Забезпечити законність - значить припиняти і попереджати найменше порушення закону, вживати заходів до ліквідації причин, що породжують порушення, відновлювати права та законні інтереси громадян і організацій, карати винних, створювати атмосферу невідворотності відповідальності, виховувати працівників апарату управління в дусі суворого дотримання цілей і букви закону.

Г. В. Атаманчук наголошує на невірності твердження про те, що всі проблеми полягають лише в актуальності та якості, а також наявності законів. Що, нібито, наявність законів (інших нормативно-правових актів) сама собою свідчить про їх майже автоматичне виконання. Автор слушно зазначає, що насправді між правовою нормою (правилами поведінки), правовою вимогою або настановою та їх проявами в повсякденному житті і суспільній життєдіяльності повинен бути визначений механізм забезпечення практичної реалізації перших [6, с. 163]. Продовжуючи вказану думку автор вказує на неможливість існування закону без законності - механізму і засобів втілення такого закону в життя [6, c. 163].

Законність можлива лише за існування правових норм високої якості, які відповідають загальним принципам права, загальнолюдської моралі, економічному рівню держави, культури, міжнародно-правовим нормам і стандартам, виражають волю всього народу. Законодавець обов'язково має врахувати при розробці і прийняті закону ті зміни, які відбудуться у суспільному житті у майбутньому, прогнозувати їх. Як зауважує В. І. Мельниченко: «Спроби максимально пристосувати закон, що приймається на підставі інформації про минуле і сучасне, до швидкоплинних умов правозастосування вже невдовзі обернуться його відірваністю від суспільних реалій» [51, с. 11].

Верховенство закону над усіма іншими юридичними актами є одним з умов, що забезпечують неухильне дотримання законності. Усі найважливіші питання повинні регулюватися законами, тобто актами представницьких органів влади. Акти всіх інших органів і організацій повинні бути лише підзаконні: видаватися на основі і в точній відповідності з законом, у межах встановленої законом компетенції даного органу чи організації.

Саме через це нормативно-правові засади забезпечення законності є особливо важливими.

До нормативно-правових засад забезпечення законності слід віднести систему закріплених у чинному законодавстві засобів і способів, що націлені на забезпечення режиму законності і правопорядку, і є юридичними формами загальних гарантій забезпечення законності. Нормативно-правові засади забезпечення законності також визначають стан законодавства, його стабільність і відповідність розвитку відносин у суспільстві, рівень юридичної техніки; рівень діяльності з попередження і припинення правопорушень, у тому числі заходів юридичної відповідальності; доступність і якість правосуддя; ефективність контролю за реалізацією правових актів [52, с. 349-348].

Говорячи про роль нормативно-правих засобів забезпечення законності слід відмітити, що саме вони закріплюють у конкретних нормах права положення загальних гарантій законності і, тим самим створюють правову основу для реалізації встановлених вимог, але, без відповідної діяльності компетентних органів, не можуть забезпечити збереження встановлених положень у механізмі реалізації права.

Нормативно-правові гарантії пов'язані із наявністю нормативно визначеного механізму об'єктивізації у законах і відповідних їм підзаконних актах суспільних потреб та інтересів. Забезпечення такої об'єктивізації здійснюється в процесі правотворчості, зокрема законотворчості. Як зазначає А. М. Ришелюк [53, c. 78], загальною метою правотворчості є надання існуючій системі права і законодавства досконалого вигляд, приведення її у відповідність з потребами життя, моделюванням на майбутнє таких відносин, які можуть виявитись корисними для суспільства. З огляду на вказане науковець окреслює три основні завдання правотворчості: 1) приведення права у відповідність з нинішніми реаліями суспільного життя; 2) створення нових моделей бажаних для суспільства відносин між людьми і впровадження їх у життя та 3) впорядкування нормативного масиву. Так, право закріплює ті нові прогресивні реалії і тенденції, які виникли в результаті суспільного розвитку. Правотворчість, створюючи нові моделі та впроваджуючи їх життя, набуває прогностичного характеру. Необхідно спочатку передбачити напрямок розвитку суспільства, оцінити позитивний чи негативний потенціал певних тенденцій такого розвитку, скласти обґрунтоване уявлення про моделі бажаної поведінки і вже після цього на основі відповідних досліджень, аналізу і прогнозів приймати рішення про початок конкретних правотворчих дій.

