Политическая роль регионов европейского союза: сравнительный анализ регионов ФРГ и Великобритании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (ПГНИУ)

Историко-политологический факультет

Кафедра политических наук

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПОЛИТИЧЕСКАЯ РОЛЬ РЕГИОНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕГИОНОВ ФРГ И ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Автор работы

Нигматуллин Г.Н.

Пермь 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Регионализм и регионализация: общеевропейский уровень

Глава 2. Регионы и их политическая роль в ФРГ

Глава 3. Регионы и их политическая роль в Великобритании

Глава 4. Политическая роль регионов в ФРГ и Великобритании: общее и частное

Заключение

Введение

Тема данной дипломной работы «Политическая роль регионов Европейского Союза: сравнительный анализ регионов ФРГ и Великобритании».

Тема политической роли регионов имеет очень большое значение. Это объясняется как современным общеевропейским трендом, принятием Маастрихтского, Лиссабонского договоров, проведения саммита «Европа регионов», направленная поддержка регионализма и регионализации со стороны Брюсселя. Также заметное влияние на важность данной темы оказывает и предыстория Европы, в которой многие современные регионы являются давно сложившимися культурно-историческими общностями, имеющими определённый опыт в самоуправлении.

Кроме того, исследование региональной политики именно Европейского Союза представляет особый интерес, так как данная международная организация является единственным в своём роде наднациональным политическим образованием, в котором регионы во многом наравне с национальными государствами становятся субъектами политики. Разумеется, можно привести множество других автономий в составе государств, например Квебек в Канаде. Но именно в случае с Европейским Союзом регионы массово получают большие политические права и даже становятся субъектами международной политики. Также немаловажно то, что региональная политика ЕС в настоящее время находится на этапе становления, на неё влияют множество факторов, таких как центральная политика бюрократии из Брюсселя, собственные устремления элит и масс конкретных регионов, политика национальных государств. Подобное многообразие приводит к появлению различных подходов и проявлений региональной политики, что является ценным не только для европейских исследований, но также и для регионалистики вообще.

Таким образом, для того, чтобы глубже и подробнее понять политическую роль регионов в Европейском Союзе, нужно, прежде всего, найти различия в реализации идеи регион - субъект политики в разных частях или странах Европейского Союза. Наиболее простой и действенный способ сделать это - сравнить региональную политику и роль регионов как минимум в двух европейских странах. Мною для подобного сравнения были выбраны ФРГ и Великобритания. Основаниями для сравнения, соответственно, являются:

- Обе страны являются членами ЕС.

- В обеих странах есть регионы, обладающие и претендующие на ту или иную степень независимости от центральной власти и проведения собственной политики.

- И в той и другой стране регионы, или хотя бы их часть являются исторически сложившимися культурными общностями.

- Экономические показатели, такие как общее развитие, структура экономика и доходы населения и той и другой страны примерно сопоставимы.

- И ФРГ и Великобритания находятся в Западной Европе, попадая, таким образом, в одно политическое пространство.

- Также, что немаловажно, обе страны являются старыми членами Европейского Союза (так называемая старая Европа), а не вновь принятыми в организацию государствами Восточной Европы.

Вместе с тем можно выделить и некоторые основные различия между ФРГ и Великобританией в региональном отношении:

- ФРГ по конституции является федерацией, а Великобритания - унитарным государством.

- Регионы (земли) ФРГ имеют представительство в нижней палате парламента федерации - бундесрате, регионы Великобритании вследствие официально закреплённого унитарного устройства страны такой возможности не имеют.

- Регионы Великобритании, в отличие от ФРГ, созданы исключительно на национальных, а не с учётом исторических, культурных, экономических и прочих принципов.

- В Великобритании, в отличие от ФРГ, более развит сепаратизм, особенно в Шотландии и Северной Ирландии.

- Само количество регионов в ФРГ и Великобритании сильно различается (16 земель в ФРГ и 4 региона в Великобритании).

На основании вышеперечисленных параметров можно сделать вывод, что имеется масса оснований для сравнения региональной политики двух этих стран.

Также из вышесказанного можно вывести цель исследования - выявить масштабы политической роли регионов в Европейском Союзе в многообразии их проявлений на примере двух стран - Великобритании и ФРГ.

Цель исследования определяет следующие задачи:

- Определить политические роли регионов ФРГ и Великобритании в отдельности.

- Определить сходства в политических ролях регионов двух стран.

- Аналогичным образом определить различия в политических ролях регионов двух стран.

- На основании полученной информации сделать вывод, касающийся политической роли регионов Европейского Союза вообще.

Таким образом, объектом исследования являются регионы ФРГ и Великобритании, а также региональная политика этих стран. Предмет исследования - политическая роль регионов Великобритании и ФРГ.

Актуальность исследования состоит в том, что в центре его внимания находится не просто европейская региональная политика, привязанная конкретно к Европейскому Союзу или к какому-то единому центру принятия решений, а напротив, данное исследование посвящено неоднородности и разноплановости регионализма в Европе.

В качестве методов исследования используется, прежде всего, метод бинарного сравнения, а также неоинституциональный подход. Использование неоинституционального подхода обусловлено тем, что важное место в исследовании занимают институты, представляющие власть в регионах, в рамках национального государства и выше, на наднациональном уровне Европейского Союза; также неоинституциональный подход позволяет учесть многие неформальные особенности в исследовании.

Как стратегия метод бинарного сравнения выбран, прежде всего, потому, что он нацелен на то, чтобы выявлять сходства и различия в немецкой и британской региональной политике.

