Поняття «режим» походить від французького regime і від латинського regimen -- (управління, керівництво) та означає:

1) систему способів і методів здійснення політичної влади в країні (наприклад режим політичний);

2) встановлений національними законодавствами і нормами міжнародного права порядок у суспільних відносинах (національний режим, правовий режим, прикордонний режим, режим законності, тощо) [79, c. 318].

У найбільш загальній формі поняття «правовий режим» визначається як порядок регулювання, комплекс правових способів, що може застосовуватися в декількох значеннях: 1) державний устрій, спосіб правління; 2) точно встановлений розпорядок життя, праці, відпочинку, 3) система правил, законів, запроваджуваних для досягнення мети ; 4) умови діяльності, існування [80, c. 153].

Розуміння законності як режиму в роботах юристів зводиться до ототожнення її з таким прийнятим в державі порядком, при якому (чи з яким) всі правові акти і організаційні дії державних органів і органів місцевого самоврядування здійснюються виходячи із букви закону, в рамках сутності права. Законність, також полягає у тому, що всі управлінські рішення, незалежно від рівня суб'єкта управління, повинні відповідати приписам нормативних актів вищої юридичної сили. Фактично це означає, що відповідний правовий режим формують норми права та їх виконання (дотримання). Режим законності - це такий стан суспільних відносин, який можна розглядати як результат дії правових норм, поведінки суб'єктів права. В. А. Тюрін, досліджуючи проблеми застосування заходів запобігання в адміністративному праві Росії вказує, що результат дії і правових норм, і суб'єктів права неоднозначний, він може характеризуватися високим або недостатнім ступенем виконання правових приписів, різними рівнями порушень в процесі правозастосовної діяльності [81, с. 17].

Законність в державному управлінні характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, який створює особливу спрямованість регулювання. Кожній галузі права притаманний свій специфічний режим регулювання, чим і обумовлюється юридична особливість певної галузі. Своєрідність режиму законності в державному управлінні проявляється в особливому порядку виникнення і формування змісту прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, наявності специфічних санкцій, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів, загальних положень, які поширюються на дану сукупність правових норм. Тому під поняттям «режим законності в державному управлінні» слід розуміти певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що проявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин. До числа основних елементів режиму законності в діяльності органів державного управління належать [52, с. 105]: державний управління законність контроль

1) метод правового регулювання, який в адміністративному праві ґрунтується на централізованому способі та імперативний типі регулювання і виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові способи встановлення та форми виникнення прав та обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав, процедурно-процесуальних форми і тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність та ін;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і свобод людини, інтересів держави, здійснення органами влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією та законами України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою діяльність;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується наявністю великої кількості правових норм. Адміністративно-правові режими регулюють значний обсяг різноманітних соціальних відносин, пов'язаних з державним управлінням;

5) наявність поряд із загальногалузевим правовим режимом внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон, режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного режиму та ін.

Режим законності в діяльності органів державного управління забезпечує функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, таких як державна служба, адміністративна відповідальність, а й багатьох інститутів інших галузей або міжгалузевих інститутів, наприклад, права власності, підприємництва та ін

Розглянутий режим законності є загальним для всіх сфер державного управління, для всіх організацій і громадян, для всіх галузей права. Звичайно, у діяльності державних органів він має ряд особливостей.

1. Органи державного управління повинні забезпечити дотримання юридичних норм величезним числом суб'єктів права, юридично правомірне функціонування величезної кількості державних органів, інших державних організацій та їх працівників. В цей же час робота органів державного управління різноманітна і з точки зору правових форм (правотворчість, правозастосування, юрисдикція), і з точки організаційних форм, і з точки зору різноманіття галузей і функцій.

Так, наприклад, органи прокуратури є одними з тих, на кого покладено забезпечення закону «Про засади запобігання і протидії корупції» [82]. Вказані органи повинні як забезпечувати здійснення превентивних заходів, направлених на запобігання корупційних діянь, так і виявляти такі правопорушення та здійснювати заходи щодо притягнення винних до відповідальності. Разом з тим, сучасне законодавство у сфері корупції недостатньо чітко проводить межу між поняттям «хабар», неправомірна вигода» та «подарунок», визначаючи всі із згаданих понять як речі матеріального світу. Вказане унеможливлює забезпечити правильну кваліфікацію діяння і порушити певну процедуру притягнення до відповідальності, що в результаті, дає підстави правоохоронним органам кваліфікувати діяння на власний розсуд, що є порушенням режиму законності.

2. Головна вимога законності до органів державного управління полягає в тому, що закони та підзаконні нормативні акти повинні неухильно дотримуватися тими, кому довірено їх застосування, їх захист. Боротьба зі свавіллям управлінських структур не менш важлива, ніж боротьба зі злочинністю.