Характерними для сучасного українського законодавства є посилення регламентації суспільних відносин. Так, спостерігається кількості законів та підзаконних актів, а також розширення меж і поглиблення деталізації нормативно-правового регулювання, що ускладнює правозастосування та знижує ефективність правової системи. Крім того, законодавство просто „не встигає” за розвитком суспільних відносин, а інколи навіть суперечить раніше прийнятим актам, і цінність багатьох з них нівелюється внутрішньою суперечністю та нестабільністю. Це явно не є перевагою нашої системи законодавства. Проблемою сучасних законів є їх часті розбіжності з Конституцією; декларативність, нерегулюючий характер деяких законів, схожих за змістом на політичний документ, вимагають ставлення до законотворчості як до спеціальної науки, відповідних концепцій і рекомендацій, методик розробки проектів законів на стадіях законотворчості.

Закон буде правовим лише тоді, коли буде відповідати загальновизнаним цінностям, відображатиме інтереси громадян, на основі цінностей має бути сформульована загальна норма. У цьому полягає надзвичайна важливість законотворчої функції законодавця. Відсутність у нашого законодавця теоретичного осмислення інституту планування законодавчої роботи призводить не лише до погіршення якості законів та подальших незручностей для юристів та й юридично неосвіченого населення, а й до складнощів у процесі реалізації законів та інших нормативно-правових актів. Необхідно розробити методику аналізу чинників, що впливають на законотворчість. сприяючи їх точному визначенню, досягненню кореляції між ними, регулярно аналізувати правову ситуацію, яка змінюється у країні й регіонах, що надасть можливість простежити динаміку ставлення громадян до чинних законів.

Важлива проблема в об'єктивізації законотворчості є невизначеність законодавчого процесу при високих темпах формування законодавства. Її вирішенню мають допомогти закон «Про нормативно-правові акти» (пропозиція його прийняти існує ще з 1995 року) та закон «Про закони і законодавчу діяльність в Україні», який би сприяв усуненню недоліків техніко-юридичного і змістовного характеру під час прийняття законів.

Надзвичайно важливим серед нормативно-правових засад забезпечення законності в державному управлінні є нормативне закріплення порядку (процедур) діяльності державної адміністрації. Так, відповідно до ч. 2 ст. 6 Конституції України визначено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Ч. 2 ст. 19 Основного Закону держави вказує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 - організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами України.

Так, принцип законності, закріплений Конституцією України, свого практичного втілення набуває у законах та підзаконних актах, які виступають регуляторами відносин у процесі державного управління. Правові акти у цій сфері розглядаються як регулятор поведінки держслужбовців та посадових осіб місцевого самоврядування, який встановлює рамки повноважень осіб управлінської системи та впливає на формування правової свідомості і культури у населення.

Говорячи про вимоги нормативно-правових актів до відповідних суб'єктів в частині дотримання ними законності, варто відмітити, що і Конституція України, і переважна більшість законів та деяких інших нормативно-правових актів вказують на необхідність для того або іншого органу державного управління або ж при здійсненні діяльності того або іншого виду дотримуватись законності. Зокрема в Конституції закріплено положення, згідно з яким органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і у відповідності до законів України.

Вимога щодо дотримання законності стосується і Президента України, який, виходячи з норм Конституції України є гарантом її додержання Конституції України, а також додержання прав та свобод громадян, наділений повноваженнями підписувати закони, а також скасовувати акти Уряду та голів місцевих державних адміністрацій; не дивлячись не те, що сьогодні в літературі висловлюються різні погляди щодо статусу Президента, на наш погляд, з огляду на дуже широкий спектр його повноважень, є всі підстави вважати його службовою особою, на яку поширюються вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України: діяти лише на підставі, в межах повноважень, та у передбачений законом спосіб, фактично - дотримуватись законності.

