Определение факторов, влияющих на процесс демократической консолидации в условиях политических трансформаций

После Второй мировой войны существенные изменения происходят в международных делах. В зоне неоколониализма или так называемого «третьего мира», помимо предоставляющих «помощь» бывших метрополий, стран Запада вообще и их социалистических конкурентов, а также собственных региональных образований, реализацию части государственных функций на основе международных соглашений берут на себя специализированные органы ООН.

Появление подобного рода транснациональных структур свидетельствует о структурно-функциональной эволюции как самой государственности, так и межгосударственных отношений, то есть о прявлении новых качеств, которые можно характеризовать как протоглобализацию.

Дисфункции второго этапа развития государственности связаны с неспособностью государств и их институтов удовлетворить бурный рост претензий граждан, их требований на получение так называемых социальных услуг. В то же время сами объединения граждан, прежде всего в лице профсоюзов и неправительственных организаций, оказываются не только не способны сами брать на себя социальные функции, но в большинстве случаев сохраняют иждивенческий настрой и еще не могут достаточно отчетливо осознать способы удовлетворения своих требований.

Третий комплекс перемен (70-е годы) связан с «разгрузкой» государств, с переходом ряда функций социального государства к институтам гражданского общества и, особенно, к публичным корпорациям.

В международном плане налицо попытки перейти от взаимозависимости и биполярной структуры международных отношений к постановке проблемы нового целостного мирового порядка. В более конкретном смысле речь может идти о создание новых, глобальных по природе (децентрализованных) институтов, а также о преобразовании прежних институтов (наций-государств, гражданских обществ и т. п.) под глобальное взаимодействие между ними. В конечном счете подобного рода преобразования, изменения конфигурации международных отношений и переход от стихийного формирования международных режимов к целенаправленному - все это могло бы позволить практически приступить к решению задачи поддерживаемого и направляемого развития, которое обеспечивалось бы в общепланетарном масштабе.

Этому эволюционному повороту соответствует в целом подъем третьей волны демократизации и связанное с ней формирование международного режима, претендующего на всепланетное продвижение и укоренение демократизации, немыслимое без согласования усилий, как государств, так и многих других акторов, традиционно относящихся к гражданскому обществу, например общественных движении, включая правозащитные, экологические, антивоенные и т. п.

Существенно усложняется сфера внегосударственной публичности.

Широкое развитие получают так называемые гражданские инициативы. Это новое явление, демонстрирующее новый тип политического поведения. В некоторых случаях гражданские инициативы берут на себя непосредственное решение тех или иных социальных задач. В других -- предлагают конкретные пути решений и выступают в роли инициативных первопроходцев, подающих своего рода пример.

Помимо уже отмеченных особенностей мировой публичной сферы укажем на появление в последние десятилетия XX века особых «постмодернистских» слоев-посредников с присущими им «постматериалистическими» ценностями1. С «постмодернизмом» и «постматериализмом» часто связывают возникновение слоя «новых космополитов». Данный социальный слой может служить своего рода проводником идей глобализации и поставлять «кадры» для новых институтов, возникающих на транснациональном уровне. Однако при всей своей важности подобные институты отнюдь не определяют облик, а тем более функционирование сферы внегосударственной публичности, для которой куда важнее изменения институтов национального, субнационального и локального масштабов.

Все подобного рода изменения указывают на появление признаков общечеловеческой общности, что проявляется в некоторых элементах общего образа жизни и общения (Интернет, международные путешествия, туризм и т. п.), а также в соответствующих культурных образцах и ценностях - вплоть до так называемых общечеловеческих ценностей.

Третья волна изменений мировой сферы внегосударственной публичности совпала по времени с периодом разрядки 70-х годов (в потенции -конвергентной), а затем - с турбулентной ситуацией выхода из «холодной войны» при сохранении рудиментов бинарного типа международных отношений и появлении вместе с тем системы однополярного мира.

В целом, таким образом, можно говорить о вступлении мирового сообщества в фазу глобализации. Третья волна демократизации позволяет создавать альтернативные институты и институциональные комплексы демократического участия в управлении, которые можно рассматривать как своего рода зародышевые эволюционные формы контроля над развитием.

Школа федерализма выдвинула свою идею интеграции. Авторами являются Этцони, Спинелли. Заметное распространение этой идеи началось после 80-х годов. Суть этой идеи заключалась в следующем: необходимо создать мировое правительство, которое должно было объединить государства для решения различных конфликтов. Но эта идея встретила жесткое сопротивление со стороны политиков, заботящихся о сохранении национальной и государственной суверенности.

Необходимо отметить, что интеграционный процесс имеет и свои трудности: национальные интересы государств сталкиваются с региональными, международными и имеют различную направленность.

