Практика модернизации образования в Российской Федерации и Дагестане

Безмерное привлечение семейных и частных средств в образование ставит не только финансовый барьер между школой и вузом, закрывает доступ к качественному образованию детям из малообеспеченных семей, но и разрушает основы процесса социализации, ведет к накоплению напряженности в обществе. Все это указывает на полную неэффективность организации системы образования в нашей стране.

Разовые проекты руководства страны в социальной сфере на 2006г. общую ситуацию не изменят.

Роль образования в современном мире существенно шире задач профессионализации молодежи. И меняется она очень быстро. Столь же быстро меняются требования и к качеству профессионального образования.

Падение качества образования в России стало общепризнанным фактом. Во многом это вызвано сменой парадигмы советской системы образования на современную. Идея «школоцентризма» - формальной школы как института трансляции знаний, навыков и культуры для подрастающего поколения - сходит на нет. В прошлой, стабильно развивающейся среде, считалось правильным обучение один раз на всю жизнь.

С переходом России в капиталистическую сферу общая оценка качества образования стала связываться с выполнением рыночного заказа и реализацией новых общественно-экономических ожиданий. Это реанимировало вывод о том, что нарастающий объем информационных знаний студенту невозможно усвоить при любой организации системы образования. Альтернативная парадигма приводит к такой организации образовательного процесса, когда объем передаваемых знаний расчленяется на порции. Акцент с передачи знаний стал переноситься на формирование навыков. Это повлекло за собой попытку превращения процесса обучения в прерывно-постоянный, смешанный по времени с профессиональной деятельностью, к идее «обучение через всю жизнь».

Основным параметром оценки качества знания в данном случае становится не столько объем усвоенных знаний, сколько умение и готовность учиться, навыки самостоятельного поиска информации и самообучение. Для большинства российской педагогической элиты такая новация во многом стала болезненным вызовом с широким спектром различных мнений - от полного отрицания до принятия данной парадигмы и признания ее перспективности. Дело усугубило подписание Россией Болонской декларации, требующей от участников полной совместимости и сопоставимости национальных систем высшего образования.

В последние годы в нашей стране идет активный поиск системы оценки и контроля качества образования, в том числе и дистанционного. Окончательно такая система еще не сформировалась. Отсутствуют единая нормативно-правовая база, унифицированные методики, критерии и средства оценок. На практике оценка и контроль качества сегодня осуществляются структурно раздробленными, нормативно и методически несвязанными подразделениями органов управления образованием всех уровней с различными измерительно-оценочными показателями. Результаты таких оценок несопоставимы и малоэффективны. Впрочем, это не мешает Федеральной службе по надзору за образованием и наукой осуществлять массовые проверки вузов, делать прямые и косвенные замеры качества учебного процесса, толковать о «некачестве» и закрывать институты, филиалы (лишать лицензии или свидетельств об аккредитации).

С советских времен считается аксиомой, что вложение инвестиций в человека - успех в прогрессе общества и залог экономического роста. Образование на всех его ступенях было доступным и бесплатным.

Сложившаяся ныне тенденция ухода государства от финансирования образования и отнесения данных затрат на потребителей образовательных услуг по сути ввела принцип дифференциации в доступе к качественному образованию.

Механизмы выравнивания доступа к образованию лежат главным образом в социально-политической сфере. Кое-что дают и попытки внедрения новых организационно-экономических форм деятельности самой системы образования (социальная поддержка нуждающихся детей, выделение грантов для одаренных детей, реструктурирование сети школ и т. п.). Но куда большие возможности, таятся в развитии каналов и технологий предоставления образовательных услуг - появлении открытого образования, формировании различных структур дистанционного и телевизионного обучения. Они все более утверждаются в странах Европейского Союза, США, Японии, Индии, Китае и других государствах. В России также намечается тенденция к их признанию и развитию, в том числе создание различных центров интернет-образования.

Сдерживающими факторами для широкого развития этих форм и различных типов дистанционного образования являются как субъективные моменты, связанные с торможением процессов социально-экономического развития общества, так и объективные - неразвитость компьютерного парка в России (один компьютер на 400 учащихся), монополизм связистов, убогое состояние сельской телефонной сети, неадекватный рост цен и тарифов на предоставление информационно-коммуникационных услуг.

Сегодня только 6% учащихся могут регулярно выходить в Интернет.

В отличие от классических, дистанционные образовательные технологии (ДОТ) могут быть организованы без обязательного посещения обучающимся образовательного учреждения. Тем самым доступность образования существенно возрастает. Это делает актуальной задачу возвращения педагогического сообщества к решению главной проблемы: чему и как учить, т. е. к проблеме содержания образования и сертификации результатов обучения.

Человечество медленно, но неуклонно подходит к реализации принципа непрерывности образования. Усложнение условий жизни, саморазвитие науки и техники, глобальное обобществление труда ведут к созданию нового информационного общества, к лавинообразному извержению потоков информации. Качественно осмыслить ее в рамках традиционной системы образования студенту становится практически невозможно. Поэтому в мировом сообществе наблюдается заметный рост различных подсистем, занятых продолжением образования взрослых.

