Задачи и цели государственной молодежной политики

Размещено на http://allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ

1.1 Теоретические основы молодежной политики

1.2 Механизмы формирования и реализации молодежной политики

1.3 Нормативно-правовые основы реализации молодежной политики

2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ НА МУНЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ (на примере Параньгинского района)

2.1 Общая характеристика Управления по молодежной политике Параньгинского района

2.2 Эффективность реализации молодежной политика (Параньгинский район)

2.3 Оценка основных проблем реализации молодежной политики (Параньгинский район)

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ

Выводы и предложения

Список используемых источников

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ

1.1 Теоретические основы молодежной политики

Появление термина «молодежная политика» связано с процессами трансформации российского общества, которые привели к появлению новых общественно-политических институтов (демократические общественные объединения, либеральные политические партии, независимые от государства бизнес-структуры), которые стали вовлекать молодых людей в свою деятельность, что и привело к появлению разноплановых стратегий в работе с молодежью и в свою очередь появлению нового для России понятия.

Молодежная политика - это постоянно развивающееся динамичное явление, находящееся в прямой зависимости от состояния общества, государства и происходящих в них процессов.

И.М.Ильинский, доктор философских наук, профессор, известный ученый в области философии образования, социологии молодежи, молодежной политики, глобалистики и глобализации, выделяет два вида молодежной политики: государственную и общественную. Под государственной молодежной политикой он понимает деятельность государства, направленную на решение проблем молодежи, вовлечение ее в социально-политические процессы, происходящие в государстве и обществе. Субъектом молодежной политики в данном случае является государство в лице его специальных органов. Общественная молодежная политика определяется Ильинским как «система идей, взглядов по поводу молодежи и ее роли в общественном развитии, а также практических действий различных структур гражданского общества, направленных на претворение этих идей и взглядов в жизнь, в целях достижения общественных перспектив, одобряемых большинством народа».

На сегодняшний день в российской науке и практике сформировалось два основных подхода к пониманию молодежной политики. При этом важно, что эти подходы существуют не только в рамках отдельных научных направлений и исследований, но и в практической деятельности государства, направленной на включение подрастающего поколения в социокультурное пространство трансформирующейся России. Сторонники первого - «узкого» - подхода рассматривают государственную молодежную политику как одно из направлений социальной или образовательной политики государства, в первую очередь ориентированное на решение задач воспитания и дополнительного образования. Данный подход является наиболее распространенным в отечественной политической науке. И именно данный подход положен в основу деятельности Российского государства по работе с молодежью. Это проявляется в первую очередь в упразднении специализированных федеральных органов по делам молодежи и передаче их полномочий отдельному департаменту в рамках Министерства образования и науки РФ.

Сторонники «широкого» подхода склонны рассматривать государственную молодежную политику как особую деятельность государства по развитию потенциала молодых людей, включению их в социокультурное пространство России, формированию лидерских навыков и умений, которые бы позволили сегодняшней молодежи занять стратегические места в органах государственной власти, бизнес-сруктурах, некоммерческих организациях. Необходимо отметить, что данный подход наиболее соответствует российским реалиям. Если в ряде европейских стран государство фактически устранилось от решения проблем молодежи, сосредоточив внимание на какой-либо одной сфере жизнедеятельности подрастающего поколения (образования, девиации и др.), поскольку большое место по работе с молодежью занимают общественные и некоммерческие организации, то в нашей стране в условиях неразвитости институтов гражданского общества только государство имеет возможность осуществлять комплексные системные действия по оптимизации процесса социализации молодого поколения.

В истории формирования и развития государственной молодежной политики в современной России можно выделить несколько этапов:

- Этап институционализации государственной молодежной политики (1990 - 1996 гг.);

- Этап устойчивой реализации государственной молодежной политики (1997 - 2001 гг.);

- Этап поиска альтернативных проектов реализации государственной молодежной политики (с 2002 г.).

Рассмотрим выделенные этапы более подробно.

Основным содержанием первого этапа стали процессы создания и развития государственных институтов, реализующих молодежную политику, разработка нормативно-правовых актов и основных направлений, создание государственных, региональных и муниципальных органов по делам молодежи.

Начала реализации российской государственной молодежной политики было положено в 1990 г., когда в рамках Государственного комитета по труду и социальным вопросам СССР было создано Управление по молодежной политике под руководством Е.Д.Катульского. В 1991 году распоряжением Президента РФ была введена должность полномочного представителя Правительства РФ по делам молодежи. 16 сентября 1992 г. был подписан указ Президента РФ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики», важнейшим итогом которого стало создание при Правительстве РФ Комитета по делам молодежи, рерганизованного 30 сентября того же года в Комитет РФ по делам молодежи, что значительно повысило его статус.

В первый период были разработаны основные федеральные нормативно-правовые акты, руководствуясь которыми государственная молодежная политика осуществляется по сей день. Среди них: «Молодежь России» и Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации. На основе последней программы строилась содержательная деятельность Комитета РФ по делам молодежи.

