Противоречия и конфликты в системе государственного управления. Пути их устранения и сглаживания

Могут возникать внутригрупповые или межгрупповые конфликты, обусловленные столкновением между частями или всеми членами группы, влияющее на результаты работы группы, службы или муниципального образования в целом.

Возникновение конфликта между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти, может быть обусловлено факторами, которые влияют на вертикальные связи в организационной структуре системы управления: цели, власть, полномочия, распределение ресурсов, функций и доходов, и др.

Конфликт между органами управления различных муниципальных образований чаще всего возникает из-за противоречия целей, различной оценки вклада или значимости. Для его решения обычно требуется вмешательство вышестоящих уровней управления. Подобные конфликты также могут возникать из-за неточности границ или по поводу наличия общей инфраструктуры. В таких случаях конфликтующие стороны могут сами придти к компромиссу путем заключения соглашения, регулирующего спорный вопрос.

С точки зрения причин выделяется три типа конфликтов:

1. Конфликт целей. Ситуация характеризуется тем, что участвующие в ней стороны по-разному видят желаемое состояние объекта в будущем.

2. Конфликт взглядов, когда участвующие стороны расходятся во взглядах, идеях и мыслях по решаемой проблеме.

3. Конфликт чувств, когда у участников различны чувства и эмоции, лежащие в основе их отношений друг с другом как личностей. Люди просто вызывают друг у друга раздражение стилем своего поведения, ведения дел, взаимодействия.

Причины возникновения конфликтных ситуаций в организации могут быть весьма разнообразны. К ним относятся:

1. Недостатки в организации производственных процессов, неблагоприятные условия труда, несовершенство форм его стимуляции.

2. Неправильные действия руководителя из-за отсутствия у него опыта (неумение распределить задание, неправильное использование системы стимулирования труда, неумение понять психологию подчиненного).

3. Недостатки стиля работы и неправильное поведение руководителя, столкновение со стереотипами, утвердившимися в сознании подчиненных под влиянием стиля работы прежних руководителей.

4. Расхождение мнений работников в оценке явлений производственной жизни.

5. Нарушение внутригрупповых норм поведения, распад коллектива на различные группировки, возникновение разногласий между разными категориями работников (например, «старожилами» и «новичками», выделение «незаменимых»).

6. Противоречия интересов людей, их функций в трудовой деятельности.

7. Несовместимость в силу личностных, социально-демографических (пол, возраст, социальное происхождение) различий. Личностные конфликты учащаются в однородных по полу коллективах, они в итоге затрагивают деловую сферу отношений сотрудников и перерастают в деловые конфликты, не способствуя развитию трудового коллектива

8. Личностные характеристики отдельных людей - специфические особенности поведения, отношения к труду и коллективу, черты характера.

В государственной или какой любой другой социальной сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт - это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. [39, с. 14].

Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М.Вебера, К.Маркса, Л.Козера, Р.Дарендорфа и их последователей. Тем не менее, и сегодня некоторые ученые, рассуждающие в духе теории «человеческих отношений», оценивают конфликт как явление сугубо негативное, характерное лишь для «нездоровых организаций».

Согласится с такой позицией сложно. Разумеется, конфликт представляет собой тот механизм урегулирования человеческих проблем, который «порождает новые проблемы» и способствует нарастанию напряженности. Но такова уж природа человека, который не всегда может (или стремится) найти наиболее безболезненный способ взаимодействия с партнерами и, реагируя на тот или иной дисбаланс сил, нередко действует в ущерб собственным интересам. Еще Э.Дюркгейм говорил, что источники конфликтов по существу восходят к ориентациям и установкам человеческого сознания (весьма парадоксального и несовершенного!). Аналогичным образом трактуют конфликты и многие современные ученые, например, Д.Прюитт и Дж. Рубин, видя в них противоречия «воспринимаемых интересов», непосредственно обусловленные ценностями и установками субъектов. [17, с. 73].

