Организация документооборота за рубежом

Немаловажным фактором было также внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и общественности. Практическим воплощением этого внимания являлась разработка и совершенствование специального законодательства, регламентирующего работу с документами. По мере того, как формировалось общественное мнение о роли документов в управлении, предпринимались попытки организационно оформить и юридически закрепить как особую функцию государства и его органов деятельность, связанную с созданием, использованием и хранением документов. Такая деятельность получила название управление документацией.

Под документами в США понимаются записи на любых носителях независимо от физической формы и содержания, созданные или полученные любым ведомством США в порядке исполнения федерального закона или в связи с совершенствованием деловых операций и передаваемые на хранение ведомством или его юридическим законным приемником в качестве свидетельства организационной структуры, функций, политики, процессов работы или в силу информационной ценности, заключающейся в них.

Под управлением документацией на начальном этапе понималось следующее:

§ создание и использование документов и их бланков;

§ разработка систем регистрации и каталогизации, обеспечивающих быстрый доступ к информации, содержащейся в документах;

§ использование современной техники накопления информации и ее хранения;

§ микрофильмирование отдельных документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации огромного количества бумажных документов.

Национальный архив и службы документации представлял собой сложный комплекс, в который входили:

§ национальный архив;

§ отдел управления документацией;

§ отдел президентских библиотек;

§ отдел федеральных центров документации;

§ отдел федерального регистра.

Закон «О федеральных документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы управления документацией.

Основными элементами таких систем являлись:

§ создание документов (составление форм документов и их обработка, создание информационных систем и применение современной информационной технологии);

§ хранение и использование информации (формирование дел, создание систем поиска документов, управление файлами и телекоммуникациями, выбор копировальной техники, развитие программ работы с ценными документами);

§ передача документов в архив;

§ управление архивами.

В Законе «Об управлении документацией» сформулированы цели управления документацией:

§ точная и полная информация, касающаяся политических действий и мероприятий федерального правительства;

§ контроль качества документов, составленных федеральным правительством, и их количества с целью предотвращения создания ненужных документов;

§ упрощение систем и процессов составления документов, а также их хранения и использования;

§ обеспечение сохранности и установление порядка распоряжения документами.

11 декабря 1980 года рассмотрен на заседании Конгресса и затем утвержден президентом в качестве федерального Закон «О сокращении объема работы с документами». Общая цель Закона - сократить объем работы с документами и повысить экономию и эффективность работы правительства и частного сектора путем совершенствования политики в области федеральной информации.

В соответствии с законом общее руководство управлением информационными ресурсами в США осуществляет Административно-бюджетное управление (АБУ).

Задача создания и законодательного закрепления системы управления документами вначале ориентировалась на центральные органы. Но уже с 80-х годов внимание федерального правительства и федеральных штатов все больше стало обращаться на документы местных органов. В 1987 году принят Закон «О документах местного правительства», определявший значение документов:

§ они содержат информацию, необходимую для сегодняшней деятельности;

§ создают преемственность с работой учреждений в прошлом;

§ фиксируют их юридические полномочия;

§ являются информационной базой защиты прав граждан.

Проблема управления документами будет оставаться актуальной еще длительное время. При этом в условиях широкого внедрения новых информационных технологий требуются и новые подходы к данной проблеме. Перспективным считается создание интегрированных систем управления информационными ресурсами, в которых управление документацией в качестве составной части системы реализовано на высоком техническом уровне.

Сегодня США - одна из стран, наиболее активно трансформирующая свою систему для управления информационным обществом и экономикой.

Интересен переход США на электронный документооборот. Согласно Закону «О ликвидации бумажного документооборота в государственных органах» 1998 года федеральные органы должны перейти на электронный документооборот и обеспечить доступ граждан к электронным документам.

На основе Закона были разработаны правила, которые помогают государственным органам перестроить работу. Государственные органы должны проанализировать документацию с позиций требований, предъявляемых к ней законодательством, решить вопрос о возможности замены бумажных документов электронными. В ряде случаев допускается, что отдельные виды документов могут быть только на бумажных носителях. Возник вопрос о регистрации, хранении электронных документов.

Следует коснуться проблемы информационной безопасности. В США создана наиболее завершенная система взаимодействия государственных органов по обеспечению информационной безопасности. Вопросы информационной безопасности и защиты личной информации прежде всего решаются на уровне агентств, которые разрабатывают соответствующие программы Костомаров, М.Н. Управление документами в США / М.Н. Костомаров // Секретарское дело. - 1996. - № 3. - С. 23-25..

В США в 2000 году был принят Федеральный закон «Об электронных подписях в международной и внутренней торговле». Он посвящен общим принципам регулирования электронной торговли, в том числе, правовому признанию электронных сделок, а также включает большое число норм, регламентирующих применение электронных документов и электронных подписей. Стоит отметить, что Федеральный закон США отвечает тем же основным принципам, что и названная выше Директива Европарламента.