В 1990 - 1996 гг. были разработаны и приняты основные законы, регламентирующие деятельность органов по делам молодежи в отдельных субъектах РФ. В результате создания Комитета РФ по делам молодежи появились подобные структуры в субъектах Российской Федерации, сформировалась система органов по делам молодежи, молодежных учреждений, служб на региональном и местном уровнях.

Второй этап осуществления государственной молодежной политики характеризовался деятельностью федеральных, региональных и местных органов по делам молодежи по реализации основных направлений государственной молодежной политики. Период с 1997 по 2001 г. является наиболее продуктивным с точки зрения деятельности органов по делам молодежи. Именно в это время были созданы инновационные технологии работы с молодежью, начала формироваться сеть молодежных учреждений, являющихся экспериментальными площадками федеральных органов по делам молодежи и реализующих отдельные направления молодежной политики.

На втором этапе была разработана и реализуется до сих пор программа содействия занятости и предпринимательству молодежи. Успехом реализации государственной политики стали программы по решению жилищных проблем молодежи.

В 1997 - 2001 гг. сложилась система эффективного партнерства государственных органов по делам молодежи и общероссийских и межрегиональных общественных объединений. К наиболее крупным партнерам государства по реализации молодежной политики можно отнести общероссийские общественные организации: Российский союз молодежи, «Детские и молодежные инициативы», Союз молодежных жилищных комплексов, Молодежный союз юристов Российской Федерации, Национальную молодежную лигу и др.

Отношение государства к молодежи - составная часть общегосударственной идеологии. Молодежная идеология необходима «для выработки некоторого стандартного, одинакового понимания окружающих явлений». Если нет идеологии, нет и единой системы целей и задач: поставленные в отрыве от идеи, они заранее обречены. Поэтому прежде чем приступать к формированию государственной молодежной политики, необходимо определиться с ее идеологией, затем выстроить концепцию, а только после этого воплощать ее в конкретных программах и мероприятиях.

Анализ современной всемирной истории позволяет выделить три основные идеологии, определяющие экономическую, социальную, культурную и другие стороны государственной политики, - либерализм, социал-демократию, консерватизм (при том, что каждая из них имеет свою внутреннюю дифференциацию). В этой связи представляется правомерным процитировать И.Ильинского, заметившего, что «при общей сущности типы молодежной политики просто имеют разные цели и разное содержание, которые определяются идеологией этих обществ, а вопрос целей, задач и содержания молодежной политики - это вопрос сугубо идеологический. Исходя из идеологии, которая доминирует в обществе, можно определить тип молодежной политики…».

И.Ильинский и Е.Слуцкий рассматривают либеральную и социал-демократическую молодежную политику. Развивая идеи Ильинского, можно сказать, что последняя - это прежде всего идеология особого отношения государства и общества к молодежи исходя из ее психологических, возрастных, социальных особенностей и понимания ее важности для государства и общества в целом. В либеральном (неоконсервативном) варианте (молодые рассматриваются как «сильная» часть общества, которая должна выжить самостоятельно) декларируется и пропагандируется право и приоритет конкурентных начал как залог успешного развития человека и общества, а также право граждан на равное отношение ко всем категориям населения со стороны правительства.

В постсоциалистической России была сформирована идеология. Хотя в середине 90-х годов в, казалось бы, важных федеральных документах был закреплен социал-демократический принцип ответственности государства за молодежную политику, создан федеральный орган по делам молодежи, приняты ряд нормативно-правовых актов специального молодежного законодательства, отдельная целевая программа «Молодежь России», в бюджетном классификаторе появилась отдельная строка «молодежная политика». Однако на практике все эти новшества фактически ни к чему не привели, поскольку не отвечали либеральным взглядам правительства.

В основных идеологических моделях (социал-демократической, либеральной и консервативной) место молодежи и цели молодежной политики, несколько упрощая, определяются по-разному:

1) Социально-демократическая идеология: молодежь - объект опеки, цель молодежной политики - создание особых льготных условий для ее развития;

2) Либеральная идеология: молодежь - наиболее мобильная и сильная группа населения, поэтому специальной государственной молодежной политики не требуется;

3) Консервативная идеология: молодежь - ресурс государства, поэтому цели молодежной политики - развитие и использование этого ресурса в интересах государства.

В условиях идеологического трансфера последних 15 лет господствующая государственная идеология прошла последовательно через все эти три модели, что привело к размыванию единой молодежной политики в масштабах страны. И даже в масштабах одного региона в разных муниципалитетах молодежная политика осуществляется (или не осуществляется) в зависимости от идеологических воззрений руководства муниципалитета. Следствие - частичное разрушение отрасли, и резкое падение качества подготовки кадров. Текущее состояние и перспективы государственной молодежной политики невозможно понять без анализа новейшей истории страны и тех изменений, которые происходили в сфере государственного регулирования молодежной политики.

По мнению А.Иваненкова, есть две основные позиции: полная ответственность и контроль государства над процессами воспитания, социализации молодежи (что подразумевает выделение соответствующих ресурсов и финансов) и максимальное самоустранение государства из этой сферы.

