Державна фіскальна служба

Размещено на Allbest.ru

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

Вступ

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1 Сутність поняття контролю в державному управлінні

1.2 Важливість контролю у здійсненні сучасного державного управління як об'єкт наукового осмислення

1.3 Зростання якості контролю як здобуток і складова цивілізаційного розвитку

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. ДЕРЖАВНА ФІСКАЛЬНА СЛУЖБА ЯК ОБ'ЄКТ І СУБ'ЄКТ КОНТРОЛЮ

2.1 Об'єктивна необхідність і засоби контролю ДФС

2.2 Нормативно-правові основи контролю ДФС. Структура і апарат служби

2.3 Аналіз і критична оцінка якості сучасного контролю ДФС в Україні Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. ПЕРСПЕКТИВИ КОНТРОЛЮ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ

3.1 Динаміка надходжень податків і обов'язкових платежів. Аналіз звітів фіскальної служби

3.2 Напрями оптимізації діяльності і контролю ДФС

Висновки до розділу 3

Висновки

Список використаних джерел

Додатки

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

INTOSAI (International Organisation of Supreme AuditInstitutions) - це міжнародна організація вищих контрольних органів, що діє під егідою Організації Об'єднаних Націй або її спеціалізованих агенцій;

ДФС - Державна фіскальна служба;

АРК - Автономна Республіка Крим;

КРУ - Контрольно-ревізійне управління, Державна аудиторська служба України;

АС КВД - автоматизована система контролю виконання доручень;

ЗУ - Закон України;

EBA - (European Business Association) Європейська Бізнес Асоціація;

КМ України - Кабінет Міністів України;

ДБР - Державне бюро розслідувань;

НКРЕКП - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;

ППП - податок на прибуток підприємств;

ПДФО - податок на доходи фізичних осіб;

ВСС - внески на соціальне страхування;

грн - гривня України;

САП - - Спеціалізована антикорупційна прокуратура;

НАБУ - Національне антикорупційне бюро України;

НАЗК? - Національне агентство з питань запобігання корупції;

KPE (key performance indicators) - концепція, система ключових індикаторів оцінювання результативності.

?

Вступ

держана фіскальна служба

Важливою ланкою системи державного управління є контроль. Процеси децентралізації державного управління паралельно мають супроводжуватись удосконаленням централізованого контролю. Передача відповідальності за прийняття рішень зверху до низу, делегування все більших повноважень нижчим органам управління об'єктивно вимагають посилення контролю в державному управлінні. Контроль у державному управлінні - це одна з найважливіших функцій, яка дає змогу: порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею; виявити недоліки та помилки в роботі та попередити їх; оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним.

Без коректного виконання і контролю державній системі загрожують негативні наслідки: від диктатури до розпаду держави.

Наразі, судячи зі стану функціонування більшості органів управління, в тому числі Державної фіскальної служби, контроль і виконання повноважень далекі від бажаних. У зв'язку з нагальною потребою вирішення данного питання, тема магістерської роботи є актуальною.

Наукові дослідження контролю в державному управлінні мають доволі широку та вагому базу. Описано значну кількість методів, способів та інструментів за допомогою яких здійснюється контроль. Досліджено форми контрольних заходів та принципи їх проведення. Узагальнюється український та зарубіжний досвід в цьому напрямі. Процес контролю поділено на стадії, що включають декілька послідовних етапів здійснення контролю.

Аналізом процесу контролю та його складу займались такі науковці:

О. Александрович, Ф. Бутинець, Л. Гуцаленко, В. Дерій, М. Коцупатрий, Н. Миронова, Л. Набока, П. Федосов, Н. Фоміцька та ін.

Науковою основою дослідження урядового контролю стали праці вчених: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, В. М. Гаращука, С. Д. Дубенко, А. А. Коваленко, Н. Р. Нижник, Д. М. Овсянко, О. П. Полінця, В. В. Самохвалова, В. І. Тимошенко та ін. Однак, незважаючи на інтерес науковців до проблеми контролю в державному управлінні, проблем лишається багато як в законодавчій базі так і у методах реалізації такого контролю.

Мета роботи полягає в обґрунтуванні теоретичних засад та визначенні напрямів зростання якості механізмів контролю в державному управлінні на прикладі Державної фіскальної служби.

Досягнення поставленої мети реалізовується шляхом вирішення таких завдань:

- здійснити аналіз понять і застосування організаційного та правового механізмів формування та реалізації контролю в державному управлінні;

- узагальнити історичний досвід проблеми контролю в управлінні, нормативно-правову базу контролю державного управління, ДФС;

- охарактеризувати сучасний стан контролю в державному управлінні в цілому і контролю в ДФС;

- здійснити аналіз діяльності ДФС, динаміки надходження податків до ДФС;

- обґрунтувати доцільність здійснення якісного контролю на всіх рівнях державного управління;

- визначити і запропонувати напрями вдосконалення механізмів контролю в державному управлінні.

Об'єкт дослідження - контроль в сфері державного управління.

Предмет дослідження - механізми і якість контролю, шляхи оптимізації контролю ДФС.

