Открытость информации по некоммерческим организациям на примере стран СНГ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Открытость информации по некоммерческим организациям на примере стран СНГ



Дж. Кингдон выделяет три основных потока - поток проблем, поток идей и политический поток. Поток проблем включает в себя события, которые привлекают наибольшее внимание общественности или правительства, обычно таким событием становится какая-либо кризисная ситуация. Но важно учитывать тот факт, что подобные события усиливают уже существующее восприятие ситуации в целом. Поэтому Дж. Кингдон разделяет такие понятия, как условия и проблемы, то есть условия постоянно присутствуют в жизни общества, но проблемой они могут стать только после привлечения широкого общественного внимания или после кризиса.

К потоку идей, альтернатив относятся предложения по поводу решения существующей проблемы, которые вырабатываются экспертами, группами интересов, аналитиками. Большую роль здесь играют политические антрепренеры, которые оказывают влияние на то, чтобы определенный вариант будущего политического курса был выбран и реализован.

Политический поток отражает влияние различных заинтересованных групп, изменение общественного мнения по какому-либо вопросу, результаты выборов, смену идеологических настроений. Окно политических возможностей открывается, когда все три потока соединяются.

политический некоммерческий курс поток

Случай России

С помощью теории множественных потоков можно проследить не только процесс формирования, но и изменения политического курса. Один из наиболее наглядных случаев изменения политического курса в отношении НКО можно увидеть на примере России.

Начиная с 2012 года в России происходит ужесточение законодательства в отношении НКО. С точки зрения теории Дж. Кингдона, такую смену политического курса можно связать с изменениями, происходящими внутри политического потока. В 2012 году президентом России становится В.В. Путин, и, происходит смена идеологической направленности правительства. Несмотря на то, что Дж. Кингдон связывал изменения в политическом потоке со сменой администрации, сменой правящей партии, в случае России подобные изменения связаны скорее только со сменой президента. Ведь президентство Д.А. Медведева характеризуется как фасадная, «виртуальная» либерализация, то есть, согласно официальным заявлениям правительства, происходила модернизация управления, проводились либеральные реформы, внедрялись инновации и т.д. Выборы 2012 года, в результате которых президентом стал В.В. Путин, представляли собой опасность для легитимности режима и вызвали массовые протесты, таким образом, они стали одной и причин отхода от либерализации и перехода к более жесткому политическому курсу, в том числе и в отношении НКО.

В 2012 году были внесены поправки в закон об НКО, основные изменения касались НКО - вводился статус НКО, выполняющей функции иностранного агента. Согласно ФЗ-121 НКО, которые получают финансирование из иностранных источников и участвуют в политической деятельности на территории РФ, признаются иностранными агентами и должны быть зарегистрированы в специальном реестре и всегда указывать свой статус при любых публикациях.

Данный закон подвергался жесткой критике. Во-первых, критиковался статус «иностранный агент», который воспринимается как негативный в глазах населения, а деятельность со стороны гражданского общества, согласно новому закону, может определяться как политическая. Во-вторых, сам термин «политическая деятельность» не имеет четкого определения в законе, что позволяет трактовать практически любую общественную деятельность НКО как политическую, а также данный закон разрушает финансовые механизмы работы НКО, что в свою очередь сказывается на эффективности их работы.

В 2014 году вносятся изменения в законодательство об НКО, и появляется такое понятие, как «нежелательные организации», согласно которому нежелательной признается деятельность иностранных или же международных организаций, которая может стать угрозой для безопасности РФ. Также если по закону 2012 года НКО должны были добровольно входить в реестр иностранных агентов, то с 2014 года у Минюста появилось право принудительно включать НКО в данный реестр.

Таким образом, можно говорить о том, что, начиная с 2012 года, политический курс в отношении НКО не только ужесточался, но и становился более исключающим. Понятие «политическая деятельность» так и не получило четкого и полного определения, что уменьшало возможности действий для НКО, в том числе и в гражданской сфере. Также стал формироваться политический курс, который способствовал негативному восприятию населением деятельности НКО, которые сотрудничают с международными организациями. Так, многими экспертами подчеркивалось, что термин «иностранный агент» в обществе воспринимается отрицательно.

Но ужесточение законодательства в отношении НКО стало результатом не только изменений в политическом потоке, так в потоке проблем можно выделить массовые протесты в 2011 и 2012 годах. НКО играли существенную роль в организации протестов, а также гражданских волонтерских движений, которые следили за ходом голосований и процессом подсчета голосов на парламентских и президентских выборах. Наиболее показательный случай в потоке проблем - кейс НКО «Голос». НКО «Голос» представил доклады, где были представлены доказательства фальсификаций на выборах в 2011 и 2012 годах, данные доклады, а также активная деятельность НКО играли большую роль в формировании протестов и митингов. В 2013 году Минюст признал НКО «Голос» иностранным агентом», приостановил их деятельность на полгода, «Голос» обратился в ЕСПЧ. Активная деятельность НКО, направленная на противодействие фальсификациям на выборах, стала главным событием в потоке проблем, открыла окно возможностей для проведения нового политического курса.

События в потоке проблем показывают, какие события стали отправной точкой для ужесточения законодательства в отношении НКО. Но стоит обратить отдельное внимание на формирование политического курса именно информационной открытости.

Согласно пояснительной записке к закону «О некоммерческих организациях», декларируемой целью властей было повышение уровня информационной прозрачности НКО, но в итоге реализовывался политический курс, направленный только на увеличение отчетности отдельных организаций. Также, если рассматривать схему получения грантов, то здесь становится видно, что цели, указываемые в законе, не исполняются на практике, так как большинство организаций, получающих наибольшие суммы президентских грантов функционируют по принципу «черного ящика», то есть и организация, и механизм получения гранта остаются информационно закрытыми.