Кроме того, необходимо определить, чем является молодежь для государства - объектом или субъектом. Считать ее субъектом - значит признать, что молодые люди должны участвовать в разработке политики, затрагивающей основы их существования. Иначе фундаментальный принцип сочетания интересов будет недостижим, а вся молодежная политика сведется к бюрократической игре. Единственный выход - всемерная поддержка молодежных организаций, а также создание и развитие других необходимых каналов и структур для участия этой категории активных граждан в жизни общества.

Еще один значимый фактор связан с процессом вовлечения молодежи в мир взрослых. Здесь необходимо определить, когда же она является более мощным ресурсом: будучи полностью включенной в государственно-общественную машину либо самостоятельно выстраивая и организуя свою гражданскую позицию и деятельность.

Молодежь как отдельная социальная группа имеет свои собственные интересы, порой не совпадающие с интересами всего общества. И безоглядное следование принципу приоритета ее интересов как цели молодежной политики, тем более в условиях непростой экономической ситуации, может привести к формированию неоправданных с точки зрения всего общества привилегий. Еще одна грань этой проблемы - сильно выраженное потребительское отношение значительной части российской молодежи к государству и обществу, выражающееся в ожидании чрезмерной поддержки и помощи. Поэтому при выработке государственной идеологии необходимо обеспечить сочетание интересов различных частей общества и государства, увязав идеологию молодежной политики с общегосударственными стратегическими задачами.

Два десятилетия коренных общественных перемен в России существенно изменили облик страны, содержание и формы государственности, смысл и технологию управления социальными процессами. Затронуты все стороны жизни людей как на уровне социальной структуры и социальных институтов, так и на уровне повседневных социальных практик. Эти грандиозные изменения не могли не породить феномена социальной аномии, нарушения устоявшихся социальных связей, переоценки ценностей. Разрушены механизмы поддержания социального контроля в обществе и управления социальными процессами и на их месте строится иная управленческая система. При этом даже те сферы управленческой деятельности, которые сформировались как социальные инновации в новой России, силу длительности постсоветской трансформации претерпевают изменение, меняют содержание.

К таким сферам относится и молодежная политика. Еще в середине 1980-х годов сама идея молодежной политики была для российских условий не проработана и неясна, действия власти в отношении молодежи были частью политического курса и идейно-воспитательной работы КПСС, т. е. выступали не как консенсус общества в вопросе о воспроизводстве своих свойств в новых поколениях, а как партийная установка, обеспеченная мощными инструментами реализации. Выдвижение в качестве одной из политических идей периода перестройки принятия Закона о молодежи привело к серьезной дискуссии в обществе и научных кругах о социальных проблемах молодежи, способах их решения на правовой основе. Принятый после нескольких лет дискуссии Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» реализовал передовую концепцию молодежной политики, управленческий механизм которой основывался не на системе «обуздания молодежи», а на создании необходимых условий для самореализации молодого человека, поддержке общественно значимых инициатив молодежных общественных объединений. Этот механизм был практически сформирован уже после развала СССР и затем многократно перестраивался и в силу быстрой смены социальных реалий российского общества, и по причинам субъективного характера. В этих условиях проявилось основное противоречие в управлении молодежной политикой на современном этапе: движение России к рыночной экономике ограничивает сферы, масштабы и способы организованного влияния на решение социальных проблем молодежи и подготовку молодого поколения к самореализации в обществе.

Либерализм любого типа (даже самый «мягкий») по сути своей философии отвергает идею сильного государства, минимизирует его роль не только в экономике, а в жизни общества вообще; отвергает, в частности, и сильную социальную политику, а значит, и сильную молодежную политику. «Человек должен иметь только то, что может иметь», «Помоги себе сам», «Пусть вырастет все, что растет, и умрет то, что нежизненно» -- вот лишь некоторые постулаты либерализма.

Разумеется, в период идеологического господства в обществе либерализма судьба молодежной политики печальна: постоянное реформирование, либо ликвидация органов управления на федеральном и региональном уровнях, законодательная неопределенность, отсутствие системы оценки эффективности (из-за отсутствия государственного целеполагания), ресурсный и кадровый голод.

Государственная молодежная политика - это внутренняя политика государства по урегулированию отношений молодежи и государства. Она является составной частью государственной политики в области социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации и представляет собой целостную систему мер правового, организационно-управленческого, финансово-экономического, научного, информационного, кадрового характера, направленных на создание необходимых условий для выбора молодыми гражданами своего жизненного пути, для ответственного участия в возрождении России.

Согласно принятым в российской социологии подходам, молодежная политика представляет собой деятельность государства, политических партий, общественных объединений и других субъектов общественных отношений, имеющую целью воздействовать на социализацию и социальное развитие молодежи, а через это - на будущее состояние общества. Другая сторона молодежной политики определяется тем, что система идей, мероприятий, учреждений, кадров того или иного субъекта политической жизни в отношении молодежи разрабатывается и реализуется с тем, чтобы получить поддержку своей политической линии от нее или от ее определенной части, имея в виду как сиюминутные, так и стратегические задачи политической конкуренции.

Молодые поколения россиян выполняют особые, незаменимые и не выполняемые никакой другой группой населения социальные функции.

Во-первых, молодежь наследует достигнутый уровень развития общества и государства и уже сегодня формирует в себе образ будущего, несет функцию социального воспроизводства, отвечает за жизнь предшествующих поколений, за сохранение и преемственность развития общества.