Реализация принципа непрерывности образования все больше мыслится не как на учение, а как развитие индивида в самом процессе обучения и сопряженной деятельности вне образовательной сферы. Недалек тот день, когда учитель и преподаватель станут не столько носителями знаний, сколько организаторами процесса самообучения людей, их проводниками в море информации. Все это требует от самой системы образования существенных изменений, быстрого наращивания мощностей, развития материально-технической и кадровой базы, гибкости и адекватности, социальным и экономическим процессам, происходящим в мире.

Условия рыночной жизни, смена образовательной парадигмы, необходимость постоянно переучиваться и переучивать стала характерна и для России. Сегодня идет серьезная эволюция всей системы дополнительного образования, в том числе и послевузовского. Различными видами профессиональной переподготовки и получения второго высшего образования охватывается более 1,5 млн. человек в год. Это вызвано главным образом стремлением обслужить потребности рыночной экономики.

Стихийно и противоречиво формируется непрерывная система профессионального образования в стране. Нарастает нехватка специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих, способных обслуживать современное оборудование. С другой стороны, начальное и среднее профессиональное образование на глазах деградирует и разваливается из-за отсутствия востребованных технологий, позволяющих учащимся иметь доступ к профессиональной и социальной перспективе.

На пути таких изменений немало трудностей и проблем: падение престижа преподавательского труда, старение педагогических кадров, «утечка мозгов» за границу, невозможность широкого внедрения компьютерных технологий в регионах и др.

В связи с неопределенностью будущего типа общества в России интересы современного общества и государства многим не понятны или понимаются примитивно, на вульгарном уровне. То же относится и к целеполагающим установкам формальной школы, ставящей на первый план интересы государства. Это усиливает интерес населения к открытому образованию, ставящему на первый план нужды и потребности обучающегося. Для России такая постановка проблемы - поистине новая идеология, последствия и воздействие которой еще плохо осознаются педагогическим сообществом. Нередко это понимается как еще одна новая образовательная технология, новый источник информации, хотя речь идет о революционном перевороте, о новых понятиях качества и эффективности образовательной системы. Российская школа, провозгласив задачу большой индивидуализации образовательных программ, множества траекторий обучения для учащихся одного класса, для одного студента, попала в цейтнот: учить по-старому нельзя, а по-новому - невозможно. Для этого еще не созданы реальные объективные предпосылки.

Выбор окончательного пути развития России, российской государственности не произошел в умах и сознании населения страны. Слишком велик дисбаланс негативных и позитивных достижений в социальной сфере. Академическому сообществу непонятно, какое содержание образования адекватно отражает современные и перспективные потребности страны. Обучение «в никуда» - путь во мраке, бесполезная трата человеческих ресурсов. Общество пока не ощущает в должной мере важность быстрого реформирования образования, скептически оценивает усилия нынешнего правительства. Поэтому перспективы и темпы модернизации образования остаются весьма туманными после почти двадцатилетнего пути: от радостного ожидания до практически полного неприятия содеянного. Однако это не освобождает академическую общественность от поисков путей совершенствования профессионального образования вообще и одного из основных и перспективных его элементов - дистанционного образования, в частности.

Представляется актуальным изучение и сопоставление проблем, характерных для дистанционных технологий. В числе наиболее важных можно выделить следующие:

· способы и сроки доведения до пользователей лицензионных нормативов, аккредитационных показателей, процедур аттестации, оценки качества подготовки специалистов для вузов, реализующих образовательные программы с использованием ДОТ;

· организация финансовой помощи государства вузам на нужды развития систем электронных, компьютерных сетевых коммуникаций и почтовой связи;

· пути и средства интеграции в общемировую систему дистанционного обучения на основе международных стандартов;

· способы преодоления предубеждений против дистанционных и электронных методов обучения на различных уровнях управления и т.д.

1.4 Модернизация высшего педагогического образования

В последнее десятилетие в развитии высшего профессионального образования наряду с другими важными направлениями можно выделит следующие тенденции:

1) преобразование педагогических институтов в педагогически университеты (наиболее интенсивно данный процесс осуществлялся в первой половине 90-х годов);

2) трансформация педагогических университетов в классические (г. Астрахань, Елец, Орел и др.) либо интеграция педагогического университета в структуру классического (г. Саратов). Если данная тенденция сохранится, то можно прогнозировать, что через некоторое время Россия утратит систему высшего педагогического образования, которое можно отнести к ее национальному достоянию.

Развитие педагогического образования в России в постперестроечный период характеризуется рядом противоречивых тенденций. С одной стороны, педагогические вузы укрепили свои позиции как научно-методические центры региональных образовательных пространств. Большинство педагогических институтов превратилось в университеты, что способствовало фундаментализации образования. Но, с другой стороны, расширение сектора специальных и общегуманитарных дисциплин в большинстве случаев происходило за счет сокращения собственно педагогических. Как это ни парадоксально, педагогические университеты стараются как можно дальше уйти от своей педагогической специализации и освободить место для непедагогических специальностей, готовя экономистов, юристов, переводчиков. Как следствие -- переход педагогических вузов в разряд классических университетов. Причина таких процессов понятна и лежит исключительно в экономической плоскости: классический университет может рассчитывать на большее бюджетное финансирование, рыночный сектор его образовательных услуг значительно шире. Кроме того, курс на "сворачивание" педагогических вузов поддерживает ряд чиновников. Беспристрастность и радикализм их позиции воплощаются в вывод о бесполезности педагогических вузов. Подготовку педагогов могут и должны взять на себя классические университеты. Достаточно усилить в них педагогическую составляющую и в условиях демографического спада, переизбытка в стране людей имеющих педагогическую квалификации, соответствующие профессиональные вузы можно ликвидировать, тем более, что это позволит высвободить дополнительные бюджетные средства, которые будут использованы для поддержки того же педагогического образования в непрофильных вузах.