То есть, политический курс реализуется для решения определенных проблем, а именно, ужесточение контроля информационной открытости, отчетности только организаций, которые получают статус «иностранного агента», а случаях с организациями, сотрудничающими с властью и реализующими президентские гранты, можно увидеть, что на них данные требования фактически не распространяются.

Случай Казахстана

Если рассматривать политический курс в отношении НКО в Казахстане до 2015 года, то его можно охарактеризовать как либеральный, так как, согласно законодательству, иностранное финансирование не запрещено, а также какая-либо дополнительная отчетность не предусматривается. Однако, с 2016 года ситуация с НКО изменится как в отношении финансирования, так и в вопросах отчетности.

С начала 2016 года у Министерства культуры и спорта появились новые функции, среди которых будет и формирование базы НКО, где будет содержаться вся информация, в том числе и о финансировании НКО, направлении расходования средств. Согласно изменениям в законодательстве, появляется «Оператор», который будет контролировать грантовое финансирование НКО, что, в свою очередь, приведет к сокращению иностранного финансирования, так как единоличный и авторитарный контроль «Оператора» будет негативно рассматриваться международными организациями. Но важно отметить, что у «Оператора» появляются большие полномочия не только в сфере финансирования, но и в информационной сфере. «Оператор» фактически монополизирует сферу информационной открытости НКО, так как формируется специальная база, которая должна содержать все сведения о деятельности НКО.

В качестве политического антрепренера в данном случае выступает объединение юридических лиц «Гражданский альянс Казахстана». Эта организация обратила внимание властей на механизмы финансирования НКО, таким образом, сфокусировав их внимание на одном из прицепов деятельности НКО, который был представлен как проблема. «Гражданский альянс Казахстана» как политический антрепренер сделал возможным открытия «окна возможностей» для ужесточения политического курса в отношении иностранного финансирования для НКО, соединив поток проблем и поток политических курсов.

Интересно проследить, как изменялась позиция по вопросу иностранного финансирования. Наиболее ярким примером здесь является именно «Гражданский альянс Казахстана». Президентом данной организации является Н. Еримбетов, который ранее был членом совета фонда «Сорос-Казахстан». Фонд «Сорос-Казахстан» является крупнейшей организацией, которая выделяет гранты на реализацию различных (в основном социальных) программ. Однако, как президент «Гражданского альянса Казахстана» Н. Еримбетов стал придерживаться радикальной позиции в отношении иностранного финансирования НКО. Так, в различных интервью он характеризовал иностранное финансирование НКО как «двуличие», «создание анклавов». И, в целом, позиция главы «Гражданского альянса Казахстана» характеризует деятельность данной организации как политического антрепренера.

В целом изменения законодательства об НКО в Казахстане можно охарактеризовать, как усиление централизации и правительственного контроля над деятельностью и информационной открытостью НКО. В случае Казахстана нельзя говорить о том, что с принятием нового закона об НКО начался новый политический курс. Поправки, принятые в 2015 году, свидетельствуют о расширении авторитаризма, о том, что НКО становятся все более зависимыми от государства.

Случай Белоруссии

Ситуация в Белоруссии в целом похожа на ситуацию Казахстана. Так, в Белоруссии в 2015 году вносятся изменения в законодательства об НКО, которые касаются получения финансирования от иностранных или международных организаций. Согласно данным изменениям процедура отчетности становится более сложной, как и процедура получения иностранного финансирования, создаются преимущества для НКО, которые занимаются реализацией государственных программ.

Хотя, если проанализировать изменение политического курса в отношении НКО в более длительной перспективе, то можно увидеть сходство с кейсом России. В Белоруссии в 2010 году проходили президентские выборы, на которых с результатом 79, 65% победил А.Г. Лукашенко. После оглашения результатов выборов в Минске начались митинги и протесты против фальсификации на выборах. Здесь и проходит параллель с кейсом России. Массовые протестные движения против результатов выборов и участие в этих движениях НКО стали главными событиями в потоке проблем, которые послужили основой для проведения нового политического курса, направленного на усиление контроля за деятельностью некоммерческого сектора

Реакция властей на протесты 2010 года выразилась в проведении репрессий в отношении лидеров данных движений, политических активистов и НКО, а также в ужесточении законодательства в сфере контроля и отчётности некоммерческих организаций.

В целом, экспертами отмечается весьма схожие тенденции в акциях протеста и реакциях правительства в случаях Белоруссии и России, но, несмотря на это, изменения в законодательстве в отношении НКО в данных двух кейсах различаются между собой.

В случае России, как уже было отмечено выше, политический курс изменился значительно, были введены такие понятия, как «иностранный агент», «нежелательные организации», усилен контроль со стороны Минюста.

В Белоруссии изменения в законодательство вносились постепенно. Так, начиная с 2010 и до 2013 года, законопроект о внесении изменений в закон о НКО находился на рассмотрении. Однако, важно отметить, что из данного процесса были исключены заинтересованные группы, то есть сами НКО.

В области информационной открытости существенные изменения произошли в 2013 году, когда с принятием закона появились новые основания для ликвидации НКО, так, если в течении трех лет НКО не поставляет отчеты, то оно может быть закрыто, а также расширились возможности для отказа в регистрации.

Таким образом, в случае Белоруссии изменения в отношении НКО не такие строгие, как в России, а также они практически не затрагивали вопросы иностранного финансирования.