Исследование третьей волны демократизации включает проблему_ консолидации новых демократических политических систем. Эта тема имеет множество аспектов и ее постановка связана прежде всего с поиском оснований, которые бы позволили предотвратить, или по меньшей мере снизить натиск реверсивных движений. Хантингтон выделяет новые опасности, которые угрожают демократиям третьей волны. Первая опасность, в которую он мало верит, - это реставрация власти бывших коммунистических партий, «красный поворот». Если даже он и произойдет в странах Центральной и Восточной Европы, то вряд ли реставрация задержится надолго; «поворот» будет носить эпизодический характер и не повлияет серьезно на возврат к прежней системе. Вторая потенциальная угроза новым демократиям исходит от партий и движений с заведомо антидемократической идеологией, особенно религиозно-фундаменталистской направленности (ислам). Но более серьезной, по Хантингтону, является третья опасность -- сосредоточение власти в руках избранного главы исполнительных структур государства. Сосредоточение власти ведет к возрождению авторитаризма и поддержке жестких методов руководства в ущерб политическому участию и представительству интересов. Наконец, угроза так же может исходить от ограничения политических прав и гражданских свобод, связанных со свободой средств массовой информации, оппозиционностью в политической системе и защитой прав этнических и иных меньшинств1. Отсюда то огромное внимание, которое сейчас обращается на консолидацию демократии как условие ее дальнейшего развития. В исследовании консолидации демократии выделяются несколько подходов: структурный, транзитологический, институциональный. Структурный подход акцентирует внимание на внешних условиях, определяющих процесс демократизации. Транзитологический подход связан с теорией выбора действующими в политике акторами демократических форм политической жизни. Институциональный подход выделяет роль различных институционализированных режимов в ходе укрепления демократии.

Консолидация демократии представляет собой ключевой этап в переходе от авторитарной формы правления к демократической. Он начинается после решающего разрыва с предыдущим режимом и заканчивается, когда можно уже говорить о том, что демократии развиваются на своей собственной основе, позволяющей им при всех перипетиях экономической, социальной и культурно-идеологической жизни поддерживать некоторое устойчивое развитие. Консолидация демократии, в этом отношении есть процесс обоснования новых политических отношений не только в смысле субъективного принятия ее ценностей и норм, но и в смысле надежности дальнейшего функционирования демократических институтов. Ставя вопрос о консолидации демократии, исследователи так или иначе актуализируют и саму проблему переходности режимов, установленных в ходе третьей волны демократизации. Если консолидированная демократия не заканчивает процесс перехода, то, по-видимому, можно говорить о целой эпохе переходов от одного вида демократического режима к другому. То есть, консолидированная демократия является базисным условием выбора системой подходящей модели демократии.

Понятие «консолидация демократии» приобрело значение категориального термина в сравнительной политологии, начиная с работы, опубликованной в 1986 г. Гуилермо О'Доннеллом и Филиппом Шмиттером «Переход от авторитарного правления»1. В ней представлен по преимуществу транзитологический подход к этой теме. В девяностые годы эта тема становится одной из ведущих в демократической литературе. Смещение интереса от исследования перехода к демократии к вопросам ее консолидации вызвано вполне понятными причинами: эмпирически ориентированная политология отражает ситуацию неоднозначности процессов становления новых демократических режимов и поиск оснований их закрепления. Вместе с этим можно отметить и отчётливо выраженный методологический поворот. Он связан с критикой концепции условий демократии, господствовавшей в 60-80-х годах. Нужно определить не только необходимые, но и достаточные факторы и не только для возникновения, но и для закрепления демократии. Крайнее мнение здесь выражает Филипп Шмиттер, который пишет, что нынешняя дискуссия о демократизации «включает отрицательное отношение к предыдущему широко распространенному суждению, что демократия является функциональным условием или этическим императивом». «Ни уровень экономического развития, ни гегемония буржуазии не могут автоматически гарантировать появление, более того укрепление, демократии. Не является этот режим так же очевидным результатом некоторого предыдущего достигнутого уровня «цивилизации», грамотности, успехов в образовании или особой политической культуры. Это не значит отрицание того факта, что благосостояние, относительно равное распределение богатства, конкурентоспособная на мировом рынке экономика, хорошо обученное население, большой средний класс, а также готовность принять разнообразие, доверять сопернику и разрешать конфликты компромиссом являются преимуществом, это значит как раз то, что демократия все еще должна быть выбрана, воплощена и увековечена «агентами», реально живущими политическими акторами с их особыми интересами, страстями, памятью».1 Не все придерживаются подобной довольно радкальной позиции, но она верно выражает общее настроение, связанное с необходимостью идти дальше в исследовании демократии, с некоторым сомнением относительно статистических зависимостей, с ощущением необходимости перехода от объективизма к объективности, когда конфликт интересов не всегда однозначно связан с одним каким-либо выбором.

Концептуально консолидация демократии может быть представлена несколькими подходами, в какой то мере взаимодополняющими друг друга, ибо каждый из них, прорабатывая те или иные механизмы и факторы консолидации, так или иначе вынужден компенсировать недостатки конкурирующих подходов. Все исследователи, между тем, сходны в том, что консолидация демократии есть необходимый этап ее становления, этап длительный и противоречивый, этап, порождающий инновационные механизмы и, возможно, модифицирующий западные представления о демократических политических системах. Нельзя четко определить начало консолидации, так как процесс перехода уже включает некоторые ее элементы. Ричард Гиллеспи пишет о консолидации как о прогрессивном нарастающем процессе перехода к устойчивой демократии в Греции, Испании и Португалии в 70-80-е годы. Ларри Дайамонд говорит о тесной связи между углублением демократии и ее консолидацией. «Демократическая консолидация, - пишет он, - поощряется множеством перемен в институтах, политике и поведении. Многие из них прямо улучшают управление (governance) через усиление компетенции государства; через либерализацию и рационализацию экономических структур; через социальную безопасность и политический порядок вместе с обеспечением основных свобод; через совершенствование горизонтальной подотчетности и господство права; через контроль над коррупцией. Другие [перемены] улучшают репрезентативные функции демократического правления посредством развития политических партий и их связей с социальными группами, посредством снижения фрагментации партийной системы, увеличения собственной компетенции и общественной подотчетности законодательных органов и местных властей, укрепления гражданского общества».