Закон применяется в тех случаях, когда электронные подписи используются для совершения коммерческих операций. Он закрепляет правило, в соответствии с которым электронные документы и подписи приравниваются к документам и подписям в письменной форме. Исключением является ограниченное число случаев. Например, федеральные органы власти могут потребовать предоставить документ в письменной форме в случаях, диктуемых соображениями национальной безопасности.

Закон предусматривает принцип технологической нейтральности, т.е. электронные документы могут быть созданы с использованием различных технологий. Кроме того, федеральный закон имеет приоритет над законодательством штатов, которое не может противоречить его нормам.

В США в 2002 году был принят Sarbanes-Oxley Act (SOA), призванный улучшить отчетность предприятий, пользующихся услугами кредитного рынка США. Главным его требованием является создание внутренней системы контроля для всех данных, имеющих отношение к отчетности. Среди прочего предполагается введение электронных средств документооборота.

1.3.4 Особенности нормативного регулирования организации работы с документами в Италии

Италия - древняя страна с богатой историей делопроизводства, насчитывающей в буквальном смысле несколько тысячелетий.

Италия - относительно молодое государство, однако история делопроизводства на этих землях началась не менее 2000 лет назад, еще во времена Римской Республики и сменившей ее впоследствии Римской Империи. Эти два государства породили одну из величайших цивилизаций, когда-либо существовавших в мире, и внесли огромный исторический вклад в развитие делопроизводства.

Делопроизводство в современной Италии существует с начала XIX века - с тех времен, когда Итальянские государства находились во власти Наполеоновской Франции. Французское правительство привило Италии классификацию документов и систему регистрации, основные черты которой сохраняются и сегодня. Через четырнадцать лет после образования Итальянской Республики, которое произошло в 1861 году, правительство открыло в Риме - Центральный Государственный Архив (ArchivioCentraledelloStato). Расположенный в Риме, Архив хранит документы, изданные центральными административными органами национального правительства Италии. Кроме того, Архив управляет иерархией государственных архивных организаций на всей территории Италии и формирует структуру общегосударственного делопроизводства.

Можно сказать, что современное делопроизводство в Италии началось с издания Королевского указа 1900 года, где были изложены основополагающие принципы работы канцелярий и архивных учреждений государственного правительства.

Однако лишь в 1963 году сформировалось структура делопроизводства в том виде, в котором она официально существует и сейчас. В 1963 году принят Президентский указ (DecretodelPresidentedelloRepublica), определивший основные требования к архивному хранению и делопроизводству, которые, с незначительными изменениями, применяется и по сей день. Рассмотрим суть этих требований.

Регистрация документа

Итальянская система регистрации была изложена в Королевском указе и мало чем отличается от других европейских систем.

Каждая категория документов, объединенная общим заголовком или темой (titolario) соответствует ряду документов в журнале регистрации (protocollo). Как правило, для каждой категории документов заводится отдельный журнал. Как и в большинстве систем регистрации, каждый документ, поступивший или созданный в канцелярии, подлежит обязательной регистрации в журнал. Зарегистрированные документы последовательно нумеруются; записи входящих и исходящих документов ведутся в журнале раздельно. Факт регистрации документа является официальным подтверждением не только самого существования документа, но и его подлинности.

При регистрации входящих документов в журнале проставляется дата получения, имя отправителя и предмет дела. При регистрации исходящих документов указывается дата создания, адресат и предмет дела. Кроме того, все документы регистрируются в журнале той канцелярии, в которую они поступают.

Предметная классификация дел

В европейских канцеляриях обычно используется какая-либо стандартная схема классификации дел в сочетании с журналами регистрации, и Италия в данном случае не является исключением. Королевским указом была введена «систематическая классификации по мандатам (поручениям)». Эта стандартная система (titolario) предусматривает как общие, так и специальные предметные категории, составляющие основу ведения дел в государственных министерствах.

Общие категории дел позволяют классифицировать административные документы, общие для всех или для большинства министерств (такие, например, как личные дела), в то время как специальные категории отражают потребности отдельно взятого министерства, обусловленные спецификой его деятельности. Различные предметные категории составляют иерархию классов и подклассов, каждому из которых присваивается собственный буквенно-цифровой код. Похожая система широко используется в Северной Америке.

Помимо журналов, о которых говорилось выше, в итальянских канцеляриях используется специальная категория журналов регистрации, называемых репорторио (reportorio). Эти журналы представляют собой перечень всех дел по каждой предметной категории. Индексы к журналам состоят из двух журналов регистрации с алфавитными списками лиц, создавших, отправивших или получивших документы, тогда как в третий журнал заносятся предметные индексы зарегистрированных документов.

Организация работы с вышедшими из активного пользования документами

Вышедшие из активного пользования документы перемещаются из итальянских государственных ведомств в так называемые «депозитарные архивы» - промежуточные хранилища, представляющие собой сложную общегосударственную систему хранения. Раз в год документы из внутриведомственных архивов направляются в депозитарные архивы, где они хранятся в течение 40 лет с момента поступления. По истечении этого срока документы, имеющие историческую ценность, переводятся в соответствующее архивное хранилище, а все оставшиеся - уничтожаются.