Методи дослідження. Методологічною основою стали загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Зокрема використані емпіричні методи - порівняння (проаналізовані сучасні моделі контролю в сфері державного управління і приклади такого контролю в світовій історії, порівняні звіти ДФС за 2017 і 2018 роки), спостереження (досліджено діяльність фіскальної служби, органів контролю в державному управлінні), статистичний (аналіз звітів ДФС) ; теоретичні методи - системний підхід (аналіз комплексу заходів із реалізації контролю в державному управлінні) ; історичний метод (проаналізовано приклади контролю в державному управлінні) ; універсальні методи дослідження - моделювання (визначення якісної моделі контролю в ДФС), аналіз та синтез (для уточнення використаних дефініцій) тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості застосування наукових положень, обґрунтувань та висновків у практичній діяльності ДФС для збільшення рівня ефективності та якості контролю.

Структура роботи. Магістерська робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 75 сторінок, з яких 70 сторінок - основний текст. У роботі наведено 2 рисунки та 2 таблиці в додатках. Список використаних джерел містить 75 найменувань.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1 Сутність поняття контролю в державному управлінні

Державний контроль - це форма здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів і інших нормативних актів, продукованих органами держави.

Організація та здійснення контролю необхідна для роботи державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління.

Сучасна Україна перебуває в складному історичному періоді формування держави європейського рівня, на етапі становлення демократичних засад в українському суспільстві та реформування системи влади і державного управління. Визначальними елементами такого системного реформування є політична і адміністративна реформи, що мають радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя та перетворити її в один із важливих чинників економічних і соціальних реформ. Вітчизняний науковець Р. Войтович звертає увагу на те, що «кожний етап розвитку суспільства формує нову модель системи державного управління, яка зумовлюється конкретною державною ідеологією, відповідно до якої змінюється його функціональне значення і виводиться нова формула системи державного управління» [9, с. 33]

Контроль як процес визначає послідовність і порядок здійснення процедури перевірки. Для первинного розуміння поняття процесу варто звернутися до тлумачного словника, що так пояснює його значення [7, с. 1179]:

1. Послідовна зміна предметів і явищ, що відбувається закономірним

порядком.

2. Сукупність низки послідовних дій, спрямованих на досягнення

певного результату.

3. Перебіг розвитку процесу.

4. Послідовна зміна станів об'єкта в часі.

У літературі описуються процеси - технологічні, виробничі, трудові та ін. Саме через це чотири пояснення процесу мають деяку різницю, але описують одну суть. Тому доречним буде обрати одне з них, що найбільш підходить до визначення контролю як процесу. Контроль як явище в державному управлінні - це облік, перевірка рахунків, звітності, нагляд з метою перевірки місця, де перевіряють рахунки [13, 846 с]. Тому друге тлумачення зі списку буде найбільш чітко пояснювати процес контролю. Отже, процес контролю - це сукупність низки послідовних дій, що являють собою облік, перевірку звітності, рахунків, а також нагляд з метою перевірки місця де здійснюється процес контролю. Але це тлумачення є неповним, оскільки друга частина поняття має містити тлумачення того, на який результат спрямовано дії.

Що стосується результатів контролю, то ця тема на території України є доволі проблематичною. Роботу значної частини органів системи державного управління, наділених контрольними функціями, оцінюють за показниковою системою. Тобто що вище показник виявлених контрольними органами порушень, то ефективніше здійснено роботу [73, С. 161-168]. Ця ситуація призводить до того, що результатом роботи контрольних органів є виявлення порушень, а результатом контролю - саме порушення. А це, на жаль, не віддзеркалює основного завдання контролю. Та цю проблему можна вирішити, використовуючи світовий досвід. Світовий досвід у здійсненні державного фінансового контролю узагальнюється міжнародною професійною організацією INTOSAI (International Organisationof Supreme AuditInstitutions), що об'єднує вищі органи фінансового контролю країн, декларує завдання контролю у виявленні відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, доцільності, ефективності й економності використання державних коштів.

Метою є внесення корективів для уникнення повторення порушень на майбутнє [39; 40. ]. Отже, в цьому випадку результатом буде не порушення, а відсутність повторного порушення. Досліджуючи питання контролю в державному управлінні, науковці докладно не розглядають процес контролю, а лише включають його до системи показників, що характеризують контроль у цілому.