Во-вторых, в силу объективных причин молодежь отличает несформированность ценностных, духовно-нравственных ориентиров и недостаток жизненного опыта, что увеличивает вероятность ошибочного выбора при принятии ответственных решений. Поэтому, вступая в трудовую и общественную молодежь является главным объектом и субъектом образования и воспитания, социализации и адаптации.

В-третьих, молодежь является главным участником социальных перемещений и экономической мобильности, ей присуще неполное включение в существующие социально-экономические и политические отношения.

В-четвертых, как всякая реальная социальная группа молодежь должна иметь собственные цели и интересы, которые могут отнюдь не совпадать с «вакансиями» общества, пусть даже в самом развитом виде, в конкретной исторической ситуации.

В-пятых, молодые люди составляют костяк силовых ведомств, обеспечивают безопасность страны.

Реализация данных функций формирует характер межпоколенческих и внутрипоколенческих взаимодействий, инновационный потенциал молодежи, ее ресурс как экономической и социально-политической силы.

Учитывая вышесказанное, молодежь может явиться фактором как ускорения, так и затруднения предшествующего развития. Это зависит от того насколько молодежь:

знает, разделяет и принимает цели и задачи государственного и общественного развития, связывает с ними свои жизненные перспективы,

обладает необходимыми качествами (физическими, личностными, образовательными, профессиональными) для решения стоящих задач;

обеспечена необходимыми ресурсами и возможностями для активного включения в решение задач обеспечения конкурентоспособности страны.

Усилия государства и общества должны быть направлены на то, чтобы, с одной стороны, молодежь не служила источником угроз национальной безопасности во всех ее сферах в настоящем, а с другой стороны, знала опасности, была способна оценить угрозы, предсказать последствия и была готова к их предотвращению в будущем.

При таком подходе молодежь не рассматривается как отдельная группа населения, а прописывается ее функциональное место, инновационные возможности и роль во всех сферах жизнедеятельности общества.

В последнее время все больше проявляется сложность и противоречивость молодежной политики как сферы интересов государства и, как следствие, области государственного управления.

Сложившаяся правовая практика исходит из того, что молодежная политика - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование государственной молодежной политики в Российской Федерации основывается на федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

В федеральном законодательстве нормативные положения, касающиеся прав и интересов молодежи, элементов государственной молодежной политики, отражены в Конституции Российской Федерации, Гражданском, Уголовном, Семейном, Трудовом кодексах Российской Федерации, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Также существуют законодательные акты, включающие нормы, непосредственно касающиеся молодежи: законы Российской Федерации «Об образовании», «О занятости населения в Российской Федерации», федеральные законы «Об общественных объединениях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», указы Президента Российской Федерации по вопросам работы с молодежью.

Давая краткую характеристику роли и места молодежной политики в жизни государства и сфере государственного и муниципального управления, нельзя не отметить, что:

· Государство не может «игнорировать» одну из самых крупных социально-демографических групп населения, наиболее мобильную и имеющую огромный потенциал, от развития которого в перспективе зависит потенциал всего общества.

· Молодежная политика является пограничной областью управления, лежащей на стыке более четко выраженных и структурированных отраслей государственного управления, таких, как «Образование», «Здравоохранение», «Физкультура и спорт», «Социальная защита населения». Следствием такого позиционирования молодежной политики становятся сложности в четком определении ее места и роли в системе государственного управления, целей, задач, механизмов и форм реализации, оценки эффективности и результативности. А в условиях проведения административной и бюджетной реформ возникают серьезная проблема определения подведомственности и, как следствие, дополнительные сложности с выделением бюджетного финансирования. Практически повсеместно исполнительные органы власти, ответственные за реализацию молодежной политики, независимо от уровня управления, входят в состав различных министерств, департаментов и управлений, тем самым создаются дополнительные сложности на этапе согласования интересов различных управляющих субъектов.

· Государство пока не смогло подобрать адекватную замену целостной и стройной системе «октябрята - пионеры - комсомольцы», сопровождавшей подрастающее поколение на этапах его личностного и гражданского становления. В результате государство вынуждено находиться в состоянии перманентного управленческого эксперимента, в основе которого поиск адекватных времени социальных технологий, подбор и оптимизация форм и методов вертикального и горизонтального управления, ресурсного и кадрового обеспечения управленческих процессов.

· Молодежная политика реализуется не в однородном общегосударственном поле, когда ее субъектами и участниками были исключительно государственные и общественно-государственные структуры, были понятны и отлажены «правила игры», а в дифференцированном поле, где действуют различные субъекты, имеющие собственные цели, решающие свои локальные задачи, возможности государства воздействия на них значительно слабее. Все это предполагает поиск, апробацию и внедрение новых механизмов взаимовыгодного (управляемого) взаимодействия, принципиально новых партнерских отношений как бизнес-организациями, так институтами гражданского общества.