Данная стратегия не совсем разумна в связи с тем, что классический и педагогический университеты выполняют специфические функции в образовательном пространстве России и каждая из этих форм не может обеспечить полноценную замену другой.

Однако классический университет только косвенно решает проблему подготовки учителей, не реализуя всего потенциала педагогического образования. Между тем именно оно обладает огромными социальными и культурными возможностями. «Педагогическое образование составляет главный нервный узел всей современной системы российского образования. Оно включает в себя в научном, методическом и отчасти содержательном планах все уровни отечественного образования: дошкольное и начальное, общее, профессиональное и последипломное. Педагогика моделирует, концептуализирует всю систему отечественного образования, прогнозирует ее развитие, и сама является предельно обобщенной моделью национальной образовательной системы» (12, 66). Только педагогическое образование целенаправленно готовит специалистов для образования как такового. Основу их профессиональной компетентности составляет педагогическая культура, в то время; как в других вузах прослеживается тенденция игнорирования проблем ее воспитания v выпускников.

Действительно, если судить по признакам классического университета, то, на первый взгляд, педагогический университет не очень отличается от него. К числу таких признаков можно отнести следующие: реализацию образовательных программ высшего профессионального и послевузовского образования по широкому спектру профилей (не менее трех) и/или по группам направлений и специальностей подготовки (как правило, не менее 15); осуществление подготовки, переподготовки и/или повышения квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников (не менее 7 групп программ научных специальностей послевузовского профессионального образования); выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований по широкому спектру наук (как правило, не менее трех профилей и/или 7 групп научных специальностей); является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности.

Данные признаки характерны (практически в равной степени) как для классических, так и для педагогических университетов. Однако более глубокая дифференциация позволяет все же выделить и специфические признаки классических университетов: преобладание в научной работе доли фундаментальных исследований; подготовка специалистов для наукоемких производств (за счет большого числа ученых в области фундаментальных наук); более высокий уровень фундаментальной подготовки, переход к реализации междисциплинарных знаний, активное использование в учебном процессе результатов и технологий научного поиска; ориентация на подготовку преподавательских кадров для системы высшего образования (особенно в области гуманитарных, естественных и точных наук).

Основным же потребителем выпускников педагогических университетов являются общеобразовательные школы. И хотя в последнее десятилетие в связи с резким сокращением финансирования науки большая часть выпускников классических университетов стала ориентироваться на школу, это явление, на наш взгляд, носит временный характер. Кроме того, подготовка кадров для начальной школы и дошкольных учреждений по-прежнему остается безальтернативной функцией педагогических университетов (классические университеты в этом отношении не имеют ни квалифицированных кадров, ни соответствующего опыта). Разрушение системы педагогического образования в первую очередь резко ударит именно по этим потребителям рынка образовательных услуг.

Итак, вывод первый: у классического и педагогического университетов различные потребители рынка образовательных услуг.

Перейдем к анализу различных моделей подготовки педагогических кадров. В настоящее время можно выделить три организационно-структурные модели реализации педагогического образования: 1) моноуровневая, 2) многоступенчатая и 3) многоуровневая (8,63).

Моноуровневая система, традиционная для российского высшего образования, ориентирована на подготовку специалиста для одного определенного вида профессиональной деятельности. В рамках этой системы образовательная функция играет вспомогательную роль по отношению к профессиональной подготовке. Основным недостатком этой системы является ее негибкость, жесткая однозначная связанность «входа» (начала обучения) и «выхода» (завершения обучения), т. е. по существу отсутствует возможность внесения коррективов без ущерба для образовательного процесса.

В многоступенчатой системе несколько изменены возможности для получения высшего образования на основе среднего профессионального. Многие педагогические вузы составили совместные учебные планы с однопрофильными педагогическими училищами, что позволяет их выпускникам продолжать обучение в вузе, начиная со II или III курса, по специально разработанной сокращенной программе (так называемые «сопряженные» учебные планы). Эта система является более гибкой, позволяющей сочетать практикоориентированность педагогических училищ с академизмом высшего учебного заведения. Вместе с тем, несмотря на широкую распространенность этой модели, наличие публикаций, описывающих опыт построения учебно-педагогических комплексов, данная система нуждается в глубоком теоретико-методологическом анализе процесса становления педагога при такой организации педагогического образования. Кроме того, большим препятствием в реализации данного варианта является несогласованность существующих стандартов высшего и среднего профессионально-педагогического образования (данная проблема требует отдельного обсуждения).

