87

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ПОДДЕРЖКЕ ЛИЧНЫХ ПОДСОБНЫХ ХОЗЯЙСТВ СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА)

Хабаровск 2008

Содержание

Введение

Глава 1. Личное подсобное хозяйство как объект государственного управления

1.1 Сущность и роль личных подсобных хозяйств в социально-экономической системе

1.2 Формы и методы государственного регулирования личных подсобных хозяйств

Глава 2. Нормативная правовая база государственного регулирования личных подсобных хозяйств

2.1 Правовое регулирование личных подсобных хозяйств в Российской Федерации

2.2 Нормативное правовое регулирование личных подсобных хозяйств в Агинском Бурятском автономном округе

3. Анализ деятельности органов государственного управления по поддержке личных подсобных хозяйств сельского населения в Агинском Бурятском автономном округе

3.1 Структура и функции комитета экономического развития и предпринимательства администрации Агинского Бурятского автономного округа

3.2 Анализ деятельности администрации Агинского Бурятского автономного округа по поддержке и развитию личных подсобных хозяйств за период с 1997 - 2004 гг.

4. Основные направления совершенствования деятельности органов государственного управления по поддержке личных подсобных хозяйств сельского населения в Агинском Бурятском автономном округе

4.1 Проблемы и приоритеты развития личных подсобных хозяйств в Агинском Бурятском автономном округе

4.2 Проект программы развития личных подсобных хозяйств Агинского Бурятского автономного округа на 2005 - 2010 гг. и предложения по совершенствованию деятельности органов государственного управления по поддержке личных подсобных хозяйств сельского населения

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

Сегодня нет необходимости доказывать, что представляет собой личное подсобное хозяйство (ЛПХ) населения, с существованием которого связана судьба практически всех поколений сельских тружеников. Но оно не перестало быть предметом оживленных дискуссий, особенно его социально-экономическая сущность.

В личных подсобных хозяйствах населения производится более 58 % всей валовой продукции сельского хозяйства, в том числе 92 % картофеля, 75 - овощей, более 50 % молока и мяса [25].

В сельскохозяйственных регионах доля хозяйств населения в продукции сельского хозяйства доходит до 80-90 %. В Агинском Бурятском автономном округе в 2004 году она составила 80,8 % [26]. Кроме того, ЛПХ имеют реальные возможности для наращивания производства и закупок сельскохозяйственной продукции (при сохранении существующей его роли в самообеспечении сельского населения основными продуктами питания), т.е., с одной стороны, ЛПХ выступает как дополнительный источник производства сельхозпродукции, как значительный резерв продовольствия (за счет вовлечения неиспользованных резервов общества), можно даже сказать - продовольственной безопасности, с другой - как существенный источник натуральных и денежных доходов населения, обеспечивающий в определенной мере условия его воспроизводства. Выполняет оно целый ряд и других социальных и экономических функций.

Экономические причины существования личного подсобного хозяйства кроются, прежде всего, в недостаточном уровне развития общественного производства, не обеспечивающего необходимого производства сельскохозяйственной продукции, недостаточном уровне производительности труда в отраслях сельского хозяйства, необходимости обеспечения сельского населения основными продуктами питания и доходами, т.е. объективная необходимость существования ЛПХ определяется той ролью, которую оно играет в жизни людей и общества в целом.

По мере развития общественного производства роль ЛПХ менялась под влиянием различных факторов и условий. Но всегда оно оставалось по своей природе хозяйством инерционным в своем развитии и подсобным по своей социально-экономической роли и сути. Как никакое другое, оно претерпело в своем развитии массу метаморфоз, главным образом в связи с изменением продовольственного обеспечения страны и изменением акцентов в нем. Оно было объектом воздействия всех существовавших органов власти и общественных организаций на протяжении длительного исторического отрезка времени, то снижая свою роль в социально-экономическом развитии общества, то возрождая ее на новом уровне.

Современный период развития личных подсобных хозяйств связан с коренными преобразованиями в развитии крупного общественного производства, сменой социальных ориентиров с крупного общественного хозяйства на мелкое, и потому ЛПХ снова выступает как переходная форма, но уже от крупного производства к мелкому.

Вопросы существования и функционирования ЛПХ были и остаются предметом изучения многих исследователей (В. А. Белянов, В. Г. Венжер, А. Ф. Калинкин, З. И. Калугина, Т. Е. Кузнецова, В. В. Кузнецов, Е. Г. Лысенко, И. В. Макарова, В. В. Устюкова, Г. И. Шмелев, З. Н. Шуклина и многие другие).

Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" был разработан и принят еще в 1999 году. Однако Президент Российской Федерации письмом от 06.01.99 № Пр-16 отклонил его и вернул в Государственную Думу. Потребовалось целых четыре года работы четырехсторонней согласительной комиссии (представители Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации) принять закон.

Однако постановка и освещение вопросов о развитии, формах, границах ЛПХ и его взаимосвязи с коллективным и частным хозяйствами свидетельствуют о недооценке данной проблемы, несколько поверхностном представлении о месте и сущности ЛПХ, слабой изученности вопросов взаимосвязи и взаимоотношений ЛПХ с общественным производством, предприятиями агропромышленного комплекса.

Поэтому актуальность работы заключается в том, что, производя 80 % всей валовой продукции сельского хозяйства, личные подсобные хозяйства остаются не достойными внимания органов государственной власти, в стране нет четкой направляющей Концепции в развитии личных подсобных хозяйств, поддерживаемые федеральным центром. Слабо изучены такие острые вопросы как проблема фактической безработицы на селе и доходов сельского населения, которые обусловливают принятие ряда мер по их решению на федеральном и региональном уровнях.