· Как составляющая социальной политики молодежная политика, согласно Конституции РФ, является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти, что в немалой степени сказывается на усложнении процесса разграничения зон ответственности и полномочий различных субъектов управления. Негативным результатом сложившейся ситуации продолжает оставаться достаточно слабое законодательное регулирование молодежной политики как на федеральном, так и региональном уровнях. Несколько лучше обстоит ситуация с нормативно-правовым регулированием на муниципальном уровне управления, но в условиях финансовой зависимости большинства муниципалитетов нерешенность ряда вопросов на более высоких уровнях управления не позволяет муниципалитетам в полной мере реализовывать эффективную молодежную политику.

Все выше сказанное позволяет позиционировать молодежную политику как сложный и многогранный объект государственного и муниципального управления. Об эффективной молодежной политике в РФ можно будет говорить в том случае, когда:

* будут четко определены и структурированы полномочия, цели, задачи, методы, механизмы формирования, формы реализации, методы оценки эффективности на каждом уровне управления;

* будет разработана достаточная законодательная и нормативно-правовая база в сфере молодежной политики, как области государственного (муниципального) управления;

* будет выстроена эффективная система социального партнерства и межсекторного взаимодействия, динамично реагирующая на изменения внешней и внутренней среды, способная прогнозировать и моделировать такие изменения;

* изменится качественный уровень управления в государственных и муниципальных организациях, реализующих молодежную политику, а также некоммерческих негосударственных (немуниципальных) организациях, выступающих в качестве социальных партнеров, поставщиков государственных (муниципальных) услуг.

Сложность и неоднозначность молодежной политики как объекта управления, накопившиеся в нем системные проблемы не должны пугать потенциальных реформаторов, а, наоборот, должны побуждать их к поиску принципиально новых путей эффективного управления сложным объектом.

В последние годы тема молодежной политики и отдельных ее составляющих становилась объектом и предметом изучения и исследования специалистов социальной сферы, представителей научного сообщества. Многочисленные аналитические статьи и материалы таки специалистов, как Ю.В. Коврижных, О.Н. Рожнов, Г.М. Лукс, О.Б. Фурсов, А.И. Орлов, В.Л. Мутко, Я.А.Голобокова, Г.Г. Николаев, С.В. Тетерский, Л.В. Савина, свидетельствуют о серьезном интересе как теоретиков, так и практиков социальной сферы к проблемам молодежной политики, ее эффективности и результативности. В большинстве работ содержится достаточно качественный анализ различных проблемных областей молодежной политики, причин их возникновения, даются концептуальные посылы к исправлению сложившейся ситуации.

К позитивным результатам аналитических и исследовательских работ можно отнести достаточно обширную информационно-аналитическую базу материалов, на основе которых необходимо проектировать и внедрять социальные технологии, направленные на реальные изменения в сфере государственного (муниципального) управления.

В условиях продолжающегося процесса разграничения полномочий, получения все большей самостоятельности субъектами РФ в различных сферах функционирования, наибольший интерес в области государственной молодежной политики приобретает региональный уровень управления. На его основе в ближайшее время будут происходить процессы формирования общефедеральной молодежной политики («процесс снизу»), а также задаваться основные параметры и создаваться необходимые условия для молодежной политики, реализуемой на муниципальном уровне управления.

Концептуальные и стратегические подходы предполагают рассматривать молодежь не только как пассивного благополучателя и объект молодежной политики, но и как активный субъект молодежной политики как на государственном, так и на муниципальном уровне. Тем не менее говорить о возможном реформировании государственной молодежной политики в настоящее время, внедрении новых управленческих подходов в деятельность основных субъектов молодежной политики невозможно без системного понимания истории становления и формирования государственной молодежной политики в Российской Федерации.

Еще одним существенным фактором, влияющим на общую эффективность государственной молодежной политики, является ее ориентированность на удовлетворение существующих потребностей молодого человека, которые диагностируются через многочисленные социологические исследования. Как правило, такие исследования проявляют патерналистские ожидания молодежи, весьма ограниченное стремление быть вовлеченным в самостоятельную деятельность по разрешению имеющихся проблем. Часто исследования показывают концептуальное непонимание молодежью целей и задач государства, роли общественных объединений, а также имеющихся возможностей у различных структур общества. В то же время ни в теоретических, ни в прикладных разработках в сфере молодежной политики практически не рассматривается аспект формирования у молодого человека новых потребностей, именно на формировании необходимых государству потребностей молодежи оно должно строить свою политику в отношении молодого поколения, задавая тем самым прогнозируемый образ поколения, которому в ближайшее время придется реализовывать свой потенциал на благо страны.

Усиление экономических возможностей государства, политическая стабильность позволяют начать переход от спонтанного и эпизодического решения ряда сложных проблем, особенно в социальной сфере, к системной, продуманной работе. Такая деятельность предполагает существенную перестройку существующих и привычных механизмов взаимодействия и реализации, очевидна необходимость появления новых структур, обладающих достаточными финансовыми, кадровыми, техническими ресурсами, имеющими положительную репутацию в обществе, способных выстроить принципиально новый уровень коммуникаций с социальными партнерами. В последние годы и на федеральном, и на региональном уровне получила распространение практика создания «агентств» - организаций, подведомственных органам исполнительной власти, осуществляющих непосредственную работу по реализации мероприятий государственной политики, оказанию государственных услуг.