Описанная система предполагает, как правило, по одному такому архиву на каждое головное министерство (directorate) государственного правительства, и по одному - на каждую префектуру или региональное правительство.

В Президентском указе определены сроки архивного хранения для всех категорий государственных документов, включая документы правительства, областей и провинций, а также муниципалитетов.

Как уже отмечалось, расположенное в Риме Центральное Архивное Управление осуществляет руководство государственной сетью архивных учреждений, в которую входят Центральный Государственный Архив, Органы архивного надзора (Sovrintendenze archivistiche), региональные архивы отдельно взятых территорий и провинций (Archivi de Stato) и другие организации.

Наблюдательные комиссии

В большинстве центральных, региональных и провинциальных министерств государственного правительства выделяются Наблюдательные Комиссии, контролирующие исполнение правительственных программ в сфере делопроизводства. В состав наблюдательной Комиссии входят глава соответствующего министерства (или назначаемое должностное лицо), другие руководители высшего звена, а также представитель государственного архива.

Комиссии осуществляют общий административный надзор за системой делопроизводства в министерствах и ведомствах, в том числе за зданиями и иными владениями внутриведомственными и депозитных архивов. Они оценивают качество имеющихся систем хранения документов, и определяют документы, подлежащие изъятию. Подлежащие изъятию документы передаются в Министерство культурного и природного достояния, где принимается окончательное решение об их уничтожении.

Органы архивного надзора

Органы архивного надзора функционируют независимо от государственного архива и решают вопросы регионального уровня в отношении документов, находящихся в собственности частных лиц или организаций.

1.3.5 Особенности нормативного регулирования электронного документооборота во Франции

13 марта 2000 года французское правительство приняло Закон, вносящий изменения в главу VI Гражданского кодекса, которая главным образом касалась формы и доказательственной силы договоров. Основной упор сделанных изменений направлен на создание общих правил, позволяющих уравнять юридическую силу электронных документов и подписей с собственноручной формой во всех сферах правоотношений.

Статья 1316 Гражданского кодекса теперь признает в качестве доказательств буквы и цифры или любой другой знак или символ, значение которого может быть легко уяснено, вне зависимости от способа создания и передачи.

Для большей определенности статья 1316-1 определяет условия допустимости доказательств в электронной форме: можно с достаточной долей уверенности определить лицо, от которого исходят данные, и способ их создания гарантирует целостность.

Статья 1316-2 указывает, что в случае возникновения расхождений между электронной и бумажной копией, суд определяет, какая из них имеет большую доказательственную силу, основываясь на тщательном изучении всех обстоятельств и на непредвзятом отношении к используемому носителю.

Данная глава ГК гарантирует, что электронные документы имеют юридическую силу и возможна оценка их надежности судом без обращения к технологической природе самого документа и связанной с ним электронной подписи.

Требования к подписи закреплены в статье 1316-4. В ней предусмотрено, что электронная подпись может удовлетворять требованиям, предъявляемым к имеющим юридическую силу документам, в случае, если она указывает на лицо, создавшее подпись, и подтверждает согласие стороны совершить какие-либо действия по обязательству. В статье под электронной подписью понимается использование надежного средства идентификации, гарантирующего собственную связь с породившим действием.

Далее статья 1316-4 указывает, что «надежные средства идентификации» и «гарантирование связи» определены в Декрете об электронной подписи (decret en Conseil d'Etat) от 30 марта 2001 года. Несмотря на то, что положения ГК абсолютно нейтральны относительно применяемых технологий при создании электронной подписи, Декрет содержит более подробные требования. В частности, он повторяет определение электронной подписи, данное в статье 1316-4, добавляет новый вид электронной подписи - защищенную, которая должна создаваться средствами, находящимися исключительно под контролем подписывающего лица, и которая гарантирует, что любое изменение, внесенное в документ после его подписания, может быть легко выявлено.

Таким образом, степень безопасности и надежности поднята до уровня, который соответствует технологии цифровой подписи. Однако важно заметить, что другие технологии и средства обработки документов не исключаются. Шифрование открытым ключом используется только в качестве примера, и, до тех пор, пока не будут найден похожие стандарты, необходимо будет использовать защищенную подпись. Согласно статье 2 Декрета существует презумпция надежность такой подписи в случае, когда она проверена с помощью «квалифицированного электронного сертификата». Поэтому, хоть и кажется, что только технология цифровой подписи в настоящее время удовлетворяет требованиям Декрета, иные способы подписания не исключаются, при условии, что они могут гарантировать такой же уровень безопасности и используют услуги независимых сертифицирующих органов, выдающих квалифицированные сертификаты.