Производство продукции в сельхозпредприятиях продолжает сокращаться, а значительная часть высококачественной экологически чистой продукции ЛПХ остается невостребованной, прежде всего потому, что нет условий и возможностей для ее реализации. Особенно это касается продукции в удаленных от административных и промышленных центров хозяйствах и местностях при ограниченных возможностях транспортировки, переработки и реализации этой продукции.

В этих условиях разработка проблем развития личного подсобного хозяйства не может быть достаточно полной и продуктивной без его всестороннего учета и анализа.

Актуальность работы также заключается в том, что проводимая в Агинском Бурятском автономном округе работа практически является нововведением в современной аграрной практике страны. В частности, это объясняется тем, что округ относится к числу 4-5 регионов России, где местное самоуправление и муниципальный бюджет сформированы на уровне сел и поселков.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование деятельности администрации Агинского Бурятского автономного округа по поддержке личных подсобных хозяйств сельского населения и разработка предложений по совершенствованию его деятельности.

Основными задачами работы являются:

- исследование сущности и роли личных подсобных хозяйств в социально-экономической системе, форм и методов его государственного регулирования;

- проведение анализа нормативно-правовой базы государственного регулирования личных подсобных хозяйств;

- изучение структуры и функции комитета экономического развития и предпринимательства администрации Агинского Бурятского автономного округа;

- проведение анализа деятельности администрации Агинского Бурятского автономного округа по поддержке личных подсобных хозяйств за период с 1997-2004 гг., выявление основных тенденций и проблем;

- разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности администрации Агинского Бурятского автономного округа по поддержке личных подсобных хозяйств сельского населения;

- разработка программы развития личных подсобных хозяйств сельского населения в Агинском Бурятском автономном округе на 2005-2010 гг.

Объектом исследования в настоящей работе является администрация Агинского Бурятского автономного округа.

Предметом исследования является деятельность администрации Агинского Бурятского автономного округа по поддержке и развитию личных подсобных хозяйств.

Выполненная работа является результатом многолетних исследований органами государственной власти округа по данной проблеме, в том числе: администрацией округа и ее структурными подразделениями; окружной Думой; администрациями и представительными органами муниципальных образований; владельцами ЛПХ; коллективными сельхозпредприятиями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (КФХ). Работа базируется на материалах Госкомстата РФ и проведенных в разные периоды специальных монографических обследованиях крестьянских подворий и ряда предприятий Белгородской, Орловской, Ростовской, Тульской, Тамбовской и Новгородской областей, республик Коми, Саха-Якутия и Мордовия.

Работа может быть использована в качестве методического пособия для желающих самостоятельно изучать и разрабатывать разнообразные проблемы развития личного подсобного хозяйства применительно к конкретным природным, организационным, экономическим и другим условиям по взаимосвязи с крупным сельскохозяйственным производством.

Глава 1. Личное подсобное хозяйство как объект государственного управления

1.1 Сущность и роль личных подсобных хозяйств в социально-экономической системе

В Российской Федерации личное подсобное хозяйство имеет более 16 миллионов сельских семей, получающих от своего подворья не только продукты для своего пропитания, но и доходы для своего проживания. По данным Госкомстата РФ на начало 2004 г. в личных подсобных хозяйствах населения было сосредоточено 6433 тыс. га земли, что в расчете на одну семью составляет 0,4 га, из них 5892 тыс. га - сельхозугодья, 3699 тыс. га - пашня, 625 тыс. га - многолетние насаждения [25].

Существование личного подсобного хозяйства на протяжении не столь продолжительного в историческом плане отрезка времени неоднократно сопровождалось кардинальными изменениями в его развитии. Его стимулировали, приводили в соответствие с законодательно установленными нормами земли и содержания скота в личном пользовании граждан или свертывали путем изменений в налоговом законодательстве, принятием специальных постановлений.

В начале своего существования личное подсобное хозяйство рассматривалось как форма учета двойственной природы крестьянина, и сохранялось как форма постепенной трансформации в сознании людей при переходе от мелкого хозяйственного частного уклада к крупному общественному производству. По данным В. А. Белянова 30, накануне сплошной коллективизации в собственности крестьян-единоличников и не кооперированных кустарей находилось до 74,9% земли и насчитывалось около 23,7 млн единоличных бедняцко-середняцких хозяйств, перевод которых на рельсы крупного сельскохозяйственного производства составлял особо трудную задачу. В сохранении и развитии личного подсобного хозяйства была и чиста экономическая причина - низкий уровень развития общественного производства, не обеспечивающего достаточных объемов производства сельскохозяйственной продукции и доходов населения.

Личное подсобное хозяйство всегда было в поле зрения руководящих органов. И как только его размеры выходили за рамки законодательно установленных предельных норм землепользования и содержания скота, вступали в силу рычаги, направленные на ограничение личного подсобного хозяйства. Так, до сих пор не забыт опыт подавления ЛПХ населения налогами, когда они взимались за каждое плодоносящее дерево и голову живности (включая птицу), с последствиями которого приходилось бороться всем миром в течение нескольких десятилетий, хотя имевшие место ограничения личного подсобного хозяйства формально были сняты постановлением «Об устранении необоснованных ограничений личного подсобного хозяйства колхозников, рабочих и служащих».

Согласно Большой Советской энциклопедии (БСЭ) «личное подсобное хозяйство при социализме, мелкое хозяйство на приусадебном участке, основанное на личном труде. Служит дополнительным источником дохода трудящихся. Экономической причиной существования личного подсобного хозяйства на определенном этапе развития социализма является то, что общественное производство еще не полностью обеспечивает общество сельскохозяйственными продуктами» [31].