1.2 Механизмы формирования и реализации молодежной политики

молодежный политика социализация правовой

Анализ положения дел в сфере молодежной политики России, в том числе в части нормативно-правового, организационного обеспечения, институционального оформления вынуждает нас, исследователей согласиться с мнением авторов проекта Доктрины государственной молодежной политики Российской Федерации о том, что «модель государственной молодежной политики в Российской Федерации не отвечает масштабу задач, стоящих перед государством и обществом. Нормативная база государственной молодежной политики лишена целостности и не соответствует современной политической и социально-экономической ситуации. Этим обусловливается фактическое отсутствие у государственной молодежной политики официально признанного статуса».

В условиях отсутствия концептуально оформленной государственной молодежной политики примененный на практике государственными органами, осуществлявшими молодежную политику, программно-целевой метод в течение 15 лет являлся единственным выходом из той непростой ситуации, в которой оказалась молодежная политика. Некоторые исследователи вполне обоснованно считают, что «именно при разработке приоритетов федеральной целевой программы «Молодежь России» стратегическое видение государственной молодежной политики получало наиболее емкое выражение».

С самого начала, с момента выхода в 1992 году Указа Президента РФ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики» в осуществлении государственной молодежной политики широко используется программно-целевой подход, а одним из основополагающих механизмов исполнения молодежной политики стала реализация целевых программ. До недавнего времени среди них можно было отметить: федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 г. № 1015; государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 годы» утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2000 г. № 122; подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» входящая в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» утвержденная постановлением Правительства России от 28.08.2002 г. № 638.

Эти нормативные документы, не только определили основные направления реализации государственной молодежной политики в стране, но и создали и развили правовые, социально-экономические и организационные условия для самореализации молодежи, духовно-нравственного воспитания молодого поколения.

Особое место среди них по праву занимает федеральная целевая программа «Молодежь России». Среди задач Программы: создание условий для патриотического и духовно-нравственного воспитания, интеллектуального, творческого и физического развития молодежи и формирование у молодежи активной жизненной позиции, готовности к участию в общественно-политической жизни страны и государственной деятельности; содействие социальной адаптации и повышению конкурентоспособности молодежи на рынке труда и формирование здорового образа жизни молодого поколения; укрепление института молодой семьи и помощь в решении жилищных проблем молодых граждан.

Можно утверждать, что задачи федеральной целевой программы «Молодежь России» эффективно решались на протяжении всего срока ее реализации.

Мероприятия, проведенные в рамках ФЦП позволили создать в стране обширную сеть социальных центров и клубов для молодежи. В субъектах Российской Федерации было создано почти 2 тысячи учреждений социального обслуживания, осуществляющих свою деятельность более чем в 45 направлениях, более 1500 подростково-молодежных клубов по месту жительства, реализующих социальные программы.

Благодаря поддержке Программы ежегодно проводятся общероссийские игры и турниры молодежи. Среди которых: Всероссийские молодежные Дельфийские игры, фестиваль народных спортивных игр «Каравай», Всероссийский турнир юных футболистов «Кожаный мяч», Всероссийские финальные соревнования на приз клуба «Золотая шайба», целый ряд других массовых молодежных спортивных мероприятий.

Реализация программных мероприятий в субъектах Российской Федерации создала условия для формирования системы специальных районных и городских программ трудоустройства подростков и молодежи. В них сегодня задействованы центры занятости населения, молодежные биржи труда, социальные службы. В регионах страны сложилась сеть организационных структур поддержки и развития молодежного предпринимательства в сфере малого бизнеса, появились центры межрегиональной лизинговой компании системы молодежных бизнес-инкубаторов. Проведено более 5000 ярмарок вакансий, на которых было трудоустроено более 60 тысяч молодых людей, более 200 тысяч человек получили профессиональные консультации.

Серьезная поддержка государства благодаря Программе оказана Всероссийскому движению студенческих отрядов. В результате во всех федеральных округах страны созданы штабы студотрядов. Если в 2001 году было организовано 745 студотрядов, в которых трудилось 24179 человек, то в 2003 году почти 110 студентов работало в 2577 отрядах. В 2005 году количество студенческих отрядов составило почти 4000.

Исполнение ФЦП «Молодежь России» позволило оказывать реальную помощь и развитию молодежного общественного движения страны - крупнейшим молодежным организациям, входящим в Федеральный реестр, их программам, проектам и мероприятиям. В том числе: ежегодному Всероссийскому многожанровому фестивалю студенческого творчества «Российская студенческая весна», традиционным Международным молодежным лагерям, движению молодежных жилых комплексов. В целом за рассматриваемый период число общественных объединений, осуществляющих работу с детьми и молодежью по разным направлениям, увеличилось на 8,8%.

Реализация программных мероприятий ФЦП обеспечивало действенную поддержку военно-патриотическому движению в стране, осуществлению процесса патриотического воспитания подрастающего поколения. Важнейшими звеньями, которого являются поисковые отряды, военно-патриотические молодежные и детские общественные объединения, клубы юных десантников, пограничников, моряков, летчиков, объединяющие свыше 400 тысяч подростков.