Таким образом, можно сказать, что позиция Франции является либеральной, поскольку она предоставляет электронным документам такой же уровень признания их юридической силы без привязки к конкретным технологическим средствам. Несмотря на то, что в настоящее время правилам, выдвигаемым к электронным подписям, удовлетворяет только технология цифровой подписи, они (правила) не ограничиваются только данным видом аутентификации. В настоящее время нет готовых к использованию технологически нейтральных средств аутентификации, однако возможно принятие таковых в будущем, если они будут соответствовать требованиям ГК и Декрета и будут использовать квалифицированные сертификаты. В любом случае место для нововведений и их конкуренции существует. Статья 8 Декрета устанавливает, что сертифицирующие организации государств не членов ЕС признаются законом, если они выполняют требования Директивы об электронных подписях. Это означает, что они должны соответствовать требованиям французского закона и должны пройти аккредитацию как того требует Директива, или что за их сертификаты поручается аккредитованный сертифицирующий орган государства-члена ЕС, или что они действуют в соответствии с международным договором Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. - http://www.russianlaw.net..

1.3.6 Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Германии

В Германии правовой режим электронных документов, подписанных электронными подписями, установлен Законом «О подписях» 2001 года и некоторыми другими нормативными актами.

Закон обеспечивает правовое признание электронных подписей, а также юридическую силу и допустимость электронных записей в качестве судебных доказательств. Кроме специального закона, юридическое признание электронных подписей прописано и в общем законодательстве Германии (например, Германском гражданском уложении, процессуальном законодательстве). В общих законах также прописаны и исключения из правил. Например, не могут быть представлены в электронном виде и, соответственно, подписаны электронными подписями завещания, векселя, и т.д.

Немецкий подход к приданию юридической силы договорам в электронной форме в части требования собственноручной подписи состоит в построении жесткого режима. В 1997 году вступил в силу названный выше Закон «О цифровой подписи», который является статьей 3 Закона «О регулировании основных условий предоставления информационных и коммуникационных услуг». Недавно аннулированный, данный акт придавал юридическую силу электронным подписям в электронной коммерции. Дополнительные технические требования были закреплены в том же году в Постановлении «О цифровой подписи». Данные нормативные акты совместно формировали правовую основу для создания и подтверждения цифровых подписей сертифицирующими органами, которые имеют государственную лицензию.

В соответствии с требованиями Директивы Евросоюза, законодательство Германии предусматривает использование, как цифровых подписей, так и электронных подписей в других формах, включая биометрию (принцип технологической нейтральности).

В Законе «О подписях» устанавливаются различные виды электронных подписей: простая, усовершенствованная и квалифицированная. Лишь последняя является полным юридическим эквивалентом физической подписи, хотя первые две также могут применяться в судебных процедурах. В Германии обязательная аккредитация удостоверяющих центров не предусмотрена. Тем не менее, центры могут пройти добровольную аккредитацию в качестве так называемых квалифицированных поставщиков сертификационных услуг, или центров доверия. Только те сертификаты, которые выпущены аккредитованными удостоверяющими центрами, признаются квалифицированными.

В Германии также был принят Закон «О контроле и прозрачности корпоративной сферы», который считается немецким аналогом американского SOA. В соответствии с ним, предприятие берет на себя обязательства по созданию надежной инфраструктуры информационных технологий.

В данное время в Германии происходит процесс регулирования использования криптографии с открытым/закрытым ключом, в процессе чего затрагиваются технические требования к сертифицирующим органам, которые должны полностью соответствовать закону для того, чтобы получить разрешение на осуществление деятельности. Основной упор закона сделан на создании инфраструктуры цифровых подписей, а не на признании юридической силы договоров в электронном формате. Нежизнеспособность данной попытки обусловливается отсутствием специфических положений, касающихся действительности и сферы использования цифровых подписей в электронных сделках. Вместо этого закон содержит технические нормы к сертифицирующим органам, которым они должны соответствовать при получении лицензии.

Так как официальное признание юридической силы электронных документов равной бумажным не гарантируется законом, то возникает две проблемы гармонизации законодательства.

Во-первых, отсутствие официального законодательного признания электронных документов приводит к необходимости проведения дополнительных комментарий в отношении охватываемых сделок. В настоящее время существует большое количество законодательных требований, которым электронные или цифровые подписи не удовлетворяют. Таким образом, определение сделок, могущих заключаться в электронном виде, требует анализа законодательства и, как следствие, увеличение стоимости сделки.

Вторая проблема создана разделами 14 и 15 закона. Они устанавливают применимость стандартов цифровой подписи к иностранным сертифицирующим органам. Цифровые подписи, созданные органом из другого государства-члена ЕС, могут быть признаны только в том случае, если они в состоянии продемонстрировать такой же уровень безопасности. Как его можно продемонстрировать - не совсем понятно, но, по всей видимости, требуются похожие условия тестирования и регулирующий режим для соответствия данному положению. Для государств не членов ЕС секция 15(2) указывает, что цифровые подписи могут признаваться равноценными только при наличии международных или межправительственных договоров.

Недостатки и чрезмерная негибкость стандартов, содержащихся в законодательных инициативах 1997 года, противоречили требованиям двух Директив ЕС. Поэтому правительство Германии разработало дополнительное акты для замены существующего закона. Это Германское предложение по основам Закона «О цифровых подписях» от 16 августа 2000 года, принятое Бундесратом 09 марта 2001 года и вступившее в силу 21 мая 2001 года (Signaturgesetz, SigG).