В качестве источников для моего исследования послужили, прежде всего, нормативные документы Европейского Союза, Великобритании и Германии, регулирующие или затрагивающие общеевропейский и национальный уровень региональной политики, прежде всего это: Лиссабонский договор, являющийся базовым договором Европейского Союза, в нём в общем и глобальном виде затрагиваются в том числе и вопросы региональной политики. Маастрихтский и Римский договоры показывают предысторию развития регионального права Европейского Союза. Также интерес для исследования представляет Хартия Местного Самоуправления, в которой описаны не только порядок управления на местах, но есть и разделы, посвящённые статусу и возможностям европейских регионов. Главным нормативным документом о регионах касательно Великобритании для исследования является конституция ФРГ. В случае с Великобританией вследствие унитарности её устройства и разноплановости и крайней неоднородности её региональной политики (что будет показано ниже), таких документов намного больше. Прежде всего, это Акт о Шотландии, Акт об Уэльсе, Акт об управлении Северной Ирландией. Также для получения представления о более конкретной деятельности региональных политиков в Великобритании использованы официальный сайт Шотландского парламента, Национальной Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии.

Использованную в исследовании литературу можно разделить на два раздела: общетеоретическую, посвящённую регионалистике, федерализму и региональной политике вообще; и прикладные исследования конкретных примеров региональной политики ЕС, Великобритании и ФРГ.

К первому типу относятся такие работы, как Н. Баранов «Политические основы современной регионалистики», Р. Туровский «Политическая регионалистика». Эти работы дали для исследования базовые представления о регионализме, используемой терминологии и примерах региональных исследований.

В качестве литературы, посвящённой прикладным проблемам европейской, немецкой и британской регионалиститки использовались: Г. Яровой «Региональная политика Европейского Союза», данная работа посвящена общим принципам организации региональной политики в Европейском Союзе. Работа Г. Гаврилко «Экономическая дифференциация европейских регионов и социальная политика» описывает распределение средств фондов ЕС среди регионов и влияние этого процесса на региональную политику вообще. Работа А.В. Кузнецова «Трансграничное сотрудничество»Кузнецов А. «Трансграничное сотрудничество» URL: http://www.mgimo.ru/files2/p88/173488/7f3850a088286d7f7f89931dbd81d572.pdf (дата обращения 19.06.2012). помогла исследованию в понимании того, как регионы становятся акторами международной политики. Работа Майкла Киттинга «Новый Регионализм в Западной Европе» посвящена региональной политике западноевропейских стран (в том числе рассматриваемых мною Великобритании и ФРГ) исходя из их внутренних политических процессов, а не из общеевропейского тренда. Работа В. Иванова «Типология межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма» пролила свет на финансовую составляющую немецкой региональной политики. А работа Чарли Джеффри «Распределение ресурсов в децентрализованных системах правления: сравнение Великобритании и Германии» была интересна прежде всего с точки зрения того, как взаимодействуют финансовая и региональная политика в Великобритании.

Исходя из задач исследования, его структура является следующей: 4 главы, введение и заключение. В первой главе «Регионализм и регионализация: общеевропейский уровень» рассматриваются вопросы общеевропейской региональной политики и её применения к Великобритании и ФРГ. Вторая глава «Регионы и их политическая роль в ФРГ» посвящена исследованию политической роли немецких регионов, а третья «Регионы и их политическая роль в Великобритании» рассматривает тот же вопрос применительно к Соединённому Королевству. Заключительная четвёртая глава «Политическая роль регионов ФРГ и Великобритании: общее и частное» занимается выявлением сходств и различий в роли регионов двух стран, их причин и общих для регионов выводов.

регион политический германия великобритания

Глава 1. Регионализм и регионализация: общеевропейский уровень

Прежде, чем непосредственно приступать к рассмотрению и сравнению политической роли ФРГ и Великобритании следует рассмотреть общий фон или условия, в которых происходит существование этих государств и регионов, то есть региональной политике Европейского Союза в целом. При рассмотрении региональной политики ЕС следует сразу же учитывать, что сам её характер и цели создания кардинально отличаются от региональной политики государств. В мире на данный момент вообще нет международной организации, кроме Европейского Союза, которая имеет сколько-нибудь значимую и развитую региональную политику по взаимодействию с составными частями или своих же стран-участниц. Также сразу же следует учитывать то, что региональная политика ЕС как бы «размыта» между разными организациями и участниками. Её реализацией а так же правовым регулированием занимаются Евростат, Ассамблея регионов Европы, прочие институты Европейского Союза, также некоторые трансграничные регионы (то есть регионы, не подпадающие под определение региональной политики национального государства) могут создаваться и существовать на юридической и экономической базе, сильно отличающейся от других подобных проектов в Европе.

Регионализм, регионализация и вообще регион как активный субект политики авляются актуальными для Европы как раньше, так и в настоящее время. Первое учение, оправдывающее регионализм и перераспределение властных полномочий в пользу местной власти был католицизм, отстаивающий принцип субсидиаронсти, основа которого - идея о том, что любой политический вопрос должен решаться на максимально низком политическом уровне. Разумеется, отстаивание католической церковью этого принципа в те времена можно объяснить прежде всего борьбой против власти назревавших национальных государств, но данный принцип по сей день пытаются реализовать в европейской политике.

Начало современного этапа регионализации в Европе можно отнести к самому основанию Европейского Союза. Но последние, наиболее значимые изменения в данном вопросе следует отнести к последним нескольким десятилетиям. Сразу следует упомянуть, что регионализация и регионализм в Европейском Союзе за очень большой период времени является как бы «общим фоном», и для разных государств процессы регионализации с вытекающей отсюда ролью отдельных регионов в политике протекали по разному. В том числе это касается и рассматриваемых нами Великобритании и ФРГ.

