Державна фіскальна служба

Таким чином, зазначимо, що з огляду на поставлені перед ДФС завдання, належні їй функції, компетенції та повноваження отримали належне нормативно-правове підґрунтя в чинному законодавстві як важливі складові адміністративно-правового статусу Державної фіскальної служби України.

Висновки до розділу II

Створення Державної фіскальної служби України як єдиного органу доходів і зборів, шляхом реорганізації Міністерства доходів і зборів України, стало дієвою спробою поліпшення рівня економічної стабільності нашої країни в межах державного механізму та взаємовідносин «держава - суспільство» як крок України на шляху до європейської інтеграції. Відмінною особливістю діяльності Державної фіскальної служби України є її фіскальна спрямованість щодо ефективного формування фінансових ресурсів держави, а також обслуговуюча, контролююча і правоохоронна спрямованість. До пріоритетних завдань діяльності Державної фіскальної служби України віднесено поліпшення інвестиційного клімату в Україні, звернуто увагу на потребу врегулювання основних завдань Служби щодо підвищення ефективності державної митної та державної податкової справ.

Інституалізацією Державної фіскальної служби України є процес створення, становлення, функціонування та розвитку єдиного фіскального органу та його нормативного закріплення державою для формування державного бюджету, забезпечення економічної стабільності та безпеки держави. Інституалізація органів виконавчої влади у сфері державної фіскальної та митної політики базується на понятті «інституційне середовище» як сукупності офіційних та неофіційних норм, законів, формальних і неформальних правил, обмежень, санкцій, засобів, установ, принципів, норм та мети діяльності в зазначеній сфері. Наразі наявними є класифікації етапів, періодів, стадій виникнення та розвитку українських податкових та митних органів, початок яких пов'язують з історією Київської Русі, та які у певних часових рамках розвиваються у тісній взаємодії та паралельно розвитку української державності.

Сьогодні процес інституалізації Державної фіскальної служби України забезпечено законодавчою та нормативно-правовою базою, але сукупні реорганізаційно-інституалізаційні зміни у структурі системи центральних органів виконавчої влади України свідчать про спроби пошуку більш вдалих шляхів оптимізації державних органів у сфері фіскальної та митної політики й про відкритість та позитивну здатність держави та законодавця до виправлення власних помилок, серед яких рахується, призупинення реорганізації Державної податкової служби та Державної митної служби на 1, 5 роки та відновлення їх діяльності як правонаступників ліквідованого Міністерства доходів і зборів за Постановою Кабінету Міністрів України від 01. 03. 2014 р. № 67. Попри це, податкові та митні органи України пройшли довгий еволюційний шлях свого становлення, розвитку та комплексного перетворення шляхом їх інтеграції в єдине профільне відомство, найбільш поширюваною ознакою інституалізації якого визнана глобалізація.

Державна фіскальна служба України є самостійним суб'єктом адміністративного права, що має не тільки право, але й обов'язок вступати в адміністративно-правові відносини, і в своїй діяльності використовує методи адміністративно-правового регулювання управлінських відносин. Вони посилені поняттям «суб'єкт державного управління» та «суб'єкт-об'єктні відносини» як засадничих в науці адміністративного права та державного управління. Управлінсько-владні відносини між суб'єктом та об'єктом управління з'являються, коли суб'єкт та об'єкт державного управління знаходяться виключно в єдиній, структурно об'єднаній, системі. Так само, й Державна фіскальна служба України одночасно виступає в якості як суб'єкта, так і об'єкта управління.

Державно-управлінські відносини з боку Кабінету Міністрів України при створенні Державної фіскальної служби України знайшли свій прояв в системній ознаці - первинній оптимізації суб'єктів державного управління шляхом зниження ресурсних витрат. Серед предметів управлінської діяльності Державної фіскальної служби України є аналіз та управління ризиками з метою визначення форм і обсягів митного та податкового контролю; внутрішній аудит та контроль за дотриманням вимог законодавства і виконанням службових, посадових обов'язків у ДФС, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління та ін. Прикладом управління Державною фіскальною службою України як суб'єктом державного управління є Постанова Кабінету Міністрів України від 22. 07. 2015 р. № 548 про посилення координації діяльності Державної фіскальної служби з боку Міністерства фінансів України.

РОЗДІЛ 3. ПЕРСПЕКТИВИ КОНТРОЛЮ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ

3.1 Динаміка надходжень податків і обов'язкових платежів. Аналіз звітів фіскальної служби

Станом на сьогодні інституалізацію Державної фіскальної служби України пропонуємо розглядати в двох напрямках: структурно-функціональному - як появу, становлення та розвиток системної організації податкових та митних органів, та процесно-орієнтованому - як діяльність означених органів, орієнтовану на кінцевий результат. Наприклад, до безумовних позитивів процесно-орієнтованого напрямку інституалізації ДФС можна віднести якісну зміну форм і методів її діяльності. Такий підхід у повній мірі відповідає принципам загальної теорії управління і вже отримав певну реалізацію в наукових працях ряду науковців. Так, М. О. Сухорукова зазначає, що «на початку трансформаційного періоду інституалізація процесу формування податкової системи України полягала в необхідності створення Державної фіскальної служби (ДФС) як організаційно-правового механізму. Її головною метою було забезпечення поступового переходу до ринкової економіки та ринкових методів адміністрування податків шляхом відмови від радянських зразків оподаткування громадян за місцем роботи. Відповідно до цих завдань визначалася організаційна структура органів ДФС, її повноваження, функції, організація та контроль за дотриманням визначеного законом порядку справляння податків, зборів» [64, С. 143-147. ].