Разом з тим, непоодинокими є випадки, коли посадовці діють всупереч вимог закону, так, наприклад, ст. 57 Закону України «Про освіту» передбачено виплату педагогічним і науково-педагогічним працівникам надбавок за вислугу років щомісячно у відсотках до посадового окладу (ставки заробітної плати) залежно від стажу педагогічної роботи та ряд інших виплат [83]. Разом з тим, коштів на цю мету довгий час не передбачалося. З метою уникнення непорозумінь рядом Представників Президента України, що були на той час (1992-1993 роки) главами місцевих державних адміністрацій в областях (Ст. 1 Закону України «Про Представника Президента України [84]) було видано розпорядження, в яких містилося формулювання, яке за своєю суттю зводилося або ж до «призупинити виплати», або ж «вважати, що вказана норма закону діє лише після виділення бюджетних коштів н передбачені цілі». Лише після тривалих судових розглядів на загальнодержавному рівні було розглянуто вказане питання та прийнято окремий закон «Про реструктуризацію заборгованості з виплат, передбачених статтею 57 Закону України "Про освіту" педагогічним, науково-педагогічним та іншим категоріям працівників навчальних закладів» [85] та започатковано створення механізму погашення заборгованості.

3. Переважна кількість підзаконних нормативних актів видається виконавчо-розпорядчими органами. Один з проявів тривалого панування в нашій країні адміністративно-командної системи - переважання підзаконних норм, регулювання багатьох важливих суспільних відносин урядовими, відомчими і локальними актами.

Як правило, орган, який прийняв юридичну норму, має право її скасувати, змінити, але він не має права порушити її шляхом прийняття правозастосовного акту. І тим більше така підзаконна норма обов'язкова для нижчестоящих органів і організацій. З нею повинен у ряді випадків рахуватися і вищестоящий орган (якщо вона, наприклад, прийнята органом місцевого самоврядування в межах його власних повноважень).

Вказане теж досить часто порушується в нашій державі. Так, Законом України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» [86] передбачаються розміри відповідних допомог у відповідних нормах закону. Разом з тим, в певні періоди часу питання розмірів вказаних допомог врегульовувалося нормами постанов Кабінету Міністрів України, значно змінюючи їх у сторону зменшення. Причому кошти в бюджетах на вказані виплати закладалися саме виходячи з відповідних розмірів, що значилися в постановах Кабінету Міністрів України [87; 88].

4. Органи державного управління зобов'язані оперативно реагувати на події реального життя. Здійснюючи керівництво в умовах надзвичайних обставин, припиняючи бандитизм і в багатьох подібних екстремальних ситуаціях суб'єкти адміністративної влади діють в умовах дефіциту інформації. Тому існує реальна і невиправна можливість помилок, порушень законності. Звичайно, діяльність треба оцінювати з позицій законності, але результати діяльності теж треба приймати до уваги.

5. У ряді випадків управлінські структури змушені діяти за відсутності належної законодавчої бази. І коли їх «підставляє» законодавча влада. Так, нерідкі випадки, коли приймаються закони, для здійснення яких у переважної більшості органів виконавчої влади немає фінансів і непередбачені законодавчі шляхи їх отримання.

Так, законом «Про охорону культурної спадщини» [89] встановлено, що місцеві органи охорони культурної спадщини подають пропозиції центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього. При цьому ново виявлені пам'ятки до їх занесення до Державного реєстру беруться місцевими органами під охорону, і, після виготовлення відповідної документації, заносяться до державного реєстру. Відповідних коштів на виготовлення документів для органів культурної спадщини не виділяється, і в багатьох областях виявлені об'єкти культурної спадщини роками не отримують відповідного статусу.

Найчастіше в літературі зустрічається думка, що режим законності переважно залежить від правомірності діяльності органів (посадових осіб), уповноважених застосовувати заходи адміністративного примусу - найпоширенішого виду державного примусу. Для забезпечення правомірності даної діяльності створений складний механізм забезпечення законності: державний і громадський контроль, прокурорський нагляд, юридична відповідальність, адміністративна юстиція. Використовуючи цей арсенал способів забезпечення законності, держава виявляє порушення в правозастосовній діяльності, їх причини, вживає заходів до усунення порушень закону, удосконалює організацію контрольно-наглядових органів.

Стимулювання законослухняної адміністрації має сприяти оцінка її діяльності з позицій її відповідності нормативним вимогам. Слушною, на наш погляд, є думка, висловлена провідним вченим-адміністративістом Ю. О. Тихомировим про доцільність розгляду законності в якості одного з оціночних критеріїв будь-якої діяльності [90, c. 364-365].