Многоуровневая система в педагогических вузах России начала реализовываться с 1992 г. По сравнению с двумя предыдущими моделями она имеет ряд несомненных достоинств: во-первых, позволяет гибко менять характер и объемы подготовки педагогов в зависимости от заказа учреждений общего образования, а также учитывать изменения ситуации на рынке труда. Во-вторых, позволяет реализовать принцип гуманизации образования, поскольку каждый студент свободен в выборе индивидуального образовательного маршрута: выбор направления подготовки при поступлении в вуз, выбор профиля на этапе получения базового образования (бакалавриат), выбор варианта профессиональной подготовки (либо магистерская программа, либо программа подготовки специалиста). В-третьих, эта система обеспечивает вузу возможность реализовать свою автономию посредством самостоятельного проектирования содержания образовательных программ, а также за счет постоянного расширения спектра профессиональных педагогических квалификаций, предлагаемых студентам для освоения.

Если эти три модели подготовки профессионально-педагогических кадров для системы образования соотнести с потребностями современного рынка образовательных услуг, то нельзя не отметить, что первый и второй варианты (моноуровневая и многоступенчатая подготовки) более соотносятся с подготовкой выпускника в педагогическом университете, а третий (многоуровневая подготовки)-- в классическом университете. Это совсем не означает, что вариант многоуровневой подготовки не может быть реализован в условиях педагогического университета. Речь идет о приоритетах, и в педагогическом университете этот вариант (бакалавриат -- магистратура -- аспирантура -- докторантура) выполняет, в первую очередь,
функцию воспроизводства собственных профессионально-педагогических кадров высшей квалификации. Кроме того, с учетом утвержденной приказом Министра образования РФ № 2783 от 18.07.2002 «Концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования» многоуровневая модель позволит педагогическим университетам осуществить подготовку квалифицированных учителей для профильных классов через получение ими степени магистра.

Моноуровневая и многоступенчатая модели педагогического образования обладают более широкими возможностями в подготовке учителя для работы в сельской школе, т. к. позволяют вести обучение одновременно по двум смежным специальностям (такой вариант обеспечивает более высокую социальную защиту сельского учителя). Вариант получения несмежной специальности более оптимален для системы дополнительного образования.

Основная стратегия подготовки педагогических кадров в условиях модернизации образования должна быть ориентирована на сохранение и развитие как классического, так и педагогического университетского образования. Гармоничное сочетание обеих форм позволит обеспечить квалифицированными педагогическими кадрами с разным характером подготовки различные образовательные учреждения России.

Второе направление совершенствования содержания профессиональной подготовки будущего учителя связано с определенным изменением ее приоритетных целевых ориентиров.

Прежде всего, российская школа не обеспечивает достаточную готовность ее выпускников к жизни в постиндустриальном

информационное обществе, отвечающую современным международным требованиям. Явно проявляется недостаточная практическая ориентированность отечественного содержания образования по русскому языку, математике и естественнонаучным дисциплинам, их некоторая оторванность от реалий жизни, окружающей школьника. Для этого необходимо пересмотреть требования к результатам обучения как составной части стандарта образования, ввести в программы и учебники материалы практико-ориентированного характера, усилить диалогический характер гуманитарного образования, расширить уровень знакомства школьников с различными, порой противоположными точками зрения на события истории и жизни общества, на явления искусства. Необходимо сократить содержание образования по каждой из учебных дисциплин, чтобы оставить учебное время для развития творческих способностей школьников.

Это требует соответствующего изменения приоритетных целей и содержания в профессиональной подготовке будущего учителя. Один из вариантов решения данной проблемы связан с определенным изменением функций специальных дисциплин в структуре учебного плана педагогического вуза (предметов как естественнонаучного, так и гуманитарного профилей). Эти учебные дисциплины должны, с одной стороны, формировать собственно личностные (смысловые, ценностные, мировоззренческие) функции и свойства студента, а с другой -- максимально интегрироваться с психолого-педагогическими и методическими дисциплинами.

Второй вывод, который можно сделать из результатов международного мониторинга учебных достижений школьников, связан с тем, что российским учащимся явно мешает отсутствие опыта работы с заданиями тестового характера. Данная проблема значительно обостряется в связи с тем, что одним из важных направлений реализации концепции модернизации российского образования является создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестации и контроля качества образования. Это значительно актуализирует проблему использования в учебном процессе заданий в тестовой форме. Однако нынешние учителя к этому не готовы. В связи с этим одно из важных направлений в модернизации педагогического образования связано с подготовкой будущего учителя к использованию в учебном процессе тестовых измерителей.

Третье направление совершенствования профессиональной подготовки будущего учителя связано с преодолением «школярской методы обучения» в педагогическом университете. Кризисные явления последнего десятилетия наглядно показали, что именно человек служит главной целью и движущей силой социального прогресса. В отличие от предшествующей ориентации на унифицированную социализацию личности, нивелирующую ее индивидуальность, происходит смещение внимания на внутренний мир и самобытные особенности личности, ее духовную свободу. Общество нуждается в человеке, обладающем свободным духом, независимостью и личной ответственностью. Именно такой студент должен воспитываться в стенах педагогического университета.