В рамках федеральной целевой программы «Молодежь России» успешно развивалось международное молодежное сотрудничество. Осуществлялось долговременное взаимодействие с государствами СНГ, «молодежными» структурами Совета Европы, активное сотрудничество по широкомасштабным программам с Германией, Италией, Финляндией, Францией; контакты с Польшей, Эстонией, Литвой и Латвией; с государствами азиатского региона: Республикой Корея, КНДР, Китаем, Индией, Японией.

В федеральной целевой программе «Молодежь России» реализовылась подпрограмма развития переподготовки и повышения квалификации специалистов по работе с молодежью, предусматривающая разработку и реализацию системы мер по укреплению и стабилизации соответствующего кадрового потенциала. Это особенно значимо, поскольку сегодня почти пятнадцать тысяч человек в различных субъектах Российской Федерации профессионально занимаются реализацией молодежной политики, более 100 образовательных учреждений участвуют в обучении кадров для работы с молодежью в рамках специальностей «Социальная работа», «Государственное и муниципальное управление».

В целом, можно утверждать, что за прошедшие с момента принятия годы ФЦП «Молодежь России» являлась универсальным механизмом, позволяющим эффективно реализовывать молодежную политику, решать проблемы молодежи, реально поддерживать молодежные инициативы. Существование программы в 2001-2005 годах позволило комплексно и системно развивать работу с молодежью не только на федеральном уровне, но и в регионах России.

Сформирована система органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, созданы элементы правовой база государственной молодежной политики. Важным элементом нормативного обеспечения и управления реализацией государственной молодежной политики стали комплексные программы «Молодежь», принятые и реализуемые в большинстве регионов страны.

Сегодня перед органами государственной власти, как в центре, так и на местах, стоит задача по обеспечению преемственности в государственной молодежной политике. Это в первую очередь обусловлено реформированием федеральных органов исполнительной власти, в ходе которого вопросы государственной молодежной политики были переданы Министерству образования и науки Российской Федерации и Федеральному агентству по образованию.

22 марта 2005 года коллегия Министерства образования и науки Российской Федерации был обсужден и утвержден проект Федеральной целевой программы "Молодежь России" на 2006-2010 гг. Концепция данной программы предлагает существенно повысить среднегодовое финансирование ФЦП "Молодежь России". Работа будет организована по 6 направлениям: "Здоровое поколение", "Гражданин России", "Молодая семья", "Профессионализм молодых", "Молодежь в трудных жизненных ситуациях", "Молодежь в информационном пространстве". Планируется создание пяти инновационных молодежных центров, семи молодежных лагерей, пилотного центра интеграции молодых людей с ограниченными возможностями.

Для оценки эффекта программы разработана система индикаторов. Проект предполагает, что к 2010 году доля безработных среди молодежи уменьшится на 10%, а среднее время поиска работы сократится с 8 до 5 месяцев. На 50% возрастет доля молодых людей в органах управления всех уровней. На 50% станет больше муниципальных образований, где действуют общественно-политические организации, отстаивающие интересы молодых. На 40% вырастет число участников международных обменов. На 30% повысится число молодых людей, активно занимающихся физической культурой. Общий показатель достижения целей программы - Индекс развития молодежи по регионам РФ, методика его расчета предложена ЮНЕСКО.

Но, к сожалению, данная программа не была утверждена Правительством Российской Федерации на сегодняшний день в России нет федеральной целевой программы молодежной политики.

В нынешней ситуации представляется крайне важным сохранить достигнутую динамику в сфере осуществления молодежной политики. Для этого необходимо пересмотреть позицию Правительства РФ и обеспечить реализацию федеральной целевой программы «Молодежь России» с обновленными целями и задачами в соответствии правительственной программой реформирования бюджетного планирования, а также с обеспечением достаточного уровня финансирования мероприятий ФЦП.

1.3 Нормативно-правовые основы реализации молодежной политики

Современное состояние российской государственной молодежной политики, прежде всего, характеризуется уровнем ее нормативно-правового обеспечения.

Термин «государственная молодежная политика» вошел в российскую юридическую практику в 1991 году с принятием первого нормативного акта в области молодежной политики - Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР». С тех пор государственная молодежная политика конституирована как область государственной деятельности. При этом формирование правовой системы России на нынешнем этапе ее развития основывается на иной модели законотворчества, и это существенным образом отражается на законодательстве, затрагивающем интересы молодежи. Российское законодательство в области государственной молодежной политики находится в стадии становления.

Впервые осуществление целостной государственной молодежной политики в России было признано одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства Указом Президента РФ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики».

Система управления государственной молодежной политикой на федеральном уровне складывалась, начиная с 1992 года. Она представляет собой многоуровневый процесс, включающий деятельность всех органов и ветвей власти. Утвержденное постановление Верховного Совета РФ «Основные направления государственной молодежной политики» определило государственную молодежную политику как деятельность государства, направленную на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Было установлено, что государственная молодежная политика осуществляется государственными органами и их должностными лицами, молодежными объединениями и их ассоциациями.