Выше приведенная формулировка не являлась адекватной действительной сущности ЛПХ прошлого времени. Дело в том, что для большинства жителей деревни подсобное хозяйство, вопреки своему названию, являлось не дополнительным источником дохода, а основным. И не на «определенном этапе развития социализма», а в течение длительного, растянувшегося на долгие десятилетия времени. Есть и иные смысловые неточности в приведенном определении. В частности, утверждение, что ЛПХ ведется «на приусадебном участке». Это верно лишь отчасти. Оно может вестись и без участка (сада - огорода), а иметь, например, только животноводческий характер. В данном случае не нужен приусадебный участок, если не считать за таковой место под пристройку к дому для содержания животных и птицы.

Данное определение просуществовало без изменений около 30 лет до принятия в 2003 году Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» [9]. Согласно этого закона личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. Сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении личного подсобного хозяйства, является собственностью граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Реализация гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства, не является предпринимательской деятельностью.

Гелий Иванович Шмелев [55], член корреспондент РАН и РАСХН, ученый аграрник, долгие годы занимающийся проблемой развития личных подсобных хозяйств, дает, на наш взгляд, более адекватную оценку:

«Под личным подсобным хозяйством понимается хозяйство, ведущееся личным трудом его владельца или членов его семьи, как правило, в порядке вторичной занятости, т.е. в свободное от основной работы время (в том числе трудом домохозяек, пенсионеров и временно безработных, для которых оно может быть единственной сферой занятости) в целях производства сельскохозяйственной продукции для удовлетворения своих потребностей в продовольствии и частично для продажи.

Основой личного подсобного хозяйства является крестьянская усадьба (подворье) со всеми находящимися во дворе хозяйственными постройками и земельным участком, а так же содержащийся в хозяйстве скот и птица».

Предложенная формулировка значительно расширяет понятие ЛПХ. Здесь мы видим, что «вторичная занятость» его членов имеет место быть «как правило», то есть допускается наряду со вторичной и первичная занятость, а также труд безработных, число которых на 1 января 2005 года составило 5716 тыс. человек, или 7,9 % всего экономически активного населения. Безработный человек, занимаясь в своем личном подсобном хозяйстве, получает от своего подворья не только продукты для своего пропитания, но и доходы для своего проживания. Фактически являясь товаропроизводителем, безработный владелец ЛПХ не может по закону считаться занятым, в т.ч. не идут пенсионные отчисления и отчисления на медицинское страхование. Данную проблему можно решить на федеральном уровне, но ее нужно решать, так как от этого зависит настоящее и будущее миллионов безработных крестьян России.

В отличие от определения, данного в БСЭ и Федеральном законе «О личном подсобном хозяйстве», у Шмелева усадьба с хозяйственными постройками существует наряду с земельным участком, а не объединены в общее понятие «приусадебный участок». Из предложенной формулировки следует, что ЛПХ носит не только потребительский, но и товарный характер.

Прошедшее пятнадцатилетие изменило ситуацию коренным образом. ЛПХ стало играть более значительную роль в производстве продовольствия, изменился и характер подворий, во всяком случае - многих из них. Теперь само понятие «личное подсобное хозяйство» уже не является однозначным. К нему может быть отнесено подворье, которым владеет какая-нибудь старушка, имеющая 10 соток огорода, 5-10 куриц и в лучшем случае поросенка. Это - на одном полюсе хозяйств, называемых личными подсобными. На другом - целая ферма, в которой 5-10 дойных коров, молодняк и (или) до сотни свиней на откорме, до тысячи овец, до 100 га земли и т.д. Все многообразие личного подсобного хозяйства можно классифицировать самым различным образом, но большинство ученых и практиков делит их на три группы.

По Г.И. Шмелеву [55], ЛПХ можно разделить на три группы: 1) чисто потребительского характера; 2) преимущественно потребительского характера с реализацией небольшой части произведенной продукции; 3) преимущественно ориентированное на сбыт продукции.

На заседании коллегии Минсельхоза 31 мая 2002 г. в Саранске статс-секретарь, первый заместитель Министра сельского хозяйства Российской Федерации А. А. Михалев в выступлении дал такую классификацию ЛПХ: 1) многоотраслевые - потребительские, нацеленные только на удовлетворение потребностей владеющих ими семей; 2) хозяйства, производящие продукцию преимущественно для себя, излишки реализующие через рыночные структуры; 3) хозяйства, развивающиеся преимущественно как товарные. Как видим, по поводу классификации современных личных подсобных хозяйств у Г.И. Шмелева и А.А. Михалева совпадают.

В настоящее время личными подсобными хозяйствами производится 58 % всей валовой продукции сельского хозяйства. В разные периоды роль личного подсобного хозяйства в производстве валовой сельскохозяйственной продукции существенно различалась (таблица 1. 1. 1) [22].

Таблица 1. 1. 1 - Производство валовой продукции сельского хозяйства в фактически действовавших ценах, млрд. руб.

Годы	Все категории хозяйств	В процентах
		СХП	ЛПХ	КФХ
1970	51	68,6	31,4	-
1975	58	70,3	29,7	-
1980	71	71,0	29,0	-
1985	106	76,9	23,1	-
1990	158	73,7	26,3	-
1995	203,9	50,2	47,9	1,9
2000	774,5	43,4	53,6	3,0
2003	1134,5	37,9	57,9	4,2

Как видно из таблицы наблюдается устойчивый рост доли продукции сельского хозяйства личных подсобных хозяйств в производстве всей валовой продукции сельского хозяйства. Если доля продукции сельского хозяйства личных подсобных хозяйств в 1970 году составляла 31,4 %, то к 1985 году произошло сокращение до 23,1 %. Затем с 1990 года начинается ее рост, который составил в 1990 году - 26,3 %, в 2000 году - 53,6 % и в 2003 году - 57,9 %.