Однако практика обучения в современной высшей школе свидетельствует о том, что еще не всегда удается преодолеть «школярскую методу обучения», которая проявляется в начетническом характере преподавания, формализме усвоения знаний, отсутствии у студентов самостоятельности и содержательной учебно-исследовательской мотивации. Одна из причин такого состояния вузовского образования связана с тем, что студент не является полноценным субъектом учения. Многие важные функции в учении (целеполагание, планирование, рефлексия своего продвижения в профессиональном становлении и др.) монополизированы преподавателями. Студент же часто выступает в роли простого исполнителя, что влечет за собой отчужденность от него учебного процесса. Способность студента к самостоятельному построению стратегии своей учебной деятельности, постановке целей и рефлексии полученных результатов («самодостаточность») отражают одну из важнейших функций личностной свободы -- ее автономность.

Четвертое направление совершенствования профессиональной подготовки будущего учителя связано с созданием системы независимой оценки качества высшего педагогического образования

Одной из причин недоверчивого отношения за рубежом к российским дипломам является отсутствие стандартизированных систем оценки качества профессионального (в том числе педагогического) образования. Аттестация педагогических университетов во многом носит субъективный характер. Это связано с отсутствием объективных измерителей качества профессионально-педагогического образования.

«Считаю, что наша российская система образования имеет большой запас традиций, знаний и методик. И мы находимся, действительно, вверху табели о рангах в системах образования других стран. И поэтому, конечно, при всяком интегративном процессе надо исходить из того, что есть интересы нашей системы образования, если мы изменим подходы к фундаментальному образованию, потери для науки будут невосполнимы» (24, 14).

Поэтому важными направлениями дальнейшего совершенствования педагогического образования являются создание научно обоснованных оценочных и диагностических средств для итоговой государственной аттестации по направлениям подготовки и специальностям высшего профессионального образования; улучшение методики оценки результатов аттестационно-педагогических измерений, проводимых для оценки качества образования; повышение квалификации экспертов, привлекаемых к лицензионной и аттестационной экспертизе и оценке аккредитационных показателей.

Нормативно - правовое и экономическое обеспечение модернизации образования.

Развитие и совершенствование нормативно-правовой базы сферы образования является важнейшим направлением государственной политики в области образования. Особую значимость данное направление приобретает в современных условиях модернизации системы высшего образования, интеграции российской высшей школы в европейское образовательное сообщество.

Развитие и совершенствование образовательного законодательства должно осуществляться в русле правового поля, определенного Конституцией РФ, нормами международного права и федерального законодательства.

Внесенный Правительством РФ в Государственную думу проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"» по совокупности включенных в него правовых предписаний предлагаются внесение изменений и дополнений в 155 действующих федеральных законов и отмена 41 федерального закона) формирует новую, принципиально отличную от действующей законодательную базу социальной сферы, включая систему образования и науки.

Так, в статье 16 законопроекта предлагается внести изменения и дополнения в 30 из 58 статей Закона РФ «Об образовании» и в статье 82 предлагается внести изменения и дополнения в 28 из 34 статей Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Многие изменения и дополнения в базовые законы об образовании не относятся к предмету законопроекта по разграничению полномочий. В их числе:

· признание утратившим силу положения, касающегося Федеральной программы развития образования как организационной основы государственной политики РФ в области образования;

· сужение компетенции субъектов РФ, муниципальных образований и их полномочий в сфере образования, что ведет к разрыву единого образовательного пространства;

· лишение образовательных учреждений права на распоряжение финансовыми, материальными средствами и интеллектуальной собственностью, на получение льгот в налогообложении, права выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, права использования внебюджетных средств на повышение зарплаты педагогических работников и стипендиального обеспечения обучающихся, права принимать свой устав;

· снижение уровня автономии высших учебных заведений и функций юридического лица образовательных учреждений;

· исключение государственных гарантий приоритетности образования; прав и обязанностей образовательных учреждений в развитии материально-технической базы;

· снижение уровня государственно-общественного управления образованием;

· исключение правовых предписаний в части государственных гарантий прав граждан на получение образования в негосударственных образовательных учреждениях и правового регулирования их деятельности;

· отмена моратория на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений и другие.

Руководствуясь конституционной нормой о том, что «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (п. 2 ст. 55), правление Российского союза ректоров постановляет (25,17):

1. В связи с изложенным выше, исходя из необходимости изменения ряда правовых норм, содержащихся в ст. 16 и 82 законопроекта «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"» направить в Государственную думу заключение РСР о необходимости доработки указанных статей законопроекта и приведении их в соответствие с нормами Конституции РФ, а также перечень 84 поправок к законопроекту, подготовленный рабочей группой.

2. Просить председателей советов ректоров вузов федеральных округов и субъектов РФ в соответствии с регламентом Государственной думы предложить субъектам законодательной инициативы (депутатам Государственной думы, членам Совета Федерации, законодательным собраниям субъектов РФ) внести предложения об исключении из статей 16 и 82 законопроекта норм, противоречащих Конституции РФ и не относящихся к предмету законопроекта о разграничении полномочий, принципиально меняющих правовые нормы Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Правовые проблемы модернизации экономики образования

Одной из главных составляющих, определяющих успешность развития системы образования, является модернизация ее экономики.

Концепция модернизации образования определила ведущие направления в развитии экономики образования:

ѕ переход на нормативное финансирование;

ѕ модернизация межбюджетных отношений, восстановление государственной ответственности за учреждения общего образования;

ѕ реформирование оплаты труда в соответствии с особенностями отрасли;

ѕ развитие хозяйственной самостоятельности учреждений образования, их внебюджетной деятельности.