Тут доцільно звернути увагу й на необхідність подолання стереотипу стосовно того, що закони заважають працювати органам виконавчої влади, про що говорить і В. Г. Атаманчук [6, c 163]. В правовій державі виконавча влада зацікавлена в зміцненні законності в державному управлінні. Прийняті закони здебільшого ініціюються самими органами влади, тому вони є їх законами, ці закони відображають і забезпечують пропоновану ними політику, тому органи влади є зацікавлені не лише в тому, щоб розробити закон, а й в тому, щоб забезпечити його належне виконання. Тут проблемою може бути наявність суперечностей або навіть і конфліктів щодо розуміння способів вирішення тих з інших питань.

Разом з тим, оглядовий аналіз окремих напрямків діяльності органів державно управління, дає підстави стверджувати про незабезпечуваність режиму законності в їх діяльності. Так, частка справ і матеріалів адміністративного судочинства у 2006 році становила лише 2,2 відсотки, а у 2010 році склала 28,4 відсотків [91]. І хоча ці дані не можуть бути абсолютними, оскільки адміністративне судочинство в 2006 році було порівняно новим, невідпрацьованими були основні механізми здійснення адміністративного процесу, але збільшення справ за 4 роки більше ніж у 10 разів певною свідчить про збільшення кількості правопорушень у сфері діяльності управлінських структур. Зокрема різних органів державної влади та їх посадових осіб.

В своїй роботі «Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ» В. В. Конопльов аналізує наступну ситуацію, що склалася в діяльності органів МВС України: Наказом МВС України № 683 ДСК від 13 жовтня 1995 року „Про стан транспортної дисципліни серед працівників органів і підрозділів внутрішніх справ та покарання винних” передбачено перевірку у всіх водіїв-співробітників органів внутрішніх справ - власників транспортних засобів наявності медичних довідок та прийняття заліків на знання правил дорожнього руху, що є звуженням змісту та обсягу існуючих законних прав і свобод, які регламентовані Законом України «Про дорожній рух» від 28 січня 1993 року та Постановою Кабінету Міністрів України № 340 від 8 травня 1993 року «Про затвердження Положення про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами».

Міністерство внутрішніх справ України як галузевий орган управління повинно здійснювати свою діяльність у межах своєї компетенції. Відповідно до якої, на виконання законів, а також постанов i розпоряджень Кабінету Міністрів України, МВС України видає накази й інструкції, дає вказівки, обов'язкові для виконання підпорядкованими йому підрозділами, службами, установами, організаціями i підприємствами, i перевіряє їх виконання. Міністерство внутрішніх справ України не має права своїми актами усувати прогалини законодавчої практики, оскільки така діяльність є виключною прерогативою законодавця. Призначення нормативно-правових актів МВС полягає у сприянні втіленню в життя актів вищестоящих органів. Тому вони повинні обмежуватися тільки необхідними межами конкретизації та деталізацією останніх і ні в якому разі не змінюючи заданого об'єму регулювання [92, с. 52].

Серед іншого, про стан законності в державі свідчить рівень дотримання прав і свобод громадян. Численні соціологічні дослідження та публікації в пресі свідчать про широкомасштабні порушення громадянських, політичних і, особливо, соціально-економічних прав.

За результатами Щорічної доповіді Уповноваженого з прав людини у 2010 р. до Уповноваженого за захистом своїх конституційних прав звернулися 82,3 тис. осі, аналіз звернень, які надійшли, засвідчує, що 45,5% загальної кількості повідомлень, що містилися в них, стосувалися порушення громадянських прав (Табл. 1).

Таблиця 1. Розподіл скарг на органи влади та інші установи за зверненнями громадян, що надійшли до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у 2010 році

Йшлося, зокрема, про порушення права на справедливий судовий захист, оскарження рішень та вироків судів, невиконання судових рішень, недотримання процесуальних строків при розгляді справ судами, неможливість оскарження судових рішень та порушення термінів розгляду справи, неправомірні дії суддів, неможливість отримати своєчасно копію судового рішення тощо.

На другому місці - повідомлення про порушення економічних прав громадян. Вони становили 24,2% загальної кількості повідомлень і зросли порівняно з 2009 р. на 7,2%. Люди звертаються з питань порушення права на працю, затримки з виплатою заробітної плати, незаконного звільнення з роботи, порушення права споживачів на якісну і безпечну продукцію та послуги, права власності на землю тощо.

13,3% - є частка повідомлень щодо порушення соціальних прав. Громадяни скаржаться на неправомірне позбавлення пільг і компенсацій, встановлених чинним законодавством, порушення при призначенні та перерахунку пенсій, наданні матеріальної допомоги та субсидій. Багато людей повідомляють про порушення конституційного права на надання якісної безоплатної медичної допомоги.

Проте кількість порушених конституційних прав громадян становить понад 4 тисячі. Найбільш типовими є порушення права на особисту недоторканність людини - застосування тортур, іншого жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.

У 2010 р. до Уповноваженого з прав людини надійшло 2203 повідомлень про порушення політичних прав. Йшлося передусім про порушення виборчих прав громадян (права вільно обирати та бути обраним) під час виборів Президента України та органів місцевого самоврядування, права на свободу світогляду і віросповідання, право на мирні збори, мітинги, демонстрації тощо. [93].

Наявність вказаного підриває режим законності, зокрема в діяльності органів та посадових осіб в державно-управлінських структурах. На наш погляд, щоб звести до мінімуму вказане явище необхідно жорстко регламентувати діяльність держслужбовців, стандартизувати всі процедури оформлення та видачі всіляких дозволів і довідок або відмови в них.. З метою мінімальної залежності громадян і юридичних осіб від рішень «на власний розсуд» посадовця доцільно дозвільний принцип у багатьох випадках замінити на повідомний.

Таким чином, наявність численних вимог щодо дотримання законності в діяльності в практиці державного управління, ситуація у цій сфері потребує значного покращення. Зокрема, існують непоодинокі випадки скоєння державними службовцями резонансних надзвичайних подій, серед яких злочинні прояви, корупційні діяння тощо. Надзвичайно гостро постає питання щодо дотримання посадовцями прав, свобод і законних інтересів юридичних та фізичних осіб непублічного сектора під час реалізації тих чи інших адміністративних процедур.

До причин та умов, які сприяють порушенню законності в державному управлінні, необхідно віднести: нечіткість законодавчо визначених завдань, функцій та повноважень органів публічної адміністрації, що призводить до дублювання та паралелізму в їх діяльності; неналежне фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності органів державного управління; непрофесіоналізм частини державних службовців щодо вирішення приватних питань; відсутність дієвих норм юридичної відповідальності за порушення законності представниками публічної адміністрації; бюрократизацію та тяганину під час реалізації адміністративних процедур; неналежну перевірку та реагування на негативну інформацію щодо службової діяльності службовців; відсутність контролю безпосередніх керівників (начальників) за поведінкою підлеглих, виконання ними службових завдань; формальне проведення атестації державних службовців; неналежне соціальне забезпечення працівників управлінських структур, яке не відповідає статусу представника державної влади; недодержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, зайняття забороненими видами діяльності; відсутність ідеології функціонування публічної адміністрації як діяльності щодо забезпечення реалізації, насамперед, прав і свобод громадян, надання адміністративних послуг.

Закріплення в Конституції України правил, за яким «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України» (ст. 6), а також того, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19) є ніщо інше як нормативна регламентація законності, яка є необхідною умовою функціонування правової та демократичної держави, насамперед, її правової системи, органів державної та публічної влади, населення тощо, і яка найчастіше визначається науковцями як «неухильне виконання законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними органами і організаціями». На нашу думку, розуміння законності саме як «неухильного виконання законів і прийнятих відповідно до них правових актів» є більш прийнятним ніж те, яке міститься в Конституції України, в статтях 6 та 19 якої, мова йде лише про виконання законів. Беззаперечним є те, що органи державної влади, громадські організації зобов'язанні виконувати норми, що передбачені не лише у законах (законодавчих актах), а й у підзаконних правових актах, що не відображено в Конституції України.

Кожен з органів державного управління в тій чи іншій мірі забезпечує організаційну складову забезпечення законності в державі. При цьому важливим є те, що організаційна складова хоча і здійснюється у поза правових формах, але такі форми повинні узгоджуватися з чинним законодавством, не йти в його розріз, а бути направленими на його забезпечення. При цьому виникають різні проблеми щодо правильності забезпечення таких форм. Ці проблеми виникають тому, що з одного боку посадові особи, що забезпечують державне управління, наділені рядом дискреційних повноважень, що, хоч і в рамках закону, але дозволяють мати свою позицію, своє бачення при прийнятті того чи іншого управлінського рішення. Причому таке бачення може вплинути на результат рішення. З іншого - ці особи дуже часто не мають стандартів поведінки в певних ситуаціях, а як і мають, то в практиці фактично відсутні прецеденти застосування таких стандартів.

Окрім того, доцільно переглянути структуру окремих органів та їх компетенцію. Важливим є також кадровий склад державної служби.

Практика державного управління свідчить про досить часті порушення законності. Серед основних проблем таких порушень є «відірваність» законодавства від реалій життя, незабезпечуваність регламентованих законами норм необхідними ресурсами, бажання окремих управлінських структур підмінити закон підзаконним нормативно-правовим актом, відсутність професіоналізму, зокрема знання закону та знань про основні способи його застосування, а також відсутність належного контролю та нагляду за дотриманням чинного законодавства.

Розділ 3. Необхідність і зміст вдосконалення механізму забезпечення законності в державному управлінні

3.1 Вдосконалення чинного законодавства як складової механізму забезпечення законності в державному управлінні