Використовуючи класичне визначення, процес контролю можна охарактеризувати як діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів контролю (органів контролю, керівників, контролерів, громадських організацій), спрямовану на досягнення в найбільш ефективний спосіб поставлених цілей шляхом організації певних завдань і застосування відповідних принципів, методів, технічних засобів і технології контролю [31, с. 397-405]. Ф. Бутинець, автор багатьох досліджень із питань контролю та фінансового контролю, на якого посилаються майже всі дослідники цієї теми, процес контролю визначає як діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів контролю, направлену на гарантоване досягнення в найбільш ефективний і продуктивний спосіб поставленої мети контролю й застосування відповідних принципів і типів, методів і техніки контролю [27]. Наведені визначення майже однакові, і на основі їх інші автори пояснюють це поняття. Але на початковому етапі стояло питання визначення контролю як процесу, виходячи з первинного поняття процесу. Сукупність низки послідовних дій тут замінено діяльністю структури суб'єктів контролю. Це не лише дає уявлення про самі дії з контролю, але й показує, ким вони здійснюються. Що стосується другої частини визначення, то тут була зацікавленість у результаті дій або діяльності суб'єктів контролю. У першому визначенні, за Месконом, результатом є досягнення цілей, але самої мети не описано. Та це цілком закономірно, тому, що цей автор [31] подавав визначення більшою мірою для менеджменту і для виробничих процесів, а метою вважався кінцевий продукт виробництва і найбільший зиск від нього. Друге визначення більш наближене до державного управління і говорить про досягнення мети контролю, що і є результатом [7]. Описано що застосовується для досягнення мети, але не зазначено що є метою. Тому для формування визначення поняття, на основі первинного поняття процесу, варто скористатись об'єднаним світовим досвідом INTOSAI. За принципами цієї організації метою здійснення контролю є внесення корективів для уникнення повторення порушень у майбутньому [39]. Підсумовуючи вищевикладене, можна сформулювати визначення. Процес контролю - це сукупність низки послідовних дій, здійснений суб'єктами контролю, у вигляді обліку, перевірки звітності, рахунків, а також нагляду за місцем, де здійснюється процес контролю, на предмет виявлення відхилень від встановлених стандартів, з метою внесення корективів для уникнення повторення помилок у майбутньому.

Контроль здійснюють: органи законодавчої влади (Верховна Рада України) ; Президент України та його Адміністрація; представницький орган АРК - Верховна Рада АРК; органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністрація, адміністрація підприємств, установ, організацій; судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди) ; спеціальні контролюючі органи - державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державна фіскальна служба тощо) ; органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяють на: відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його організації та проведення регулює Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури - контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджують керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням із Головним контрольно-ревізійним управлінням України.

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управління, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юридичні служби та юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою Голова КРУ (Державної аудиторської служби України) здійснює контроль за використанням грошових коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціональні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності - промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компетенції - Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вивчення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну записку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складають акт), витребування звітів тощо.

Важливість контролю у здійсненні сучасного державного управління як об'єкт наукового осмислення

Ефективний контроль гарантує баланс та стійкість системи державної служби. Стан контролю в державній службі визначає ступінь відповідності державного апарату інтересам держави та суспільства. Саме тому нагальним є дослідження тенденцій формування системи контролю у сфері вітчизняної державної служби, пошук векторів реалізації контролю та знаходження оптимальних форм контрольної діяльності в цій сфері відповідно до вимог демократичного суспільства та євровибору України. Т. Мотренко вважає, що «система контролю в державному управлінні має бути гнучкою, простою, економічною та орієнтованою на результат» [33, с. 30].

Значна частка проаналізованих автором робіт присвячується контролю у сфері державного управління. Зважаючи на той факт, що інститут державної служби є визначальним у процесі функціонування державного управління, досвід напрацювань щодо контролю в цій сфері може бути використаний при формуванні системи контролю в державній службі.

Актуальність невирішених раніше частин загальної проблеми контролю в державному управлінні, зокрема організації адекватної до реалій сьогодення ефективної структури системи контролю у сфері державної служби, її практична та наукова значимість спонукали автора до здійснення цього дослідження.

О. Сушинський наголошує, що «ідея контролю повинна виконувати конструк¬тивну функцію синтезу, систематизації, цілеспрямування знань, уявлень і діянь у всіх свідомо організованих сферах творчості і суспільного життя та публічної влади зокрема» [76, с. 42]. Він заявляє про необхідність наукового пошуку в цьому напрямі: «Досі не вирішено питання системності контролю. Сама концепція системності контролю - це досить складна науково практична проблема, яка також потребує розв'язання» [77, с. 197].

Досліджуючи зазначене питання, відомий учений В. Бакуменко дійшов висновку, що «ефективний контроль є важливим для досягнення успішної діяльності будь-яких організацій і насамперед у діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування», він звертає увагу на те, що «світова практика свідчить про доцільність впровадження систем контролю, побудованих за певними стандартами» [6, с. 188]. Розглядаючи питання реформування державної служби, автор, крім іншого, звертає увагу на те, що «виходячи з головних функцій державної служби основними заходами у напрямі її реформування визначені наступні:

- розроблення заходів щодо упередження корупційних дій та їх профілактики у сфері державної служби;

- забезпечення підвищення адміністративної культури державних службовців та ефективного контролю за їх діяльністю з метою посилення суспільної довіри до них... « [6, с. 203].

Серед рекомендацій щодо напряму реформування державної служби міжнародного симпозіуму «Адміністративна реформа в Україні» потрібно виділити такі:

«забезпечити системний підхід до розробки комплексу заходів з кадрового забезпечення державної служби (критеріїв відбору; оцінки праці, обліку просування та результатів роботи; моніторингу діяльності органів державного управління та окремих осіб тощо) ; передбачити впровадження сучасних, перш за все інформаційних, технологій у державну службу, організаційних і фінансових механізмів забезпечення моніторингу та соціально-економічного аналізу діяльності державних службовців і органів державного управління» [63, с. 84].