Если быть объективным, то рост производств в ЛПХ весьма относителен и связан в основе своей, с одной стороны, с увеличением числа ЛПХ, а с другой - падением производства в общественном хозяйстве. Доля продукции сельскохозяйственных предприятий сократилась с 68,6 % в 1970 году до 37,9 % в 2003 году. В то же время при сохранении общей тенденции к снижению поголовья скота во всех категориях хозяйств, в ЛПХ численность поголовья всех видов скота достаточно стабильная (таблица 1.1.2) [22].

Таблица 1. 1. 2 - Поголовье скота в личных подсобных хозяйств населения РФ, млн. голов

Годы	Крупный рогатый скот	Из них коровы	Свиньи
1970	11,352	7,086	6,673
1975	9,907	5,816	4,948
1980	9,528	5,461	5,904
1985	9,476	5,184	5,616
1990	9,861	5,228	7,086
1995	11,394	6,682	7,548
2000	10,265	5,944	6,782
2004	10,533	5,572	7,120

Как видно из таблицы 1.1.2 поголовье крупного рогатого скота за 34 года сократилось всего лишь на 7,2 %. Если за период с 1970 год по 1975 год было допущено некоторое сокращение поголовья КРС, то с 1980 года по 1990 год наблюдается стабилизация и рост поголовья. В 1995 году она достигла уровня 1970 года. В целом скотопоголовье населения можно считать достаточно стабильным и способным к быстрому ее росту. Например, по поголовью свиней отмечается также некоторое ее увеличение: по сравнению с 1970 годом поголовье свиней увеличилось на 6,7 %.

Если рассмотреть долю скотопоголовья населения в общем поголовье скота в хозяйствах всех категорий, то наблюдается рост поголовья всех видов скота ЛПХ (таблица 1. 1. 3) [22].

Таблица 1. 1. 3 - Поголовье скота в личных подсобных хозяйствах населения РФ, в процентах от хозяйств всех категорий

Годы	Крупный рогатый скот	Из них коровы	Свиньи
1970	22,0	34,4	20,1
1975	17,2	26,8	17,8
1980	16,4	24,6	16,4
1985	15,9	24,0	14,4
1990	17,3	25,5	18,5
1995	28,7	38,4	33,4
2000	37,6	46,8	43,2
2004	42,3	50,2	44,5

Из таблицы 1.1.3 видно, что доля поголовья КРС в общей численности поголовья всех категорий увеличилось по состоянию на 1 января 2004 года по сравнению с 1970 годом на 20,3 %, доля поголовья коров увеличилось на 15,8 %, доля поголовья свиней на 24,4 %.

В результате производство основных видов продуктов животноводства и растениеводства личных подсобных хозяйств значительно увеличилось и составляет по картофелю 92,8% от всего производства, по овощам - 80,1%, по мясу - 53,7%, по молоку - 51,4%, по яйцам -26,4%, по шерсти - 57,1% (таблица 1. 1. 4) [24].

Таблица 1. 1. 4 - Производство основных видов продукции в ЛПХ населения и их роль в валовом производстве РФ

Продукция	1981-1985 гг.	1986-1990 гг.	1995 г.	2000 г.	2003 г.
Картофель:млн.тн %	22,8 61,0	21,4 66,8	35,9 89,1	31,4 92,4	34,1 92,8
Овощи: млн.тн %	3,7 25,0	3,1 30,1	8,3 73,4	9,7 77,9	11,8 80,1
Мясо в убой-ной массе: млн.тн %	2,2 25,8	2,4 24,8	2,8 48,6	2,6 57,9	2,6 53,7
Молоко: Млн.тн %	12,7 25,0	12,7 23,8	16,3 41,4	16,4 50,9	17,1 51,4
Яйца: Млрд. шт %	10,5 29,5	10,2 21,6	10,2 30,2	9,8 28,7	9,6 26,4
Шерсть: Млн.тн %	…	…	39,8 42,8	23,0 57,1	…

Данные таблицы 1.1.4 показывают, что также растет доля продукции сельского хозяйства хозяйств населения в общем, объеме продукции сельского хозяйства.

Таким образом, по структурным изменениям в соотношениях продукции ЛПХ во всех категориях хозяйств создается представление об усилении роли личного подсобного хозяйства перед общественным, ибо доля последнего снижается. Именно такие выводы делаются в экономической литературе.

Но есть и вторая сторона. То, что личное подсобное хозяйство является существенным источником пополнения доходов семьи, ее семейного бюджета. И эта его роль оказывается тем важнее, чем ниже уровень заработной платы в общественном хозяйстве, чем выше уровень безработицы на селе.

К тому же чаще всего получается, что не по воле или желанию владельца ЛПХ его продукция оказывается нереализованной, а только потому, что самим владельцам эта задача оказывается непосильной из-за дальности рынков сбыта, дороговизны транспортных услуг, низких закупочных цен и др. Коллективными хозяйствами и государством в целом не решаются проблемы владельцев ЛПХ по реализации продукции.