Вона ж, наприклад, разом із співавтором, вбачає інституалізацію в появі зовнішньої інтеграційної функції податків, спрямованої на регулювання зовнішньоекономічних та зовнішньоторговельних операцій; уніфікації прямого оподаткування, скорочення процесу податкового реформування тощо. До речі, саме М. О. Сухорукова та І. В. Педь активізують наукові дослідження проявів глобальної інституалізації фіскальної політики у світовій системі господарства [65], щодо чого глобалізацію раніше ми віднесли як поширювану ознаку інституалізації. В свою чергу, В. А. Живицький інституціоналізацію державної фіскальної служби України розглядає як правовий інструмент в гармонізації відносин держави і платників податків [19, С. 166-185. ].

В цілому, аналіз рівня наукових досліджень та результатів практичної діяльності податкових і митних органів держави дозволяють висунути тезу про адекватність перебігу управління процесом інституалізації Державної фіскальної служби України базовим принципам механізму держави.

Як відомо, наповнення державного бюджету відбувається шляхом збору податків та інших соціальних платежів. Абсолютно зрозуміло, що цей процес завжди перебував і перебуває під постійним та щільним контролем держави, оскільки від рівня наповненості державного бюджету залежить рівень матеріально-фінансового забезпечення органів державного апарату, соціальний рівень життя і розвитку держави в цілому, її економічна та фінансова стабільність.

Звичайно, що об'єднання митної і податкової служб України в єдиний фіскальний орган, який нестиме усю повноту відповідальності за процес адміністрування податків, зборів та інших соціальних платежів, було значущою інституційною зміною і свідчило про прагнення нашої держави удосконалити та встановити більш посилений контроль за формуванням державного бюджету, слідуючи вже перевіреним і достатньо вдалим шляхом багатьох європейських країн.

З цього приводу безумовно слід погодитися з Н. Л. Тишковською, яка стверджує, що в сучасних умовах нестабільності та кризових явищ постає потреба у створенні ефективної системи оподаткування, що, в свою чергу, спонукає поглянути у минуле, щоб не допустити низки помилок сьогодні [69 с. 78].

Відомо, що сучасне реформування податкової та митної систем в Україні є однією із головних проблем функціонування державного механізму та інституту державного управління в цілому. Тому вирішення цієї проблеми сьогодні, безперечно, набуває нових ознак лише у разі детального дослідження еволюційних шляхів становлення і функціонування національних податкової та митної систем, аналіз переваг і недоліків цих шляхів, а також врахування їх при формуванні сучасних податкової і митної політик в державі.

Слід підкреслити, що податкові та митні органи України пройшли дуже довгий історичний шлях свого становлення і розвитку, починаючи від різноманітних теоретичних підходів, розроблених вченими-науковцями, й закінчуючи їх практичною реалізацією у житті. Враховуючи відомі історичні факти, треба визнати, що такі шляхи були зовсім не простими із досить різноманітними наслідками для держави. У зв'язку з цим, під час комплексного перетворення вітчизняних податкових та митних органів, зокрема, шляхом їх інтеграції в єдине профільне відомство, необхідним, на наш погляд, є більш поглиблене вивчення та використання історичного досвіду еволюції податкових і митних органів України, а також дослідження і аналіз сучасної історії вже самого процесу поєднання окреслених органів.

Аналізувати динаміку надходжень до бюджету ми будемо на прикладі 2017 і 2018 років.

Для наочності маємо таблиці і діаграми надходжень фінансів до державного бюджету 2017 року (Таб. А і Рис. В) і Структуру надходжень до державного бюджету у 2018 (Таб. В і Рис. Д)

Нами було виявлено окремі стратегічні проблемні питання щодо митної служби, а також нової функції стосовно фінансових розслідувань в рамках податкової міліції. Основну увагу приділено питанням, що впливають на адміністрування податків.

У 2017 так само як і 2018. На загал, у 2017 р. збір доходів у відсотку ВВП був гіршим, що відображає складні економічні та політичні обставини. У 2018 р., ПДВ та ПП належно узгоджуються з прогнозними показниками бюджету (Додаток В), тоді як ПДФО, податок на нерухоме майно та акциз в основному узгоджуються. Водночас, ЄСВ та інші податки (з-поміж яких домінує рента за нафту) відстають від прогнозних бюджетних показників.

Існує занепокоєння з приводу того, що суми авансових платежів податку на прибуток та відшкодування ПДВ негативно позначаться на майбутніх показниках.

Після зменшення у 2017 році сум заборгованості з відшкодування ПДВ, у 2018 спостерігається підвищення сум заявок на відшкодування ПДВ, що як видається, обумовлено низкою факторів.

Основним рушійним фактором підвищення вартості сировинних матеріалів на думку бізнес спільноти, є знецінення вартості української грошової одиниці. Починаючи з 1 липня 2015 р. ДФС було внутрішньо запроваджено нову систему електронного адміністрування ПДВ.

З огляду на очікування бізнесу щодо затримок з оплатою майбутніх заявок на відшкодування ПДВ, було бажання подавати заявки на відшкодування ще до запровадження системи електронного звіряння.

Авансові платежі ППП не кредитуються проти податкових нарахувань. Після того як бізнесом було висловлено істотні занепокоєння щодо переплати ППП, виконавчі органи оголосили про те, що спільний код бюджетної класифікації сприятиме раціоналізації процесу обліку авансових платежів та нарахувань ППП.

Ми переконались, що необхідні негайні заходи з метою підтримати збирання податкової заборгованості, покращити управління платниками податків, та привернути певну увагу до стурбованості щодо справедливості податкової системи завдяки раціоналізованій системі врегулювання податкових спорів. На довгострокову перспективу слід подбати про більш фундаментальну реформу для зменшення кількості працівників ДФС, усунення підозрілих посадових осіб, та зміни організаційної структури.

Нинішнє керівництво ДФС, яке працює вже більше трьох років, демонструє швидке просування вперед. Ним було прийнято масштабний план заходів з дуже амбітним часовим графіком для виконання. Уже починають з'являтися перші успіхи гарного поступу, наприклад, за пунктом щодо організаційної структури та планування було прийнято нове Положення про ДФС та визначено нове підпорядкування ДФС Міністерству фінансів України.