Первые исследователи консолидации демократии О'Доннел и Шмиттер проводили различие между переходом к демократии и консолидацией. Во время перехода «организуются основные институты нового порядка и начинают работать и взаимодействовать согласно новым правилам игры»2. Консолидация же требует «институционализации новых норм и структур режима, расширения их легитимации и устранения препятствий, которые на первоначальных этапах делают их установление трудным»3. Сам процесс консолидации демократии включает в себя четыре направления: (1) быстрое ограничениё, сведение к минимуму или связывание ее идеологических и институциональных несоответствий; (2) установление ее автономии перед лицом старых властей, особенно армейских сил; (3) мобилизация гражданского общества в политических формах его выражения; (4) развитие относительно стабильной партийной системы, способной обеспечивать формирование ответственного перед народом правительства . Хотя эти направления консолидации и содержат некоторые общие моменты, свойственные третьей волне демократизации, но не учитывают последующие демократические движения в мире, особенно в Восточной Европе, на территории бывшего Советского Союза. Более поздние исследования позволили дополнить и конкретизировать многое из анализа середины 80-х годов. Во-первых, оказалось, что процесс консолидации демократии предполагает не только институционализацию новых норм и структур, но и зачастую связан с использованием элементов традиционной культуры и даже менее радикальным отношением к предшествующему авторитарному режиму. Во-вторых, консолидация демократии невозможна без соответствующей реформы административных государственных структур. Возникающая демократия вступает в противоречие не только с авторитарным стилем государственного управления, к которому склонно старое чиновничество, но и с рационализированной правовыми нормами бюрократической машиной управления. В-третьих, консолидация демократии необязательно следует одной - либеральной - модели, но может осуществляться на основе своеобразного сочетания разнообразных форм и моделей. В-четвертых, хотя партийная система и является ключевым элементом демократии, но ее консолидация предполагает некоторый резерв динамичного процесса выражения интересов посредством разнообразных, иногда спонтанно возникающих, движений, корпоратизма, местного самоуправления и т.д. В-пятых, консолидация демократии имеет и международные параметры, не только связанные с оказываемой новым демократиям помощью, но и включением демократизирующихся стран как равных партнеров в международные сообщества.

В концепции третьей волны демократизации Хантингтона проблематика консолидации демократии занимает важное место. Хантингтон связывает ее с вопросом об условиях новой реверсивной волны в 80-90-е годы: будет ли отход от демократии спорадическим или устойчивым зависит от консолидации демократии. Консолидация демократии здесь выступает как процесс, связанный с решением ряда проблем, с которыми неизбежно сталкиваются новые политические режимы. Хантингтон выделяет три ряда таких проблем: проблемы перехода, контекстуальные проблемы и системные проблемы (см. схему 3)1.

Схема 3

Проблемы перехода проистекают прямо из того факта, что страны осуществляют переход от авторитарного к демократическому режиму. Они включают установление новых конституционных и избирательных систем, замену чиновников в структурах власти на лояльных к демократии, замену или модификацию законов, которые противоречат демократии, упразднение или коренную переделку таких авторитарных структур, как секретные службы, отделения, что было свойственно однопартийным авторитарным системам, партий от выполнения ими государственных функций. Среди всех этих проблем Хантингтон выделяет две ключевые проблемы: (1) как следует поступить с теми официальными лицами старого режима, которые явно участвовали в подавлении прав человека («проблема палачей»); (как снизить вовлечение военных в политику и установить профессиональную структуру отношений между военными и гражданскими («преторианская проблема»)1.

Таблица 1

Распределение стран по контекстуальным проблемам в 70-80-е годы

Контекстуальные проблемы связаны с природой общества, его экономикой, культурой и историей. Эти проблемы в некоторой степени безразличны к форме правления и возникают при любом режиме. Авторитарные режимы не разрешили этих проблем, и вероятно, они не будут разрешены полностью демократическими режимами. Контекстуальные проблемы имеют страновую специфику, их решение отличается от страны к стране. Между тем, можно выделить ряд таких проблем, которые присущи странам третьей волны демократизации: бунты, местные коммунальные конфликты; региональные антагонизмы, бедность, социально-экономическое неравенство, инфляция, низкие показатели экономического роста, внешний долг (См. таблицу 1). Исследователи, говорит Хантингтон, часто пишут об угрозе, которую эти проблемы создают консолидации демократии.1 За исключением низких показателей экономического развития, число и разнообразие контекстуальных проблем, кажется, имеет умеренное отношение к вопросу об удаче или неудаче консолидации демократии.