Как выше уже отмечалось, личное подсобное хозяйство является существенным источником формирования реальных доходов для жителей сельской местности. Осуществление этой функции подсобного хозяйства происходит различными путями. Во - первых, получая продукты из личного подсобного хозяйства, сельские жители избавляют себя от необходимости приобретать эти продукты, тратя на это часть своей заработной платы или заработка, полученного от общественного хозяйства. Во- вторых, продавая часть сельскохозяйственной продукции, произведенной в подсобном хозяйстве, сельский житель приобретает взамен необходимые ему товары или расходует эти средства на строительство жилья и т.п., т.е. тратит их по своему усмотрению. В третьих, выручку от произведенной продукции использует на оплату учебы детей или на покупку какого-то дорогостоящего товара.

Таким образом, личное подсобное хозяйство способствует повышению уровня материального благосостояния трудящихся, удовлетворению их материальных потребностей. И в этом смысле роль личного подсобного хозяйства уже выходит за рамки одной семьи и приобретает общественное значение.

В этой связи следует различать, как справедливо отмечает В.А. Белянов [30], общественную и личную функции личного подсобного хозяйства.

Общественная функция состоит, прежде всего, в производстве для общества ряда продуктов, потребность в которых не обеспечивается за счет сельскохозяйственных предприятий..

Личная функция подсобного хозяйства, с одной стороны, выражается в том, что оно обеспечивает людей, ведущих его, продуктами, которые не могут быть получены из общественного производства. С другой стороны, личная функция подсобного хозяйства состоит в том, что оно является существенным источником формирования реальных доходов трудящихся, участвует в процессе воспроизводства рабочей силы, способствует выравниванию уровня жизни отдельных групп населения.

В последнее время возникает еще одна очень специфическая функция - служить интересам и возрождению общественного хозяйства, противопостоять административному напору на крупные сельскохозяйственные предприятия, сохранить их от разрушения, создавая спрос на корма для ЛПХ, молодняк скота и другие услуги общественного хозяйства.

Таким образом, перед органами государственного управления округа, в аграрном секторе которого сложилась критическая социально-экономическая ситуация, стоит задача: во-первых, быстрого и рационального (исходя из финансовых возможностей) разрешения проблемы обеспечения незанятого населения доходной деятельностью; во-вторых - создания эффективной модели коллективного сельхозпроизводства (предприятия), которое должно стать не только более продуктивным и экономически эффективным, чем существующее, но и, в конкурентных целях, быть более, опять-таки, рациональным, чем сельхозпредприятия из благоприятных по погодно-климатическим условиям регионов России.

Не менее важным представляется принятие органами государственного управления округа не только быстрого, но, что очень важно, правильного организационного решения, ибо повторное ошибочное реформирование села может привести к окончательной потере доверия людей к власти

1.2 Формы и методы государственного регулирования личных подсобных хозяйств

Несмотря на объективную необходимость создания и развития эффективной системы государственной поддержки личных подсобных хозяйств, малого и среднего предпринимательства, в России эти намерения больше декларируются, чем реализовываются.

В стране нет четкой направляющей Концепции в развитии личных подсобных хозяйств и малого бизнеса, поддерживаемые федеральным центром структуры.

Во многих регионах личные подсобные хозяйства рассматриваются как важнейшая составляющая агропромышленного комплекса, хотя таковыми являются они практически везде. Разница только в том, что для одних ЛПХ - явление приходящее, а потому не достойное внимания и серьезных усилий по их развитию, а для других - сектор сельского хозяйства, остающийся ведущим в занятости людей и их жизнеобеспечении. Ввиду различного понимания роли и значения ЛПХ сегодня и в будущем по-разному строится и работа с ними.

Серьезно занимаются развитием крестьянским подворий в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Чувашской Республике, Саха (Якутия), в Агинском Бурятском автономном округе, в Алтайском крае, Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Кемеровской, Орловской, Пермской, Тюменской и других областях.

В одних регионах создана собственная нормативно-правовая база функционирования личных подсобных хозяйств (местные законы), не ожидая, когда это осуществится по всей России. В других - приняты и реализуются региональные программы по развитию ЛПХ. В третьих -сделано то и другое, в четвертых - идет разработка этих документов. Поддержка домашних подворий начинает носить системный характер. Они рассматриваются как равноправные сельхозпроизводители, на них в полной мере распространяются управленческие воздействия сельхозорганов, сервизное обслуживание, все виды местных дотаций и государственной поддержки. Личные хозяйства включаются в разного рода кооперативные структуры, вокруг них формируется доброжелательная атмосфера через средства массовой информации.

Уже неоднократно говорилось о месте подворий в агропромышленном комплексе (АПК) Мордовии и деятельности руководства республики. Остановимся на документах, которые приняты в республике по развитию АПК.

Существующая организационно-правовая база строилась постепенно, по мере накопления опыта. Важное значение имели указы главы республики от 10 сентября 1996 г. «О мерах по стабилизации положения в агропромышленном комплексе, поддержке личных подворий, садоводство и огородничество», от 20 августа 1997 г. «О мерах по развитию животноводства в личных подворьях», от 13 октября 1998 г. «Об организационных и экономических мерах по повышению эффективности сельскохозяйственного производства в Республике Мордовия».

На основании указов главы и решений государственного собрания республики приняты и действуют ряд положений, создающие условия для успешной деятельности домашних подворий. Назовем некоторые из них, вышедшие за 1997-2002 гг.: «О порядке предоставления личным подворьям субсидий на содержание дойного стада коров сверх установленного минимума и на содержание свиноматок», «О выплате дотаций владельцам личных подворий за реализацию нетелей и ремонтных телок сельскохозяйственным предприятиям для пополнения стада коров», «О выплате субсидий личным подворьям граждан, закупающих телок для обновления дойного стада», «О порядке предоставления дотаций за сданные на переработку скот и молоко», «О порядке возмещения личным подворьям расходов на осеменение скота, ветеринарное и зоотехническое обслуживание».