Официально Европейский Союз признаёт региональную политику вообще и регионализацию, то есть усиление политической роли регионов, в частности, как одно из ключевых направлений Европейской политики. На современном этапе региональной политикой Европейского Союза занимаются такие ключевые институты как Ассамблея Регионов Европы (создана в 1985) и Комитет Регионов (основан в 1994 году Маастрихтским Договором о Европейском Союзе). Основными документами, на которые опирается общеевропейская региональная политика - это «Хартия местного самоуправления»Европейская Хартия Местного Самоуправления. URL: http//conventions.coe.int/Treaty/rus/treraties/html/122.htm (дата обращения 19.06.2012). (принята в 1994 году Советом Европы) и «Декларация о регионализме» (принята в 1996 году Ассамблеей регионов Европы). Также региональная политика оговаривается и в других важнейших документах Европейского Союза, таких как Лиссабонский Договор.

При этом сразу бросается в глаза, что региональная политика именно в общеевропейском масштабе на данный момент не является чем-то устоявшимся и имеющим готовые сценарии того, что делать в большинстве ситуаций и решать постоянно назревающие проблемы. Сейчас об общеевропейской региональной политике можно говорить как о новой и постоянно трансформирующейся области политики. К примеру, применяющееся на практике определение региона согласно Декларации Ассамблеи регионов Европы - «регион является государственным территориальным образованием, соответствующим уровню непосредственно предшествующему уровню государства»Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. URL: http//mid.ru/bdomp/sbor.nsf/fe3845c0f6d9b35443256c8a004e8835/0bb87e3076058a9443256c8a0047bc02!OpenDocument (дата обращения 19.06.2012).. Та же декларация признаёт «регион является активным субъектом политики Европейского Союза и имеет право самостоятельно действовать на международной арене»там же. При этом важной частью региональной политики ЕС является взаимодействие с местным самоуправлением, что оговаривается в «Хартии местного самоуправления». Местное самоуправление, во всяком случае в контексте данного исследования, не следует относить к региональной политике, так как при рассмотрении политической роли региона какого-либо государства следует принимать как регион что-то по полномочиям, организации и структуре приближенное к государственному образованию. Органы местного самоуправления низшего уровня вообще не являются представителями государственной власти, и хотя вопрос взаимодействия с ними также касается исследования, но не является целью.

Одним из важнейших направлений европейской региональной политики является поддержка экономически слаборазвитых регионов. По сути оно является даже важнейшим, по крайней мере с точки зрения направляемых на него экономических ресурсов (315 млрд. евро в 2011 году). Данное направление появилось ещё на заре создания единой Европы, начиная с подписания Римского Договора в 1957 году. В договоре не было специального раздела, касающегося региональной политики Европейского Экономического Союза, но было указано, что следует «усиливать единство экономики, сглаживая различия между регионами и преодолевая отсталость наименее развитых регионов»Rome Threaty URL: http://en.wikisource.org/wiki/Consolidated_version_of_the_Treaty_on_the_Functioning_of_the_European_Union (дата обращения 19.06.2012).. Эта отметка не только провозглашала начало единой региональной политики, но также отмечала некоторые основные её направления, а именно учёт региональных различий при проведении сельскохозяйственной политики, транспорта и организации миграции рабочей силы с целью недопущения роста безработицы в отдельных регионах.

Современный этап европейской региональной политики начинается в 1988 году с принятием Единого Европейского Акта, который провозглашает главной задачей региональной политики «сокращение в уровне развития между регионами с целью обеспечения всестороннего гармоничного развития и укрепления социально-экономического сплочения»Единый Европейский Акт URL: http//russia.bestpravo.ru/fed1991/data02/tex13982.htm (дата обращения 19.05.2014).. По последним словам данной формулировки европейскую региональную политику часто официально называют «политикой сплочения». С принятием Единого Европейского Акта европейские регионы были разделены на категории по размеру (NUTS I, NUTS II и NUTS III, где NUTS II, территория с населением от 3 до 7 миллионов человек как раз и является основным объектом региональной политики ЕС). Также, что более интересно для данного исследования, регионы NUTS II разделяются также по степени их экономического развития и уровню доходов населения. Отстающие регионы начинают получать помощь в рамках «политики сплочения». Основными получателями становятся регионы Восточной и Южной Европы. С дальнейшим расширением ЕС на восток количество получателей также увеличивается. Кроме того, в число «проблемных» регионов также попадали земли бывшей ГДР (последние по сей день получают дотации на развитие сельского хозяйства).

Регионы, получающие помощь от европейского центра могут иметь разный юридический и административный статус в государстве, частью которого они являются, например землёй - частью федерации в Германии, провинцией с расширенными правами в Испании или областью в унитарной Болгарии, но все они, в большинстве случаев, получают помощь непосредственно и напрямую от европейского центра, минуя центральную власть своей страны. По моему мнению, такое положение дел как в настоящее время, так и в долгосрочной перспективе порождает большую независимость регионов от центральных властей в столицах. А как максимум - является почвой для федерализации унитарных государств и создание того, что называется «Европой регионов» в противовес Европе государств. Таким образом, можно считать, что существующая на данный момент региональная политика выгодна как населению и властям конкретных регионов, но также и т.н. брюссельской бюрократии, которая именно посредством региональной политики может существенно расширить свои полномочия и найти союзника в лице регионов против национальных государств.