SigG не ставит знак равенства между электронными и собственноручными подписями. Здесь все же остается обязательный набор правил для создания и выпуска сертификатов, которые могут быть признаны в соответствии с Директивой; однако электронные подписи по определению самодостаточны для того, чтобы являться доказательством заключения сделки в электронной форме. Первая часть закона формулирует цель всего акта: формирование основ для электронных подписей. Она намного более соответствует Директиве, чем в предшествующем законе. Однако, вместо регулирования обращения электронных подписей, закон продолжает построение инфраструктуры цифровых подписей.

Сейчас идет процесс подготовки к внесению изменений к статье 126(a) Гражданского кодекса, которые гарантировали бы законный статус квалифицированного сертификата. Признание иностранных сертификатов возможно при условии, что выдавшие их сертифицирующие органы прошли аккредитацию и могут обеспечить соответствующий уровень безопасности. В случае если изменения будут сделаны, то это создаст гарантии использования электронных подписей во всех сферах хозяйственной деятельности вне зависимости от того, в каких отношениях подписи используются.

Новый и усовершенствованный SigG в определенной степени смягчил позицию Германии в отношении электронных подписей, но не достиг цели создания эффективного законодательства, касающегося законного признания договоров в электронной форме Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. - http://www.russianlaw.net..

1.3.7 Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Великобритании

Имплементация двух Директив ЕС началась с Закона «Об электронных средствах коммуникации» от 25 мая 2000 года.

Закон предлагает расширить рамки законодательного признания электронных подписей, которые соответствуют определенным общим критериям и критерию функциональной эквивалентности.

Закон не вводит обязательной сертификации подписей. Кроме того, упрощен механизм сертификации: конкретная электронная подпись признается сертифицированной, если любое лицо (независимо, до или после передачи информации), подтвердит, что подпись, механизм ее создания, передачи или подтверждения является достаточным средством для проверки аутентичности и целостности информации. Соответственно, должна быть предусмотрена ответственность авторизовавшего лица за возможные неблагоприятные последствия.

Хотя Закон, в силу специфики правовой системы, очень подробно регулирует вопросы предмета, он обходит вниманием ряд проблем. Он создал гарантию того, что документы, подписанные электронной подписью, будут приниматься в суде. Все остальное Закон статьей 8 относит к компетенции Кабинета министров; видимо, этим способом и будет проводиться дальнейшее регулирование применения электронных подписей. В целом такая позиция рассчитана на активное применение прецедентов.

Таким образом, отметим, что, несмотря на предпринятые попытки комиссий ЕС, законодательство получилось различным в различных странах-государствах ЕС. Выделим ряд причин.

Во-первых, различие национальных правовых традиций, правовых систем. Для стран общего права, например, Соединенного Королевства, - характерен подход ограничения вмешательства государства в частные дела. Соответственно, и электронный документооборот не должен быть объектом жесткого регулирования. Для Германии же характерен государственный подход к регулированию многих сфер деятельности, вследствие чего и электронный документооборот оказался под жестким контролем государства.

Во-вторых, электронный документооборот - очень новая проблема. Еще не успела выработаться практика, не проанализированы проблемы и их решения. В дальнейшем, видимо, будет наблюдаться выработка единого подхода, например, за счет жесткой судебной практики в Великобритании и диспозитивных по сути подзаконных актов и международных договоров государств-членов ЕС.

В-третьих, разные государства по-разному подошли к проблеме использования электронного документооборота. Например, в Германии решили, что электронный документооборот, а в особенности электронные подписи - самостоятельная сфера деятельности в области телекоммуникаций (наряду с телевещанием, предоставлением доступа в Интернет), а, следовательно, должна быть поставлена под жесткий контроль государства. Во Франции, наоборот, намного более свободный подход к регулированию электронного документооборота, что проявляется в предоставлении сторонам свободы выбора технологии электронного документооборота при осуществлении предпринимательской и других видов деятельности - электронный документ и электронная подпись закреплены в нормах ГК.

Наиболее подходящим для России является опыт Германии - разумное вмешательство государства в деятельность участников электронного документооборота. Объясняется это тем, что правоотношения по использования электронного документа возникли относительно недавно, еще ни одна страна не имеет эффективно действующего законодательства в данной области. Здесь необходим контроль со стороны государства, хотя бы на начальном этапе. К тому же надо учитывать экономическую ситуацию и уровень развития правовой системы в России, которые значительно отличаются от существующих в других странах, и поэтому простое копирование без учета национальной специфики иностранного законодательства может обернуться очень негативными последствиями Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. - http://www.russianlaw.net..

1.3.8 Проблемы международного электронного документооборота

Ни для кого не секрет, что электронный документооборот (ЭДО) в современном мире занимает все более основательные позиции: с каждым днем растет число вовлеченных в него предприятий. В судебной практике все чаще встречаются процессы, объектом которых являются документы с электронной цифровой подписью. Системы документооборота можно разделить на два класса:

корпоративные, в которых факт подлинности ЭЦП на электронном документе с юридической точки зрения недоказуем;

глобальные, предусматривающие возможность юридической доказуемости факта постановки ЭЦП.