Из названий документов видно, насколько многоплановой является система материальной поддержки подворий. Результатами такой работы стали подъем сельского хозяйства региона, рост производства продовольствия в домашних подворьях, улучшение жизни крестьян.

В Ростовской области в июне 1999 года принято постановление «О развитии личных подсобных хозяйств в Ростовской области», в котором утвержден план мероприятий по поддержке домашних подворий. На его основе разработаны программы развития личных подсобных хозяйств районов.

В марте 2002 г. постановлением администрации области утверждено «Положение о субсидировании ставок по привлеченным в коммерческих банках кредитным ресурсам», которое предусматривает льготное кредитование закупок продовольствия у населения.

Серьезные результаты дает реализация распоряжения главы администрации Ростовской области «О мерах по формированию системы производства заготовок и переработки продукции животноводства области». В нем предусмотрен существенный рост заготовок мясо-молочной продукции, в том числе в хозяйствах населения. Наряду с улучшением системы закупок продукции, производимой подворьями традиционным путем, расширяются заготовки под денежный аванс или поставку молодняка скота, кормов, оказания сервисных услуг и т.д.

В июле 2000 г. главой администрации Орловской области Егором Строевым утверждена «Комплексная программа развития личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств на 2002-2005 годы». Разработаны аналогичные программы во всех районах области. Известно, что должно делаться по выполнению программы в каждой сельской администрации. О росте товарности домашних подворий говорит тот факт, что в 2001 году у населения было закуплено 22,5 тыс. тн молока, или на 26 % больше уровня 2000 года.

Есть программы развития личных подсобных хозяйств населения на 2002 - 2006 гг. в Тульской области. Они охватывают широкий круг вопросов - улучшение закупок производимого продовольствия по всем направлениям, развитие кооперации этих хозяйств и интеграции их с различными партнерами, оказание материальной и финансовой поддержки в строительстве животноводческих помещений, создание машинно-технологических станций и т.д.

Большая работа проводится руководством Белгородской области по развитию ЛПХ. Был подготовлен проект закона «О регулировании и социальных гарантиях граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством в личном подсобном хозяйстве». На Белогородчине поощряется деятельность ЛПХ, защищаются права их владельцев. Например, подворьям, содержащим пять и более условных голов крупного рогатого скота, было выделено 300 доильных аппаратов. Через фонд индивидуального жилищного строительства с середины 90 - х годов построено на селе 14 тыс. домов усадебного типа. Этот же фонд производит постановку в хозяйства тракторов, автомобилей и другой техники. Строительство и приобретение техники ведутся в счет будущих поставок продовольствия.

Поддержка личных подсобных хозяйств в Республике Коми осуществлялось в 2001 г. на основе указа главы республики «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Республики Коми в 2001 году». Вроде бы, в названии документа отсутствует слово «личное подсобное хозяйство», но меры по ним были определены существенные. О чем говорит тот факт, что подворья получили дотации в 2001 г. в размере 4,6 млн. руб. за животноводческую продукцию, или в 4,2 раза больше, чем в предшествующем году.

Разрабатывается комплексная программа повышения эффективности личных подсобных хозяйств на 2002 - 2006 гг. в Тамбовской области. Предусматривается увеличить производство сельскохозяйственной продукции на 25-30 % за счет формирования сети заготовительных, сбытовых, перерабатывающих кооперативов, мобилизации средств населения, муниципального и областного бюджетов, банков и инвесторов.

В Новгородской области работа с домашними подворьями ведется в соответствии с Концепцией социально-экономического развития области в агропромышленном комплексе, действующей с 1997 г. Развитие ЛПХ считается приоритетной задачей. В них производится 74 % продовольствия области. Закупка является важнейшей проблемой, поэтому в области в течение пяти лет осуществляется программа « Организация заготовительной сети по закупкам сельхозпродукции от населения».

В 1999 - 2002 гг. масштабная государственная кредитная помощь владельцам семейных и родовых хозяйств оказывалась в Республике Саха-Якутия.

На фоне этих примеров достаточно интересным выглядит опыт региональной государственной помощи личным подсобным хозяйствам и субъектам малого предпринимательства, накопленный в 1997 - 2004 гг. в Агинском Бурятском автономном округе.

В принципе та или иная работа по активизации производственной деятельности личных подсобных хозяйств населения, повышению их доходности и товарности ведется в каждом регионе. Есть и безусловные лидеры. Однако приведенные примеры не должны создавать иллюзий, что проводится оптимальная политика по отношению к домашним подворьям. Не произошло главного - достижения соответствия меры внимания той роли, которую играют ЛПХ в производстве продовольствия, занятости и жизнеобеспечении сельских жителей. Именно это и подчеркнул в своем выступлении на коллегии Минсельхоза заместитель Председателя Правительства Российской Федерации-Министр сельского хозяйства Российской Федерации А. В. Гордеев, которая проходила в г. Саранске в мае 2002 г.

Глава 2. Нормативная правовая база государственного регулирования личных подсобных хозяйств

2.1 Правовое регулирование личных подсобных хозяйств в Российской Федерации

Правовое регулирование ведения гражданами личного подсобного хозяйства осуществляется в соответствии с Конституцией РФ [1], Федеральным законом "О личном подсобном хозяйстве" [9], другими федеральными законами, иными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Определение личного подсобного хозяйства, закрепленное в статье 2, имеет два важных аспекта.