Но в последнее время были приняты законодательные акты, устанавливающие нормы, осложняющие реализацию указанных направлений.

Это, в первую очередь, Бюджетный кодекс, который заметно ограничил хозяйственную самостоятельность учреждений в вопросах финансового планирования как бюджетных, так и внебюджетных средств, а также предопределил перевод учреждений на казначейское исполнение, что, в свою очередь, еще больше осложнило как реализацию нормативного финансирования, так и хозяйственную деятельность.

Принятие Налогового кодекса фактически приравняло учреждения образования к коммерческим структурам по формированию налогооблагаемой базы.

Законопроекты, разработанные рабочей группой Козака, устанавливающие нормы в области разграничения функций органов власти федерального, регионального и местного уровней, в нарушение Конституции РФ отнесли образование к вопросам местного значения, что может осложнить процессы реформирования межбюджетных отношений в системе образования и усиления государственной ответственности за функционирование и развитие системы образования, а также полноту и качество получаемых гражданами образовательных услуг.

Разрабатываемый по поручению правительства законопроект об изменении организационно-правовой формы учреждений бюджетной сферы на «специализированную некоммерческую организацию» и проводимый в соответствии с постановлением Правительства РФ эксперимент по внедрению ГИФО, явно направленные на коммерциализацию образования, снимают с государства всякую ответственность за состояние образования. Главная суть законопроекта, вводящего статус «специализированной некоммерческой организации состоит в предоставлении учебному заведению дополнительных полномочий в хозяйственной деятельности в обмен на устранение субсидиарной ответственности учредителя (государства). Еще одним шагом правительства по снятию с федерального уровня ответственности за финансирование бюджетной сферы явилась подготовка и одобрение концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы. Хоть этот документ и ставил своей целью переход к отраслевым, системам оплаты труда, фактически он ликвидировал федеральные гарантии в области оплаты труда. Под эгидой расширения полномочий субъектов федерации и муниципалитетов в решении вопросов оплаты труда им предполагалось предоставить право самостоятельно устанавливать срок и объемы повышения ставок и окладов, а также их индексации. Но при этом делалось небольшое пояснение, которое все ставило на свои места - «Исходя из наличия собственных финансовых средств». В ситуации, когда налоговая база сформирована так, что большинство регионов, так же как и муниципалитетов, являются дотационными, этот шаг можно считать плановым недофинансированием зарплаты, которое уже не будет считаться недофинансированием, потому что оклады и ставки будут такими, на какие в этих муниципалитетах будет достаточно средств.

Роль отраслевых систем оплаты труда данная концепция свела к фактическому регулированию оплаты труда только для учреждений федеральной подчиненности, для остальных -- лишь к рекомендациям, неким ориентирам.

Таким образом, проблемы в правовом обеспечении экономики отрасли не случайны. Они носят системный характер и отражают стремление федерального правительства:

*уменьшить объем обязательств федерального уровня по финансированию социального блока;

*коммерциализировать систему образования.

Данные тенденции фактически выдавливают учебные заведения из зоны государственного финансирования на рынок платного коммерческого образования. Каковы будут последствия такой политики для образования и для страны в целом, легко прогнозировать: построение двухуровневой системы -- элитной коммерческой и нищей бюджетной.

В противовес этой тенденции выступают внесенный в Государственную думу законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части финансирования общеобразовательных учреждений» и законопроект «О государственном стандарте общего образования».

Указанные законопроекты устанавливают правовые нормы финансирования образования на нормативной основе в объемах, позволяющих реализовать устанавливаемый государством стандарт образования. Этой же цели служат и проводимые Министерством образования РФ эксперименты по нормативному финансированию общеобразовательных учреждений, нормативному долевому финансированию дошкольных образовательных учреждений и др.

Таким образом, мы видим борьбу двух направлений в государственной политике в области образования.

В одном случае -- через нормативный характер финансирования, -- введение государственных стандартов, реформирование межбюджетных отношений ведется работа по созданию условий для построения эффективной экономической системы в образовании, позволяющей реализовать принцип равных возможностей в получении качественного образования.

В другом случае -- из-за желания минимизировать затраты федерального бюджета на поддержку региональных бюджетов в области социальных затрат, уравнять в налоговой политике коммерческие и некоммерческие организации, ужесточить контроль планирования и расходования средств в бюджетной сфере провоцируются тенденции по минимизации бюджетного финансирования, с одной стороны, и ухудшения условий во внебюджетной деятельности -- с другой, что в конечном счете, коммерциализирует образование, формирует двухуровневую систему образования.

Эта противоречивость в государственной политике находит свое отражение в законодательной базе -- как действующей, так и находящейся в стадии разработки, и порождает правовые проблемы в процессе модернизации образования.

Но это только часть проблемы. Другая ее часть кроется в правоприменительной практике, а точнее, в систематическом нарушении законов со стороны органов власти.

Так, например, школы в соответствии с действующим законодательством имеют право сами решать, в каких кредитных учреждениях открывать счета. Эта норма установлена законом «Об образовании», сочетается с Законом «О введении Бюджетного кодекса» и с самим Бюджетным кодексом. Тем не менее, школы повсеместно обязывают переходить на казначейское исполнение. Делается это на основании требований Минфина. Также школы должны финансироваться на основании федерального, регионального и местного нормативов. Однако федерального норматива нет -- его принятию препятствует Минфин, и в результате переход на нормативное финансирование тормозится.