Как только новые демократии становятся консолидированными и достигают определенной степени устойчивости, они сталкиваются с системными проблемами. Авторитарные политические системы страдают от проблем, которые связаны с их природой (сверхконцентрация принятия решений, дефицит обратной связи, зависимость от перформативной легитимности). Демократические системы имеют свои собственные проблемы, которые возникают при долговременном существовании демократии. Новые демократии не имеют иммунитета против них. К таким проблемам Хантингтон относит: демократический пакт, неспособность достигнуть решения, чувствительность к демагогии, доминирование крупных экономических интересов.

Среди условий, которые благоприятствуют консолидации демократии, Хантингтон отмечает наличие в истории страны опыта демократического развития, особенно длительного; относительно высокие показатели экономического развития, индустриализации и образования; международные связи и зарубежная помощь; длительность осуществления перехода к демократии, нахождения страны в третьей волне демократизации; мирный, консенсуальный переход от авторитарного режима к демократическому; нормальное отношение политических элит и населения к возникающей у демократического правительства невозможности разрешить контекстуальные проблемы. Он считает, что имеется еще ряд условий, но эти шесть относятся к первостепенным1.

Артуро Валенцуэла связывает демократическую консолидацию с двумя процессами: упразднением остатков старой системы, которые несовместимы с действием демократического режима, и с построением новых институтов, которые укрепляют демократические правила игры. Определение демократической консолидации проистекает из минимального определения демократии, включающего тайное голосование, всеобщее избирательное право и ответственность правительства. Таким образом, можно сказать, что страна имеет консолидированную демократию, если все основные политические силы и деятели принимают правила демократической игры, соответствующие минимальному определению демократии, и если никто из них не использует какие-либо средства, находящиеся вне этих санкционированных демократических игр2. Здесь, как видно, акцент ставится на институционализации демократических правил взаимоотношений борющихся политических сил, принятых ими в качестве императивов своей деятельности. Фактически речь идет о некотором закреплении границ политической борьбы, выход за которые ставит всю демократическую политическую систему под угрозу.

На внутренние условия закрепления правил игры обращает внимание и Ларри Дайамонд. Он проводит различие между электоральной демократией, имеющей формальный характер (или «псевдодемократией»), и настоящей либеральной демократией, обеспечивающей не только формальную процедуру выборов, но и эффективную защиту гражданских прав и политических свобод. Именно последние демократии, т.е. либеральные демократии, обладают качеством консолидированности. Анализ состояния дел в области свободы и демократии в 90-е годы показывает, что доля свободных государств среди формальных демократий имеет тенденцию к снижению. «В сущности, - пишет Дайамонд, - консолидация есть процесс достижения такой широкой и глубокой легитимации, при которой все политические акторы - как на уровне элит, так и масс - верят, что демократический режим является лучшим для их общества, чем любая иная реалистическая альтернатива, которую они могут себе вообразить»1. При этом, подобная легитимность должна не только быть неким абстрактным доверием к системе, но и включать определенные нормативные обязательства и бихевиоральные структуры.

Существенными в этом процессе являются перемены в политической культуре, которые выражаются в поведенческих структурах и предполагают переход от «инструментальных» установок демократии к «принципиальным», т.е. демократия в этом случае становится ценностью, которая передается в процессе политической социализации и укореняется в ценностной структуре личности на правах одной из ведущих. Сравнительный анализ процессов возникновения и консолидации демократии показал, что политическая культура оказывает на них влияние тремя путями: переменой в сознании и ощущении властвующих элитных групп; изменением массовой политической культуры; оживлением демократических норм и предпочтений. Ларри Дайамонд ставит акцент на ответственности элит за укрепление или разрушение демократии со временем, хотя и не отрицает значения массовой культуры. Он убежден, что политическая культура может как расширить, так и ограничить возможности для демократии: «В действительности можно утверждать, что перемены в роли, силе или стабильности демократии редко случаются без некоторых заметных подвижек - или отсутствия перемен - в политической культуре»2.

Различие между процессом перехода к демократии и ее консолидацией приводит к необходимости определять некоторый набор необходимых и достаточных условий, при которых последний процесс может начаться.

Хуан Линц и Альфред Степан выделяют три таких условия. Во-первых,

Таблица 2

Формальные и либеральные демократии, 1990-2000 гг.

при современной политической организации общества свободные и признанные выборы не могут осуществляться, победители не могут осуществлять монополию легитимной власти и граждане не могут эффективно осуществлять свои права, защищенные господством закона, если не существует государства. Во-вторых, демократия не может стать консолидированной, если демократический переход не завершен. Демократический переход считается завершенным, когда деятельность всех ветвей власти (исполнительной, законодательной и судебной) имеет высокий уровень свободы от влияния со стороны военных, религиозных структур и других авторитарных сил. В-третьих, ни один режим не может быть назван демократическим до тех пор, пока его правители не правят демократично, т. е. исполнительная власть не покушается на конституцию, не подавляет права личности и меньшинств, не вмешивается в дела законодательной власти2.