Иными словами, было бы неверным рассматривать конфликты как показатель «болезни» организации или института, в том числе органов государственного управления. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, опосредующая различия статусов и интересов служащих, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения последних) неизбежно провоцируют конфликты, превращая их в органическую, а в известных случаях и определяющую форму человеческого поведения. Конечно, при отсутствии соответствующих навыков урегулирования разногласий подобные конфликты способны повлечь за собой разрушительные последствия. Однако, будучи взяты под контроль, они имеют и несомненные положительные стороны. Придавая управленческим процессам определенную динамику, они сигнализируют обществу о возникших диспропорциях, помогая, таким образом, предотвращать нежелательное развитие событий и - в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений. Кроме того, конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их параллельное сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на структуризацию и рационализацию таких отношений.

Безусловно, в отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно полезнее для оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями. Таким образом, к конфликтам в системе управления государством следует относиться скорее как к позитивному, нежели как к деструктивному явлению (не забывая при этом, что позитивный характер конфликтов целиком и полностью определяется возможностями их выявления и урегулирования, сознательного недопущения людьми разрушительных последствий). Более того, можно согласиться с точкой зрения М.Фоллет, выдвинувшей идею «конструктивного конфликта» как некой социальной ценности, обогащающей участвующих в нем людей. [39, с. 16].

Как конкурирующее взаимодействие конфликт - по крайней мере, для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, «объединенных противостоянием». В то же время выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, их готовность пойти на уступки или, напротив, предпринять наступательные действия, определение ими сроков вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанное определение субъектом нужного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Поэтому развертывание конфликта неизбежно влияет на эволюцию ценностных структур сознания субъекта (в т.ч. связанных с оценкой собственных возможностей и намерений), будучи одновременно связано с особенностями социальной среды.

Понимание природы и характера взаимодействия этих двух основных составляющих конкурентного поведения людей позволяет детальнее представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере, в частности, специфику их участников и конфликтного поля (т.е. причин конкуренции, типа противоречий и т.д.), а также динамику развертывания и технологии урегулирования. В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в данной сфере, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. Государственной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

Описанные выше особенности государственной сферы предполагают в основном сознательные поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов - ценностных. В силу этого, а также учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной среде существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также, безусловно, имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится «поступаться принципами» и стоять перед угрозой «потери лица».

Поэтому в данном измерении государственной сферы конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, государственно-административная сфера представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется инициировать конфликты. И вообще, на «глобальное» для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий, например, и противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями.

В то же время при всей видимости структурной целостности и упорядоченности системе государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в т.ч. и вышестоящих, органов управления; неистребимом дублировании управленческих функций различных государственных органов; хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; спариваний официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Учитывая же величину материальных ресурсов, перераспределяемых на государственном уровне, легко себе представить остроту и одновременно закамуфлированность, непроявленность для общественного мнения многих острейших противоречий в этой сфере.

Таким образом, государственная сфера представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления она отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими своих функций источника самодвижения и развития. С другой - будучи структурно и функционально раздробленной системой, сохраняющей свою целостность не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний, как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора, СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности - для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Из сказанного следует, что использование государственными структурами законодательно-правовых методов функционирования и типичный для них по преимуществу нормативный характер внешних и внутренних связей позволяет им при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в отношениях государства с обществом в целом. Так что сфера макроуправления лишь в редких случаях способна инициировать губительные для государства и социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия могут возникать здесь лишь в том случае, если стороны будут отходить от правовых и законодательных средств урегулирования спора. (Правомерность подобного утверждения прекрасно иллюстрируют события октября 1993 г. в России.) [12, с. 334].

В государственной сфере присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А.Раппопорта) - борьба, игра и спор. [29, с. 85].

Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены, прежде всего, различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. «естественными» причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в системе государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более, что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и соответствующие способы решения проблем невозможно). Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в государственно-административной сфере происходит, прежде всего, за счет тех «частичных технологий» (К.Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от «взаимных уступок» и «позиционного торга» до «совместного выбора альтернатив» и «совместного конструирования будущего». Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные государственно-административные конфликты следует отнести к «конструктивным конфликтам», течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.

Таким образом, что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственной сфере в зоне, где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие стороны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности.