Подобные процессы типичны, прежде всего, для вновь присоединившихся к ЕС стран Восточной Европы и Южной Европы. В меньшей степени эти процессы касаются «старой Европы», то есть стран Скандинавии, Франции и, в частности, исследуемых мною ФРГ и Великобритании. Региональная политика ЕС в отношении этих стран в данном виде либо менее слаба, либо имеет другие формы, отличные от характерных для Востока и Юга Европы. Прежде всего речь идёт о распространённом и очень укоренившемся в Западной Европе трансграничном сотрудничестве. Самый яркий пример здесь - трансграничный регион Гронау на границе Нидерландов и ФРГ, существующий с 1958 года. Всего в ЕС около 115 трансграничных регионов, которые также являются проявлением общеевропейской региональной политики. Существование и создание подобных регионов юридически также предусмотрено и Декларацией Ассамблеи регионов ЕвропыДекларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. URL: http//mid.ru/bdomp/sbor.nsf/fe3845c0f6d9b35443256c8a004e8835/0bb87e3076058a9443256c8a0047bc02!OpenDocument (дата обращения 19.06.2012)..

Вообще, региональная политика ЕС в отношении Западной Европы, таким образом, отличается большим консерватизмом вследствие наличия большого количества устоявшихся норм и более сильного социально-экономического развития регионов на Западе. Как уже было отмечено выше, на регионы Западной Европы тратится в разы меньше средств по программе поддержки отстающим регионам. Отсюда можно сделать предположение о том, что региональная политика в странах Западной Европы (прежде всего речь идёт о «классических» старых членах Европейского Союза, таких как ФРГ, Великобритания, Франция и страны Скандинавии) и связанная с ней регионализация проходит в значительной мере под влиянием процессов в рамках этих государств, а не только из-за направленных действий брюссельской бюрократии.

В качестве подтверждения этих слов можно привести политику ФРГ в 90-е годы 20 века в отношении вновь вошедших в состав федерации земель бывшей ГДР. Все усилия федерального центра были направлены на то, чтобы максимально быстро и за свой счёт сократить социально-экономический разрыв между Западом и Востоком страны. Как мне видится, одним из мотивов подобной политики было недопущение вмешательства назревавшей тогда европейской демократии в дела немецких земель. Примечательно, что сейчас восточногерманские земли всё же получают помощь от Европейского Союза, но направлена она прежде всего на развитие сельского хозяйства, что вообще является нормой для континентальной Европы, как для восточной, так и для западной. Между тем для Восточной и Южной Европы также характерно получение помощи от центра, адресно-направленной на социальные нужды и инфраструктуру, то есть на больший круг задач.

Подобное сопротивление европейской региональной политике можно наблюдать и в Великобритании. Направленность её политики против вмешательства в дела её регионов даже сильнее, чем даже в случае с ФРГ. Так, в 2012 году Великобритания и её представители голосовали за уменьшение расходов на помощь сельскому хозяйству для регионов, социально-экономическое развитие которых значительно ниже среднего. Причиной тому, по моему мнению, было не только нежелание расходовать средства на поддержку чужих регионов, но также и нежелание самим принимать помощь. В Великобритании существует собственная программа помощи сельскому хозяйству.

В завершении главы можно сделать следующие выводы, важные для продолжения данного исследования. Во-первых, региональную политику стран и ФРГ с Великобританией в частности нельзя сводить к региональной политике Европейского Союза в целом. В Великобритания и ФРГ, как в старых и одних из наиболее развитых в социально-экономическом плане стран Европы как раз и проходит своя, в значительной мере более независимая региональная политика. Особенно сильно это утверждение справедливо для Великобритании, которая вследствие своего островного положения практически лишена сухопутных границ с другими государствами - членами ЕС (небольшое исключение составляет только около двухсот километров границы с Ирландией). Также регионы Великобритании практически не получают помощи от Брюсселя на социально-экономические нужды и сельское хозяйство. Поэтому в дальнейшем в исследовании нужно будет опираться не только на общеевропейские процессы и законодательство Европейского Союза, но и попытаться проанализировать политическую роль регионов в Великобритании и ФРГ исходя из процессов, протекающих в самих этих государствах

Глава 2. Регионы и их политическая роль в ФРГ

Современная Федеративная Республика Германия состоит из 16 федеральных субъектов - земель. Федерация ассиметричная, несмотря на то, что некоторые земли имеют отличные от остальных названия, например Бавария не Земля, а Свободное Государство Бавария, похожая ситуация и у городов Бремена и Гамбурга (официальные названия этих земель - Свободный Ганзейский город Бремен и Свободный Ганзейский город Гамбург); подобная ситуация с названиями - дань истории, не влекущая за собой каких-либо последствий в полномочии данных административных единиц. Хотя регионы ФРГ также различаются по количеству представителей в бундесрате (органе представительства земель), но происходит это не исходя из особости или особого статуса каких-либо земель перед остальными, а исключительно из-за количества населения.

Исходя из выводов из предыдущей главы о том, что для стран Западной Европы вообще и ФРГ в частности характерно то, что политическая роль регионов во многом, если не в основном, зависит от политических процессов внутри самого государства, а ни как не детерминируется региональной политикой Европейского Союза. Также в случае именно с ФРГ в контексте особых внутриполитических процессов следует учитывать и историческое прошлое системы административного устройства страны. Речь идёт, прежде всего, о послевоенной административной реформе.

Таким образом, политическая роль регионов ФРГ непосредственно связана с немецким федерализмом. Именно федерализм является наиболее важным и значимым внутригосударственным процессом. Но также в данной главе следует рассмотреть и политическую роль немецких регионов в контексте общеевропейской политики.

Во введении при перечислении оснований для сравнения автором было указано, что принцип разделения на земли в ФРГ хоть и имеет под собой какую-то долю культурно-исторической основы, но не полностью опосредован ей в отличие от Великобритании. Самая главная причина тому - то, как именно проходила административная реформа после падения гитлеровской Германии. Такие земли, как например Бавария, имеют давние исторические корни. В противовес этому, Пруссии вообще не существует, её территорию разделили между различными землями, чтобы избавиться от «прусского имперского комплекса».