Для Кабінету Міністрів України принцип законності закріплений в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» [54]: «діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості». На практиці реалізація цього принципу означає те, що не зважаючи на статус вищого органу в системі виконавчої влади, діяльність Кабінету Міністрів України має підзаконний характер і визначається законом. А це означає: Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України», іншими законами України, а також актами Президента України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України» та іншими законами України. Діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади теж ґрунтується на принципі законності (ч. 1 ст. 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»). Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, законом України «Про центральні органи виконавчої влади» [55] та іншими законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Серед основних завдань міністерства як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в одній чи декількох сферах, зокрема, визначено забезпечення нормативно-правового регулювання; узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України; здійснення інших завдань, визначених законами України.

Діяльність інших центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Місцеві державні адміністрації в своїй діяльності теж керуються принципом законності (ст. 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [56]), аналогічно Кабінету Міністрів України, з тією різницею, що вони є одноособовими органами виконавчої влади, їх діяльність здійснюється в межах визначених адміністративно-територіальних одиниць та що в своїй діяльності для них обов'язковими є окрім актів парламенту та уряду ще й накази центральних органів виконавчої влади, прийняті в межах компетенції та рішення відповідних органів місцевого самоврядування. Окрім того, забезпечення законності та правопорядку відноситься згідно вказаного закону до основних завдань місцевих державних адміністрацій, а повноваження у вказаній сфері полягають в тому, що місцева державна адміністрація, зокрема, забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади.

Адміністративно-правова сфера регулюючого впливу закону на відносини в суспільстві є досить значною. Тому важливо, щоб управлінська система була максимально ефективною у своїй діяльності, здійснювала свої повноваження у відповідності до правових норм, що забезпечувало б дотримання принципу законності у системі органів управління, які є частиною державного апарату і, власне, на державу покладається обов`язок встановлення таких умов, за яких діяльність цих органів носила б юридично-належний характер.

Для досягнення цієї мети, в першу чергу, необхідно видання правових актів, які б виступали регулятором поведінки державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, відповідно до принципів правової держави, одним з яких є законність. Г. В. Атаманчук наголошує на тому, що оскільки на сьогодні історія людської цивілізації допоки що не запропонувала нічого кращого за юридичний закон, більше того, його утвердження розглядає в якості свого найважливішого досягнення, то реальною проблемою є навчитися, в одному напрямку, «робити» актуальні та перспективні закони (об'єктивізувати законотворчість), а в іншому - поступово і наполегливо втілювати закони в життя (об'єктивувати законодавство) [6, c. 164]. Причому, базуючись на т. зв. концепції системної суб'єктно-об'єктної взаємодії, побудованій на законі кругообігу (колеса), у відповідності до якого спочатку відбувається пізнання (відображення) потреб та інтересів об'єктів, якими управляють - процес об'єктивізації (формування зворотних зв'язків по відношенню до тих, хто управляє), потім відбувається вироблення і реалізація суб'єктом управління управлінських впливів - процес об'єктивації управлінських рішень і дій, фіксації досягнутих перетворень (результатів) в об'єктах, що управляються [6, c. 5], - втілення законів в життя прямо витікає з вмінням їх правильного створення. Лише за наявності цих двох складових кругообігу в сукупності, коли коло замикається, коли закони належним чином підготовлені та налагоджені механізми їх реалізації, можливо здійснювати оцінку прийнятих управлінських рішень виходячи із реакції управляючих суб'єктів та управляємих об'єктів на зміни, що відбуваються.

Управлінська діяльність адміністративних структур щодо забезпечення законності прямо чи опосередковано обумовлена тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність органів державного управління. Органи державного управління обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління в сфері забезпечення законності, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб'єктом і об'єктом управління, і є правовими формами. Конкретні форми державного управління органічно пов'язані з правовими формами діяльності взагалі: правовстановлюючою, правовиконавчою та правоохоронною.