1.2 Технологии прогнозирования, профилактики, контроля, сглаживания и урегулирования конфликтов в системе государственного управления

Благодаря своему доминирующему положению руководство государственных учреждений выполняет роль своеобразного центра организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов (например, инициирует формирование различного рода комиссий, в т.ч. контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов, служб психологической помощи персоналу и т.д.). В этом смысле нередко говорят об использовании руководством госучреждений стратегий «минимальной», «средней» и «максимальной» эффективности, предусматривающих соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Прогнозирование конфликтов заключается в обоснованном предположении об их возможном будущем возникновении и особенностях развития. Оно основывается на научных исследованиях конфликтов, а также на практической деятельности по симптоматике и диагностике назревающих социальных противоречий. [42, с. 56].

Любая трудная ситуация взаимодействия - это ситуация неопределенности, поэтому прогноз ее развития значительно снижает величину этой неопределенности и повышает вероятность оптимального разрешения противоречия.

Чем значительнее ошибка в прогнозе развития ситуации, тем ниже эффективность разрешения противоречия между оппонентами.

Профилактика конфликтов заключается в такой организации жизнедеятельности субъектов социального взаимодействия, которая исключает или сводит к минимуму вероятность возникновения конфликтов между ними. [42, с. 56].

Деятельность по предупреждению конфликтов могут осуществлять сами участники социального взаимодействия, руководители организации, конфликтологи.

Объективные основные условия, способствующие профилактике деструктивных конфликтов:

- Создание благоприятных предпосылок для жизнедеятельности работников организации;

- Справедливое и гласное распределение материальных и духовных благ в коллективе;

- Разработка нормативных процедур разрешения типичных конфликтных ситуаций;

- Успокаивающая материальная среда, окружающая человека;

Организационно-управленческие факторы предупреждения конфликтов:

- структурно-организационные условия, связанные с периодическим приведением структуры, как организации, так и социальной группы в соответствие с решаемыми задачами;

- функционально-организационные условия - оптимизация функциональных взаимосвязей между структурными элементами организации и работниками;

- личностно-функциональные условия - учет соответствия работника максимальным требованиям, которые может предъявить к нему занимаемая должность;

- ситуативно-управленческие условия - принятие оптимальных управленческих решений и грамотная оценка результатов деятельности работников, особенно подчиненных.

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в государственно-административной сфере особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей - с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в государственно-административной сфере. Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет, И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня государственно-административной сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению спорной ситуации регионам); урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений; разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий; и подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом. В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от «кризиса к насилию» [38, с. 43].

Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта - проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация. Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон, и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Во внешней для конкретного госучреждения среде подобное купирование конфликтов, если не хватает сугубо административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии сколь-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам «конструирования общественного мнения», обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

Тем не менее, постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

Что касается тех типов противоречий в государственной сфере, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех или иных технологий прямо зависит от различий в понимании самой процедуры сознательного регулирования подобных отношений. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются инженерный, гуманитарный и собственно управленческий подходы. Согласно постулатам «инженерного» подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов или в области их мышления. Со своей стороны, приверженцы «гуманитарной» парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники «управленческого» подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственные цели.

Но какой бы подход, ни использовался, все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования; выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не сдетонировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия.

На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом. При выделении такого рода этапов некоторые специалисты считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий: институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон); легитимизация (узаконение - в т.ч. и государственное - норм взаимодействия субъектов); структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон-участников конфликта) и редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни) [30, с. 211].

По мнению других, этапы в управлении конфликтом должны определяться, прежде всего, фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта [30, с. 211].

Подобный подход, как представляется, более обоснован, так как позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: "статуса и соотношения (баланса) сил" участников спора [30, с. 211].

Рассмотрим его поподробнее.

Согласно представлениям сторонников ориентации на естественное развитие противоречий, на стадии возникновения конфликта, прежде всего, требуется установить подлинные причины разногласий, отделив их от непосредственного повода; дать оценку характера конфликта; структурировать групповые позиции; определить правила и нормы взаимодействия сторон; создать благоприятные внешние условия для проистекания конфликта, а также решить целый ряд специальных технических проблем (обеспечить надлежащие материальные ресурсы для управления ситуацией, установить соответствующие коммуникации, подготовить кадры и т.д.). Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых по мере развертывания конфликта постоянно возрастает. Расширяя информационное поле контроля, здесь необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий); постараться проникнуть в подлинные замыслы контрагентов и раскрыть их возможную тактику; определить рамки допустимого вмешательства; оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов. Подобное расширение информационного поля позволит выявить новые обстоятельства, влияющие на «фоновые» (ценностные) и ситуативные представления противоборствующих сторон и их взаимоотношения с союзниками; скорректировать динамику так наз. приписывающего искажения, заставляющего стороны объяснять любые поступки контрагента злым умыслом, решить новые «технические» проблемы коммуникации. При этом главной задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу. Одновременно требуется совершенствовать организационную структуру управляющей системы, изменять способы коммуникационного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т.д.