Как ни странно, но на раннем этапе складывания федерализма в ФРГ, его «развитый» характер (то есть, как минимум относительную политическую свободу земель) во многом продвигался соседями Германии, прежде всего Францией, не желавших видеть сплочённую унитарную Германию. Именно Франция выступала за создание на территории тогдашней ФРГ некоего подобия конфедерации. В дальнейшем границы немецких земель были проведены по уже сложившемуся разделению в Западной Оккупационной Зоне. Дальнейшее объединение с ГДР в 1990 году прошло путём полного перенятия землями бывшей ГДР уже существующего устройства.

Переходя непосредственно к рассмотрению политической роли регионов ФРГ в контексте федерализма, стоит начать с самой материальной основы - «бюджетного федерализма». Наличие собственного бюджета и право им распоряжаться является материальной основой существования любой политической единицы. Без неё она, даже при широчайших формальных прав и полномочиях, не сможет функционировать на должном уровне.

В соответствии с конституцией ФРГ федеральный центр и земли независимы друг от друга в вопросах распоряжения своими бюджетамиКонституция ФРГ. URL: http://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru (дата обращения 19.06.2012).. Данный принцип, разумеется, соблюдается. Но разумно предположить, что федеральный центр может иметь другие рычаги влияния на земли в бюджетных вопросах или расширения своих собственных полномочий. И таковые имеются:

Во-первых, в соответствии с тем же основным законом страны земли обязаны поддерживать необходимый уровень социального обеспечения и местного развития, который, как правило привязан к постоянно изменяющемуся среднему уровню по стране. В случае явного неисполнения своих обязанностей власти земли могут фактически потерять контроль над частью бюджетных средств в судебном порядке. Тут следует оговориться, что подобная процедура в реальной политической практике крайне редка. Как правило подобные проблемы разрешаются путём т.н. «горизонтального выравнивания».

Во-вторых, что наиболее важно, федеральный центр, не имея прямых рычагов влияния на бюджетные расходы земель, может влиять на формирование самого бюджета. Прежде всего, сюда относится контроль за сбором налогов и их распределением. В подавляющем большинстве случаев земли не могут устанавливать свой собственный размер налогов, удобный им, это входит в компетенцию федеральных властей. Нона этом рычаги влияния также не заканчиваются. Федеральный центр также занимается распределением налоговых сборов между землями. Здесь как раз и имеет место то, что называется «горизонтальным выравниванием». При горизонтальном выравнивании происходит перераспределение средств в пользу более экономически отсталых земель. По сей день число этих земель, как правило, состоит из регионов бывшей ГДР за исключением Берлина. Вопрос о размере получаемых от федерации средств также является обеспечивает потенциальную зависимость данного региона от центра.

Разумеется, земли принимают участие в рассмотрении перераспределения бюджетных средств каждый год. Но они делают это не напрямую, а прежде всего на голосовании через представителей в бундесрате. От бундесрата, во-первых, зависит только половина поданных голосов, а во-вторых в самом бундесрате нет и не может быть единства по данному вопросу. Тот же эффект можно наблюдать и при первоначальном планировании бюджета и установления размера налогов. Эти мероприятия также зависят от бундесрата, то есть опосредованно и от земель. Но опять же влияние бундесрата несколько понижается благодаря невозможности единства в нём, либо из-за влияния бундехстага.

Значительные изменения в полномочиях земель и бундесрата произошли в 2006 году, после завершения реформ по реорганизации баланса власти между землями и федеральным центром, проводимых тогдашним канцлером Шрёдером. Официальной целью реформ было «проведение масштабной реформы федерализма с целью упрощения политических процессов в стране, сделав их более прозрачными для населения и независимыми от сиюминутных партийных расчётов...»Штойбер Э. Федерализм и разграничение полномочий в Европе: точка зрения Баварии URL: http://www.ieras.ru/journal/journal4.2000/2.htm (дата обращения 19.06.2012). . На данный момент ещё нельзя в полной мере оценить результат проведённой реформы довольно сложно, по крайней мере с точки зрения реализации официальной версии; в настоящее время многие исследователи высказывают сомнение по поводу истинной цели реформы 2006 года, в частности как истинная цель указывается намерение Шрёдера и СДПГ усилить федеральную власть за счёт сокращения полномочий земель. С точки зрения данного исследования, результаты реформы как раз и привели к сокращению политической роли земель. Самое главное нововведение, которое смогло провести тогдашнее социал-демократическое правительство, это сокращение законопроектов, принятие которых может быть отменено правом вето бундесрата. Прежде всего список вопросов, ушедших из-под контроля бундесрата касается законов об общих принципах администрирования всех земель. Таким образом, в областях, которые конституция относит к совместному ведению федерации и земель ландтаги (собрания земель) теряют часть своих полномочий и становятся более ответственны перед федеральным центром.

Если рассматривать полномочия земель, федерального центра и их взаимную ответственность не в динамике, а в настоящий момент времени, то следует также описать следующие особенности. Во-первых, на основании вышеописанного может сложиться мнение, что современная региональная политика ФРГ сводится к поэтапному урезанию полномочий земель в пользу федерации. Но данный процесс, а точнее, некоторые события и проявления политики, которые частично укладываются в него, произошли только на самом высшем уровне принятия основополагающих законов о порядке администрирования земель.