Во-первых, личное подсобное хозяйство это форма непредпринимательской деятельности.

Во-вторых, эта деятельность ограничивается деятельностью по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и деятельностью по реализации этой продукции. Ведение личного подсобного хозяйства осуществляется в целях удовлетворения личных потребностей гражданина и членов его семьи в сельскохозяйственной продукции.

Из этого следует, что личное подсобное хозяйство отличается от другой формы деятельности граждан по производству сельскохозяйственной продукции - от крестьянского (фермерского) хозяйства. Первые относятся к хозяйствам потребительского типа, а вторые являются субъектами предпринимательской деятельности. В отличие от фермерского хозяйства личное подсобное хозяйство ведется в целях удовлетворения собственных потребностей семьи в продовольствии, товарный характер имеет лишь часть продукции, но и в этом случае полученные доходы направляются не на коммерческие цели, а на личное (семейное) потребление.

О некоммерческой (непредпринимательской) деятельности личного подсобного хозяйства свидетельствуют многие обстоятельства. Личное подсобное хозяйство не подлежит государственной регистрации (п.1 и 2 ст.23 Гражданского кодекса (ГК) РФ [2], п.2 ст.3 настоящего Федерального закона) и не облагается подоходным налогом.

В соответствии с подпунктом 13 части первой ст. 217 Налогового кодекса РФ [12] не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) доходы физических лиц, получаемые ими от продажи выращенных в личных подсобных хозяйствах, находящихся на территории Российской Федерации, скота, кроликов, нутрий, птицы, диких животных и птиц (как в живом виде, так и продуктов их убоя в сыром или переработанном виде), продукции животноводства, растениеводства, цветоводства и пчеловодства как в натуральном, так и в переработанном виде.

Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Также установлено, что сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении личного подсобного хозяйства, является собственностью граждан, ведущих это личное подсобное хозяйство.

Из этого следует, что граждане сами должны определить причитающуюся каждому из них долю в этой продукции (согласно п.1 и 2 ст.245 и п.1 и 3 ст. 252 Гражданского кодекса РФ [2] по соглашению между ними либо в судебном порядке) или владеть, пользоваться и распоряжаться этой продукцией сообща без определения своих долей (согласно ст. 253 Гражданского кодекса РФ по согласию всех участников, которое предполагается независимо от того, кем из них совершается сделка).

Также настоящий Федеральный закон [9] и п.1 и 2 ст.23 Гражданского кодекса РФ не требуют осуществления государственной регистрации личного подсобного хозяйства. Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок.

Настоящий Федеральный закон [9] (п. 3 ст. 3) гарантирует предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства только гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях.

Кроме того, настоящий Закон [9] направлен на защиту прав граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, от произвольного вмешательства в их деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Нормы ст. 6 настоящего Федерального закона не вводят каких-либо ограничений на поголовье и количество сельскохозяйственных животных, пчел и птицы, которых разрешено содержать в личном подсобном хозяйстве, следовательно, ни один орган государственной власти или орган местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, и устанавливать какие-либо нормы (минимальные и максимальные) по количеству разрешенного поголовья скота, пчел и птицы, так как это не предусмотрено законодательством.

В соответствии со ст. 35, 55 Конституции Российской Федерации [1] решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, могут быть обжалованы в суд.

За многолетнюю практику ведения гражданами личного подсобного хозяйства выработаны различные формы государственной и иной поддержки таких хозяйств:

1) в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 13.03.1981 г. № 141 "О дополнительных мерах по увеличению производства сельскохозяйственной продукции в личных подсобных хозяйствах граждан РСФСР" федеральным органам исполнительной власти (прежде всего Минсельхозу России), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления разрешено вводить в свои штаты специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества. Эта норма действует до сих пор;

2) в соответствии с указом Президента РФ от 07.06.1996 г. № 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" предусмотрено, начиная с 1997 года, выделение средств из федерального бюджета на льготное кредитование строительства жилых домов и обустройство земельных участков личного подсобного хозяйства, а также выделение средств из государственного лизингового фонда на приобретение племенного и рабочего скота, сельскохозяйственной техники, инвентаря и оборудования.

Государственной поддержкой является также освобождение владельцев личных подсобных хозяйств полностью или частично от налогов, взносов во внебюджетные фонды и платежей в соответствии с федеральными законами. Например, согласно подпункта 13 части первой ст. 217 Налогового кодекса РФ [12] освобождаются от налогообложения доходы граждан от продажи выращенной продукции в личных подсобных хозяйствах.

Согласно ст. 6 и 8 Закона РФ "О плате за землю" земельный налог на земельные участки личного подсобного хозяйства в границах и вне черты сельских поселений приравнен к налогу, взимаемому с сельскохозяйственных организаций (в 10 раз меньше чем для дачников или владельцев земельных участков для индивидуального жилищного строительства), а в черте городских поселений для личного подсобного хозяйства земельный налог равен 3 процентам от ставок земельного налога, установленного в этом городском поселении для других видов деятельности.

Соответствующими законами установлены льготы на подоходный налог (налоговые вычеты на расходы при приобретении земельных участков, жилых домов, хозяйственных сооружений и строений), налог на имущество, расположенное на земельном участке личного подсобного хозяйства, плата за забор воды для орошения и т.д.

В пункте 2 статьи 7 Федерального Закона [9] приведен примерный перечень мероприятий по государственной поддержке граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Порядок их реализации должен быть определен постановлениями и решениями Правительства РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Впервые предусматривается ежегодное бесплатное проведение ветеринарного осмотра скота, организация его ветеринарного обслуживания, борьба с заразными болезнями животных, содержащихся в личном подсобном хозяйстве.