Як свідчить досвід адміністративної реформи в Україні, до цього часу не сформована адекватна система контролю у сфері державної служби.

Ґрунтовне дослідження проблем контролю в державному управлінні здійснили у своїх працях: В. Авер'янов, Н. Нижник, О. Андрійко, С. Дубенко, О. Сушинський та ін.

Контроль є важливою складовою суті державної служби. Його необхідно розуміти як багатоаспектне, багатозначне явище, відповідно до чого він розглядається і на якому рівні. Виходячи з цього контроль можна інтерпретувати і як функцію, і як процес, і як вид суспільних відносин.

О. Сушинський зазначає, що «контроль як функція управління та здійснення влади визначає зміст, а його форми є засобами реалізації цієї функції» [77, с. 31].

Важливість контролю як функції підкріплюється можливістю передбачити отримання конкретного результату та перспективи подальшого розвитку.

Аналізуючи широкий спектр першоджерел, можна сформувати бачення контролю у вузькому й широкому розумінні. А саме, контроль у сфері державної служби розглядається у вузькому значенні як функція і в широкому як специфічні суспільні відносини взаємодії суб'єкта і об'єкта контролю з погляду дотримання певних норм. Узагальнюючи різноманітні тлумачення в науковій літературі та усвідомлюючи сутність контролю, на нашу думку, під контролем слід розуміти перевірку, спостереження з метою встановлення відповідності чого-небудь певним вимогам. У науковій статті «Контроль - ефективна складова соціально-економічного розвитку держави» [36, С. 41-45. ] українські вчені Н. Нижник та Т. Якутик трактують поняття «контроль в управлінні» в трьох основних аспектах:

1) контроль як систематична конструктивна діяльність керівників державної служби, органів управління, як одна з основних управлінських функцій;

2) контроль як завершальна стадія процесу управління, серцевиною якої є механізм зворотного зв'язку;

3) контроль як невід'ємна складова процесу прийняття і реалізації управлінських рішень, що безперервно бере участь у цьому процесі від початку і до завершення.

Контрольна діяльність - це контрольні дії, процес, діяльність об'єднаних у відповідну систему суб'єктів контролю, заснована на використанні принципів, методів і технологій контролю щодо об'єктів контролю і направлена на досягнення управлінських цілей і завдань.

В. Авер'янов у праці «Державне управління в Україні» дає визначення поняття контролю, його взаємозв'язки з іншими процесами управлінської діяльності та підкреслює важливість цього процесу: «У літературі можна зустріти думку про те, що контроль порівняно з іншими функціями управління має вторинний характер. На наш погляд, і при переліку функцій управління (де контроль за звичаєм ставиться в кінці цього переліку), і при розгляді їх йдеться не про другорядність його як виду діяльності, а про послідовність дій у процесі управлінської діяльності. Тому черговість може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції, але не її другорядність», «контроль не існує в ізольованому вигляді, як не має бути контроль заради контролю. Контроль здійснюється в певній галузі управління, із її особливостями та конкретним змістом, а тому у певному обсязі та формі. Він спрямований на конкретний результат і шляхи досягнення цього результату, а також на усунення суб'єктивних та урахування об'єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності «[ 15. ].

Український учений О. Андрійко визначає, що «контроль - невід'ємний елемент управлінської діяльності, фактор підвищення її ефективності і подальшого вдосконалення» [8, с. 427].

Відомий науковець С. Дубенко, розглядаючи дане питання, підсумовує: «У широкому розумінні контроль - це сукупність політичних і економічних процесів і методів, які повинні забезпечувати стабільність суспільного порядку і державного устрою, дотримання Конституції та законів» [ 18, с. 76], « контроль у системі державної служби має багатофункціональний характер, а технології, засоби, форми і методи його реалізації різноманітні» [18, с. 76], «зараз Україна знаходиться в такій ситуації, коли, по суті, відсутня загальнодержавна система контролю, яка була б зорієнтована на нові демократичні завдання» [18, с. 77], не дивлячись на вік першоджерел, ситуація з якістю державного управління змінилась не значною мірою.

У монографії «Державне управління: філософські, світоглядні та методологічні проблеми» за загальною редакцією В. Князєва зазначається наступне: «Дуже важливим з точки зору досягнення певних станів об'єкта управління є принцип зворотного зв'язку, застосування якого дозволяє шляхом аналізу ситуації до та після реалізації рішення (за допомогою функції контролю) скоригувати останнє з метою досягнення визначених цілей... Необхідно пам'ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються корегуванню « [26, 320 с. ]. Також у цій праці порушується важливе на даний час питання етики державного управління: «Суспільний характер функціонування державної служби значною мірою визначається особистісними якостями державних службовців, їх умінням дотримуватись високих моральних стандартів у своїй професійній діяльності. Від ступеня сформованості етичної культури державних службовців залежить їхня професійність, авторитет у суспільстві, належне виконання службових обов'язків» [26].

На думку М. Корнєва та В. Козловського «головним завданням контролю є збереження стабільності та цілісності соціальної системи. « [29].