На практике ни одно существенное решение на уровне федерации (и это не обязательно законопроект) не принимается без участия земель и бундесрата. При принятии любого решения, которое касается конкретной земли, создаётся специальная комиссия «федерация - земля», которая и занимается его подготовкой. Абсолютные лидеры тут - земли Северный Рейн - Вестфалия и Бавария; на конец 2011 года каждая из них участвовала примерно в 300 комиссиях типа федерация-земля. Также существуют многосторонние комиссии, куда входят представители той или иной земли, если обсуждаемый вопрос в том числе затрагивает и её интересы. Как отмечает исследователь И. Бусыгина «подсчитать точное количество подобных комиссий не представляется возможным»Бусыгина И. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования URL: http//scilance.com/library/book/39769. Причина в том, что комиссии могут иметь разный юридический статус, либо классический федерация - земля, в которой помимо представителей «главной земли» присутствуют и представители от сопредельных, на которых рассматриваемый вопрос также оказывает какое-либо влияние.

Близка к теме комиссий федерация - земля и тема немецкой международной политики. В соответствии с действующей конституцией, международная политика относится к исключительной сфере полномочий федерации, что в принципе естественно и логично для федерации. Другое дело, что принятие решений в сфере международной политики, также процесс проходящий через комиссии федерация - земля. Разумеется, земли не оказывают сколько-нибудь прямого действия на принятия некоторых основополагающих решений, относящихся к глобальной политике, голос представителей из бундесрата при обсуждении подобных вопросов нивелируется влиянием бундехстага и прочими причинами, даже такой банальной как отсутствие прямой заинтересованности какой-нибудь конкретной земли в таких масштабных вопросах. Но некоторые менее глобальные проявления немецкой международной политики (один из самых ярких примеров - участие земли Северный Рейн - Вестфалия в совместном с Нидерландами пограничном регионе Гауль), хотя первоначально с формальной точки зрения и выглядят как инициатива федерации, на самом же деле являются проектами земель; разумеется, согласие на подобного рода деятельность земля получает от федерации в процессе политического торга, возможно в обмен на другие решения. Поэтому, на мой взгляд, ошибочно представлять международную политику как сферу исключительной компетенции федерации в буквальном смысле этого слова. Путём политического торга и сложной системы взаимоотношений, не фиксируемых в конституции, земли являются инициаторами и активными участниками международных процессов, исключая уровень глобальной политики, на который они не претендуют в принципе.

В завершении данной главы можно сделать вывод о взаимоотношениях в между федерацией и землями, а в общем - и о политической роли регионов в ФРГ. Политическая роль немецких земель вполне укладывается в представления о том, какой она должна быть в федаративном государстве. Государство (имеется в виду федеральный центр) имеет полномочия задавать для земель довольно жёсткие рамки, в пределах которых земли, как правило, действуют на своё усмотрение. Самая большая «степень жёсткости» рамок в вопросах глобальной политики - туда земли как самостоятельные акторы не допущены в принципе, в остальных случаях земли либо эпизодически (международная политика в рамках ЕС), либо как правило могут выходить за их границы.

Глава 3. Регионы и их политическая роль в Великобритании

Административное деление современной Великобритании, которое и является базой для выделения на её территории регионов, существенно отличается от рассмотренного выше деления ФРГ. Прежде всего, официально Великобритания официально является унитарным государством, и хотя некоторые исследователи и характеризуют её как «квазифедерацию»Коданева С. «Британская конституционная реформа: региональный аспект». URL: http://inion.ru/files/File/2005_kadaneva_Britain_const_reforma.pdf, всё же данный принцип государственного устройства накладывает серьёзный отпечаток на всю британскую региональную политику.

Регионы Великобритании, в отличие от земель ФРГ, образованы строго по национально-этническому признаку и имеют многовековую историю своего существования. Кроме того, количество регионов существенно ниже: 4 (Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия) против 16 немецких земель. Если говорить о Великобритании как о некоем подобии федерации с точки зрения распределения властных полномочий среди регионов, то принцип этого распределения явно ассиметричный, что будет показано ниже. Статус и полномочия Шотландии вообще приближены к положению субъекта федерации, политическая роль Уэльса и Северной Ирландии существенно ниже. Также британские регионы различаются не только по такому простому количественному показателю как размер или сумма полномочий, но и по более сложному - по самой организации. Как уже отмечалось, Великобритания - не федерация, соответственно у неё нет писаной конституции или другого единого закона, регулирующего отношения регионов. Поэтому регионы не только получают властные полномочия в разном объёме, но и разным образом в плане организации и взаимодействия с центром.

Также при рассмотрении Великобритании во многом удивительным является тот факт, что самый населённый и экономически мощный регион, в котором, к тому же, расположена столица государства - Англия, вообще не имеет какого либо закреплённого юридического статуса и центрального органа власти. По сей день такое уникальное в некотором смысле положение занимает по большей части умы представителей политической науки, а не британских политиков и представителей власти.

Регионы Великобритании имеют длительную историю существования, но их политическая роль и статус в современном виде имеет началом 1998 год, когда прошла британская конституционная реформа, имеющая в том числе и региональное направление. С принятием в том же году Акта об Уэльсе, Акта о Шотландии, Северо-Ирландского акта, а также большого числа сопутствующих документов, таких как Регламент Парламента Шотландии, Акт о выборах в Северной Ирландии и Регламент Ассамблеи Северной Ирландии и начинается современный этап в современной британской региональной политике. Именно это время и представляет интерес для исследования.