Но, отдельно стоит отметить, что, хотя события в потоке проблем, отразились в целом на ужесточении законодательства в отношении НКО, их влияние можно увидеть и на политическом курсе информационной открытости НКО. Так, в Белоруссии распространена практика блокировки сайтов НКО за публикацию определенной информации, чаще всего такая практика применяется в отношении правозащитных НКО.

Как и в случае с Россией, мы видим, что существуют декларируемые цели формирования информационной открытости НКО и то, что на практике они не исполняются.

Относительно некоммерческого сектора в Белоруссии существует еще одна значимая тенденция, а именно широкое распространение государственных неправительственных организаций (GONGOs). Такие организации дублируют и заменяют уже существующие НКО, таким образом, третий сектор и гражданское общество в целом становятся все более зависимыми от государства. Хотя здесь стоит отметить, что схожая тенденция существует и в России, где также государственные некоммерческие организации выполняют функции НКО.

Случай Узбекистана

Случай Узбекистана характеризуется смешанными тенденциями в отношении НКО, позитивные изменения наиболее активно проявились в 2013 году. Так, в 2013 году было принято постановление «О дополнительных мерах по оказанию содействия развитию институтов гражданского общества», согласно которому были снижены пошлины за регистрацию НКО, были упрощены процедуры отчетности и регистрации НКО. Такое решение оценивалось как важный шаг к демократизации и увеличение возможностей для третьего сектора.

Однако, по заключению экспертов на 2015 год в Узбекистане получение иностранного финансирования для НКО является сложной процедурой, требующей постоянной отчетности, если же государственные органы отказывают в получении иностранного финансирования, то НКО фактически не имеют никакой возможности обжаловать данное решение. Также в 2015 году было принято положение «О порядке согласования мероприятий негосударственных некоммерческих организаций», и теперь НКО обязаны согласовывать с Минюстом проведение всех тренингов, круглых столов, семинаров и т.д. Как и в случае с получением иностранного финансирования, в проведении любых мероприятий может быть отказано.

Информационная открытость НКО в Узбекистане регулируется специальным приказом, но, в целом, политический курс в данной сфере играет довольно формальную роль. С одной стороны, неисполнение определенных требований повлечет санкции для НКО, но, с другой, как и в случае Белоруссии, распространена неформальная практика блокировки сайтов НКО.

В Узбекистане существует тенденция, схожая с уже описанными кейсами, а именно, замена независимых НКО на контролируемые государственные некоммерческие организации. Таким образом, можно говорить о том, что третий сектор в Узбекистане является независимым лишь формально, так как государственные некоммерческие организации не только зависят от решения властей, но также и проводят политику продвижение определенных политических курсов, они являются инструментом государственной пропаганды. Такие организации могут быть одним из инструментов, с помощью которых информационное пространство становится управляемым.

Выделяя общие черты влияния политического режима на политический курс в отношении НКО, необходимо сказать, во-первых, о том, что одним из событий в потоке проблем могут быть политические движения, в которых НКО принимают активное участие. Так, в случаях России и Белоруссии ужесточение политического курса в отношении информационной открытости НКО было связано с активностью некоммерческих организаций во время протестных движений, которые были вызваны нарушениями и фальсификациями на выборах президентов.

Во-вторых, важно подчеркнуть то, что ужесточение политического курса в отношении НКО можно выделить как общий тренд, характерный для всех четырех кейсов. Несмотря на то, что в случае России можно наблюдать наиболее серьезные изменения в законодательстве, в остальных кейсах также есть негативные изменения, которые произошли, в основном, в течение последних двух лет. Данные изменения создают новые препятствия для эффективной деятельности НКО.

В-третьих, общей чертой для рассмотренных кейсов является также и широкое распространение государственных некоммерческих организаций, которые дублируют уже существующие НКО. Данные организации являются инструментом, который часто используется недемократическими режимами для создания видимости демократии.

Э. Уилсон описал процесс создания видимости демократии как «виртуальную политику». То есть, например, создание сети государственных некоммерческих организаций, которые фактически заменяют собой некоммерческий сектор, полностью подконтрольны решениям правительства, но при этом выполняют функции гражданского общества, может являться одним из методов «виртуальной политики».

Продолжая рассматривать теорию Э. Уилсона, стоит также сказать и о другом широко распространённом методе, который используется в недемократических государствах. Таким методом является черный пиар, используемый с целью создать негативный имидж какого-либо актора. Здесь одним из самых значимых примеров является статус иностранного агента для НКО. Согласно социологическим опросам, проведенным среди населения, данный статус оценивается большинством как негативный и подрывает доверие к деятельности НКО.

Использование технологий, связанных с манипуляциями в сфере информации или формирования общественного мнения, особенно усиливается в преддверие выборов. Но, поскольку проведение выборов и их результаты вызвали массовые протестные движения, как в России, так и в Белоруссии, то пик использования механизмов «виртуальной политики» в отношении НКО пришелся как раз на период после президентских выборов.

Таким образом, можно говорить о том, что политический курс в отношении НКО во всех рассмотренных кейсах ужесточился, но далее необходимо проанализировать такой фактор, как информационная открытость НКО, а также изменение информационной открытости за последнее время.

Анализ уровня информационной открытости НКО даст возможность сравнить влияние политического режима на НКО и на информационную открытость, следовательно, выяснить происходят ли изменения по одной схеме или же в этих двух сферах есть существенные различия.