Все три условия говорят о том, что консолидированной демократией может стать только демократия, а не либерализированный недемократический режим, псевдодемократии или гибридные демократии, где некоторые демократические институты сосуществуют с недемократическими институтами вне контроля демократического государства. Под консолидированной демократией они, таким образом понимают «политический режим, при котором демократия как сложная система институтов, правил и структурных побуждений и препятствий стала буквально «единственной игрой в городе»1. В поведенческом смысле демократический режим тогда можно считать консолидированным, когда никакие значительные национальные, социальные, экономические, политические или институциональные акторы не имеют возможности достигнуть своих целей созданием недемократического режима или отделением от государства. В смысле установок демократический режим является консолидированным, когда подавляющая часть населения, даже при наличии экономических проблем и разочарований, имеет мнение, что демократические процедуры и институты являются наиболее подходящими для управления общественной жизнью, и когда поддержка антисистемных альтернатив является небольшой и более или менее изолирована от продемократических сил. В конституционном смысле демократический режим является консолидированным, когда правящие и управляемые одинаково подчиняются механизму разрешения конфликтов внутри границ особых законов, процедур и институтов, санкционированных новой демократической конституцией. Условиями консолидированной демократии могут стать лишь гражданское общество, относительно автономное политическое общество, подчинение государства и основных политических акторов господству права, защита индивидуальных свобод и социальной жизни, институционализированное экономическое общество и эффективное государственное управление2.

Значительное внимание в исследованиях процессов консолидации демократии уделяется элитам. Консолидация демократии при использовании концепции элит предстает как процесс перемен, осуществляемых по выбору различными группами элит, отношения между которыми и отношения которых к демократии составляет центр проблемы. Борьба за власть между личными элитарными группами часто переворачивает однозначную зависимость между демократией и недемократической элитой. В этом случае консолидация демократии определяется уровнем прагматизации политического сознания старой и новой элиты. Существует довольно подвижная и тонкая граница между стремлением не допустить реставрации политического режима и установкой на демократию. Как пишут некоторые исследователи, «немногие политические акторы готовы поставить свое будущее в зависимость от демократических институтов; они ищут другие, часто неправовые и антидемократические пути для укрепления своих позиций, поддерживая демократический процесс до тех пор, пока он не угрожает их интересам1. В этом смысле центральной проблемой консолидации демократии выступает формирование действительно демократической элиты, которая может подчинять свои интересы демократической процедуре и ищет их удовлетворения в рамках демократических правил игры.

Институционализация демократии является важным условием ее консолидации. Вопросы, с этим связанные, касаются, например, выбора форм государственного правления. Хуан Линц считает, что наиболее подходящими для стабилизации демократии являются не президентские, а парламентские режимы. Его аргументы сводятся к следующему. Во-первых, в президентских системах всегда существуют противоречивые претензии президента и парламента на большую легитимность. Эти институты власти избираются населением, так что по источникам своей власти они не зависят друг от друга. Линц пишет: «Конфликт [между парламентом и президентом] является всегда латентным и временами, вероятно, должен прорываться весьма драматично; здесь нет демократического принципа для его разрешения»1. Во-вторых, фиксированный срок пребывания в должности президента и его кабинета создает жесткость в системе, которая менее благоприятна для демократии, чем механизм возможной смены правительства в результате недоверия к нему парламента, свойственный парламентским системам. В-третьих, президентские системы вводят в политический процесс нежелательный элемент «всеобщего победителя», тогда как для консолидации демократии важным является не доминирование какой-либо государственной структуры, а механизм согласия, на которые рассчитана как раз парламентская система. В-четвертых, стиль президентской политики менее свойственен демократии, чем стиль парламентской политики. Ощущение себя представителем всей нации способствует тому, что президент может вести себя нетолерантно по отношению к оппозиции. «Чувство обладания независимой властью, мандатом от народа, - пишет Линц, - должно, вероятно, дать президенту понимание власти и его миссии, несопоставимой с той пропорцией голосов, которая позволила ему победить. Это в свою очередь может сделать противодействие, с которым он сталкивается, источником большей фрустрации, деморализации и раздражения, чем сопротивление, обычно испытываемое премьер-министром» . В-пятых, политические аутсайдеры более вероятно могут одержать победу на президентских выборах, соответственно занять пост главы исполнительной власти, что имеет значительный дестабилизирующий эффект. Индивиды, избранные прямым голосованием населения менее зависят от политических партий и более вероятно будут руководить в популистской, антиинституционалистской манере.

Доводы Линца находят косвенное подтверждение в исследовании Фреда Риггса, который указывает на слабость президентских режимов вообще по сравнению с парламентскими1. Арендт Лейпхарт также поддерживает парламентскую форму демократии, делая акцент на пропорциональной системе выборов, которая обеспечивает консенсуальный демократический режим. Есть, однако, исследования, в которых довод Линца оспариваются.

Среди индикаторов, на основании которых можно судить о консолидации режима демократии, другие исследователи выдвигают: (1) чередование во власти конкурентов; (2) продолжительность и широта поддержки и стабильность режима во время крайних экономических трудностей; (3) успешная победа над небольшой, но стратегически значимой группой бунтовщиков и их наказание; (4) стабильность pежима перед лицом радикальной перестройки партийной системы; (5) отсутствие политически значимой антисистемной партии или социального движения2.