Шотландия имеет, пожалуй, наиболее долгую и насыщенную политическую историю. Парламент Шотландии существует с 1235 года, кроме того, после объединения корон Англии и Шотландии в начале XVII века он также продолжал функционировать, и прекратил своё существование лишь в 1707 году. При этом вопрос о необходимости его восстановления постоянно всплывал в обществе на протяжении более чем трёхсот лет. И кампания по его восстановлению в 1998 году на самом деле началась намного раньше - первый общешотландский референдум о восстановлении парламента был проведён 1 марта 1979 года, но из-за низкой явки избирателей решение о восстановлении парламента не удалось провести. Повторный референдум прошёл в 1997 году, на котором и было принято решение о восстановлении Парламента Шотландии. Открытие же вновь восстановленного Парламента прошло не 1998, с конституционной реформой, а в 1999.

Поэтапное вступление в силу Акта о Шотландии не только восстановило существование Шотландского Парламента (органа законодательной власти), но и создало другие политические институты, в том числе исполнительной и судебной ветви власти. Орган исполнительной власти так и именуется «Шотландская Исполнительная Власть», также существует своя судебная система, которая не распространяется лишь на международные и общебританские дела (к примеру, уголовные дела, в которых ответчик или истец действовали вне шотландской юрисдикции), а также на дела о государственной измене, атомной энергии и.т.п.

Главная характеристика Шотландского Парламента в вопросе о политической роли региона состоит в том, какой статус имеют принимаемые им законы. В соответствии с Актом о Шотландии, законы, принятые Шотландским Парламентом, относятся к т.н. «первичному» законодательству. Главная черта первичного законодательства - это то, что оно не должно быть одобрено специально или вытекать из вышестоящих юридических актов. Во-вторых, в законе нет указаний на то, какие именно вопросы входят в компетенцию Шотландского Парламента. Акт о Шотландии лишь оговаривает перечень вопросов, не относящихся к ведению шотландских законодателей, таких как вопросы Единства Королевства и международных отношений.

Также показательно, что в том случае, если Высокий Суд примет решение, что принятый шотландским парламентом закон не входит в его компетенцию, он не приостанавливает и не отменяет его действие полностью, а лишь отменяет действие тех частей, которые находятся вне компетенции. Подобная негативный подход к контролированию шотландского законодательства центральной властью существенно отличает его от положения законодателей других регионов Великобритании, что будет показано ниже на примере Уэльса и Северной Ирландии.

Если в случае с рассмотрением регионов ФРГ и немецкого федерализма одно из ключевых мест занимал вопрос о бюджетном федерализме, то в британском вопросе также следует рассмотреть финансовые полномочия и права регионов. Шотландский парламент и Шотландская Исполнительная Власть имеют право собирать налоги на территории Шотландии. Этим они радикально отличаются от властей Уэльса и Северной Ирландии, получающих финансирование от Великобритании.

Однако в шотландской сфере налогообложения есть некоторые моменты, которые стоит обговорить отдельно. Так, основная статья пополнения бюджета - это налоги с физических лиц, налоги с дохода компаний, действующих на территории Шотландии практически полностью отходят Великобритании, с акцизных сборов Шотландский бюджет вообще ничего не получает, так как акцизные сборы являются компетенцией центральной власти. Отсюда же вытекает и то, что ограниченными являются доходы бюджета Шотландии от нефтяного и газодобывающего бизнеса.

Как отмечают некоторые исследователи, одним из важнейших гарантов относительной политической независимости Шотландии является её широкие бюджетные полномочия, которых нет у других частей Великобритании, напрямую зависящих от центра. Однако на практике это не совсем так, если брать сухие цифры, то за время существования шотландского самоуправления бюджет территории примерно наполовину пополнялся за счёт перераспределения средств Лондоном. Разумеется, за этим перераспределением стоял политический торг, основанный во многом и на угрозах или страхах референдума об отделении Шотландии из состава Соединённого Королевства. Но сама по себе подобная бюджетная и налоговая система уже в перспективе может накладывать некоторые ограничения на политическую независимость Шотландии. По мнению исследователя, существующая политическая роль Шотландии несколько завышается сепаратистскими устремлениями элиты и настроениями масс, то есть возможностью её полной независимости.

Если несколько абстрагироваться от экономических показателей и рассмотреть некоторые политико-управленческие составляющие шотландской политики, то общая картина получается несколько другой. Как уже отмечалось выше, Шотландия имеет собственную систему законодательной, судебной и исполнительной власти. По такому количественному показателю, как общий процент рассматриваемых дел суды Шотландии лидируют - так, большинство судебных тяжб на территории Шотландии входят в ведении шотландских же судей и шотландского законодательства. Но куда больший интерес для данного исследования представляет деятельность суда в отношении политических вопросов, особенно если они касаются вопросов политики. Так, законы, принятые Шотландским парламентом в большинстве случаев если и оспариваются, то не Высоким Судом Великобритании (то есть, на предмет несоответствия или выхода за пределы шотландской юрисдикции), а Шотландским Судом на предмет несоответствия шотландскому же законодательствуScotland Act. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/46/contents (дата обращения 19.06.2012).. Подобная практика говорит о развитости внутренней политической системы.

В целом политическую роль Шотландии можно охарактеризовать как во многом приближенную к субъекту федерации. Не в пользу утверждения о сильной политической роли Шотландии говорит бюджетная политика: несмотря на имеющиеся налоговые полномочия, бюджет территории во многом пополняется за счёт средств, получаемых от Великобритании. Но в политической сфере Шотландия напротив, имеет полномочия сравнимые с развитыми субъектами федерации. Как уже говорилось, это может быть связано с игрой на сепаратистских настроениях, но, на взгляд исследователя, силу политических полномочий Шотландии нельзя понимать как временную. На данный момент её экономические и прочие основания находятся на стадии формирования. Сильные изменения в этом вопросе могу произойти после референдума о независимости в 2014 году.