Сравнительный мониторинг законодательства о некоммерческих организациях

1. Случай Российской Федерации

Если обратиться к анализу нормативных актов, то необходимо обратить внимание на следующие документы. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» устанавливает запрет на ограничение доступа к документам НКО, которые устанавливают ее правовое положение, а также устанавливается принцип развития информационных систем для обеспечения организаций необходимой информацией.

В Указе Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" говорится о том, что граждане, во-первых, должны иметь доступ к информации, которая затрагивает их личные и общественные интересы, а во-вторых, принцип информационной открытости позволяет гражданам осуществлять контроль не только над деятельностью государственных органов, но и над общественными организациями, решения которых влияют на защиту и соблюдение законных интересов граждан.

На данный момент в РФ отсутствует единый закон, который регулировал бы действий НКО в сфере информационной открытости. Также не существует единого свода правил, которые должны регламентировать какую именно информацию по поводу своей деятельности должны размещать НКО на своих сайтах.

Однако, есть отдельные нормативные акты, которые обязывают НКО открывать информацию о своей деятельности.

Во-первых, это Федеральный Закон «О некоммерческих организациях», статья 32 данного закона «Контроль за деятельностью некоммерческой организации» обязывает НКО публиковать в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" ежегодные отчеты о своей деятельности.

Во-вторых, Приказ Минюста России «О порядке размещения в сети «Интернет» отчетов о деятельности и сообщений о продолжении деятельности некоммерческих организаций» определяет сведения, которые должны быть открыты, а также сроки размещения информации в Интернете. В сфере информационной открытости у Министерства Юстиции есть особые полномочия в сфере контроля информационной открытости НКО - контроль за размещением отчетов о деятельности, финансовых средствах, сведения о руководстве.

Таким образом, главными акторами, инициирующими и регулирующими исполнение нормативных актов об информационной открытости, являются Президент РФ, Государственная Дума и Министерство Юстиции.

2. Случай Казахстана

В конце 2015 года в Республике Казахстан был введен закон о деятельности неправительственных организаций, согласно которому, на Интернет-ресурсе неправительственной организации должна содержаться информация о реализации грантов и ежегодный отчет о своей деятельности, также согласно данному закону, вводится единый оператор, который будет заниматься распределением грантов.

Данный закон был инициирован объединением юридических лиц «Гражданский альянс», который осуществляет мониторинг деятельности некоммерческого сектора, является по сути связующим звеном между НПО и властью. Однако, стоит отметить, что «Гражданский альянс» выступает не только за увеличение информационной открытости НПО, но также и за введение единого оператора грантов, что по сути монополизирует иностранное финансирование и полностью исключит возможность его получения для организаций, осуществляющих правозащитную деятельность. Контролем исполнения данного закона занимается Министерство культуры и спорта, чьи функции были значительно расширены.

3. Случай Узбекистана

Согласно законопроекту «Об общественных объединениях» неправительственные организации предоставлять доступ общественности к ежегодным отчетам, информации об использовании денежных средств.

В законе Республики Узбекистан «О негосударственных некоммерческих организациях» говорится о том, что негосударственные некоммерческие организации имеют право распространять информацию о своей деятельности, а также обязаны обеспечивать доступ к информации, которая касается использования и распоряжения имуществом и денежными средствами. Созданием и контролем за исполнением законодательного регулирования деятельности ННО занималась законодательная палата Олий Мажлис.

Также стоит отметить, что информационная открытость НКО рассматривается не только с точки зрения законодательства, но и при участии гражданского общества. Так, Независимый институт по мониторингу формирования гражданского общества осуществляет информационную поддержку деятельности НКО.

4. Случай Республики Беларусь

Законопроект Республики Беларусь «О некоммерческих организациях» обязывает некоммерческие организации публиковать в интернете отчеты о деятельности организации.

Также в данном законе содержится требование, которое отсутствовало в действовавшем ранее законе «Об общественных объединениях», новое обязательство НКО касается предоставлению информации об использовании, расходовании денежных средств и имущества, в том числе, если средства поступают от каких-либо международных организаций, фондов или лиц.

Новый закон был инициирован центром правовой трансформации - НКО, которая реализует различные исследования в области права, которая также занимается мониторингом его исполнения.

Мониторинг законодательства об НКО во всех четырех кейсах необходим, во-первых, для того, чтобы вывести общие параметры, на основе которых будет проводиться сравнительное исследование информационной открытости НКО, а, во-вторых, для того, чтобы в целом проанализировать влияние политического режима на некоммерческие организации и степень их информационной открытости.

Прежде всего, нужно сравнить определения некоммерческих организаций, представленных в законодательстве. Так, в законодательстве РФ и Белоруссии говорится именно о некоммерческих организациях, закон Узбекистана регулирует деятельность негосударственных некоммерческих организаций, а в законе Казахстана указываются неправительственные организации.

Данные различия в законодательствах изучаемых стран не являются критичными, но важно обратить внимание на то, что в законах подчеркивается статус организации. В случае РФ и Белоруссии акцент делается на то, что организации не получают прибыль от своей деятельности, а в кейсах Узбекистана и Казахстана упор сделан на независимость организаций от государства.

Также, важно отметить то, что в случае Казахстана термин «неправительственные организации» был введен только в 2015 году (до этого использовался термин некоммерческие организации), однако, несмотря на то, что в соответствии с новым статусом НКО должны были получить большую независимость от действий правительства, согласно оценкам экспертов, НКО становятся практически полностью подконтрольными государству.

Таким образом, можно говорить о том, что статус НКО является манипулятивным инструментом, с помощью которого может оказываться влияние на общественное мнение, международное сообщество.