В общем, тем не менее, консолидация демократии осуществляется не на основе выбора какого-либо одного режима, а через поиск положительных элементов многих режимов, включая и использование некоторых традиционных институтов и норм. Более того, значительную роль в консолидации демократии играют неформализованные политические процессы и факторы. Одним из тех, кто обратил внимание на плюралистическую природу режима консолидирующейся демократии, был Филипп Шмиттер. Для него «консолидация могла бы быть определена как процесс трансформации случайных договоренностей, благоразумных норм и зависящих от обстоятельств решений, которые появились во время перехода, отношения сотрудничества и конкуренции, которые известны как надежные, регулярно практикуются и добровольно принимаются личностями и коллективами (т.е. партиями и гражданами), участвующими в демократическом управлении»4.

Ключевой дилеммой консолидации он считает вопрос о том наборе институтов, с которыми политики могут согласиться, а граждане пожелают поддержать. Необходимо согласие относительно некоторого набора правил с использованием которых разрешались бы возникающие конфликты. В этом отношении в основе консолидированной демократии лежит понятый в широком смысле компромисс. Во-первых, современная демократия концептуализируется не как «режим», а как компромисс «частных режимов», каждый из которых институционализируется вокруг некоторых пространств репрезентации социальны групп и разрешения их насущных конфликтов.

Принятие конституции является важным моментом консолидации, но многие политические режимы все-таки останутся не определенными ею. В этой связи заслуживает внимания так же позиция О'Доннелла, который считает, что партикуляризм (или клиентелизм) играет существенную роль в становлении и консолидации демократии третьей волны1. Во-вторых, можно говорить не о консолидации демократии, а о консолидации многих демократий, т.е. ни один набор современных институтов демократии не является в этом отношении исчерпывающим, наилучшим для современной практики. В-третьих, результат процесса демократизации в третьей волне не слишком зависел от определенных предварительных условий, но скорее от обстоятельств конкретного переходного процесса, когда решались вполне определенные задачи. В-четвертых, как указывает Шмиттер, современная демократизация свидетельствует, что новые социальные движения и ассоциации, составляющие формирующееся гражданское общество, будут находиться в более выгодной позиции, чем политические партии, так как старые власти будут более терпимы к ним. Этот парадокс так же проистекает из плюральности возможных форм и процессов становления и консолидации новых демократий1.

Консолидация демократии это так же перемены в системе административно-государственного управления. Движение к усилению демократического контроля над государственной администрацией и повышение ее ответственности перед демократически избранными органами власти, децентрализация и деконцентрация бюрократического аппарата, ограничение деятельности государственного аппарата законом, гарантия легальности актов управления все это составляет необходимое условие для укрепления демократии. Многое в этом процессе будет зависеть от того, как будет сформирована новая управленческая структура и каким целям она будет служить. Если при переходе к демократии возможно говорить о двух основных стратегиях в отношении чиновничества, то при консолидации демократии речь уже должна идти, во-первых, не просто о лояльности административного аппарата к демократическому режиму, а о приверженности его правилам и нормам; во-вторых, о новом механизме и принципах их профессионализации; в-третьих, о способе влияния основных политических структур на формирование аппарата; в-четвертых, об отношениях, на которых строится государственная служба.2 (См. схему 4)

Консолидация демократии в третьей волне проходит в условиях сложного сочетания рационализированных формальных правил, свойственных репрезентативной демократии, и неформальных механизмов согласования интересов, основанных на патронаже в большей степени, чем на меритократических условиях. Так, становление новых демократических режимов в Португалии, Греции и Испании сопровождалось приходом в государственные учреждения представителей политических партий и расширением использования клиентелистских средств. Часто партии пользуются обещанием предоставления постов в государстве для расширения своего влияния. Луис Ронигер пишет о значительной роли патронажа в современных демократиях. Он подчеркивает, что «по-видимому, в репрезентативных демократиях даже более чем в иных политических режимах патронаж и клиентелистские структуры могут быть значительно эффективными в поощрении и вознаграждении партийных активистов и в формировании ответственности у государственных служащих»1. В этом смысле патронаж может быть использован для формирования демократической политической организации и создания условий для ее консолидации. Правда, никто не знает границ эффективности патронажной системы; слабо исследованы дисфункции патронажа. В истории развития государственной службы патронаж всегда рассматривался в качестве отрицательного механизма формирования государственных чиновников, делались многочисленные попытки заменить его принципами заслуг, т. е. бюрократической рационализированной машиной.

Схема 4

В свою очередь бюрократия показала наличие организационных, экономических и социально-психологических дисфункций, нарушающих эффективное функционирование организации. Возвращение вновь к патронажу может свидетельствовать как об отсутствии иной альтернативы бюрократии, так и о повышении роли неформальных механизмов во взаимосвязи исполнительных и представительных структур власти.

Рассмотренные здесь подходы к консолидации демократии свидетельствуют об отсутствии какой-либо единой парадигмы в этой теме. Можно предположить, что переходные процессы сложно вписываются в логически завершенную схему, так как, с одной стороны, велико значение субъективного компонента политического процесса, порождающего множество случайных величин, с другой стороны, в них появляется много новых механизмов и характеристик, требующих нестандартных концептуальных разработок.

