее оптимален вариант системы государственной службы континентального образца (в модели реализованы такие принципы, как стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (основные принципы: открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы и дал бы возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие из моделей реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также по возможности учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и избежать их.

Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Являясь опорой национального государства в силу своей многочисленности, объема выполняемых функций, реального распоряжения ресурсами, а также связующим звеном между государством и обществом, госслужба выступает объектом воздействия со стороны многочисленных участников политического процесса. В настоящее время реформирование государственной службы напрямую связано с изменением ее модели, что успешно осуществляется, как правило, только благодаря целенаправленным действиям политического руководства.

Изменение роли, объема и формы рыночного регулирования в значительной мере предопределяет характер формирования модели госслужбы. В условиях реформирования резко возрастает роль профессионализма и компетентности госслужащих, от действий которых в конечном счете зависит достижение выдвинутых политическим руководством целей. Без решения поставленных вопросов невозможно создание эффективной модели госслужбы, соответствующей задачам построения сильного государства. Таким образом, выбор модели реформирования госслужбы это политическое решение, имеющее значимые политико-административные последствия.

Многообразие концептуально описанных моделей реформирования госслужбы, разработанных в рамках политологических школ Великобритании и США, Франции, ФРГ, Китая, Японии и Южной Кореи, сводится к пяти моделям. В качестве первой рассматривается традиционная модель, в качестве остальных - модели «рыночной», «участвующей», «гибкой» и «дерегулированной» госслужбы.

1. Модель «рыночной» государственной службы (реализована в США, хотя на текущем этапе ее эффективность в связи с последствиями экономического кризиса довольно сомнительна) - это концепция государства, ориентированная на потребителей, как некоего «сервисного центра», предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией и доступ к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценке качества выполнения государственных обязательств.

2. Модель «участвующей» государственной службы (реализована в некоторой степени в Великобритании, ФРГ, Франции) - это модель реализации публичного института службы на основе неформальных механизмов, влияющих на эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности и занимающих должности государственной службы, среди которых можно отметить:

- активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

- репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

- наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и / или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

3. Модель «гибкой» государственной службы - реализована система назначения на должность на основе заслуг для всех должностей, а также организация подбора и отбора персонала на основе заслуг, включающая в себя:

- анализ должности, в результате которого в письменном виде составляется описание должностных обязанностей, а также знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должности (профиль подходящей кандидатуры);

- рекламу вакансий, содержащую краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата среди подходящих групп людей;

- стандартную форму заявления / анкеты;

- систему назначения баллов на основе профиля подходящего кандидата;

- процедуру «шорт-листинга» (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

- заключительную процедуру отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

- процедуру назначения на должность на основе системы начисления баллов;

- уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора. Таким образом достигается критерий «универсальности отбора». «Гибкость» в данном случае состоит в том, что любой кандидат может претендовать на занятие любой должности государственной службы.

4. Модель «дерегулированной» государственной службы - привлечение кадров на гражданскую службу характеризуется определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основываются на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высокопрофессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

- найм на работу наиболее подходящего кандидата;

- совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);

- обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Каждая из выделенных моделей по-своему корректирует постулаты традиционной модели и имеет значительную привлекательность, за которой скрываются ее концептуальные, стоимостные и политические ограничения.

Главной проблемой для модели «рыночной» госслужбы является обеспечение ответственности и подотчетности; для модели «участвующей» госслужбы - соблюдение баланса прав и ответственности при делегировании полномочий; для модели «гибкой» госслужбы - нарушение базовых прав граждан в погоне за обеспечением эффективности; для модели «дерегулированной» - обеспечение ее антикоррупционной устойчивости.

Типичными исключениями для всех указанных моделей являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления.

Процесс трансформации и изменения роли государства в ходе реформирования такого публичного института, как государственная служба, имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Попытка внедрения рыночных отношений, основанных на жесткой контрактной системе, в нерыночную по своей природе государственную службу, зависящую во многом от изменчивости политического процесса и обладающую спецификой организации и функционирования государственных учреждений, в которых рынок проявляет себя иначе, чем в экономической сфере, нередко ведет к деструктивным последствиям для института публичной службы и разрушению ее базовых основ.