Автономная система самоуправления Уэльса начала существование в 1998 году с вступлением в силу Акта об Управлении в Уэльсе. Законодательным органом территории в соответствии с актом является Национальная Ассамблея Уэльса, которая назначает правительство. Собственная судебная система в Уэльсе отсутствует. Судопроизводство находится в компетенции Великобритании. Она же занимается и контролем за принимаемыми Национальной Ассамблеей законами, рассмотрением их соответствия британскому законодательству и юрисдикции Уэльса.

Национальная Ассамблея Уэльса, в отличие от Шотландского парламента, принимает т.н. «вторичное законодательство», которое «разъясняет и конкретизирует нормы и применение первичного законодательства». На практике это означает, что, во-первых, власти Уэльса не в праве сами принимать и устанавливать правила игры на своей территории, они лишь действуют в рамках, строго определённых Лондоном; во-вторых, решения Национальной Ассамблеи и правительства Уэльса в основном носят чисто практический характер, направлены на решения конкретных узких задач.

Бюджет Уэльса полностью формируется от поступлений из бюджета Великобритании. Своих налоговых полномочий власти Уэльса не имеют вообще. Таким образом, никакого аналога «бюджетного федерализма» в случае с Уэльсом вообще нет. Отсутствие своих собственных источников пополнения бюджета и зависимость от политиков в Лондоне, как в перспективе, так и в действующей практике является серьёзнейшим ограничение политической роли Уэльса.

Для данного исследования также важно учесть, в каких именно условиях принимались правила игры для Уэльса, понять в чём заключаются причины их радикального отличия от шотландского случая (по крайней мере в формально-юридической сфере, что уже видно из анализа законодательных актов об Уэльсе). Прежде всего Уэльс экономически намного менее развит, чем Англия или Шотландия и не имеет такой большой потенциальной налоговой базы. Однако, как отмечают многие исследователи, это не являлось основной причиной именно такой формы существующего Акта об Управлении в УэльсеДжеффри Чарли «Распределение ресурсов в децентрализованных системах правления: сравнение Великобритании и Германии» URL: http://poli.vub.ac.be/publi/orderbooks/federal_r/08jeffrey.pdf (дата обращения 19.06.2012).. В 1998 году, накануне принятия Акта об Уэльсе, в самом Уэльсе многих беспокоило то, что созданная Национальная Ассамблея Уэльса станет представительством валлоноговорящего меньшинства (около 80% населения Уэльса не владеют валлонским в полной мере). Из-за отсутствия единства в самом Уэльсе, проект автономии территории во многом и увидел свет именно в таком виде. Свою роль сыграло и то, что в Уэльсе очень слабы, если не сказать вообще отсутствуют, сепаратистские настроения и устремления. Отсутствие «угрозы» и не вынудило британских политиков дать Уэльсу более широкие права как автономии.

При рассмотрении решений, принимаемых властями Уэльса в рамках своей компетенции следует обратить внимание на их характер и направленность. Подавляющее число законов и решений Национальной Ассамблеи касается вопросов образования, местного самоуправления, сельского хозяйства. Что вполне логично, согласно Актам об Уэльсе, в компетенцию Национальной Ассамблеи не входят вопросы международной политики, большинство чисто экономических вопросов, лицензирование и налогообложение и.т.п.

Политическую роль Уэльской автономии на данный момент можно характеризовать как некой надстройкой над системой местного самоуправления. Основными причинами подобной ситуации выступают отсутствие своих собственных источников пополнения бюджета и низкое доверие к автономии со стороны самого населения Уэльса. Не последнюю роль сыграло и экономическое положения региона ниже среднего по Великобритании.

Автономия Северной Ирландии также начала своё существование в 1998 году, практически одновременно с Шотландией и Уэльсом, с принятием Акта о Северной Ирландии. Дизайн системы управления в Северной Ирландии имеет много общих черт с системой, действующей в Уэльсе. Основная - наличие собственной законодательной (Ассамблея Северной Ирландии) и исполнительной (Исполнительный Комитет Северной Ирландии) ветвей власти при отсутствии собственной судебной системы. Также особенностью Североирландской автономии является наличие собственных межгосударственных институтов, этим Северная Ирландия уже существенно отличается от Уэльса, не имеющего возможности принимать участия в международной политике (формально, представители Уэльса есть в Совете Британских Островов, но деятельность в нём не является собственным направлением политики Уэльса). Институт, участие в котором входит в непосредственную компетенцию Северной Ирландии - Северно-Южный Совет, состоящий из представителей Северной Ирландии и Республики Ирландия.

Финансовые основания североирландской автономии по сути находятся в ведении Великобритании. Бюджет территории полностью пополняется из центрального бюджета; своих собственных источников пополнения бюджета Северная Ирландия не имеет, ровно как и права взимать налоги на своей территории. В вопросах бюджета североирландский случай практически полностью копирует уэльский.

Важнейшими с точки зрения автономии и политической роли Северной Ирландии как региона является не бюджетные и финансовые основы (хотя они и ставятся многими исследователями на первое место при исследовании регионализма и федерализма), а сам статус и условия существования системы власти в Северной Ирландии. В плане «разрешения» на деятельность институты автономии Северной Ирландии напрямую зависят от Великобритании, которая может приостанавливать действие Ассамблеи Северной Ирландии. Если в случае с Уэльсом это право просто закреплено в основополагающих документах, то в случае с Северной Ирландией им активно пользуются. В последний раз деятельность Ассамблеи (а по сути, и всей Североирландской автономии, так как Ассамблея является её основанием) приостанавливалась в 2002 году в связи с усилением деятельности боевиков Ирландской Республиканской Армии (ИРА).