Следующим пунктом сравнительного мониторинга законодательства об НКО являются цели, права и обязанности НКО. Говоря о целях НКО, нужно заметить, что во всех четырех кейсах они практически совпадают. Так, к целям относится образовательная, социальная, правозащитная, научная, спортивная и т.д. деятельность.

Что касается прав и обязанностей НКО, в случае РФ и Белоруссии права и обязанности обозначены только в общих чертах. В законах говорится об имущественных и неимущественных правах НКО, праве на открытие счета в государственном банке и необходимости нести обязанности. Законы РФ и Белоруссии в данном разделе абсолютно полностью повторяют друг друга.

В законе Казахстана права и обязанности НКО расписаны более полно. Так, в частности, в отдельном разделе законе оговаривается право на вступление в ассоциации, создание юридических лиц.

Однако, наибольшим количеством прав обладают НКО в Узбекистане. Согласно закону, негосударственные некоммерческие организации могут принимать участие в выработке государственных решений, вносить свои предложения и инициативы для рассмотрения государственными органами. То есть, по законодательству Узбекистана НКО являются заинтересованной группой, экспертами, которые могут принимать участие в законодательном процессе, что, в свою очередь, повышает вероятность того, что уровень информационной открытости НКО и законодательного процесса будет выше.

Контроль деятельности НКО, в том числе и финансовый, в случае России в соответствии с законом «О некоммерческих организациях» осуществляется Министерством Юстиции, но необходимо отметить, что НКО должны отчитываться о своих расходах только в случае, если они получили в год более 3 млн. рублей. В белорусском законодательстве об НКО у Министерства Юстиции такая же функция, как и в России.В Казахстане также действует Министерство Юстиции со схожими функциями в отношении НКО, но стоит отметить то, что, согласно последним изменениям в законодательстве, деятельность НКО теперь контролируется и со стороны Министерства культуры и спорта, которое формирует базу НКО, куда вносятся сведения об имуществе организации, расходовании финансов. В соответствии с законодательством Узбекистана, НКО должны предоставлять отчеты о своей деятельности в органы юстиции.

В целом, по данному пункту выделяется только Казахстан, который вводит фактически дублирующий орган контроля, а НКО оказываются в ситуации, когда они вынуждены отчитываться перед двумя министерствами.

Получение грантов является одним из механизмов финансирования НКО. В России получение грантов происходит в соответствии с Распоряжением Президента об обеспечении государственной поддержки НКО, то есть процедура получения гранта НКО осуществляется в два этапа - сначала гранты поступают к грантооператорам, которые проводят конкурс среди НКО, затем средства поступают к тем НКО, которые победили в конкурсе.

Важным моментом здесь является то, что не ясно как осуществляется отбор грантооператоров, так как данная процедура никак не регламентируется законодательством.

Существует и другая процедура получения грантов для социально-ориентированных НКО. Минэкономразвития также выделяет гранты, но при этом не используются грантооператоры, а гранты по результатам конкурсов распределяются непосредственно между СО НКО.

Таким образом, можно говорить о том, что по процедуре гранты от Минэкономразвития являются более открытыми, чем президентские.

Но здесь стоит упомянуть, что, несмотря на реализуемые государством программы, направленные на реформирование в сфере деятельности НКО, существуют определенные пробелы в законодательстве. Так, А.В. Тарасенко отмечает, что отсутствие точных и ясных формулировок в сфере, регулирующей финансирование НКО, может привести к ситуации, когда невозможно определить, почему одна НКО получила финансовую поддержку, а другая - нет.

В случае Казахстана гранты НКО предоставляются на основе конкурса специальным субъектом финансирования - «Оператором», который будет осуществлять контроль реализации грантов. Согласно мнению экспертов, появление такого актора, как «Оператор», будет способствовать монополизации предоставления грантов.

В законодательстве Узбекистана грант указывается как один и способов государственной поддержки для НКО, которые проводится на конкурсной основе, а сам механизм и процедура распределения грантов регламентируется Кабинетом Министров.

В белорусском законодательстве никак не прописывается возможность получения государственных грантов для НКО.

Для обеспечения информационной открытости в РФ (иностранные агенты или если получают в год более 3 млн. рублей), Белоруссии и Казахстане в соответствии с законами НКО должны публиковать отчеты о своей финансовой деятельности на Интернет-ресурсах. В случае Узбекистана говорится о том, что НКО обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности, но не уточняется необходимость отдельной публикации в Интернете.

В целом можно говорить о том, что законодательство в отношении НКО довольно схоже во всех четырех кейсах, и, несмотря на некоторые различия (например, в статусе некоммерческих организаций или в законах о грантах), существует общая тенденция, которая позволяет выделить общие параметры для мониторинга информационной открытости НКО. Параметры выделяются на основе исследований Института развития свободы информации и Центра «Трансперенси Интернешнл - Р».

Но необходимо провести еще общее сравнение и по такому показателю, как возможность получения иностранного финансирования для НКО.

В случае России у НКО есть возможность получения иностранного финансирования. Однако, согласно закону, принятому в 2012 году, НКО, получающая иностранное финансирование получает статус иностранного агента, а также должна вести дополнительные учет полученных доходов и предоставлять дополнительные отчеты в Министерство Юстиции.

В Казахстане иностранное финансирование может быть получено НКО, но его распределение должно проходить через единого центрального актора - «Оператора».

Кейс Белоруссии характеризуется усложненной процедурой получения иностранного финансирования. Так, существуют множественные процедуры, которые требуют предварительной регистрации иностранного финансирования, жесткий перечень целей, которые можно реализовывать с его помощью, за нарушение данного законодательства предусматривается уголовная ответственность.