Все меры государственной поддержки граждан, ведущих личное подсобное хозяйство связаны с использованием средств федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов. Поэтому в настоящем Федеральном законе впервые установлено, что на личные подсобные хозяйства распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные законодательством Российской Федерации для сельскохозяйственных товаропроизводителей (сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств).

Более половины некоторых видов сельскохозяйственной продукции (картофель, овощи, мясо, молоко) производится в личных подсобных хозяйства и поэтому они должны иметь государственную поддержку пропорционально своей доле в производстве сельскохозяйственной поддержки.

Объемы и виды государственной поддержки личных подсобных хозяйств будут определяться ежегодно при принятии федерального бюджета на очередной год. Например, на государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в соответствии с Федеральным законом от 24.12.2002 г. № 177 - ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" [11] выделено 24,5 млрд. рублей, в том числе:

1) субсидирование разницы процентных ставок по привлеченным кредитам и краткосрочным кредитам 3,2 млрд. рублей;

2) государственная поддержка программ и мероприятий по племенному животноводству и элитному семеноводству 1,2 млрд. рублей;

3) государственная поддержка программ и мероприятий по развитию растениеводства 1,3 млрд. рублей;

4) компенсация части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур (субсидии и субвенции) 0,9 млрд. рублей;

5) регулирование зернового рынка 1,0 млрд. рублей;

6) субсидии на компенсацию затрат на приобретение минеральных удобрений 2,1 млрд. рублей;

7) на финансирование мелиоративных работ 2,4 млрд. рублей;

8) федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года" (финансирование газификации, водоснабжения, жилищного строительства, дорожного строительства) 1,5 млрд.руб. и т.д.

Указанные средства федерального бюджета выделяются Минсельхозом России в порядке, установленном Правительством РФ для каждого вида расхода средств.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при принятии своих бюджетов также разрабатывают и осуществляют меры и программы по развитию личных подсобных хозяйств и социально-экономическому развитию сельских поселений, определяют форму, размеры и порядок поддержки личных подсобных хозяйств и обслуживающих их сельскохозяйственных кооперативов и иных организаций.

Статья 8 определяет, что вместо государственной регистрации личных подсобных хозяйств их учет должен осуществляться в похозяйственных книгах. Порядок ведения таких книг должно определить Правительство РФ.

Многие граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, не имеют другого постоянного места работы и, следовательно, они не смогут оформить пенсию. Статья 9 предоставляет таким гражданам право добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.

Данная норма соответствует положению абзаца второго п. 1 ст. 29 Федерального закона от 15.12.2001 г. № 167 - ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" [5] (с изменениями и дополнениями от 29.05.2002 г. и 31.12.2002 г.), согласно которого граждане вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять плату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ за другого гражданина, за которого не осуществляется уплата страховых взносов.

Форма пенсионной книжки застрахованного гражданина и порядок ее заполнения утверждены постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 10.04.2003 г. № 49 п.

Минимальный размер фиксированного платежа на финансирование страховой и накопительной части трудовой пенсии не может быть менее 150 рублей в месяц и является обязательным для уплаты (п. 3 ст. 28 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации").

Таким образом, по мнению автора работы, органам государственной власти субъектов РФ на региональном уровне при принятии законов и программ по поддержке личных подсобных хозяйств следует особое внимание обратить на ст. 7 Федерального Закона «О государственной и иной поддержке личных подсобных хозяйств» и ст. 9 «Вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию» [9].

2.2 Нормативное правовое регулирование личных подсобных хозяйств в Агинском Бурятском автономном округе

В Агинском Бурятском автономном округе правовое регулирование ведения гражданами личного подсобного хозяйства осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» от 07 июля 2003 г. № 112 - ФЗ [9], другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Законом автономного округа «О личном подсобном хозяйстве в Агинском Бурятском автономном округе» от 17 декабря 2003 г. № 393 - ЗАО [15], иными нормативными правовыми актами округа, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В Федеральном законе «О личном подсобном хозяйстве» [9] были всесторонне определены основы развития личных подсобных хозяйств, обозначены ее основные принципы, цели, направления реализации, ее место в системе и структуре агропромышленного комплекса.

Для государственной поддержки личных подсобных хозяйств в Агинском Бурятском автономном округе приняты и функционируют ряд законов автономного округа (ЗАО) и постановлений Главы администрации округа.

На основании Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» [9] был разработан и принят закон автономного округа от 17 декабря 2003 года № 393 - ЗАО «О личных подсобных хозяйствах Агинского Бурятского автономного округа» [15], который определяет экономические и правовые основы организации и ведения личных подсобных хозяйств, а также меры их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе.

Настоящим законом установлено, что личное подсобное хозяйство это форма непредпринимательской деятельности. Ведение личного подсобного хозяйства осуществляется в целях удовлетворения личных потребностей гражданина и членов его семьи в сельскохозяйственной продукции. Следовательно, личное подсобное хозяйство отличается от другой формы деятельности граждан по производству сельскохозяйственной продукции - от крестьянского (фермерского) хозяйства. Первые относятся к хозяйствам потребительского типа, а вторые являются субъектами предпринимательской деятельности. В отличие от фермерского хозяйства личное подсобное хозяйство ведется в целях удовлетворения собственных потребностей семьи в продовольствии, товарный характер имеет лишь часть продукции, но и в этом случае полученные доходы направляются не на коммерческие цели, а на личное (семейное) потребление. В этом мы считаем главное отличие личного подсобного хозяйства.