Важное значение имел принятый в 1995 году Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», который определил порядок и формы предоставления государственной поддержки молодежных и детских организаций, заложил основу для стимулирования их деятельности и развития молодежного движения в новых социально-экономических условиях.

В 1998-1999 годы активизировались усилия по систематизации и развитию законодательства в государственной молодежной политике как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Важнейшим событием 1999 года стало принятие Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в РФ» (принят Государственной Думой в октябре и утвержден Советом Федерации в ноябре 1999 г.; 25 ноября 1999 г. на закон наложено вето Президента РФ, которое не было преодолено). Принятием названного закона предполагалось достроить систему нормативных правовых актов, образующих законодательство о государственной молодежной политике в России. В содержании правовых норм отражались подходы, сформированные в период разработки законопроекта СССР (1991 г.) и последующих концептуальных и нормативных положений в сфере государственной молодежной политики. В то же время новый закон в большей мере должен был отражать радикально изменившиеся условия деятельности всех субъектов формирования и реализации государственной молодежной политики в стране.

Одной из основных причин отклонения закона явилось отсутствие предмета правового регулирования. Основной Закон РФ термина «государственная молодежная политика» не содержит, но он присутствует в Федеральном законе РФ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Преамбула данного Закона гласит: «Приоритеты государственной молодежной политики определяются Президентом РФ в соответствии с федеральными законами».

Отсутствие в Конституции РФ определения термина «государственная молодежная политика», отсутствие Федерального закона о молодежной политике государства порождает определенные правовые коллизии и неоднозначное отношение к вопросам молодежной политики на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном.

В статьях 71 и 72 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения осуществление полномочий в области молодежной политики не содержится. Из чего следует, что защита прав молодежи предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. И, следовательно, общие вопросы молодежи, ее образования, а также социальная защита, включая социальное обеспечение молодежи - предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.

Особое внимание уделялось взаимодействию федеральных органов исполнительной власти по вопросам профилактики правонарушений молодых людей, что во многом определялось нарастанием числа фактов противоправного поведения в молодежной среде. Основы такого взаимодействия в значительной мере укрепились в результате принятия Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». (24.06.1999 г. № 120-ФЗ). Статьей 17 закона в частности, определена компетенция органов по делам молодежи и сфера деятельности учреждений при этих органах в вопросах профилактической деятельности.

В условиях рассогласования процессов молодежного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в целях концептуального обновления основ реализации государственной молодежной политики с учетом социально-экономических преобразований российского общества в 2001 г. правительственной комиссией по делам молодежи одобрена Концепция государственной молодежной политики в РФ. Согласно Концепции, субъектами реализации государственной молодежной политики выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, осуществляющие деятельность по созданию необходимых и достаточных условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития. Действия федеральных органов исполнительной власти по отдельным аспектам государственной молодежной политики нормативно закреплены ежегодным принятием федеральных целевых программ.

Как было нами отмечено в первой главе, в реализации государственной молодежной политики на федеральном, региональном и местном уровнях широко используется программно-целевой подход.

Федеральная целевая программа «Молодежь России» являлась (до 2006 г.) одной из социальных программ федерального уровня, реализуемых органами государственной власти. Это важный нормативный документ, определяющий содержание основных мероприятий по реализации молодежной политики, создающий правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, а также поддерживающий и стимулирующий управленческие и организационные действия местного самоуправления. Сдерживают реализацию мероприятий молодежной политики недостаточно разработанная нормативная правовая база на федеральном уровне, периодические реорганизации федерального органа по делам молодежи и отсутствие устойчивой системы органов по делам молодежи в субъектах РФ, сложности в организационном, кадровом и материально-техническом обеспечении.

В настоящее время нормативное правовое поле на федеральном уровне не соответствует сегодняшним задачам управления молодежной сферой и не определяет функции органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по работе с молодежью.

Самым показательным примером существующего хаоса в сфере управления молодежной политикой на федеральном уровне является частые смены организационного механизма управления государственной молодежной политикой в РФ и ее субъектах, которые негативно сказались на социальной эффективности этой деятельности, приводят к уменьшению реального воздействия государства на решение социальных проблем молодежи. В настоящее время не принята Федеральная целевая программа «Молодежь России», разрабатываемая Стратегия молодежной политики получает много критических замечаний и предложений, и довольно продолжительное время уточняется и согласовывается.

При этом Правительственной комиссией РФ по делам молодежи было признано, что осуществление государственной молодежной политики в субъектах РФ значительно опережает этот процесс на федеральном уровне, как по разнообразию форм, так и по глубине решения проблем.

Рассматривая правовые коллизии в законодательстве Российской Федерации, специалисты приходят к мнению о том, что впредь целесообразно получить толкование Конституционного Суда РФ по вопросам правового регулирования государственной молодежной политики.

Сложившаяся правовая практика исходит из того, что молодежная политика - предмет совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Итак, на всех уровнях публичной власти России реализуются задачи в области государственной молодежной политики: осуществляется правовое регулирование; функционируют специализированные органы власти и бюджетные учреждения; производится бюджетное финансирование программ. И это при отсутствии конституционной нормы и специального закона о государственной молодежной политики на федеральном уровне.