Ситуация в Узбекистане в отношении иностранного финансирования характеризуется сложностью процедур и большим количеством санкций. Так, необходимо согласование получения иностранного финансирования с Министерством Иностранных Дел Узбекистана и со специальной банковской комиссией, решение которых не может быть оспорено, а также предусмотрена дополнительная отчетность для НКО, получающих иностранное финансирование.

Таким образом, можно говорить о том, что в случаях Узбекистана и Белоруссии законодательство максимально усложняет процедуру получения иностранного финансирования для НКО, и предусматривает жесткие санкции в случае его нарушения.

Согласно мнению экспертов, сайты НКО - это один из наиболее важных механизмов взаимодействия общества и некоммерческих организаций, так как фактически только с их помощью можно узнать, чем занимается та или иная организация, каковы ее цели, реализуемые проекты, на что тратятся гранты и т.д.

Выборку для мониторинга информационной открытости составляют сайты НКО разных сфер - правозащитные, ресурсные центры, социальные, экологические. В каждой сфере рассматривается 5 НКО в каждой стране.

Но, стоит отметить тот факт, что при анализе правозащитных НКО в Белоруссии (Правозащитный цент «Весна», информационно-просветительского учреждения «Платформа», Белорусская лига прав человека, Республиканское общественное объединение "Правовая инициатива") были указаны либо некорректные ссылки, либо сайты организаций отсутствовали. Таким образом, в мониторинг вошел только сайт правозащитного центра «Весна».

При анализе кейса Узбекистана выявлено две НКО, которые реализуют правозащитную деятельность - Инициативная Группа Независимых Правозащитников Узбекистана и Центр Поддержки Гражданских Инициатив. Но в Интернет-пространстве сайты данных организаций отсутствуют.

Ресурсные центры - в Белоруссии доступно только 4 сайта, в Узбекистане также только 4 сайта НКО.

Таким образом, в выборку вошли 70 сайтов НКО. Список некоммерческих организаций находится в Приложении 1.

Список параметров для оценки сайтов НКО был составлен на основе исследований, проводившихся Фондом Свободы Информации. Параметры оценки можно разделить на две группы. Параметры первой группы оценивают уровень информационной открытости НКО, содержание раскрываемой информации, ее доступность. Параметры второй группы - технологические, с помощью данных параметров оцениваются открытые данные НКО, свойства самого сайта организации, то есть структура размещения данных, их формат, корректная работа в различных браузерах, наличие клавиатурного доступа и др. Все параметры оценивались с помощью таких критериев, как наличие информации, полнота информации, актуальность, навигационная доступность, HTML доступность и файловая доступность.

Согласно методике мониторинга сайтов НКО, если информация по исследуемому параметру присутствовала на сайте НКО, то по критерию наличия информации ставился коэффициент 1, если нет, то ставился коэффициент 0. Критерию полноты информации присваивался коэффициент 3, в случае, если информация представлена в полном объеме, содержит все необходимые сведения, коэффициент 2, если информация не в полной мере отражена на сайте, либо коэффициент 1, если информация представлена лишь частично, сведения разрознены. Коэффициент 3 по критерию актуальности информации означал, что информация отражает последние сведения и изменения, коэффициент 2 - не показаны последние изменения, коэффициент 1 - на сайте представлены только устаревшие сведения. Навигационная доступность показывает удобство поиска информации; если число последовательных переходов с главной страницы для того, чтобы найти информацию по исследуемому критерию было менее 5, то критерию присваивался коэффициент 3, если таких переходов было более 5, то ставился коэффициент 2, коэффициент 1 ставился в случае, если информация находилась в несоответствующем разделе. Если информация по исследуемому параметру была размещена в HTML формате, то ставился коэффициент 1, если нет, то 0. Критерий файловой доступности оценивал возможность сохранения информации, таким образом, если была предоставлена возможность сохранения документов в файловом формате, то присваивался коэффициент 1, если нет, то 0.

Важно отметить также использование коэффициента социальной значимости. Данный коэффициент используется для оценки того, насколько важную информацию содержит оцениваемый параметр. В качестве примера можно привести параметр наличие устава НКО, коэффициент социальной значимости которого равен трем (максимальное значение), и такой параметр, как указание формата документа, который можно скачать с сайта НКО (коэффициент социальной значимости равен единице - минимальное значение).

Полный список параметров и критериев оценки НКО находится в Приложении 2. Параметры выводились на основе сравнительного мониторинга законодательства, далее составлялся общий список, каждому параметру присваивались определенные критерии. Так, например, параметр «наличие годового отчета НКО» оценивался по критериям полноты, актуальности, навигационной доступности, HTML доступности, файловой доступности, а параметр «наличие почтового адреса НКО» - по критериям наличия, навигационной доступности и HTML доступности. Все параметры кодировались в формате «открытых данных» (csv). Далее проводился мониторинг - каждая НКО оценивалась отдельно по всем 70 параметрам.

Согласно результатам мониторинга, первое место по информационной открытости занимает сайт «Белоруской ассоциации помощи детям-инвалидам и молодым инвалидам» («БелАПДИиМИ»), рейтинг её открытости - 61,031%. На сайте содержится наиболее полная информация о структуре организации, руководителях, отчеты за 2015 год, свидетельство регистрации и т.д. Но стоит заметить, что на сайте не представлен устав организации, который является главным документом, регламентирующим деятельность некоммерческой организации.

Однако, если не считать «БелАПДИиМИ», первые места в рейтинге занимают российские НКО с рейтингом открытости от 54,084% до 58,205%, следом идут казахстанские ННО - 49,772% - 52,972% информационной открытости.