Втім, загальна картина неоднорідна. Менше поступу спостерігається у питаннях, які важливі для Уряду, бізнесу та загалом для суспільства, а саме: викоріненні корупції, запровадженні ефективного механізму врегулювання податкових спорів, зниження вартості адміністрування податків та підвищення рівня дотримання податкового законодавства.

Заміна керівників Митної служби та Податкової міліції, усунення останньої, сприяла можливості для радикального переосмислення щодо способу організації та функціонування цих складових ДФС. Реформи податкової міліції відбуваються швидко. У митній службі поступу менше.

Нове Положення про ДФС - передбачає зміну підпорядкування ДФС - від Кабінету Міністрів до Міністерства Фінансів України. Також для Голови ДФС Положення передбачає більше операційної свободи, та відповідальності. ДФС було прийнято масштабний план реформ, який передбачає стислі строки виконання, очікувалось дуже швидких та трансформаційних результатів, а також участі великої кількості працівників організації процесів. План з урахуванням системи управління та призначення високого рівня посадових осіб; докладання зусиль необхідних для підвищення довіри суспільства та боротьби з корупцією; модернізації податкового та митного контролю, спрямованого на підвищення ефективності роботи органу, результативності та ефективності, модернізації повноважень, вирішення питань, пов'язаних з тіньовою економікою та удосконаленням Податкового кодексу з метою сприяння його розуміння платниками податків.

Заміна значної кількості керівників регіонального рівня з метою сприяння впровадження реформи та зменшення можливостей для корупції. Відбулась заміна приблизно 400 керівників.

Попри успіхи з деякими ініціативами реформ ДФС ще однакового не має довіри з боку Уряду, бізнесу, громадянського суспільства та рядових громадян, які продовжують вважати податкову адміністрацію глибинно корумпованим органом. Існують занепокоєння щодо можливості утисків платників податків та неналежного використання повноважень. Без відновлення довіри до ДФС надія на підвищення податкової дисципліни, яка становить основу добровільного дотримання податкового законодавства у передових країнах залишатиметься незначною. І хоча внутрішнім слідчим вдалося досягти певного успіху у викритті випадків значної корупції в рамках ДФС та їх оприлюдненні, однаково радикальне обмеження поширеності корупції потребує використання більш системного підходу. Висловлювалася пропозиція про те, що покласти край корупції можна якщо надати працівникам ДФС заробітну платню, яка забезпечує належний рівень проживання, втім на нашу думку, динаміка зменшення масштабів корупції буде значно складнішою.

Антикорупційні заходи не були достатньо виразними, адже кілька переслідувань та ініціатив, спрямованих на зменшення корупції не можна назвати комплексними.

Незважаючи на існування деяких блискучих успіхів у виявленні податкових ям та конвертаційних центрів (з істотними сумами конфіскованих коштів, печатками та зброї) вони однаково залишаються ще невикорінними.

Через те, що на разі ДФС ще не вдалося підвищити рівень суспільної довіри до податкової адміністрації, як видається ДФС не змогла забезпечити істотного підвищення рівня добровільного дотримання вимог податкового законодавства.

ДФС залишається дискредитованою в очах Головних Міністрів, що демонструється запровадженням деяких обмежень її повноважень: наприклад в 2015 та 2016 рр. ДФС не дозволяється проводити перевірки підприємств з обсягом річного доходу менше 20 млн. гривень.

Суспільна цінність амбіційної Стратегічної цілі розвитку ДФС полягає у підвищенні транспарентності та підзвітності функціонування служби шляхом імплементації системи КРІ на наш погляд нівелюється практикою реалізації даної цілі. Механізм побудови системи оцінювання результативності діяльності ДФС України схожий на не дуже якісне копіювання системи КРІ, що застосовуються переважною більшістю фіскальних адміністрацій у світі. Зупинимось на найбільш явних недоліках системи запропонований ДФС:

1. Порушення принципу цілісності ДФС, що ускладнює її стратегічний розвиток. Фактично КРІ у Наказі фігурують під назвою «цілей», що є щонайменше некоректним. Адже ціль організації охоплює місію та очікувані результати її діяльності, які визначаються керівництвом та доводяться до відома підлеглих. Прогрес у досягненні встановленої цілі оцінюється за допомогою певних показників (як правило, кількісних), тобто за КРІ. Таким чином ДФС від самого початку оцінку своєї діяльності перевернула «з ніг на голову», перетворивши КРІ з інструменту моніторингу досягнення цілей на самоціль.

2. Порушення принципу об'єктивності. З метою неупередженого ставлення розробкою системи КРІ має займатися зовнішня організація, зацікавлена суто у об'єктивності даної системи та не пов'язана з особами, відповідальними за досягнення конкретних результатів. В крайньому випадку розробка індикаторів результативності має проводитись окремим структурним підрозділом організації, в якій запроваджується система КРІ.

Якщо ж керівництво територіальних органів ДФС буде самостійно розробляти та затверджувати КРІ (по певним напрямкам), то постає логічне запитання: чи буде воно зацікавлене в запровадженні індикаторів, які вкажуть на недоліки у роботі підзвітних їм підрозділів? Навряд чи, адже ніхто не ріже гілку, на якій сидить. Тим більш чиновник ДФС, який несе організаційну, фінансову та кадрову відповідальність (тобто для нього немає жодного сенсу вказувати на недоліки своєї роботи). Таким чином модель запропонована апаратом ДФС призведе до неможливості об'єктивно оцінити результативність діяльності фіскальної служби.

3. Відсутність єдиного формату індикаторів для структурних підрозділів та територіальних органів ДФС України. Каскадування (повторення) цілей (від апарату ДФС України до ДПІ) призведе до виникнення ситуації, коли кожен структурний підрозділ, що знаходиться на нижчому рівні організаційної ієрархії, фактично дублює та доповнює стратегічні цілі розвитку організації, визначені апаратом ДФС. Крім того, кожний такий структурний підрозділ має запропонувати власну методику розрахунку індикаторів для оцінки його діяльності. Це безумовно призведе до численних конфліктів інтересів у процесі оцінки результативності підрозділів та чинитиме деструктивний вплив на процес стратегічного управління фіскальною службою. На наш погляд, такий алгоритм розробки індикаторів є наслідком змішування понять «ціль організації» та «КРІ».

4. Обмеження чисельності КРІ для територіальних органів ДФС. Запропонована кількість індикаторів (5±2) є прийнятною тільки для оцінювання результативності ДФС на стратегічному рівні. Адже кількість стратегічних цілей розвитку організації, як правило, варіює в межах від 3 до 6. На оперативному рівні система КРІ має не лише оцінювати функціонування фіскального органу та моніторити його вклад у досягнення стратегічних цілей. Вона має служити прийняттю ефективних управлінських рішень з метою швидкого усунення виявлених недоліків. В теорії менеджменту загальновизнаним є факт, що система КРІ оперативного рівня організації має включати більшу кількість індикаторів.

5. Покладення на територіальні органи ДФС обов'язку визначення вагомих коефіцієнтів КРІ, залежно від важливості одного КРІ відносно інших. З метою ефективного оцінювання результативності організації вагові коефіцієнти мають визначатися залежно від важливості КРІ відносно стратегічної цілі, для моніторингу прогресу по досягненню якої його розроблено.

6. Розрахунок певного КРІ на основі інших КРІ. Кожен індикатор має бути підібраний таким чином, щоб максимально відображати прогрес організації за певним функціональним напрямом діяльності та надавати додаткову інформацію про виконання стратегії організації. Кореляція між КРІ, яка стане наслідком використання такого механізму розрахунку, є небажаною.

Нова система електронного адміністрування ПДВ, яку було офіційно запроваджено 1 липня 2015 року є кращою, ніж раніше представлені пропозиції щодо банківських рахунків ПДВ. Перспективи успіху такої системи є непевними. ДФС має попрацювати аби забезпечити її повне сприйняття бізнесом та його радниками, які (у кращому випадку) продовжують мати до неї неоднозначне ставлення, тоді як деякі виступають

категорично проти такої нової системи. Для забезпечення швидкого прийняття законодавчих змін необхідних для впровадження реформ знадобиться більше підтримки від Міністрів та Голови Комітету Верховної Ради України з питань податків та митної справи.

У порівняння з податковими адміністраціями багатьох інших країн ДФС України продовжує залишатися органом з надлишковим штатним наповненням.

Чимало складових ДФС є окремими юридичними особами. Така ситуація ускладнює адміністрування доходів керівництвом ДФС в рамках єдиною утворення.

План реформування ДФС має швидко дати істотні результати. Політичне керівництво найбільш розвинених країн дистанціюється від податкових адміністрацій, при цьому підзвітність їхнього керівництва забезпечується шляхом проведення регулярних парламентських заслуховувань та розслідувань. В Україні ситуація інша, найвищі рівні уряду проявляють занепокоєння щодо податкової адміністрації. Керівництву ДФС слід завоювати впевненість Уряду в тому, що воно зможе успішно та швидко

реалізувати реформи.

Навіть сьогодні, в світлі схвалення 29 березня 2017 року Кабінетом Міністрів України Концепції реформування Державної фіскальної служби, ретельний аналіз особливостей діяльності Державної фіскальної служби України стосовно її регулюючого нормативно-правового забезпечення належним чином не провадився. Це свідчить, що заплановане удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності Державної фіскальної служби України утруднене без вирішення актуальної наукової задачі - розробки адміністративно-правових засад діяльності Державної фіскальної служби України, що й обумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

3.2 Напрями оптимізації діяльності і контролю ДФС

Функціонування фіскальних органів в Україні традиційно є однією з найбільш обговорюваних суспільних тем. Кожного дня стрічки новин ЗМІ рясніють заголовками актуальних подій у податково-митній сфері, які часто провокують їх резонансні обговорення.

В цьому немає нічого дивного, оскільки податки з одного боку є основним джерелом функціювання бюджетного сектору економіки, а з іншого їх розмір та механізм адміністрування суттєво впливають на бізнес-середовище. Таким чином через соціальні державні гарантії або через трудову діяльність кожний громадянин, як член суспільства, залежить від ефективної роботи податкової системи.

Нажаль, в останні роки нарікань на податкову систему та на діяльність Державної фіскальної служби (далі - ДФС) все більше. Українське суспільство вже давно потребує та вимагає запровадження такої системи оцінки діяльності вітчизняного фіскального органу яка б, як лакмусовий папірець, наочно відображала результативність та ефективність виконання покладених на них функцій. При цьому вона має сприяти побудові партнерських відносин між платниками податків та державою.

В більшості цивілізованих країн діють системи, які дозволяють платникам податків контролювати діяльність фіскальних органів, виражати невдоволення їх роботою та пропонувати певні шляхи її покращення. Українські платники податків також потребують контролю за діяльністю ДФС. Тому є нагальна необхідність розробки системи критеріїв, яка б відображала ефективність ДФС у виконанні покладених на неї функцій.

Сьогодні запит громадянського суспільства на підвищення ефективності функціонування ДФС збігся у часі з вимогами міжнародних кредиторів України, а саме Міжнародного валютного фонду. Адже однією з вимог МВФ для продовження подальшої співпраці з Україною є реформування податкової системи та запровадження репрезентативної системи показників, призначеної для моніторингу результативності цього процесу.