Таким образом, развитие экономики отрасли сдерживается двумя объективными факторами: противоречивостью государственной политики в области образования и отсутствием достаточных демократических институтов в системе образования.

Экономические проблемы модернизации образования

В последние годы в нашей стране заметно активизировалась работа по модернизации образования. Принят ряд важных правительственных документов, определяющих направления развития отрасли на ближайшую перспективу, интенсивную деятельность осуществляют федеральное министерство и региональные органы управления образованием, по широкому спектру научных проблем ведутся исследования в Российской академии образования и педагогических вузах. В ходе этой работы большое внимание уделяется вопросам экономики и управления образованием. И это закономерно, так как продвижение вперед по пути реформ в значительной степени определяется состоянием экономического и управленческого обеспечения проводимых преобразований.

Вместе с тем, именно в данной сфере все еще много нерешенных проблем. В экономике образования главные проблемы связаны сегодня с поиском финансовых ресурсов, необходимых для модернизации отрасли. Основной источник поступления средств -- бюджет -- в силу ряда причин не в состоянии обеспечить требуемый уровень удовлетворения возрастающих потребностей отрасли в денежных средствах. Ждать коренного изменения ситуации в положительную для образования сторону, по крайней мере, в ближайшие годы, не приходится. Поэтому сторонники реформ в образовании настойчиво ищут пути экстраординарного пополнения финансовых фондов отрасли и, как правило, приходят к выводу, что положение могут исправить внебюджетные поступления. Иногда даже приводятся расчеты сумм, которые может дать тот или иной внебюджетный источник финансирования. Однако уже много лет, с конца 80-х гг., из документа 3 документ, из публикации в публикацию перекочевывают одни и те же «наборы» возможных источников привлечения внебюджетных средств, а финансовая ситуация в отрасли заметно не изменилась. При этом даже энтузиастам «хозрасчетной» школы становится все более очевидным, что для отрасли в целом значимым «источником» могут быть только средства населения. Но и здесь есть большие ограничения. Безусловно, что на введение платности обучения в массовой общеобразовательной школе в XXI веке никто не пойдет. Маловероятна здесь и узаконенная «частичная платность», сколько бы ни писали в прессе о незаконных поборах в школе с родителей учащихся. Поэтому есть все основания считать, что самое массовое образовательное учреждение -- общеобразовательная школа, в обозримом будущем не приблизится к черте внебюджетной «самоокупаемости».

Что же касается других типов и видов образовательных учреждений, то здесь успехи на поприще привлечения внебюджетных средств в значительной степени будут зависеть от того, насколько широко специфика их деятельности будет учтена в экономическом механизме отрасли. Если экономическое законодательство страны, исходя из некоммерческого характера деятельности образовательных учреждений и специфических особенностей производимой ими «продукции», обеспечит им благоприятные условия хозяйствования, многие из них смогут привлекать внебюджетные средства. Если же, как в настоящее время, в законотворчестве возобладает тенденция уравнивания образовательных учреждений в экономической сфере с коммерческими структурами, то притока сколько-нибудь значимых внебюджетных средств в образование ожидать не придется.

Таким образом, проблема заключается не в поиске внебюджетных источников финансирования образования и просчете их потенциальных возможностей (в значительной степени все это уже давно сделано), а в необходимости серьезной работы по совершенствованию отраслевого экономического механизма, которая не только не завершена, но по существу только начинается. «С моей точки зрения, пока еще нет определенного мнения, каким должно быть финансирование вузов, и сегодня существуют разные мнения на этот счет. Известно, что высшая школа сегодня финансируется государством на 50 %. Остальные 50 % вуз зарабатывает сам. Как правило, это платные услуги, а также сдача помещений в аренду, различные гранты и т.д. Кончено, государственная школа должны иметь свои средства на существование, но поиск этих средств, их заработок отнюдь не должен отвлекать ее от основной деятельности» (24,12).

Действующий в образовании механизм хозяйствования не обеспечивает приоритетности учета стратегических интересов нации, заинтересованности образовательных учреждений в повышении качественного уровня учебно-воспитательной работы, защиты прав образовательных учреждений в их взаимоотношениях с учредителями и органами государственного управления, оптимальности распределения экономических ресурсов между территориальными образовательными системами и внутри них.

В области финансирования образования недостаточно эффективными остаются системы «выравнивания» и нормирования расходов образовательных учреждений, технологии бюджетного финансирования и системы распределения финансовых ресурсов в рамках территориальных образовательных систем и внутри отдельных образовательных учреждений.

Отмеченные недостатки приводят к тому, что нарастают диспропорции в развитии отдельных звеньев системы образования, создаются условия для снижения качественного уровня основной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, не стимулируется приток в отрасль внебюджетных средств, снижается эффективность использования выделяемых бюджетных ассигнований.

Что же предполагается сделать в плане совершенствования отраслевого экономического механизма в документах по модернизации образования и публикациях, посвященных данной теме? Помимо уже упоминавшегося выше расширения числа источников привлечения внебюджетных средств, это еще переход на нормативное финансирование отрасли и расширение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.