В целом, российские и казахстанские НКО показывают примерно одинаковый уровень информационной открытости, который составляет около 40%.

Некоммерческие организации Узбекистана можно охарактеризовать как самые информационно закрытые, их рейтинг примерно 30%. Информационная открытость некоммерческих организаций в Белоруссии сильно разнится в зависимости от организаций. Так, белорусские НКО занимают как первую, так и последнюю строчку рейтинга. Однако, большинство организаций информационно открыты на 20-30%.

Согласно интервью, наиболее распространёнными проблемами в области информационной открытости являются отсутствие уставов и отчетов НКО. По результатам проведенного мониторинга только 18,5% сайтов НКО содержат устав. Важно отметить, что в число организаций, устав которых находится в открытом доступе, входят только российские НКО (10 организаций) и казахстанские ННО (3 организации). Но все уставы представлены не в машиночитаемом формате.

Отчеты о деятельности представлены на сайтах у 31,4% некоммерческих организаций, большинство из которых российские и казахстанские организации (также отчет представлен на сайтах трех белорусских организаций и одной узбекистанской). Отчет в формате HTML содержится только на сайте «БелАПДИиМИ», на сайтах других НКО отчеты содержатся только в файловом виде. Более чем у половины НКО отсутствуют отчеты за 2015 год.

О размере финансовой поддержки на своих сайтах сообщали 25,7% НКО. Как и по предыдущим параметрам, здесь лидируют российские и казахстанские НКО (только три белорусские НКО раскрывают данную информацию на своих сайтах). Также ни одна из организаций не разместила эти данные в формате HTML. Такая же тенденция наблюдается и при анализе информационной открытости по такому параметру как отчеты об итогах проектов, которые были реализованы НКО. 24,2% российских и казахстанских НКО содержат данную информацию на своих сайтах (также информацию об итогах проектов можно найти на сайтах у двух узбекских и одной белорусской НКО).

Результаты мониторинга в целом отражают общие проблемы, существующие в области информационной открытости НКО. Так, в ходе экспертных интервью респондентами отмечалось, что информация, которая реже всего раскрывается НКО на официальных сайтах - это, во-первых, сумма грантов, полученных организацией, и в целом данные, отчеты о том, как финансируется НКО, а, во-вторых, данные о том, как именно и на что расходуются полученные средства.

Согласно общим результатам мониторинга, можно говорить о том, что в целом НКО Казахстана и РФ более информационно открыты, чем в Узбекистане и Белоруссии.

Стоит сказать ещё несколько слов о некоммерческой организации «БелАПДИиМИ», которая занимает первое место в составленном рейтинге информационной открытости НКО. «БелАПДИиМИ» является социально ориентированной общественной организацией, реализующей помощь в различных сферах детям и молодым людям с ограниченными возможностями. Среди всех проанализированных НКО данная общественная организация наиболее полно реализует принцип информационной открытости. Так, например, официальный сайт содержит информацию об общей деятельности НКО, целях, реализуемых проектах, технические параметры сайта обеспечивают простую и удобную навигацию по сайту. Но одновременно с этим сайт отображает и наиболее распространённые проблемы в области информационной открытости, открытых данных - на сайте нет информации о том, какой размер финансовой поддержки получает организация, также нет возможности скачать общий файл об итогах реализованных проектов. Но, несмотря на эти проблемы, сайт «БелАПДИиМИ» - это наиболее открытая и регулярно обновляемая площадка для коммуникации, с помощью которой возможно получить информацию о деятельности, принципах организации.

На основании проведенного исследования подтверждаются две гипотезы о влиянии политического режима на политику в сфере информационной открытости НКО.

Во-первых, подтверждается гипотеза о гибридных политических режимах, которые стремятся создавать фасадные институты, в том числе направленные и на поддержание уровня информационной открытости, для внешней и внутренней легитимации. Данная гипотеза проверялась через сравнение декларируемых официальных целей институтов информационной открытости (основной целью является повышение уровня информационной открытости НКО) и фактически проводимого политического курса в данной сфере. Результаты мониторинга информационной открытости показывают, что, несмотря на то, что существуют отдельные институты в данной сфере, информационная открытость НКО находится на низком уровне.

Политический режим Казахстана можно охарактеризовать не только как клановый или бюрократический, но и как авторитарный режим с элементами имитационной демократии, в данном случае имитационные элементы, направлены на формирование образа политического курса информационной открытости, который скрывает тенденции, ведущие к монополизации и увеличению авторитарного контроля в данной сфере. Также, многие исследователи характеризуют политический режим России как гибридный. Так, например, Р. Саква говорил о политическом режиме в России как о «авторитарной демократии», где сочетаются черты авторитаризма и некоторые черты демократии, которые необходимы для поддержания уровня легитимности режима.

Фасадные институты в гибридных режимах реализуют функции имитации демократии. Для внутренней легитимации политическим режимам важна работа с населением и гражданским обществом. Обеспечение информационной открытости НКО, как одного из главных акторов гражданского общества, может являться механизмом внутренней и внешней легитимации, так как политический курс в данной сфере освещается как критерий демократизации политического режима. В целом, политический курс в данной сфере представляется как процесс повышение качества работы третьего сектора.