У світовій практиці, управлінським інструментом для вирішення такого завдання є система ключових індикаторів оцінювання результативності (key performance indicators, далі - КРІ). Концепція КРІ мігрувала у сферу публічного адміністрування з бізнес-середовища. КРІ - це набір кількісних показників, які використовуються організацією з метою оцінки або порівняння результативності з точки зору досягнення стратегічних або оперативних цілей. Зауважимо, що в розвинених країнах переважна більшість організацій приватного та публічного секторів економіки функціонують на основі КРІ. Отже, немає жодних сумнівів у необхідності запровадження системи КРІ у діяльність органів ДФС України.

Удосконалення діяльності ДФС України здійснюється на тлі динамічного, перманентного та поступального розвитку інформаційної сфери як особливої системи суспільних відносин, що виникли в результаті розвитку інформаційної сфери та розвитку нашого суспільства.

Попри значний крок у даному напрямі нашої держави в цілому та ДФС України зокрема як однієї з лідируючих державних інституцій з поміж чималої низки інших складових механізму держави, дослідження стану нормативно-правового регулювання, організаційно-функціональної системи, форм та методів реалізації інформаційної функції ДФС України дозволило констатувати необхідність її удосконалення.

Як слушно зауважує В. Волинець: «…незважаючи на наявність цілої низки важливих нормативно-правових актів, не можна не визнати, що наразі ступінь реалізації реформ і якості державного управління є недостатнім і не відповідає потенціалу та можливостям держави» [10, С. 4-10. ].

Попри важливість розвитку інформаційного простору та інформаційних

технологій, переходу українського суспільства до інформаційного суспільства як запоруки національної конкурентоспроможності, на парламентських слуханнях на тему: «Реформи галузі інформаційно-комунікаційних технологій та розвиток інформаційного простору України» [53, С. 191. ] було зауважено, що «…незважаючи на наявність значного потенціалу щодо впровадження сучасних ІКТ в усі сфери життєдіяльності країни, вагомого суспільного запиту на таке впровадження, про що свідчать численні регіональні та місцеві ініціативи представників громадянського суспільства, стан розбудови інформаційного суспільства та сфери ІКТ в Україні порівняно із світовими тенденціями є недостатнім і не відповідає стратегічним цілям розвитку України…» [52].

Удосконалення контролюючої функції ДФС України здійснюється під впливом загальнодержавної програми інформатизації держави та побудови інформаційного суспільства відповідно до основних положень

Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні».

Вагому роль в удосконаленні нормативно-правового регулювання ініціатива інформаційної сфери мають міжнародні ініціативи та проекти:

«Цифровий порядок денний для Європи» (Digital agenda for Europe), Порядок денний в галузі глобального розвитку електрозв'язку/інформаційно-комунікаційних технологій «Об'єднаємо до 2020 року» (Connect-2020), прийнятого Повноважною конференцією Міжнародного союзу електрозв'язку (2014 р., м. Пусан), резолюції Генеральної Асамблеї ООН «Право на недоторканність приватного життя в цифрове століття» від 18 грудня 2013 року, «Право на недоторканність приватного життя в епоху цифрових технологій» від 18 грудня 2014 року, «Використання інформаційно- комунікаційних технологій у цілях розвитку» від 19 грудня 2014 року, доповідь Другого комітету ООН на 70-й сесії Генеральної Асамблеї ООН «Використання інформаційно-комунікаційних технологій у цілях розвитку» від 15 грудня 2015 року тощо. Вищезазначені концептуальні засади національного та міжнародного законодавства знайшли своє відображення в Стратегічному плані розвитку ДФС України на 2015-2018 роки [299], який визначає загальні принципи, стратегічні напрями, цілі та завдання розвитку Державної фіскальної служби України щодо реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, так особливості реалізації окремих напрямів інформаційної функції ДФС України з урахуванням сучасних тенденцій та закономірностей розвитку України у перспективі до 2018 року. Ми вважаємо, що оптимізувати контроль і діяльність огранів влади в цілому, зокрема ДФС, можна розвинувши інформативну їх функцію.

Згідно зі Стратегічним планом розвитку ДФС України передбачено чимало заходів удосконалення реалізації контролюючої функції ДФС України.

Зокрема забезпечення отримання, обробка та використання податкової інформації Державною фіскальною службою України та забезпечення доступу суб'єктів інформаційних відносин до податкової інформації реалізується шляхом:

залучення інститутів громадянського суспільства та бізнесу до формування роз'яснення необхідності і переваг добровільної сплати податків;

інформаційно-роз'яснювальної кампанії з популяризації добровільного

інформування громадськості про зміни податкового та митного законодавчих ініціатив;

дотримання законодавства;

інформування суспільства про ефективність адміністрування податків і зборів, митних платежів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, забезпечення надходжень до бюджетів усіх рівнів;

інформування громадськості про законодавчі зміни шляхом проведення семінарів, тренінгів для фізичних осіб, фізичних осіб-підприємців, представників малого та середнього бізнесу;

інформування громадськості про діяльність ДФС України;

аналізу кількості звернень платників податків до контролюючих органів та отримання безоплатних консультацій з питань практичного використання окремих норм податкового та митного законодавства;

взаємодії з операторами, які володіють інформацією про вантаж

(адміністрації портів, аеропортів, перевізники, транспортно-експедиційні компанії тощо) ;

створення Концепції розробки Єдиної автоматизованої системи митного розробки інформаційних сервісів, які забезпечують зручний та легкий шлях захист податкової інформації та

оформлення та контролю;

доступу до інформації платникам податків.

Попри важливість ідеї закріплення конкретних заходів, строків та суб'єктів виконання у сфері удосконалення контролюючої функції ДФС України, слід зауважити, що зазначені вище заходи було нормативно визначено лише здебільшого на 2015 рік. Відомості щодо виконання даних заходів відсутні.

Позитивна динаміка реалізації інформаційної функції ДФС України в окремих напрямах підтверджується чималою низкою фактів.