Что касается нормативного финансирования образования то здесь, как и в случае с внебюджетными поступлениями, предлагается очень простое решение -- использование в финансовом планировании расходов по всем типам и видам образовательных учреждений «подушевых нормативов». В результате каждый участник распределения бюджетных ассигнований будет знать, сколько ему положено получить по нормативу, финансовые расчеты и потоки станут прозрачными, оптимизируется распределение ресурсов внутри системы, так как «средства будут следовать за учеником». Практика, однако, показывает, что простые решения далеко не всегда бывают эффективными. «Такой «подушевой норматив», включающий всю сумму расходов, связанных с пребыванием учащегося в образовательном учреждении (за вычетом расходов по отдельным статьям бюджетной классификации), не может быть рассчитан иначе, как на основе отчетных данных финансовой статистики, т.е. определяться исходя из «достигнутого уровня». При этом, учреждение в случае необходимости не сможет доказать, например, его заниженность, так как такие нормативы не предполагают четкого структурного деления, да к тому же не имеется измерителей необходимых размеров частных затрат. Так что получатель средств в своем диалоге с инвестором по поводу увеличения определенного для него «подушевого норматива», может либо ссылаться на то, что в прошлом периоде ему выделялись большие суммы, либо на то, что другим получателям планируются большие денежные выплаты, хотя для этого не имеется объективных оснований. В любом случае неравенство возможностей участников такого диалога не вызывает сомнений» (7, 52).

Вопрос о внедрении нормативного бюджетного финансирования лишь часть сложной проблемы совершенствования всей системы распределения бюджетных ассигнований, выделяемых на нужды образования. Безусловно, следует отказаться от распределения средств на основе средних сложившихся на практике удельных величин расходов, т.е. от планирования на базе «достигнутого уровня». В настоящее время как никогда нужны научно обоснованные нормативы, которые бы позволили не только с достаточной степенью достоверности определять объективно необходимые затраты на «производство» образовательных услуг в рамках как территориальных образовательных комплексов, так и отдельных образовательных учреждений, но и дали бы возможность оптимально распределять бюджетные ресурсы внутри отрасли. А для этого необходима система нормативных показателей.

Для уровней сводного планирования, для организации эффективных межбюджетных отношений, конечно же, нужны укрупненные нормативы. При этом следует внимательно относиться к выбору «производственных» единиц, в расчете на которые предполагается их устанавливать. Здесь совершенно неуместен «стандартизированный» подход -- если уж «подушевой расход», то везде; от детского сада до института повышения квалификации. В каждом конкретном случае выбор должен делаться таким образом, чтобы изменение численности «производственных» единиц, в расчете на которые предполагается устанавливать нормативный показатель, непосредственно коррелировалось с изменением потребности образовательной системы в средствах. В частности, по общеобразовательным школам укрупненные нормативы не следует определять в «подушевом измерении», так как, в отличие от подавляющего большинства образовательных учреждений, в школах не прослеживается прямой связи между изменением численности учащихся и изменением объективной потребности в финансовых ресурсах. Здесь более обоснованным представляется установление укрупненных нормативов бюджетного финансирования в расчете, например, на час учебных занятий. С одной стороны это сокращает цепочку взаимосвязей, а с другой -- создает условия для перехода к финансированию образовательных программ, а не образовательных учреждений. В этом отношении «кредитный час», с нашей точки зрения, является наиболее оптимальным показателем для нормирования затрат в сферах профессионального и дополнительного образования.

Учитывая постатейную дифференциацию расходов в сметах для определения реальной потребности образовательных учреждений в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения качественного проведения образовательного процесса, нужны частные нормативы затрат по отдельным целевым направлениям (или группам целевых направлений) использования средств. Это ни в коем случае не должно означать ограничения возможностей руководителей образовательных учреждений в маневрировании финансовыми ресурсами. Необходимо, наконец, понять, что планирование ассигнований и их использование -- разные процессы, и из планирования расходов образовательных учреждений по статьям бюджетной классификации не должно автоматически следовать, что и использоваться они могут только в строгом соответствии с этими плановыми целевыми назначениями.

Современный экономический механизм образования должен обеспечивать возможности для проявления широкой инициативы руководителей образовательных учреждений и органов управления образованием в решении встающих перед ними экономических задач, в том числе и давать возможность в определенных границах перераспределять средства между целевыми назначениями, предусмотренными сметой. Практика показывает, что только в этом случае можно рассчитывать на реальное повышение отдачи от вкладываемых в образование средств.

Планирование же, в целях обеспечения его высокого качественного уровня, может быть и постатейным, хотя количество современных статей представляется, безусловно, чрезмерным.

Обеспечение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений рассматривается в настоящее время как важный фактор развития отечественного образования. И с этим нельзя не согласиться. Однако и здесь разработчики программных документов, и авторы, посвящающие свои труды модернизации образования, нередко упрощают проблему, концентрируя внимание на придании образовательным учреждениям статуса юридического лица. При этом приобретение всеми образовательными учреждениями данного статуса видится чуть ли ни панацеей от всех экономических бед отрасли. Образовательные учреждения, имеющие статус юридического лица, естественно, рассматриваются как экономически самостоятельные. Вместе с тем, вопросы организации эффективного хозяйствования в образовании весьма сложны.