Для реализации декларируемых целей в Казахстане и РФ существуют не только законы, регулирующие общую деятельность НКО, но и законодательные акты, направленные на увеличение информационной открытости НКО. В РФ это Приказ Минюста «О Порядке размещения в сети Интернет отчетов о деятельности и сообщений о продолжении деятельности некоммерческих организаций», а в Казахстане для обеспечения информационной прозрачности деятельности НКО существуют правила предоставления сведений о своей деятельности неправительственными организациями. Также, эксперты «Трансперенси Интернешнл - Р» А.М. Иволга и Ю.С. Попова подтверждают, что механизмы, направленные на увеличение, регулирование информационной открытости НКО, часто могут использоваться как имитация демократических институтов.

Для характеристики влияние политического режима на информационную открытость НКО в данных кейсах, можно воспользоваться концепцией В.Я. Гельмана - «подрывные институты». В случае России и Казахстана, можно увидеть, что формальный институт (в данном случае декларируемая информационная открытость) служит лишь внешним фасадом, под которым происходит «теневое» распределение грантов, монополизация сферы финансирования. Кроме того, происходит также и выборочное применение санкций в отношении информационной открытости НКО, что также согласуется с моделью подрывных имитационных институтов, так как такие институты, главным образом, направлены на то, чтобы реализовывать цели и интересы тех, кто их создает.

Также, гипотезу о фасадности институтов информационной открытости подтверждают данные, полученные в ходе экспертных интервью. А.М. Иволга, Ю.С. Попова, А Дмитриева говорили о тенденции, согласно которой, чем больше сумма полученного гранта, тем ниже индекс информационной открытости НКО. В ходе интервью респонденты, говоря о том, как НКО получают гранты, часто использовали метафору «черный ящик», так эта процедура наименее прозрачна, а НКО, получающие наибольшие суммы грантовой поддержки, не выполняют требования информационной открытости.

Таким образом, несмотря на внешнюю регламентированность и институализированность информационной открытости НКО, государство по сути не заинтересовано и не контролирует то, как используются гранты.

Во-вторых, итоги мониторинга подтверждают гипотезу об иностранном финансировании НКО. Согласно данной гипотезе, если у НКО есть возможность получения иностранного финансирования, то их информационная открытость будет выше, чем у НКО, у которых такой возможности нет.

В Казахстане, пока не вступила в силу последняя редакция закона об НПО (будет действовать с 2017 года), неправительственные организации могут достаточно легко получить иностранное финансирование, для этого не требуются дополнительные процедуры регистрации.

В России НКО, которые получают иностранное финансирование, становятся «иностранными агентами» (если их деятельность признается политической), входят в специальный реестр. Несмотря на то, что такие НКО находятся под усиленным контролем, предоставляют дополнительные сведения и отчеты о своей деятельности, возможность получения иностранного финансирования тем не менее существует.

Наиболее сложная процедура получения иностранного финансирования в Белоруссии и Узбекистане. Так, в Белоруссии НКО, согласно законодательству, не могут иметь счета в иностранных банках, а сама процедура регистрации иностранной помощи является максимально сложной. Аналогичная ситуация и в Узбекистане, где сложная процедура регистрации, отчетности и согласования иностранного финансирования, дополнятся жесткими санкциями и контролем со стороны не только Министерства Юстиции, но и Министерства Финансов, правоохранительных органов, «банковских комиссий» и самих банков.

В целом, результаты мониторинга отражают влияние возможности получения иностранного финансирования, так казахстанские и российские НКО, занимая верхние строчки рейтинга, демонстрируют гораздо больший уровень информационной открытости, использования открытых данных, в сравнении с НКО в Узбекистане и Белоруссии.

Не подтверждается гипотеза о том, что политический курс, направленный на увеличение информационной открытости НКО, с большей вероятностью будет проводиться в той стране, где сами НКО в качестве группы интересов могут участвовать в процессе принятия решений. Наиболее либеральный закон об НКО, который в качестве права НКО закрепляет возможность участия в формировании государственных решений, является закон Узбекистана. Но результаты мониторинга показывают, что некоммерческие организации Узбекистана занимают последние места по уровню информационной открытости.

Также, не подтверждается гипотеза об устойчивости политического режима, согласно которой, при отсутствии политических кризисов вероятность проведения политического курса информационной открытости НКО увеличивается. Политические кризисы, которые повлияли на изменение законодательного регулирования НКО, происходили в РФ и в Белоруссии, однако российские НКО занимают верхние строчки рейтинга информационной открытости, белорусские НКО очень неоднородны по уровню информационной открытости и занимают как верхние, так и последние места в рейтинге, но в целом они демонстрируют низкий уровень информационной открытости.

В целом, о том, что политический режим оказывает влияние на информационную открытость НКО, отмечали все респонденты в ходе экспертных интервью.

Характеризуя политический режим в Казахстане и РФ, следует отметить, что определяющей чертой данных режимов является фасадность демократических институтов. И. Крастев, говоря о политическом режиме России, подчеркивал то, что российский политический режим является «неидеологическим» и ориентирован не на использование репрессий, а на получение легитимности как внутри страны, так и на международной арене. Те же черты применимы и для характеристики режима в Казахстане. Так В.В. Евсеев пишет о том, что на современном этапе у политического режима Казахстана нет идеологической направленности, а также усиление международных связей, в связи с чем появляются определенные механизмы, способствующие информационной открытости власти, гражданского общества.

Данная тенденция вписывается в концепцию «виртуальной политики» Э. Уилсона. Э. Уилсон пишет, что политические процессы полностью подконтрольны центру, который в свою очередь использует для этого не репрессивные меры, а методы выстраивания «виртуальной политики», то есть создание образа открытого режима - информационная открытость, работа с гражданским обществом, противодействие коррупции, однако все эти меры носят имитационный характер, а главная цель режима - удержание власти.