У Конституції України закладено правову основу контролю як виду діяльності держави і відповідних гілок влади, що знаходить свою подальшу регламентацію в законах України. У відповідних нормативно-правових актах контроль закріплений як конкретна функція державних органів, що наділені контрольними повноваженнями. Зокрема в Законі України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» [23] закріплені структура, права, обов'язки і відповідальність органів та службових осіб Державної контрольно-ревізійної служби.

На сьогодні ми можемо констатувати той факт, що по суті до цих пір відсутня загальнодержавна ефективна система організації контролю у сфері державної служби, зорієнтована на нові демократичні завдання.

Контроль є важливим елементом у складі системи державної служби. Делегування дедалі більшої частини повноважень до нижчих систем управління та передача відповідальності за прийняття рішень зверху донизу потребують посилення контролю у сфері державної служби, оскільки інакше є реальна загроза розладу держави. Особливого значення при розбудові держави набуває той факт, що законність гарантується тільки тоді, коли жодна посадова особа будь-якої із структур державної влади не може стати вище закону, а за наявності таких спроб буде підпорядкована закону спільними зусиллями інших державних структур, тобто законність забезпечується не автономністю органів державного управління, а тісним взаємозв'язком між ними.

Реформування державного апарату вимагає розширення сфер дії контролю на державному рівні.

На даний час у сучасній друкованій літературі та інтернет-виданнях представлені різні матеріали щодо різних аспектів проблем контролю взагалі та в державному управлінні і у державній службі зокрема.

Так, дослідження А. Сундакова стосується питань реформи державного управління в Україні взагалі та проблемам контролю зокрема.

Автор зазначає, що однією з важливих проблем, що постали перед урядом, є потреба забезпечити послідовність та відповідність роботи державних службовців ширшим політичним цілям уряду. Ефективність роботи державних службовців значно знижується, якщо ставити їх у вузькі рамки, детально вказуючи, що вони мають робити, адже вони повинні приймати рішення в межах своїх повноважень, що підвищує їх відповідальність і зацікавленість у роботі. Однак, в такому разі, завжди залишатиметься ризик, що адміністративні рішення не відповідатимуть урядовій політиці. Також залишатиметься ризик корупції. Такі ризики притаманні будь-якій системі державного управління.

На сьогодні в Україні застосовується формальний контроль, який особливо погано пристосований до вирішення таких проблем.

Дослідження з державного управління в країнах західних демократій свідчить, що збалансування механізмів контрольної діяльності, коли органічно поєднуються на практиці формальні й неформальні правила, значно підвищує ефективність самого державного управління.

У пострадянській Україні було втрачено механізми інтерактивного контролю, а попереджальний контроль став менш ефективним.

Усе це призводить до необхідності реформування державного управління та пошуку балансу у підході до проблем контрольної діяльності. В умовах України потрібно відновити інтегративний контроль, а діагностичний та інтерактивний взагалі доведеться створювати.

Діагностичний контроль вимагає системного підходу до визначення стратегічних цілей як для уряду, так і для окремих державних органів. Це не слід плутати з постійною розробкою планів та концепцій, що відбувається зараз. Існує нагальна потреба створювати процедури корпоративного та стратегічного планування, які є основою діяльності державних органів на Заході».

У книзі Д. Грубер «Контроль бюрократії: дилема демократичного суспільства» [4], зокрема, порушується питання про важливість для справді демократичного уряду країни контролю урядових структур і розглядається проблема бюрократії.

Зараз практично кожний скаржиться на безконтрольну бюрократію, і багато людей вважають, що можуть щось зробити з цим явищем, але ця проблема є набагато глибшою і багатограннішою, ніж може здатися на перший погляд. Автор указує, що бюрократія володіє значними ресурсами та владою, щоб впливати на хід контрольного процесу і на самих контролерів. Дуже часто трапляється, що бюрократи є дуже кваліфікованими спеціалістами у своїй галузі, вони можуть передбачити напрям ходу перевірки їх діяльності, проаналізувати можливі наслідки іноді краще, ніж контролюючі їх особи, що дає їм можливість вірно спланувати спротив контролерам, або направити процес контролю у бажане для них русло. Ці фактори призводять до підвищення навантаження на контролерів і до збільшення витрат ресурсів, необхідних для проведення контролю.

Контролери повинні вирішити, як вони проводитимуть контроль, які цілі переслідуватимуть і які витрати терпітимуть. Це вибір контрольного механізму, який ідеально залучав би доступні засоби, які забезпечують поліпшення якості контролю і не виходять за рамки передбачуваної вартості. Ігнорування цих фактів може породжувати засоби контролю, які є нормативно правомочними, але практично безрезультатними. Визнання цих фактів може дозволити контролерам розробити стратегії, які розширюють сфери, де бюрократи готові погодитися з їх вимогами. Також до самих контролерів мають висуватися підвищені вимоги щодо їх знань та здібностей, тому працювати контролером може далеко не кожен.

Автор також зазначає, що бюрократи мають значну владу над самими контролюючими органами, оскільки вони розробляють для них різноманітні норми та правила, затверджують плани та методики перевірок. Все вище викладене призводить до того, що висновки перевірок мало зачіпають інтереси високопоставлених бюрократів. Тому контрольні органи мають постійно знаходити баланс у своїй діяльності так, щоб якнайменше зустрічати спротив бюрократії, і в той же час виконати поставлені завдання.