Так, А. І. Піттель стверджує, що серед державних служб та агентств України, центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом оновлення інформації на веб-сайті подається досить повно і оперативно лише на сайті ДФС України [56] беручи до уваги критерії, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» від 4 січня 2002 року:

інформації;

ступінь інформативності веб-сайту;

наявність інтерактивних можливостей;

мови, на яких доступна інформація тощо [70].

Не менш красномовним є той факт, що попри потужну хакерські атаки на комп'ютерну мережу ДФС України та відключення деяких елементів мережі вона не завдала шкоди базам даних головної фіскальної установи через ефективну систему інформаційної безпеки.

Отже, сфера оподаткування є надзвичайно динамічною, комплексною, вона потребує постійного вдосконалення, взаємодії управлінських структур, що можливо при належному інформаційному забезпеченні та систематичному нормативно- правовому регулюванні [12, c. 73].

Саме тому цінними та конструктивними є доктринальні пропозиції щодо удосконалення функціонування ДФС України в цілому та її інформаційної складової.

Аналіз наукових позицій у цій сфері дозволяє констатувати, що здебільшого дослідники пропонують певні організаційно-функціональні трансформації, кадрові удосконалення, а також різноманітні шляхи підвищення нормативно-правового забезпечення в цілому та деліктного зокрема.

Так, Т. В. Субіна пропонує створення Центру криптографічного захисту

інформації в структурі Управління захисту інформації ДФС України, відділу з питань архівування та збереження електронної документації в структурі Департаменту інформаційно-аналітичного забезпечення процесів оподаткування ДФС України, до функцій якого входить робота з інформаційними базами даних та аналітична діяльність у сфері оподаткування [63].

В. І. Термецький звертає увагу на удосконаленні веб-порталу ДФС України, а саме оновленні веб-порталу шляхом виокремлення трьох основних блоків:

інформаційного, консультативно-роз'яснювального та блоку електронних сервісів;

впровадженні системи «Податковий блок», яка буде складатись з реєстрації платників податків, обробки інформації про платників податків та обліку фінансової інформації; розробки інформаційної системи «Управління документами», яка має

забезпечувати виконання усіх необхідних для податкової функцій, пов'язаних з прийняттям, обробкою, збереженням і передачею інформації [68].

Серед фахівців, які звертають увагу на кадрові проблеми в діяльності ДФС України є О. Мандзюк, О. Нестеренко, О. Збінський. Зокрема О. Мандзюк, виділив

такі основні кадрові проблеми, що негативно впливають на ефективність правового режиму податкової реформації в Україні:

- недостатня інформаційна кваліфікованість посадових та службових осіб, органів податкової служби, що знаходить свій прояв у відсутності спеціальних знань, умінь та навичок володіння інформаційно-телекомунікаційними технологіями та засобами зв'язку;

- низький рівень правової культури посадових та службових осіб органів

податкової служби, що знаходить свій прояв у недостатньому знанні чинних норм інформаційних нормативно-правових актів та податкового законодавства, вмінні їх тлумачити, слідкувати за змінами і доповненнями до нього;

- відсутність фахової юридичної підготовки серед працівників органів

податкової служби;

- високий ступінь ротації кадрів, особливо серед керівників окремих підрозділів органів податкової служби та ДФС в цілому тощо [33. С. 169-172. ].

З метою удосконалення кадрової політики в ДФС України О. Збінський

запропонував:

1) провести деталізований аналіз стану кадрового забезпечення фіскальних органів та визначити реальну потребу в кількості спеціалістів залежно від демографічних та соціально-економічних показників (в цілому по Україні й по регіонах) ;

2) розробити регіональні програми підготовки працівників для фіскальних органів, ширше використовувати при цьому систему цільового направлення на підготовку кадрів;

3) створити нову систему мотивації до якісної праці. Реалізація цього завдання передбачає: визначення пріоритетних напрямів програм щодо розвитку фіскальних органів; формування цільових наукових програм з розробки й впровадження нових ефективних технологій; розробку й впровадження комплексу заходів щодо забезпечення підготовки працівників згідно з державними пріоритетами; розробку й впровадження єдиного реєстру професійних кадрів фіскальних органів [25, С. 62-65].

Правове регулювання є єдиною формою упорядкування суспільних відносин. Передумовами сплеску наукових пропозицій щодо удосконалення інформаційного законодавства в цілому та нормативно-правового регулювання податкових відносин в інформаційній сфері зокрема є їх недосконалість та недостатня ефективність.

Нині характерними рисами вітчизняного інформаційного законодавства є: 1) його безсистемний розвиток; 2) внутрішня суперечливість при регулюванні тих чи інших суспільних відносин; 3) неврегульованість багатьох суспільних відносин; 4) диспропорції у співвідношенні між законами і підзаконними актами на користь останніх; 5) недостатня наукова обґрунтованість, декларативність та безадресність законодавчих актів; 6) відсутність у цих актах механізмів їх реалізації [25, С. 42-44].

Саме тому найбільш плюралістичними є погляди науковців щодо шляхів підвищення ефективності нормативно-правового забезпечення податкових відносин в інформаційній сфері.

Однак аналіз зазначених вище пропозицій дозволяє констатувати про деякий їх абстрактний та декларативний характер.

Так, Т. В. Субіна пропонує:

узгодити вже існуючі нормативно-правові акти у сфері забезпечення врегулювати положення щодо отримання та надання інформації у сфері удосконалити нормативно-правову базу щодо забезпечення охорони, захисту інформаційної безпеки шляхом їх систематизації оподаткування та обігу інформації в органах ДПС України;

розробити методичні рекомендації щодо нейтралізації вчинених протиправних дій відповідно до обігу податкової інформації в мережі Інтернет [96, с. 14].

Попри слушність та актуальність зазначених пропозицій виникає потреба в їх конкретизації.

Отже, попри важливість та конструктивність пропозицій щодо

підвищення ефективності діяльності ДФС України, вони не є системними, адже визначають окремі напрями удосконалення діяльності ДФС України, зокрема інформаційної її складової.

Слід також зауважити, що не менш вагомими є пропозиції дослідників щодо шляхів підвищення ефективності інформаційного законодавства в цілому.

Здебільшого в даному контексті превалює науковий підхід, згідно з яким єдиним напрямом удосконалення є нормативно-правового інформаційної регулювання правової інформаційних бази шляхом правовідносин упорядкування широкомасштабної систематизації: кодифікації, інкорпорації, консолідації.

Контроль “за напрямками” здійснюється за законами України та іншими нормативно-правовими актами відповідно до сфери управління. Іншими словами, контролем за виконанням законів України, указів Президента, розпоряджень Кабінету Міністрів України, наприклад, у гуманітарній сфері, займається спеціаліст вузької спеціалізації, що також дозволяє простежити доручення, які надійшли на одну й ту саму тему. Співробітник особисто знає фахівців та експертів, їх професіональний рівень, ставлення до службових обов'язків, що покращує і прискорює роботу щодо контролю, забезпечує законність.

Позитивним є підвищення особистої відповідальності спеціаліста. Якщо раніше, за невиконання указу та розпорядження в одній сфері, могли двічі притягти до дисциплінарної відповідальності, що негативно позначалося на співпраці з керівництвом сектора, то перехід до контролю за секторами виправив цю помилку.

Інформаційний обмін між автоматизованими системами щодо контролю виконання актів і доручень Президента України, Секретаріату Президента України, Верховної Ради України та АС КВД Секретаріату Кабінету Міністрів України відбувається досить слабко, обміну даними як такого немає. Посланням Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002 - 2011 роки” та “Про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2002 році” передбачено створення телекомунікаційної мережі органів виконавчої влади, об'єднаної з мережами Секретаріату Президента України та Верховної Ради України, - спочатку в регламентному режимі, а згодом в режимі реального часу. Тобто, мова йде про створення в перспективі складної інформаційної системи контролю органів державної влади, та широкомасштабній комп'ютеризації контрольної діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Реалізацію єдиної державної політики електронного документообігу та закони України “Про електронні документи та електронний документообіг” та “Про електронний цифровий підпис” підвищило ефективність інформаційного обміну та поліпшило швидкість та якість контролю, але все ще, безумовно, є простір для вдосконалення.

Зважаючи на перелічені недоліки підходу, запропонованого вітчизняними фіскалами є нагальна необхідність розробки альтернативної системи оцінювання результативності ДФС України. Ми пропонує таке бачення вирішення цієї задачі.

По перше, слід визначитись з основними стратегічними цілями, які мають бути вирішені протягом певного часу. На наш погляд такими цілями є:

1) надання об'єктивної інформації для прийняття оперативних управлінських рішень (у т. ч. кадрових) в системі органів ДФС;

2) моніторинг результативності процесу реформування податкової системи;

3) оцінювання якості сервісних послуг, що надаються фіскальними органами клієнтам;

4) ідентифікація функціональних напрямів діяльності органів ДФС, що потребують вдосконалення;

5) підвищення підзвітності фіскальних органів.

З огляду на, специфіку організаційної структури ДФС України, на початковому етапі імплементацію системи КРІ раціонально здійснювати на двох основних рівнях:

* стратегічному - він охоплює центральний апарат ДФС України та передбачає розробку незначної кількості КРІ, які відображають прогрес організації за стратегічними напрямами розвитку;

* оперативному - він представлений територіальними органами ДФС України та є базовим у контексті реалізації процесу адміністрування доходів публічного сектору економіки.

З урахуванням нестабільної політичної ситуації в Україні ми пропонуємо у процесі розробки та імплементації системи КРІ ДФС України використовувати функціональний підхід. У межах даного підходу конструювання системи КРІ здійснюватиметься у три етапи.

Етап І. Визначення основних функціональних сфер діяльності апарату та територіальних органів ДФС України з метою оцінювання їх результативності.

Слід зауважити, що ДФС України є органом виконавчої влади, що поєднує функції адміністрування податків та зборів, митних платежів та єдиного соціального внеску. При цьому діяльність митних підрозділів є специфічною сферою, яка відіграє важливу роль у наповненні державного бюджету, створенні сприятливих умов для розвитку міжнародної торгівлі та функціонуванні держави в цілому. Тому оцінювання результативності територіальних податкових та митних органів доцільно здійснювати диференційовано, оскільки для них притаманна значна кількість унікальних функціональних сфер діяльності.

На нашу думку, оцінити якість функціонування і контролю ДФС можна оцінивши такі окремі показники:

1) збір податкових надходжень;

2) підтримка добровільного дотримання норм податкового законодавства;

3) сервіс (інформування та допомога платникам податків) ;

4) податковий аудит;

5) правова робота;

6) управління податковою заборгованістю;

7) управління ризиками;

8) облік та реєстрація платників податків;

9) внутрішній аудит/внутрішній контроль;

10) розвиток інфраструктури;

11) інформаційні технології;

12) управління людськими ресурсами;

13) міжнародна співпраця та співпраця з іншими державними установами;

14) запобігання порушенням податкового законодавства та боротьба з корупцією.

Етап ІІ. Визначення набору КРІ для кожної функціональної сфери. При цьому кількість індикаторів для апарату має бути не більше двох. А для територіальних органів - не більше п'яти. Таке обмеження викликане, з одного боку, спрямованістю системи КРІ на стратегічний та оперативний рівні оцінювання, а з іншого - вимогами простоти та легкості інтерпретації результатів оцінювання;

Етап ІІІ. Імплементація КРІ шляхом їх тестового розрахунку та встановлення вагомих коефіцієнтів залежно від важливості для оцінювання результативності діяльності у межах відповідної функціональної сфери. Таким чином, кожна функціональна сфера відобразить діяльність структурних одиниць територіального податкового органу ДФС України.

Оцінювання результативності діяльності на основі КРІ у межах визначеного переліку функціональних сфер дасть змогу уніфікувати та стандартизувати цей процес. Це забезпечить можливості для здійснення часових та просторових порівнянь результативності як центрального апарату, так і територіальних органів ДФС України.

Висновки до розділу 3

Проведене дослідження показало, що урядовий контроль є способом забезпечення законності і відіграє важливу роль у здійсненні ефективного державного управління. Удосконалення контрольної ДФС та вирішення проблемних питань, з метою реалізації поставлених державою завдань та забезпечення законності, має важливе значення для розбудови Української держави та її виходу на європейський рівень. Контрольна діяльність стосовно органів виконавчої влади не повинна зводитися лише до перевірки виконання як такого, а має враховувати якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрацію зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань.

В третьому розділі нашої роботи мі описали можливі шляхи вдосконалення функціонування ДФС взагалі і її контролюючої функції конкретно: ми вбачаємо успішну реорганізацію, що в подальшому вплине на розвиток і оптимізацію вищезгаданого Органа у вдосконалення його функції інформатизації, як і будь-якого Державного органу і введення системи КРІ, що має бездоганну репутацію у застосуванні для контролюючої функції на вищих щаблях влади.

Висновки

Підвищення ефективності контролюючої функціїї ДФС вимагає зростання якості аналітичної роботи. Йдеться про важливість:

- введення в функціонування запропонованої концепції KPE;

- вдосконалення інформативної функціїї ДФС;

- розробки чітких методичних рекомендацій щодо проведення контролю ДФС в галузях економіки для працівників податкових органів із визначенням методів і принципів проведення основних аналітичних процедур, які важливо здійснювати;

- розробки спеціального програмного забезпечення, яке дозволить автоматизувати аналітичні процедури проведення економічного аналізу в даній сфері та адаптувати його до існуючих автоматизованих робочих місць і баз даних, якими користуються працівники ДФС;

- розширення аналітичних підрозділів податкових органів або зменшити на них навантаження шляхом ліквідації контролю, який не має змістового навантаження та не впливає на ефективність процесу оподаткування;

- активізації роботи науково-дослідних інститутів для проведення системного аналізу діяльності галузей економіки з точки зору оподаткування та формулювання ними кількісних і якісних параметрів функціонування галузі;

- покращення взаємодії структурних підрозділів податкової служби, ліквідація та розробка шляхів усунення суперечностей у сфері проведення податкового контролю в галузях економіки;

- розробки найбільш доцільної схеми проведення податкового аудиту з урахуванням галузевих особливостей, які необхідно враховувати на кожному етапі його проведення;

- покращення взаємодії між органами державної влади та створення єдиної циклічної системи інформації.

Основні завдання контрольно-перевірочної роботи ДФС служби на

сьогодні - це розширення бази оподаткування, виявлення порушень податкового законодавства, які призводять до значних витрат бюджету, викорінювання „тіньових” схем ухилення від оподаткування, скорочення кількості неплатників податків. А для цього працівники ДФС органів повинні досконало знати схеми роботи підприємств, що перевіряються, контролювати діяльність посередників і запобігати вилученню коштів з бюджету. Необхідно запроваджувати комплексний підхід до аудиту фінансових установ. Адже, перевіряючи окреме підприємство, неможливо розпізнати всю схему ухилення від оподаткування, а перевіряючи тільки банк, неможливо охопити повністю обсяг складної фінансової операції.

Від успішного виконання завдання ДФС в Україні щодо наповнення дохідної частини усіх видів бюджетів значною мірою залежить розвиток ринкових реформ, забезпечення нормального функціонування органів державної влади, виконання всіх функцій держави. А успіх у роботі податкових органів, у свою чергу, залежить від виваженого, збалансованого законодавства, що регулює їх діяльність та систему оподаткування.

Система органів державної податкової служби пройшла досить складний шлях становлення і розвитку: від управління контролю за надходженням податкових платежів у складі Міністерства фінансів України до центрального органу виконавчої влади держави зі спеціальним статусом для здійснення державного управління у сфері податкових правовідносин.

Кожна держава для забезпечення свого функціонування повинна мати відповідну фінансову базу, яка утворюється за рахунок надходжень, основними з яких є податки, збори та інші платежі. Справляння податків, зборів (обов'язкових платежів) є діяльністю уповноважених органів держави, дії яких мають певне юридичне відбиття у правових формах діяльності. Контроль за сплатою податків і зборів (обов'язкових платежів) є невід'ємною частиною такого справляння.

Таким чином, реформування ДФС і її контролюючої функції є однією з умов ефективної реалізації новацій прийнятого Податкового кодексу України, а підвищення ефективності застосування методів ризик-менеджменту потребує реалізації комплексу заходів, заснованих на оцінці впливу сукупності факторів ризику, управлінні такими ризиками через застосування окремих процедур податкового контролю. Однак, уже на цьому етапі розвитку податкових взаємовідносин критичної оцінки потребує можливість переходу від ризикорієнтованої системи відбору платників податків до системи управління податковими ризиками. Саме виявлення окремих ознак податкового ризику не гарантує його відповідного усунення через здійснення контрольно-перевірочних заходів, на що є ціла низка об'єктивних причин. Тому доцільним вбачається перенесення акцентів у діяльності органів податкової служби на здійснення документальних позапланових перевірок.

Функціонування ДФС в Україні традиційно є однією з найбільш обговорюваних суспільних тем. Кожного дня стрічки новин ЗМІ рясніють заголовками актуальних подій у податково-митній сфері, які часто провокують їх резонансні обговорення.

В цьому немає нічого дивного, оскільки податки з одного боку є основним джерелом функціювання бюджетного сектору економіки, а з іншого їх розмір та механізм адміністрування суттєво впливають на бізнес-середовище. Таким чином через соціальні державні гарантії або через трудову діяльність кожний громадянин, як член суспільства, залежить від ефективної роботи податкової системи.