На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит, прежде всего, от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация. (В последнем случае целесообразно повторить все описанные выше действия еще раз, учитывая изменение внешних и внутренних параметров развития конфликта.) Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо полном или частичном его урегулировании. Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы (предполагающие и соответствующие процедуры) примирения: достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций; взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон; сближение позиций благодаря обретенному в ходе спора взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга. Принудительное же примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство, или изоляцию, а то и полное «уничтожение» одного из соперников (например, увольнение человека или упразднение какого-либо ведомства).

Для того чтобы предупредить возникновение нежелательных конфликтов рекомендуется:

- оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;

- осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;

- включить в состав управленческого воздействия меры, снижающие вероятность возникновения как внешних, так и внутренних конфликтов;

- предусмотреть возможные методы для разрешения все же возникших конфликтов.

Для снижения интенсивности и разрешения выявленных конфликтов рекомендуется применять следующие меры:

- усиливать административное давление на конфликтующих со стороны высшего руководства;

- изменить порядок расходования или перераспределения ресурсов;

- изменить организационную структуру;

- осуществить более рациональное и эффективное распределение функций;

- вводить специальное интегрированное управленческое звено: общий руководитель, куратор и др.

Основным способом разрешения уже произошедших конфликтов являются переговоры, в ходе которых определяется предмет спора, выясняются позиции сторон. Успешные переговоры могут способствовать быстрому и оптимальному разрешению конфликта, неудачные существенно осложняют ситуацию, нагнетают напряженность в отношениях сторон.

Кроме того, для предупреждения конфликта можно использовать метод картографии конфликта. Суть этого метода состоит в графическом отображении составляющих конфликта, в последовательном анализе поведения участников конфликтного взаимодействия, в формулировании основной проблемы, потребностей и опасений участников, способов устранения причин, приведших к конфликту.

Суть ее в следующем:

- определите проблему конфликта в общих чертах. Например, при конфликте из-за объема выполняемых работ составьте диаграмму распределения нагрузки;

- выясните, кто вовлечен в конфликт (отдельные сотрудники, группы, отделы или организации);

- определите подлинные потребности и опасения каждого из главных участников конфликта.

Составление такой карты, по мнению специалистов, позволит:

1) ограничить дискуссию определенными формальными рамками, что в значительной степени поможет избежать чрезмерного проявления эмоций, так как во время составления карты люди могут сдерживать себя;

2) создать возможность совместного обсуждения проблемы, высказать людям их требования и желания;

3) уяснить как собственную точку зрения, так и точку зрения других;

4) создать атмосферу эмпатии, т.е. возможности увидеть проблему глазами других людей и признать мнения людей, считавших ранее, что они не были поняты;

5) выбрать новые пути разрешения конфликта.

Но прежде чем переходить к разрешению конфликта, постарайтесь ответить на следующие вопросы:

- хотите ли благоприятного исхода;

- что нужно сделать, чтобы лучше владеть своими эмоциями;

- как бы вы себя чувствовали на месте конфликтующих сторон;

- нужен ли посредник для разрешения конфликта;

- в какой атмосфере (ситуации) люди могли бы лучше открыться, найти общий язык и выработать собственные решения.

Работа состоит из нескольких этапов.

На первом этапе проблема описывается в общих чертах. Если, например, речь идет о несогласованности в работе, о том, что кто-то не «тянет лямку» вместе со всеми, то проблему можно отобразить как «распределение нагрузки». Если конфликт возник из-за отсутствия доверия между личностью и группой, то проблему можно выразить как «общение». На данном этапе важно определить саму природу конфликта, и пока не важно, что это не полностью отражает суть проблемы. Об этом - позже. Не следует определять проблему в форме двоякого выбора противоположностей «да или нет», целесообразно оставить возможность нахождения новых и оригинальных решений.

На втором этапе выявляются главные участники конфликта. В список можно ввести отдельные лица или целые команды, отделы, группы, организации. В той мере, в которой вовлеченные в конфликт люди имеют общие потребности по отношению к данному конфликту, их можно объединить вместе. Допускается также смерть групповых и личных категорий.

Третий этап предполагает перечисление основных потребностей и опасений, связанных с этой потребностью, всех основных участников конфликтного взаимодействия. Необходимо выяснить мотивы поведения, стоящие за позициями участников в данном вопросе. Поступки людей и их установки определяются их желаниями, потребностями, мотивами, которые необходимо установить.

Таким образом, комбинирование различных вариантов действий в соответствии с типом, временем и характером развития противоречий дает возможность не только контролировать и управлять течением конфликта, но и получить итоговые результаты, благотворно влияющие на управление всеми процессами в системе государственного управления. В своей работе каждому государственному или муниципальному служащему необходимо всегда помнить основные постулаты (утверждения), конечно же, более похожие на афоризмы, но достаточно действенные, которые помогут в недопущении конфликтной ситуации как в непосредственной рабочей деятельности, так и в других жизненных сферах.

Глава 2. Конфликт интересов в системе государственного управления

2.1 Конфликт интересов, как один из наиболее распространенных видов конфликтов в системе государственной службы

Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До тех пор понятие «конфликт интересов» присутствовало лишь в двух российских законах - о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг.

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского/государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Можно дать и такое определение конфликта интересов:

Конфликт интересов - это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного служащего как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5, с. 15] сформулировал перечень требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, большое значение имеет статья 19 закона («Урегулирование конфликта интересов на государственной службе»), основанная на следующих принципах:

- обязанность государственного служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

- обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

- рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов, специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

- участие в работе таких комиссий, как государственных служащих, так и независимых экспертов (не менее ј от общего числа членов комиссии);

- единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

Проблема предотвращения и пресечения конфликтов интересов в системе государственной службы является одной из наиболее актуальных. Теоретическим вопросам и практическим аспектам борьбы с конфликтом интересом посвящены многочисленные исследования в различных отраслях наук: экономике, политологии, юриспруденции. В юридических науках можно выделить два важных направления, которые отличаются между собой методами нормативного воздействия на сферу регулируемых общественных отношений. Первый способ относится к предупредительным способам воздействия на общественные отношения, а второй - к методам пресечения конфликтов интересов и ответственности за коррупционные деяния. Исследованию различных аспектов нормативного правового регулирования методов пресечения конфликтов интересов, квалификации коррупционных деяний, которые являются уголовно наказуемыми, установления ответственности за коррупционные деяния посвящен обширный пласт работ специалистов по уголовному праву. Изложение проблематики этих исследований содержится в работах А.В. Куракина, С.П. Кушнеренко, В.Д. Пристанскова. [46, с. 25].

Таким образом, служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется в данном контексте знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но требований, предъявляемых к служебному поведению.

Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов для недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Предотвращение возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на государственную службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о государственным служащем, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы

Таким образом, важно, чтобы сообщение о личной заинтересованности должно быть сделано государственным гражданским служащим до того, как его действия привели к возникновению конфликта интересов.

Проблема конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной службы.

В социологическом контексте интерес - это «активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо». [25, с. 313].

Известно, что общество - это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом.

Долгое время в отечественной науке известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых - общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Это приводило к тому, что приоритетными становились интересы государства, патерналистски обеспечивавшего соблюдение и определенный паритет интересов личности и общества в процессах достижения «светлого будущего». Между тем не только ущемление «личного» ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций «общественной» пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.

Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях нормальных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. Но никакая теория или концепция не должны преследовать цель заставить человека абсолютно все свои интересы подчинить обществу. В этом проявляется диалектика отношений личного и общественного: каждый человек преследует свой личный интерес, реализует свои собственные возможности для удовлетворения личных потребностей, но при этом каждый включен в общую систему социальных отношений, которая основана на интересах и личности, и общества, и государства, а ее функцией является удовлетворение потребностей всех включенных в нее субъектов.