Велику увагу приділяє автор залученню громадськості до контролювання державних органів. Коли діяльність політиків та високопоставлених чиновників буде відкрита та прозора, а їх дії зрозумілими для широкого кола громадськості, тоді буде набагато менше можливостей для всілякого роду зловживань. Більшість бюрократів вважають за краще не стати об'єктом бойкотів і демонстрацій, і вони можуть погодитися з деякими з побажань громадян, щоб уникнути такого тиску. Крім того, стратегія пошкодження бюрократичної монополії за допомогою інформації може збільшити ефективність контрольних ресурсів. Інформація про бюрократичну активність може мобілізувати наперед апатичних громадян за допомогою інформування їх про наслідки бюрократичної дії, таким чином заохочує їх, щоб задіяти їх ресурси до завдань контролю.

Як показано в цій книзі, дорога до успішного контролю лежить у розумінні як демократичної, так і бюрократичної сторін проблеми і старанних зусиль, спрямованих таким чином, щоб ні демократичні, ні бюрократичні сторони цієї проблеми не були випущені з поля зору аналітиків контрольної діяльності.

У брошурі «Державне управління перехідних суспільств в умовах глобалізації» наведено збірник матеріалів засідання міжнародного круглого столу, організованого Фондом інтелектуальної співпраці «Україна - ХХІ століття» [16, 32с. ], де розглядалися проблемні питання державного управління перехідних суспільств в умовах глобалізації. Питання необхідності реформування державних управлінських структур, які зараз постали перед нашою країною, актуальні також і для інших держав, що були створені на території колишнього Радянського Союзу.

Вчені дійшли згоди, що крім врахування певних національних особливостей, ці важливі процеси мають інтернаціональний характер, і на них не можуть не впливати сучасні глобалізаційні процеси у суспільно-політичній та економічній сферах світового життя. Необхідно при реформуванні державного управління у перехідних суспільствах широко застосовувати величезний світовий досвід, прогнозувати інтеграційні процеси в європейське та світове співтовариство та аналізувати можливі наслідки.

У брошурі приведені думки різних фахівців щодо порушених проблем. Відома українська вчена Н. Нижник у своїй замітці «Науковий фундамент у державному управлінні - небезпека дефіциту» зазначає важливість управління як поєднувальну ланку між державою й суспільством. Вона порушує досить гостре для нашої держави питання - неузгодженість програм державного розвитку та управлінських процесів з науковим обґрунтуванням доцільності саме такого вибору дій: «Дуже часто втілюємо сумнівні, не виважені програми.... Практики згадують про вчених тільки тоді, коли треба пояснити, чому не йдуть реформи». Н. Нижник наголошує на необхідності, з одного боку, залучати науковців до розробки важливих державних проектів та створювати для них необхідні умови, а з другого - на необхідності згуртування самої наукової громадськості. Тому вона бачить позитив у створенні комісії з підготовки реформування політичної системи, та в тому, що «створюють дорадчі структури, покликані виробити ту чи іншу позицію для нашої влади» [16, 32 с. ].

Б. Губський у замітці «Трансформація ролі держави в нових умовах» зазначає, що «... ефективність здійснюваних реформ в усіх сферах суспільної життєдіяльності не можна забезпечити, якщо не сформувати ефективної національної системи державного управління, близької до потреб та запитів людей, головним пріоритетом якої стало б служіння національним інтересам. « Автор наголошує на тому, що на трансформаційному етапі розвитку держави необхідна активізація державної участі й посилення впливу у питаннях інвестиційної та інноваційної політики, при спрямуванні інвестицій як внутрішнього, так і іноземного капіталу. Б. Губський вважає, що посилення належного нагляду й контролю з боку держструктур має захистити державу від «небезпечних економічних, соціальних та екологічних наслідків» [16, 32 с. ].

О. Онищенко звертає увагу на проблему пошуку оптимальних варіантів державного управління з урахуванням глобальних процесів та законів суспільного розвитку. Він зазначає: «Принципова помилка практично всіх реформаторів постсоціалістичних країн у тому, що вони без продуманих концепцій, без моделей намагались швидше створити свої власні держави, роз'єднати велику імперію. А моделі того, як будувати механізми управління, концептуально здебільшого були відпрацьовані погано, тому й даються взнаки ці прорахунки» [16].

В умовах проведення адміністративної реформи в Україні всі ці питання, безумовно, мають велике значення, тому врахування думок, висловлених у матеріалах круглого столу, дозволить уникати висвітлених помилок у майбутньому.

1.3 Зростання якості контролю як здобуток і складова цивілізаційного розвитку

Існування і розвиток громадянського суспільства, процеси реформування економічних відносин на ринкових засадах, євроатлантична інтеграція - безпосередньо залежать від процесу прийняття оптимальних рішень і здійснення ефективного державного контролю за їх своєчасною і повною реалізацією.

Відомо з практики, що останнім часом на всіх рівнях державної влади спостерігалося зниження виконавської дисципліни, нехтування вимогами законності, мали місце прямі порушення законодавства, яскравим прикладом яких зазвичай стають вибори Президента.