Тут варто відмітити, що в основу прийняття будь-якого управлінського акту має бути покладено принцип законності. Тому процедура прийняття управлінського рішення має максимально враховувати вимоги нормативно-правових актів, необхідних для такого прийняття. Так, наприклад, порядок прийняття законів України міститься в Регламенті Верховної Ради України [57], вимоги щодо урядових актів - в регламенті КМУ, а також його постанові, якою затверджено Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України [58]. Місцеві державні адміністрації власні акти приймають відповідно до їх регламентів, розроблених на підставі типового, а також враховуючи рекомендації Мінюсту щодо прийняття таких актів. Окрім того, при прийнятті регуляторних актів слід враховувати Закон «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» [59] та інші акти (наприклад «Про захист від недобросовісної конкуренції» [60], «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [61] , «Про державний кордон» [62] та ін.), кожен з яких містить певні вимоги щодо порядку прийняття нормативно-правового акту, необхідного для реалізації норм закону. Проблемою у вказаному напрямі є те, що на сьогодні в Україні відсутні єдині підходи щодо прийняття нормативно-правого акту. Тому кожна управлінська структура розробляє (або не розробляє) відповідні критерії для прийняття такого документу, окрім того, часто як рівень кадрового забезпечення, так і недосконалість чинного законодавства призводить до неврахування виписаних в актах, що регламентують процедуру, правилах. З метою врегулювання вказаного питання необхідно прийняти на загальнодержавному рівні закон про «Нормативно-правові акти» та розробити на рівні Мінюсту єдині правила нормативної техніки для всіх центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Важливими нормативно-правовими засобами забезпечення законності є існуючі в державному управлінні способи реалізації правових норм, оскільки саме такі способи забезпечують виконання або невиконання права.

В зв'язку з цим необхідно з'ясувати, які способи реалізації норм права властиві для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. В юридичній літературі відмічається чотири основних форми реалізації правових норм: дотримання, виконання, використання і застосування. [14, с. 11; 63, с. 34; 64, с. 62-63].

Найбільш загальною формою реалізації правових норм є їх дотримання, тобто утримання суб'єкта від вчинення дій, заборонених тими чи іншими нормами.

Це найбільш пасивна форма, яка властива як громадянам та їх об'єднанням, так і посадовим особам, інших суб'єктів права і характеризується свідомим підпорядкуванням встановленим правилам.

Реалізація правових норм у формі використання також властива багатьом суб'єктам права, бо з одного боку, вона передбачає здійснення органом виконавчої влади деяких його повноважень, з іншого - надає можливість громадянам вирішити їх проблеми, реалізувати їх суб'єктивні права шляхом волевиявлення (отримати документ про народження дитини, зареєструвати юридичну особу і т.д.).

Для органів виконавчої влади притаманні, головним чином, самі активні форми реалізації адміністративно-правових норм: виконання і застосування. Саме за допомогою цих форм здійснюється управлінська діяльність по реалізації законів та інших правових актів, проявляється державно-владний характер відповідних державних або самоврядних структур.

Діяльність організаційні форми та методи діяльності центральних органів виконавчої влади (їх територіальних підрозділів) та місцевих органів виконавчої влади містяться в законах про вказані органи (порядок формування, здійснення повноважень, основні форми роботи тощо) та в положеннях про них або їх регламентах. З метою забезпечення однакових підходів щодо діяльності всієї системи центральних та місцевих органів влади в основу документу, який регламентує їх діяльність, прийнято покладати типовий регламент. Так, відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. Типове положення про територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України [55]. Відповідно до ст. 45 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України [56].

Певною мірою нормативно-правові засоби втілення законності в діяльності органів державного управління викладені в нормах, які стосуються відповідної юридичної експертизи їх актів, що містяться в регламентах вказаних органів. Так, відповідно до п. 41 Типового регламенту місцевої державної адміністрації юридичний відділ місцевої державної адміністрації забезпечує відповідність законодавству проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації, рішень колегії, а також інших актів місцевої держадміністрації; проводить правову експертизу проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації, готує висновки правової експертизи у разі їх невідповідності актам законодавства та/або подає пропозиції щодо приведення таких проектів у відповідність з вимогами законодавства [65].

2.2 Організаційні засоби дотримання законності при здійсненні державного управління