ГЛАВА II. ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ КОНСОЛИДАЦИИ ДЕМОКРАТИИ

2.1 Государственное управление как фактор консолидации демократии

Глобальное управление - это идея совершенствования управления миром, создание некоего целостного единого мирового сообщества. В широкий оборот этот термин был введен в 1990 г. Комиссия ООН во главе с В. Брандтом должна была решить как бороться с глобальными проблемами, с бедностью, болезнями; как отвечать на новые вызовы времени: государственные конфликты, войны, межэтнические столкновения, террористические акты; как оценивать новые тенденции в развитии современного мира - демократизацию и интеграцию, появление новых акторов на мировой арене, изменение внешней политики. Для решения этих задач были предложены несколько вариантов:

Создать единое мировое правительство. Но это оказалось нереально: слишком много участников и разные ценности.

Провести реформирование международной организации - ООН и сделать ее основным звеном управления.

Идея однополярности мира и управления США. Изучалась взаимосвязь стабильности политического режима с наличием некоего государства - лидера. Но эта идея вызвала протест сторонников многополярного мира.

4. Глобальное управление исходит из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государства, но и других участников мирового политического процесса.

Этот вариант стал на сегодняшний день наиболее приемлемым и адекватно отражающим ситуацию. Так как произошли следующие трансформации:

Изменилась политическая структура мира.

Изменились международные отношения.

3. Выделились две новые тенденции в развитии современного мира - демократизация и интеграция.

4. Глобализация оказалась сложным противоречивым и многоуровневым процессом.

Также известны различные подходы к самому управлению. Сегодня появились книги американских ученых Д. Розенау, О. Шемпеля «Управление без правительства: порядок и изменение в мировой политике», а чуть раньше вышла книга «Турбуленция в мировой политике». В данных работах Д. Розенау рассматривает управление как систему правил для любого уровня управления1.

Российский ученый В.М. Сергеев для повышения процессов глобального управления вводит понятие демократии - согласования интересов различных групп путем переговоров. На сегодняшний день, популярными становятся совместные встречи на высшем уровне. Примером может служить встреча Т. Блэра с В.В. Путиным, где был решен вопрос о позиции России в Иракской войне. Также необходимо отметить позитивную роль конференций, организуемых для решения глобальных проблем.

Сегодня отчетливо выделяются следующие параметры глобального управления

множественность акторов;

отсутствие иерархичных связей;

множественность форм и методов взаимодействия;

использование переговоров для принятия согласованных решений. Важную роль в глобальном управлении играет изменение структуры международных отношений.

Необходимо отметить, что мир становится полицентричным, в многополярном мире полюсом выступает государство, а в полицентричном полюса являются различными и находятся на разных уровнях. Политическая структура мира напоминает скорее сеть по типу Интернет, чем прямую со множеством сплетений государственных -негосударственных - межгосударственных - смешанных. По мнению американского исследователя Розенау понятие «международные отношения» утрачивают прежний смысл. Если раньше для описания мира использовали метафоры типа «центр-периферия», то сегодня используются такие метафоры как «сеть - паутина».

Идея полицентричного мира по сетевому принципу интенсивно развивается глобалистами. Известный шведской ученый Андерсон в своей работе «Ворота в глобальный мир» указывает, что появились целые города, районы, которые являются центрами пересечений и передовыми форпостами в глобальный мир. Это такие города как Нью-Йорк, Токио, Милан, Сингапур, Майями. Именно здесь происходит пересечение узлов финансовых, научных, культурных, которые является стандартами будущего развития мира.

Современная эпоха - эпоха транзита, перехода. Сегодня идет качественная трансформация, меняющая суть системы как внутриполитического, так и внешнеполитического устройства мира. Идет становление не отдельного государства, а мировой системы. Происходят изменения в политической жизни столкновения цивилизаций, распад государств.

На наш взгляд, можно выделить следующие парадоксы происходящего перехода:

С одной стороны действуют старые законы, с другой давно существуют новые; с одной стороны изменяется государственный суверенитет, государство становится более открытым, с другой вмешательство во внутренние дела государства, нарушение суверенитета вызывает кризис; примером может послужить конфликт в Косово;

Многие исследователи сегодня предлагают три сценария развития событий. Фукуяма считает, что произошла победа либерализма, Хантингтон считает, что идет столкновение цивилизаций, третий сценарий интегрирует два предыдущих.

Для понимания процессов глобального управления необходимо выделить особенности политической структуры современного мира.

1. Множественность участников на мировой арене: государства, межправительственные организации, неправительственные организации, ТНК, регионы1.

Изменилась роль государства. Его значение оценивается по многим параметрам. Сегодня все более значительным становится экономический фактор. В современном мире государства ранжируют в зависимости от доходов на душу населения выделяют государства с низким доходом, со средним, и с высоким. 40% государств и 55% населения попадают в первую категорию, 45% средним доходом во вторую, и только 15% с высокими доходами в третью. Большинство стран с высоким уровнем доходов являются членами ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) - клуба богатых государств.

Развитие мировой политической системы XXI века бросило вызов базисному атрибуту государства как основного участника международного взаимодействия - государственному суверенитету. Теперь оно должно считаться как с международными организациями, так и с внутригосударственными регионами.

На сегодняшний день можно говорить, что размывается международное право. Основными принципами международного права были:

1. Невмешательство государства в дела других государств, но после событий 11 сентября 2001 года международные отношения изменились теперь США могут вмешиваться во внутренние дела других государств и даже менять их руководителей (Ирак).