У таких умовах на перший план діяльності урядового апарату виходить здійснення контролю за неухильним дотриманням законів України, виконанням указів і розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України. Правильно організований контроль дозволяє мати оперативну інформацію щодо стану справ на різних ділянках роботи, дає можливість вчасно втрутитися в процес управління, вжити запобіжні заходи, забезпечити законність.

Застосувавши поняття законності, необхідно пояснити, що в державному управлінні під законністю, ми розуміємо передусім наявність науково обґрунтованих правових норм, які відповідають Конституції та законам України, вимогам формальної логіки та законодавчої техніки, враховують реалії сьогодення та спрямовані на майбутнє, а, по-друге, - послідовне й неухильне виконання цих норм усіма державними органами, посадовими особами, громадянами й об'єднаннями [71, с. 66].

У державному управлінні урядовий контроль досліджується в основному в контексті аналізу державного контролю або Кабінету Міністрів України як органу виконавчої влади. Така ситуація, а також процес зміни форми державного правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, який фактично розпочався із прийняттям Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р., № 2222-IV обумовлює актуальність і необхідність дослідження урядового контролю як способу забезпечення законності.

Дослідження наукових праць з державного управління і адміністративного права свідчить, що під забезпеченням законності розуміють діяльність відповідних державних формувань, спрямовану на:

· недопущення порушень в діяльності органів державної влади, їх посадових осіб тих вимог і приписів, які закріплені в діючих законах і підзаконних актах, і якими вони користуються в своїй повсякденній роботі;

· виховання працівників апарату управління у суворому дотриманні законності та державної дисципліни;

· своєчасне і оперативне виявлення, припинення і встановлення таких порушень;

· відновлення порушених прав та законних інтересів громадян, суспільних організацій;

· встановлення причин та умов, які цьому сприяють;

· притягнення до встановленої відповідальності винних в порушенні законності та дисципліни;

· розробку та прийняття заходів, спрямованих на усунення причин і умов порушення законності і дисципліни;

· створення умов невідворотності відповідальності у випадку їх порушення [5, с. 37].

Аналіз цих положень підводить до висновку, що контрольна діяльність Кабінету Міністрів України безпосередньо спрямована на забезпечення законності в державному управлінні України.

Під способами забезпечення законності розуміють застосування системою державних органів і суспільних організацій, на які покладений обов'язок по підтриманню та зміцненню законності в сфері виконавчої влади і, які наділені юридично владними повноваженнями правових і організаційних видів і методів діяльності, практичних прийомів, операцій, форм роботи, з метою забезпечення точного дотримання вимог законності всіма суб'єктами державного управління [38, с. 78].

Незважаючи на те, що Конституція України прямо не передбачає контрольну функцію Кабінету Міністрів України, це логічно випливає із змісту ст. 113, яка зазначає, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади.

Окремі повноваження Кабінету Міністрів України, які належать до контрольних, закріплені у Регламенті кабінету міністрів України “ Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві держадміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність зазначених органів”. А згідно з Регламентом та Розпорядження Президента України від 30 травня 1997 р. № 221/97-рп “Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України” [70], Кабінет Міністрів України вивчає прийняті Верховною Радою України законодавчі акти, що надійшли на підпис Президентові і готує відповідно до них свої висновки та пропозиції щодо доцільності підписання відповідного закону Президентом або застосування до нього права вето, здійснюючи при цьому контроль за змістом цих законів, забезпечуючи законність у правотворчій діяльності.

Шляхом покращення якості контролю в державному управлінні є створення системи державного контролю у всіх сферах діяльності органів виконавчої влади, яка повинна цілісно пов'язати аспекти внутрішнього і зовнішнього контролю і визначити його механізми.

Основними завданнями Закону є:

1) визначення єдиної методологічної основи державного контролю. Вона має передбачати здійснення його на основі демократичних принципів, обґрунтованого визначення завдань, форм і методів контролю;

2) узгодження змісту контролю із завданнями, що стоять перед державними органами та новим спрямуванням розвитку держави у суспільних процесах;

3) уникнення дублювання функцій контрольних органів;

4) встановлення засад координації діяльності різних органів контролю та засобів забезпечення цієї діяльності в межах законодавчо закріплених повноважень.

Аналіз діючих законів України виявив недоліки у системі контролю виконавчої влади в країні. Необхідний закон, який виконував би функції

* визначення поняття “державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб” та інші терміни, які необхідно юридично закріпити з метою удосконалення урядового контролю;

* формулювання завдання та принципи здійснення державного контролю.

Ефективність законодавчих процесів підвищилась би за рахунок заходів:

* проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;

* звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою України законів;

* звернення до Верховної Ради України щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими [28, с. 56].

Проведення експертизи проектів законів повинно носити дослідний характер. Для всебічного дослідження на базі Секретаріату Кабінету Міністрів доцільно створити науково-дослідний інститут, в якому б працювали експерти за відповідним напрямом діяльності. А залучення до цієї роботи вчених, мало б важливе значення як для теорії, так і для практики державного управління.