Первый тип систем является вырожденным и не представляет большого интереса, второй - в последнее десятилетие является предметом множества дискуссий и целого ряда научных работ.

Международный документооборот

Развитие систем ЭЦП нашло продолжение в международном или трансграничном документообороте (МЭДО). Документооборот в рамках РФ регламентирован законодательством, носящим отчасти формальный характер, но, выходя за рамки государства, документ, юридически значимый на территории РФ, теряет свои свойства на территории других государств.

На сегодняшний день правовая база, регламентирующая МЭДО, находится на начальной стадии формирования. Очевидно, что это должны быть международные нормативные документы, описывающие весь процесс документооборота, - от понятия «электронный документ» и при каких условиях он становится международным до определения доверенного механизма удостоверяющих центров.

МЭДО между Россией, Республикой Беларусь и Украиной Шадрин, К.А. Проблемы международного электронного документооборота / К.А. Шадрин // Информационная безопасность. - 2008. - № 1. - С.11.

Рассмотрим МЭДО между тремя странами (при формировании модели рассматривались Российская Федерация, Республика Беларусь и Украина). Данная модель интересна по причине разнящихся нормативных баз в сфере ЭДО этих стран, а также исторически сложившихся дружественных отношений. Как следствие, вопрос нормативно-подкрепленного документооборота между данными странами является актуальным.

Рассмотрим пример: абонент А создает электронный документ, подписывает его своей ЭЦП, ликвидность которой может подтвердить УЦ, обладающий правом на данную деятельность, и отправляет его абоненту Б. До тех пор пока документ «находится на территории РФ», он имеет юридическую значимость и имеет под собой нормативную базу. Попутно возникает вопрос относительно возможного прохождения документа до места назначения по трассам провайдера вне границ РФ. Вернемся к описываемой ситуации: абонент Б получил письмо от абонента А, находящегося в другом государстве, заметим, прошедшее по неизвестному, а главное, недоверенному маршруту. ЭЦП на данном документе не подлежит идентификации по причине отсутствия сертификата абонента А в удостоверяющем центре абонента Б. Как следствие, данный документ не заменит своего аналога на бумажном носителе, и такой документооборот можно отнести к разряду корпоративных.

Требования

Рассмотрим, какие технические и организационные требования необходимо реализовать в системе для признания ее полноценной альтернативой бумажному документообороту. Во-первых, как уже говорилось выше, необходимо привести в соответствие законодательства всех стран-участниц, ввести понятия объектов МЭДО, таких как: электронный документ, ЭЦП, описать возможный круг правообладателей ЭЦП и т.п., то есть подписать международные соглашения и ратифицировать соответствующие нормативные акты, регламентирующие данный вид правоотношений.

Известно, что российское законодательство предписывает использовать СКЗИ в системах ЭДО на основе ГОСТ Р 34.10-2001, в то же время большинство европейских стран используют алгоритмы шифрования на базе RSA. Для признания международного документа во всех странах-участницах МЭДО возникает необходимость наличия в нем подписей на алгоритмах шифрования, признанных в соответствующих странах. Следовательно, каждому участнику МЭДО необходимо иметь две ЭЦП для признания электронного документа как внутри своей страны, так и за ее пределами. Попутно возникает вопрос: кто будет «третьей доверенной стороной», обладающей правом формировать сертификаты ЭЦП на СКЗИ другого государства, проверять действительность таких ЭЦП и т.п.?

Третья доверенная сторона

Решение предлагается следующее: реализовать «доверенный УЦ» а территории государства, реализующий систему ЭДО на базе другого алгоритма с правом выдачи сертификатов ЭЦП. Например, в России разворачивается доверенный УЦ, обеспечивающий функционирование ЭДО, использующего шифрование на базе RSA, а именно: выдачу сертификатов, их проверку и т.п. Доверенность УЦ достигается за счет наличия защищенного канала, обеспечивающего непрерывную связь с корневым УЦ на территории Белоруссии или Украины. Данным требованием обеспечивается защищенность от возможной компрометации на канале связи. В то же время он включается в ЭДО внутри государства и, следовательно, обладает всеми правами участника ЭДО. Таким образом, все исходящие электронные документы подписываются обоими собственными ЭЦП и, как следствие, признаются на территории обоих государств. Аналогично строится система на территории Украины и Республики Беларусь. Доверительность отношений между УЦ этих стран обеспечивается путем согласования регламентов и форматов без введения дополнительных объектов ЭДО по причине однотипности форматов, а для защиты от компрометации организуется защищенный канал связи.

Таким образом, выполнив все требования, упомянутые выше (сопоставление и принятие нормативной базы, организация систем ЭДО внутри государств и создание доверенных УЦ), получаем модель МЭДО между выбранными ранее тремя государствами.

Глава вторая

Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

2.1 Сравнительная характеристика российского и зарубежного направлений развития систем документооборота

Российский рынок в целом развивается по законам рынка мирового, однако имеет и свои специфические особенности. Это, в частности, относится и к организации процесса документооборота на предприятиях как государственного, так и частного сектора. На отечественном рынке нашли применение два направления развития и внедрения систем документооборота - традиционно российское и западное.

Перечислим основные особенности традиционно российских методов организации работы с документами.

Жесткая регламентация движения документов в соответствии с должностной иерархией. Документооборот в России традиционно строится по вертикальному принципу, обеспечивая движение документа от руководителя к исполнителю и обратно. За рубежом, как правило, используется горизонтальный принцип при циркуляции документов: от исполнителя к исполнителю, минуя руководство.

Централизованное выполнение службой ДОУ основных делопроизводственных операций в соответствии с установленными требованиями. В России традиционно документ подлежит регистрации и отражению в специальных регистрационных журналах, регистрационных карточках и т.д., которые являются носителем информации о данном документе. Таким образом, организацией процесса документооборота и делопроизводства занимается специальный (делопроизводственный) персонал, не имеющий никакого отношения к самим документам и их содержанию. Подобная практика на Западе не используется.

Закрепление в государственных нормативных документах единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях, независимо от их сферы деятельности. Российское делопроизводство, определяющее движение документов в организациях и между ними, регламентируется (по крайней мере, должно регламентироваться) не только корпоративными, но и действующими государственными стандартами. Система, построенная без учёта требований ГОСТов, вряд ли найдёт широкое применение в России, так как значительное число заказчиков подобных систем - это государственные структуры.

Несмотря на широкое применение информационных и компьютерных технологий во всех сферах российской экономики, отечественный документооборот до сих пор базируется на использовании бумажных носителей. Отсюда сочетание традиционных, «бумажных», методов с более передовыми, электронными, методами в российском делопроизводстве. Системы электронного документооборота лишь сопровождают бумажный документооборот, сокращая трудоёмкость рутинных операций по обработке документов. На Западе делопроизводство и документооборот давно уже строятся исключительно на безбумажных принципах.

Следует отметить, что системы, разработанные в России, как правило, удовлетворяют исторически сложившейся специфике российского делопроизводства. Сравнение российских и западных методов организации документооборота представлено в таблице 1 Персианов, В.В. Информационные системы: Учебно-методическое пособие / В.В.Персианов, Е.И.Логинова. - Тула: Издательство ТГПУ им. Л.Н.Толстого, 2008..

Таблица 1. Сравнение российских и западных методов организации документооборота

Российские методы организации документооборота	Западные методы организации документооборота
Чётко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководитель) внутри организации	Характер движения документов преимущественно горизонтальный, предусматривающий возможность попадания документа сразу к непосредственному исполнителю, минуя руководство
Отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или в машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюции начальства, контроль сроков исполнения, и т.д.	Отсутствие централизованного (в рамках всей организации) контроля
Современная российская технология делопроизводства предполагает ведение регистрационно-контрольных и отчётных форм и журналов. Для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управления делами, секретариатов, канцелярии.	Регистрация документов производится непосредственными исполнителями (поручитель и исполнитель ведут собственные журналы), некоторые виды документов вообще не регистрируются. Специализированных подразделений, занимающихся делопроизводством, не создается

Таким образом, оптимальное решение по созданию системы документооборота для российских предприятий должно учитывать как традиционно российские принципы работы с документами, так и прогрессивные западные. Разумное сочетание тех и других значительно увеличит конкурентоспособность создаваемой системы.

2.2 Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в России и пути их решения

В современной социально-экономической обстановке в условиях поиска оптимальных путей информатизации общества и вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный или упорядоченный характер.

С уверенностью можно констатировать нахождение в рассматриваемой проблеме как исторически унаследованных характеристик, так и новых, связанных с коренными техническими и социально-экономическими преобразованиями в сфере документации. В особом внимании нуждается исследование организации информационного взаимодействия государственных и негосударственных структур федерального, «субъектного» и других уровней управления.

Недостаточная научно-теоретическая разработанность и отсутствие должного государственного внимания к созданию концептуальной базы и выработке единых подходов к организации ДОУ влекут за собой различные отрицательные последствия, в частности, отрыв от международных правил и технологий, неэффективность и недостаточную ценность сохраняемых информационных ресурсов и т.д. Многоаспектный, межведомственный характер проблемы требует соответствующей организации фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, их координации и фиксирования.

Основные направления и результаты проводимых работ

В настоящее время работы по многим аспектам проблемы ДОУ, в том числе документооборота с использованием современных информационных технологий, что на практике часто называют автоматизированным документооборотом, носят спорадический, как правило, некоординируемый характер, в основном, по следующим направлениям:

§ разработка единых нормативно-методических основ, принципов и правил документирования информации и работы с документированной информацией (ВНИИДАД - Росархив);

§ стандартизация и унификация документов (Росстандарт, Росархив, Роскомстатин, отраслевые министерства и ведомства);

§ разработка общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;

§ обеспечение информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа;

§ разработки, связанные с реализацией «Концепции формирования единого информационного пространства и соответствующих государственных информационных ресурсов» от 23 ноября 1995 года и «Концепции формирования единого информационного пространства стран СНГ» от 18 октября 1996 года.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года предусматривает приведение в соответствие с законом действующих нормативно-правовых актов и принятие других актов, обеспечивающих его реализацию.

Проведенные в 1996-1997-2002 гг. по инициативе Аппарата Администрации Президента РФ, при участии ВНИИДАД и других научных учреждений, исследования состояния документационного обеспечения органов управления РФ, связанные с разработкой концепции дальнейшего совершенствования ДОУ, в достаточной мере отразили:

§ несовершенство действующей системы управления документацией, информационными ресурсами в целом, являющееся результатом, в первую очередь, неопределенности организационно-правового статуса данной функции, ее недооценки;

§ несоответствие потребностям времени научно-методического управления документацией;

§ отставание документоведческих разработок нормативного и методического характера от темпов развития информационных технологий и изменений носителей информации, при отсутствии требований к техническому оснащению органов управления и процессов документирования и продвижения документированной информации по «вертикали» и «горизонтали»;

§ несовершенство процессов формирования, обработки, текущего и архивного хранения и использования документации органов управления;

§ недостаточное внимание к кадровому обеспечению управления документацией в органах управления.

Весь деловой мир озабочен схожими проблемами. Например, английское исследование 1996 г. показало, что почти половина обследованных британских учреждений имеют большие проблемы в сфере информации и документации. В этих учреждениях плохо налажена система поиска нужной документации. 77,6% руководителей разного ранга признались, что они ищут информацию самостоятельно, и лишь 18% обращаются за помощью к помощникам и секретарям. Вряд ли эта ситуацию иллюстрирует эффективное управление.

Утрата реального знания нормативных требований к организации документационных процессов, выработанных в 70-80 годах, принципиальные изменения взаимоотношения центра и субъектов Федерации, изменение форм и методов управленческой деятельности, значительное обновление кадрового состава аппарата управления ставят перед необходимостью принятия решения правительственного уровня о соответствующей комплексной целевой программе.

Комплексная целевая программа должна обеспечить:

ь повышение статуса основных нормативно-правовых положений по управлению документацией;

ь установление единых принципов и требований к организации работы с документацией в органах управления, с учетом различий форм собственности, их уровней и используемых технологий;

ь унификацию и стандартизацию состава и формы представления документированной информации;

ь разработку типовых информационных технологий процессов и процедур управления, обеспечивающих достоверность, полноту, сохранность и защиту информации;

ь реализацию права на информацию юридических и физических лиц;

ь повышение уровня подготовленности работников аппарата управления в области основных, принципиальных положений ДОУ и архивного дела.

Важнейшим результатом работ по программе должно стать, кроме решения собственно документоведческих проблем, также регламентация порядка лицензирования и сертификации систем ДОУ, автоматизированных документационных и архивных технологий, порядка доступа к информационным ресурсам.

Целесообразно наделение соответствующими функциями Росархива. Разработка и реализация комплексной целевой программы потребует сравнительно небольших затрат на проведение научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ. Координацию работ по подготовке и организации выполнения комплексной целевой программы представляется целесообразным возложить на Федеральную архивную службу России и ее головной Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела. Внедрение результатов разработок комплексной программы, единых норм и правил организации работы с документацией в условиях современных информационных технологий позволят существенно повысить качество и эффективность ДОУ на всех уровнях управления, будет способствовать повышению качества комплектования архивного фонда РФ.

Основополагающую роль в решении проблем ДОУ должен сыграть Закон о документации Российской Федерации. Закон позволит нормативно закрепить общие принципы и наиболее существенные положения документационного обеспечения, в том числе, обязательность документирования деятельности всех организаций, формы и способы документирования, электронное документирование, обмен документированной информацией удовлетворения потребностей в документации субъектов права, мер ответственности за нарушения. Закон должен стать основополагающей нормативной базой, которая не только решит многие спорные вопросы электронного документооборота и электронного архива, но и в определенной степени определит направления и дальнейшие перспективы развития автоматизации ДОУ. Принятие закона о документации является настоятельно необходимой задачей ближайшего будущего.

Исключительно важной представляется также разработка государственных правовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ведения делопроизводства, документации и меры ответственности за их нарушение.

Прежде всего это разработанный ВНИИДАД проект Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ представляет собой один из основополагающих федеральных актов, содержащий комплекс требований и положений, способствующих разработке единых подходов не только к традиционному, но и автоматизированному управлению документацией - информационному менеджменту.

Базовые положения ГСДОУ в сфере автоматизации документирования, документооборота, информационно-поисковых систем (ИПС), хранения, использования, внедрения автоматизированных информационных технологий на основе использования российских и международных классификаторов информации, в определенных условиях, позволят совместить применяемые в разных ведомствах аппаратно-программные средства документирования и обработки документной информации, будут способствовать информатизации организаций, территорий, отраслей.

Важнейшим из условий активного использования ГСДОУ является придание ей возможно более высокого юридического статуса с одновременным возложением ответственности за ее применение на один из федеральных исполнительных органов, в данном случае на Росархив и его подведомственные организации.