В этих условиях личность обретает возможность неотчуждаемой трудовой деятельности и оказывается в обстоятельствах, объективно формирующих ее именно как гражданина нового, демократического общества. Это состояние единства и слитности личных и общественных интересов лишает его мотива жертвенности, говорящего о том, что гражданин демократического общества непременно должен жертвовать чем-то ради общественных интересов. Требовать от людей постоянной самоотверженности и самопожертвования, безоговорочного подчинения личных интересов общественному нельзя.

Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

Превалирование общественного интереса над личным может становиться лишь элементом экстремальной ситуации, а не повседневной нормой. В таком диалектическом взаимодействии и осуществляется интеграция общественного и личного, общественные интересы и потребности становятся личным делом каждого гражданина демократического общества. При возникновении противоречий между ними предпочтение следует отдать общественным интересам лишь постольку, поскольку в них действительно заключены коренные интересы и коллективов, и отдельных личностей.

Касаясь данного вопроса, Д.И. Менделеев отмечал, что интересы общие, вечные зачастую не совпадают с личными и временными, нередко одни противоречат другим, и если их нельзя примирить, то следует отдавать предпочтение общим интересам. В этом, думается, и состоит подлинно диалектическое сочетание интересов в системе «личность - гражданское общество», в котором заложены серьезные резервы созидательной, трудовой, гражданской активности личностей и масс. [17, с. 73].

На этом основании следует отказаться от восприятия вертикальной (или жестко детерминированной) связи между личностью и гражданским обществом и признать «генетическую», взаимообусловливающую обоюдное существование связь этих общественных субъектов, выстроенную на основе равенства их по отношению друг к другу. Только при этом условии возможно удовлетворение интересов и потребностей и личности, и общества в целом, при котором отдельные граждане и их группы могли бы принимать непосредственное и заинтересованное участие в выработке важнейших социально-экономических и политических решений, касающихся интересов, как всех членов общества, так и отдельных групп и личностей.

Государственный служащий по роду своей деятельности, профессиональному положению в системе государственных властных отношений и своей принадлежности к социально-субъектной среде гражданского общества занимает особое место среди разнообразных носителей личных интересов. Прежде всего, объектом его интереса выступает должность, которая, с одной стороны, дает возможности проявления личностных и профессиональных качеств человека, приобретения общественного положения, социального статуса, а с другой - накладывает на него определенные обязанности и ответственность.

Но должность государственной гражданской службы является объектом интереса не только государственного служащего, но и государства, которое делегирует в пределы должностной компетенции часть своих управленческих функций, и общества, которое испытывает потребность в эффективном регулировании различного рода социальных взаимодействий и отношений во всех сферах жизнедеятельности, и отдельных граждан, их групп, ассоциаций и т.п., интересы и потребности которых разнообразны и носят частный характер и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

Таким образом, должность государственной гражданской службы формирует вокруг себя такие основные субъекты интересов, как:

- государство в лице его институтов, органов власти и управления, отдельных уполномоченных организаций и т.д.; интерес государства проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственных функций по всем направлениям государственной власти и управления;

- общество в лице различных институтов гражданского общества, взаимодействующих с институтами государства, в первую очередь с государственной гражданской службой как институтом государства, находящимся в непосредственном взаимодействии с общественными институтами и отдельными гражданами; интерес общества проявляется в непротиворечии государственного управления, деятельности государственных служащих общественным целям и потребностям;

- граждане, в том числе объединенные совместными экономическими, политическими, социальными и другими интересами в заинтересованные группы; это уровень частных интересов, которые могут, как совпадать с общественными и государственными интересами, так и идти с ними вразрез, создавая условия конфликтов, социальных угроз, нарушения законодательных и моральных норм;

- государственные служащие, которые по своему должностному положению обязаны соблюдать государственные и общественные интересы, и любое отклонение от этой нормы может расцениваться как должностной проступок или преступление; но в то же время государственная гражданская должность находится в структуре личностных интересов государственного служащего, в основе его социальных мотиваций, поступков.

Личностная мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. [39, с. 15].