До основних функцій державного управління належать:

а) формування автоматизованої бази даних і робота з інформаційними масивами, які в ній накопичуються в межах компетенції Управління;

б) здійснення технічного контролю за додержанням виконавцями термінів виконання завдань з використанням автоматизованої системи контролю виконання доручень (АС КВД) Секретаріату Кабінету Міністрів;

в) уніфікація процедур зовнішнього і внутрішнього контролю в середовищі АС КВД та забезпечення інформаційного супроводження процесу контролю виконання доручень на всіх його етапах відповідно до вимог Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України;

г) участь у здійсненні інформаційного обміну між автоматизованими системами щодо контролю виконання актів і доручень Президента, Секретаріату Президента України, Верховної Ради та АС КВД Секретаріату Кабінету Міністрів;

д) підготовка пропозицій щодо вдосконалення організації та автоматизації процесів контролю та обліку документів;

е) контроль за своєчасним опрацюванням і поданням на підпис Президенту України законів України, що надійшли до Кабінету Міністрів для експертизи і візування [34].

При здійсненні контрольної функції Кабінету Міністрів України, в першу чергу, має бути посилений інформаційно-аналітичний характер контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін.

Практика свідчить, що система контролю, яка існує в Кабінеті Міністрів України, як це не прикро, охоплює вузьке коло контрольних питань - в основному відслідковує терміни виконання встановлених завдань.

Для вирішення цієї проблеми у складі Управління моніторингу необхідно створити сектор аналітичної роботи, тобто треба відходити не лише від строків виконання, а й здійснювати контроль за якістю виконання у встановлені строки. Проведення аналітичної роботи має позитивно вплинути і на забезпечення законності як при проведенні експертизи законопроекту, так при здійсненні моніторингу.

Процес переходу від контролю щодо видів документів до контролю “за напрямками” (за секторами), який зараз триває, є позитивним фактором удосконалення контролю, переходом до аналітичної роботи. Тобто, якщо раніше співробітник Управління здійснював контроль, наприклад, за виконанням указів Президента України, то із-за великого навантаження він не міг добре розбиратися у всіх сферах, на які був спрямований той чи інший указ. Фактично він міг здійснювати контроль лише за строками, а не за змістом чи якістю виконання. Саме якість виконання (у встановлені законодавством строки) є критерієм при дотриманні законності у державному управлінні України.

Контроль “за напрямками” здійснюється за законами України та іншими нормативно-правовими актами відповідно до сфери управління. Іншими словами, контролем за виконанням законів України, указів Президента, розпоряджень Кабінету Міністрів України, наприклад, у гуманітарній сфері, займається спеціаліст вузької спеціалізації, що також дозволяє простежити доручення, які надійшли на одну й ту саму тему. Співробітник особисто знає фахівців та експертів, їх професіональний рівень, ставлення до службових обов'язків, що покращує і прискорює роботу щодо контролю, забезпечує законність.

Позитивним є підвищення особистої відповідальності спеціаліста. Якщо раніше, за невиконання указу та розпорядження в одній сфері, могли двічі притягти до дисциплінарної відповідальності, що негативно позначалося на співпраці з керівництвом сектора, то перехід до контролю за секторами виправив цю помилку.

Інформаційний обмін між автоматизованими системами щодо контролю виконання актів і доручень Президента України, Секретаріату Президента України, Верховної Ради України та АС КВД Секретаріату Кабінету Міністрів України відбувається досить слабко, обміну даними як такого немає. Посланням Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір.

Реалізація єдиної державної політики електронного документообігу та закони України “Про електронні документи та електронний документообіг” та “Про електронний цифровий підпис” підвищили ефективність інформаційного обміну та поліпшить швидкість та якість контролю.

Урядовий контроль є способом забезпечення законності і відіграє важливу роль у здійсненні ефективного державного управління. Удосконалення контрольної діяльності Кабінету Міністрів України та вирішення проблемних питань, з метою реалізації поставлених державою завдань та забезпечення законності, має важливе значення для розбудови Української держави та її виходу на європейський рівень. Контрольна діяльність Кабінету Міністрів України стосовно органів виконавчої влади не повинна зводитися лише до перевірки виконання як такого, а має враховувати якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрацію зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань.

Висновки до розділу 1

Аналіз інформації, наведеної в опрацьованих виданнях, дає змогу зробити висновок, що дослідження проблем контрольної діяльності проводилося або дуже узагальнено на теоретичному рівні, або у якомусь вузькому напрямі, але тема контролю саме у сфері державного управління залишається малодосліджуваною. Ця тема порушується або у контексті інших питань, або згадується опосередковано. Тому дослідження у галузі проведення контролю у державній службі на даний час дуже актуальне.

На підставі аналізу загального поняття контролю та контролю в державному управлінні, які наводилися в науковій літературі як пряме визначення або контекстно задля розкриття чи доповнення опису інших дефініцій, було вироблено власне авторське трактування контролю у сфері державної служби як системного утворення.

Недослідженими, на нашу думку, залишаються такі питання, як:

*відсутність юридично закріплених однозначних термінологічних визначень поняття контролю у сфері державної служби;

* формування системи контролю у сфері державної служби з урахуванням її емерджентних властивостей;