Принцип самоопределения наций (сегодня наблюдается рост национализации);

Соблюдение прав человека (сегодня происходят политические конфликты по этому поводу);

Базисной становится проблема идентичности государства. Ряд исследователей говорят о появлении расщепленной самоидентичности. Это этническая или религиозная самоидентичность. Так же необходимо отметить, что гражданами Земли себя ощущают только 15% населения. Это так называемая проблема гражданственности. Государство реагирует на ослабление суверенитета образуются диктатуры и квазигосударства1.

Таким образом, произошло изменения содержания государства. Часть функций передано другим структурам. Таким как межправительственные организации.

В XIX веке появляются первые межправительственные организации (МПО). Такое объединение было создано для реализации общих целей. Данные организации являются источниками международного права -взаимодействия на международной арене. Примером могут послужить «Большая семерка», «Большая восьмерка». При ООН действуют следующие МПО:

Международная организация труда (МОТ);

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ);

Международная организация гражданской авиации;

Международное агентство по атомной энергетике (МАГАТЭ).

В современном мире насчитывается около 250 межправительственных организаций. Спектр проблем, которыми занимаются сегодня межправительственные организации, очень широк. Это борьба с международным терроризмом, урегулирование конфликтов, уменьшение бедности, развитие демократии, проблемы экологического характера.

Наряду с межправительственными организациями действуют неправительственные организации.

Они еще более разнообразны и круг проблем, которые они решают, весьма широк. Это международные ассоциации, например, Международная ассоциация политических наук, Международный Олимпийский комитет, Международная организация журналистов, Всемирный совет церквей, Красный крест.

Данные организации пользуются большим доверием у людей. Во Франции население в 5 раз больше доверяет неправительственным организациям, чем правительству. В США. Германии, Великобритании та же ситуация. В XXI веке для неправительственных организаций характерно: рост числа участников; расширение географии действия; усиление политического влияния; расширение спектра решаемых вопросов.

ТНК - транснациональные, мультинациональные, межнациональные корпорации. Это базисные структуры, направленные на достижение собственной прибыли. Сегодня их насчитывается около 50 тыс., и они оказывают огромное влияние на политический процесс.

Все большую роль в глобальном мире играют внутригосударственные регионы. Современную Европу даже называют «Европой регионов». Усиление влияния регионов на международной арене ведет к ослаблению демократии. Усиление регионов ослабляет центральную власть. В России проблема регионов связанна, в первую очередь, с ассимитричностью: регионов в России очень много, они не всегда сотрудничают с Центром.

Множественность участников является фактором изменения политической структуры мира. На международной арене действует множество новых акторов: государственные организации, межправительственные организации, неправительственные организации, ТНК, регионы. Так же необходимо отметить, что самостоятельным субъектом мирового политического процесса становятся СМИ. Они влияют на международные отношения и на внутригосударственную деятельность.

В условиях глобализации большую роль играют интеграция и демократизация мира. Интеграция означает сближение. Она бывает политической, экономической, научно-технической.

Политическая сфера является наиболее сложной, так как именно от нее зависит будущее сотрудничество.

Государственное управление занимает ключевое место в структуре целостного политического процесса. В связи с этим важнейшие аспекты процесса нагляднее всего показать на примере государственного управления.

В государственном управлении, с одной стороны, по каналам принятия официальных решений аккумулируется и выражается коллективная воля социума, а с другой - через институциональные механизмы и с помощью политико-инструментальных средств эта воля осуществляется для упорядочения общественных дел. В структурном отношении такое управление объединяет два субпроцесса: 1) регулирование коллективных ресурсов общества; 2) целенаправленное руководство людьми, поддержание институционального порядка общения между ними.

В англо-американской политической науке категория государственного управления - самая обобщающая, ибо включает в себя как государственную/публичную политику (англ. public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно государственное администрирование (англ. public administration), направленное на оптимальную организацию деятельности звеньев госаппарата в целом и управленческого персонала, в частности1.

Со времени написания классических работ Бентли и Трумэна государственное управление и публичная политика ассоциируются с рациональным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти, причем делают они это с помощью официальных институтов.

Политическое управление обществом, считает американский политолог Чарльз Линдблом, может быть представлено как механизм с ведущими бюрократами наверху, простыми гражданами внизу и встроенными между ними промежуточными соподчиненными звеньями1. Этот объемный и сложный механизм являет собой систему функциональных фаз и ранжированных составных частей, находящихся в отношениях координации и субординации. Здесь каждый более высокий уровень, с одной стороны, обладает большими информацией, ресурсами и функциями, чем нижестоящий, а с другой - наделен и надлежащей ответственностью за поддержание режима оптимальной деятельности подчиненных ему уровней.

В свою очередь, государственное управление как разновидность социального отличается от других типов управления прежде всего своей универсальностью, предопределенной необходимостью в широких властных полномочиях и функциях, поскольку в регулировании нуждаются многие сферы публичной жизни.

Специфику государственного управления определяет также всеобщая роль конституционного права как системы базовых норм, от имени народа регламентирующих главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Государственная организация с функциями управления как иерархизированный политический субъект располагает универсальным комплексом публично-властных полномочий и коллективными ресурсами, используемыми от имени и в интересах всего общества; сознательно применяет административные методы руководства и принудительные санкции; использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами.