Теоретические и методические подходы к формированию концепции благотворительной деятельности по организации услуг туризма для малообеспеченных слоев населения

К концу 70-х - началу 80-х годов XX века во многих европейских странах, США было отмечено падение темпов экономического роста, увеличение внешнего долга, дефицит госбюджета, рост социального напряжения в обществе. Это означало, что государство также как и рынок, несовершенно, имеет ряд изъянов и поэтому не в состоянии полностью компенсировать «провалы рынка».

Теория изъянов государства еще не обрела своей научной завершенности, но уже в настоящее время выделяются факторы негативного влияния на государственное регулирование экономических и социальных процессов: неполнота информации для обоснования государственных решений, несовершенство общественного выбора и политического процесса, ограниченные возможности контроля за государственным аппаратом и усилением бюрократии, а также реакций контрагентов на действия государства. Главная причина провалов государства обусловлена необходимостью гибко и адекватно реагировать на весьма быстро меняющиеся массовые потребности в условиях дифференцированного потребительского спроса. В результате государство оказывается способным удовлетворить только часть совокупного спроса на общественные блага и услуги, которая в данный конкретный период имеет наиболее острый и массовый характер. В современном обществе остаются ниши, не заполненные ни рынком, ни государством, где и разворачивают свою деятельность благотворительные организации, специфика функционирования которых связывается с неэффективностью действий как государства, так и рынка.

В последние годы получила раскрытие теория дотаций (Э. Фамс, М. Дженсен, В. Нильсон), по которой причина возникновения некоммерческих организаций заключена в возможности получения льгот по налогообложению и дополнительного финансирования за счет субсидий и дотаций. По их мнению введение более высоких имущественного и подоходного налогов в течение последних десятилетий превратило желание сэкономить суммы, выплачиваемые в качестве налогов, в основную причину создания фондов.

Представляется спорной указанная позиция, поскольку эффективность функционирования благотворительной организации следует рассматривать с учетом интересов конкретной группы потребителей, которым таким образом становятся доступными услуги социальной защиты и помощи. Возникают два варианта: во-первых, уплата налогов в государственный и муниципальный бюджеты с последующим выделением средств на социальные нужды; во-вторых, освобождение от налогов, сборов и пошлин в части, отчисляемой в республиканский и муниципальный бюджеты, денежных средств, направляемых на благотворительные цели. Оба варианта находят практическое применение. Но второй вариант, на наш взгляд, более предпочтителен не как возможность минимизировать налогообложение, а как путь финансирования социальных расходов, минуя сложные схемы движения средств через госбюджет (общий котел).

Во втором варианте, средства, сэкономленные на налогах, при наименьших административных затратах выступают дополнительным источником финансирования благотворительных целей и социальных программ.

В субъектах РФ действуют законы и правовые акты, отражающие преимущества именно второго варианта. Так, налоговое стимулирование участников благотворительной деятельности осуществляется на основе соответствующего закона г. Санкт-Петербурга, где предусмотрен широкий спектр льгот, в т.ч. для созданных в благотворительных целях общественных объединений. Особенно это важно на этапе становления, поскольку стабильность налоговых условий, действие льгот без ограничения во времени, способствует быстрому развитию благотворительной деятельности и другим структурам третьего сектора в России.

Благотворительные организации получают разнообразные льготы по налогообложению в российских регионах. Созданным в благотворительных целях общественным объединениям согласно специальному закону «О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге» даны льготы по налогам на прибыль и имущество предприятий, по земельному налогу, целевым сборам (налогам) на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы, правоохранительных органов. Весьма близкие налоговые условия созданы законами Республики Коми, где денежные суммы для финансирования благотворительных мероприятий концентрируются на специальном целевом счете и освобождаются от той части налогов, которые вносятся в республиканский бюджет. В Республике Тыва, согласно законодательству, благотворительные организации, не занимающиеся предпринимательской деятельностью и направляющие не менее 80% взносов и пожертвований на уставные цели, освобождаются от платежей в республиканский бюджет налогов на прибыль, НДС, на автодороги, от земельного налога и спецналога.

Однако в законах о благотворительной деятельности некоторых субъектов Федерации лишь в общей форме даются положения о льготном налоговом режиме для благотворительных организаций, тогда как конкретные меры остаются за региональным налоговым законодательством.

Создание благоприятного налогового климата для благотворительных организаций в России целесообразно связывать с предоставлением им особого регионального статуса, подтверждаемого сертификацией. Такой опыт имеется в США, Великобритании и других странах. Статус благотворительной организации и соответствующие льготы в США в индивидуальном порядке получают некоммерческие корпорации. Аналогичный результат в Великобритании может быть получен по решению государственной комиссии по благотворительности. В России также имеются прецеденты предоставления путем сертификации статуса благотворительной организации, но еще не преодолены трудности информационного обеспечения и бюрократического характера.

В настоящее время одним из основных источников финансирования уставной деятельности благотворительных организаций является коммерция, которая должна иметь связанный характер (в отличие от несвязанной), т.е. направленной на социально значимые и благотворительные цели и попадающие под налогообложение как обычная предпринимательская деятельность.

В мировой практике выделяются два подхода по отношению к предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. Первый - запретительный, свойственный французскому законодательству. Второй - ограничительный в различных вариантах. Например, ограничивается предоставление налоговых льгот коммерческой деятельности благотворительных организаций в Италии, Бельгии, Швеции. В Испании требуется особое разрешение государственных органов на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. В некоторых странах благотворительные организации имеют право заниматься несвязанной деятельностью, но ее объемы ограничиваются 30% общего объема. Российское законодательство дает право некоммерческим организациям лишь связанной деятельностью, что ограничивает возможности финансирования.

Государственная поддержка некоммерческих, в т.ч. благотворительных, организаций должна проявляться в оказании помощи в преодолении их разобщенности, получении достаточной информации о развитии социальных процессов, в укреплении связей с общественностью, возможностях использования современных социальных технологий.

На развитие некоммерческих, в т.ч. благотворительных организаций, в значительной мере влияют взаимоотношения с бизнесом, которые имеют двусторонний характер. Бизнес выступает одним из важнейших источников финансовых поступлений в некоммерческие структуры. Третий сектор выполняет своеобразные посреднические функции между государством и бизнесом, а также предоставлял им целый спектр услуг через различные ассоциации, союзы, объединения и т.п. По различным выборочным наблюдениям и экспертным оценкам российские предприниматели пока все еще воспринимают благотворительность как своеобразную необязательную форму налогов либо как затраты на косвенную рекламу и связь с общественностью. Наряду с деловыми интересами, предметом взаимоотношений бизнеса и некоммерческих организаций все больше становится мотивация по созданию благоприятного имиджа, установление связей с общественностью и формирование положительного общественного мнения, возможность решения социальных проблем занятого персонала компаний и установление социального партнерства, дополнительные каналы рекламы, расширение клиентуры и привлечение новых партнеров и др.

На настоящем этапе представляется необходимым, учитывая отечественные дореволюционные и лучшие современные зарубежные традиции, формировать в российском обществе систему духовно-нравственных ценностей, одно из центральных мест в которой должна занять благотворительность как образ жизни, как норма поведения.

Забота об общественном благе, помощь людям, оказавшимся в трудной ситуации, всегда становились обязанностью тех, у кого жизнь складывалась удачно. Так например, в современной Великобритании благотворительность - это неотъемлемая часть повседневной жизни. В стране насчитывается более 9 тыс. различных организаций, существующих на пожертвования граждан. Около 70% населения Великобритании регулярно дают деньги на благотворительность.

Британские благотворители заботятся не только о нуждах соотечественников (помощь в лечении рака, болезни Паркинсона и т.п.), но и о гражданах других стран, которым приходится справляться с последствиями стихийных бедствий, голодом, недостатком медикаментов, питьевой воды и т.п. Весьма полезным представляется зарубежный опыт по проведению благотворительных акций, когда во время праздников, различных общественных мероприятий собираются пожертвования. Проводятся спортивные соревнования, аукционы, шуточные распродажи, сборы от которых идут на благотворительные цели. Многие фирмы объявляют один день в неделю (например, пятницу) днем благотворительности, в который часть заработка передают в качестве пожертвований благотворительным организациям.

Благотворительные организации также изыскивают различные способы получения дополнительных средств. Например, открывают благотворительные магазины, где продают одежду, обувь, другие вещи, не используемые в домашних хозяйствах. Выручка передается на благотворительные нужды, а непроданные вещи раздаются бесплатно тем, кто в них нуждается.

Весьма ценен английский опыт по проведению общенациональных мероприятий по сбору средств, в т.ч. Лондонский марафон, комический фестиваль «День красных носов» (в 2003 г. при проведении такого дня было собрано 35 млн. фунтов), теннисные и другие турниры.

Принцип солидарности и справедливого распределения стал базовой особенностью скандинавской общественной модели. В Швеции если раньше основными жертвователями были одинокие пожилые люди, то сейчас увеличивается численность молодежи, которая делает небольшие взносы, но в пользу более широкого круга организаций.

В России пропаганда филантропических идей и благотворительности еще только набирает силу. Для этого целесообразно использовать как прямую рекламу благотворительных акций в средствах массовой информации, так и косвенную рекламу. Необходимо изучать и применять опыт религиозных организаций по финансированию своей деятельности, в частности по сбору средств на благотворительные цели.

В целях обеспечения доступности услуг населению благотворительные организации в соответствии с Законом РФ «О некоммерческих организациях» имеют льготы по налогообложению как и все некоммерческие структуры. Многие некоммерческие организации в соответствии с федеральным законодательством освобождены от платы за землю, однако действие статьи 12 Закона «О плате за землю» не распространяется на благотворительные организации, что представляется совершенно неоправданным. Аналогичное положение складывается в отношении лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей, проводимых в благотворительных целях.

Наиболее дискуссионным считается вопрос о налоговых льготах жертвователям. Некоторые льготы предусмотрены для юридических и физических лиц статьей 3 п. 6 «а» Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» и статьей 6 п. 1 «в» Закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций». При этом, льготный режим по подоходному налогу с физических лиц имеет существенные ограничения теми ситуациями, когда организация, получающая пожертвование на благотворительные цели, должна хотя бы частично финансироваться из государственного или муниципального бюджета. Собственно благотворительные организации чаще всего не относятся к государственным и муниципальным, вследствие чего не получают средств из их бюджетов и пожертвования таким организациям не поддерживаются льготами. В ряде случаев субъекты Федерации предоставляют больше льгот, чем федеральное законодательство.

Совершенствование федерального законодательства о льготном налогообложении пожертвований на благотворительные цели, по нашему мнению, должно идти по двум основным направлениям. Во-первых, целесообразно увеличивать размер прибыли, выводимой из-под налогообложения, в случаях перечисления средств благотворительным организациям.

Во-вторых, целесообразно в законодательстве субъектов Федерации предусмотреть уточнение порядка исчисления сумм налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц с тем, чтобы уменьшить фактически полученные налогоплательщиком доходы (прибыль) на суммы, перечисленные на цели, соответствующие статье 2 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Одновременно возможно установление предельной величины благотворительного пожертвования, исключаемой из налогооблагаемой прибыли.

Обеспечение доступности социальной помощи малообеспеченным слоям населения возможно не только за счет стимулирования развития некоммерческих, в т.ч. благотворительных, организаций налоговыми льготами, но и неналоговыми формами поддержки их деятельности. Довольно активную работу в этой области проводит правительство г. Москвы, используя широкий спектр мер поощрения благотворительности.

Одна из эффективных неналоговых форм поддержки некоммерческих организаций - предоставление субсидий. Субсидии обычно выделяются на осуществление уставных целей для обеспечения доступности социально значимых благ малообеспеченным слоям населения.

Неналоговая поддержка некоммерческих, в _ч т.ч. благотворительных организаций, может принимать и иные формы: безвозмездная передача зданий, сооружений, имущества для осуществления уставных целей, предоставление льготных кредитов, информационная и консультационная поддержка и др.

Деятельность благотворительных организаций позволяет совместно с государственными и муниципальными органами найти наиболее действенные пути решения многих насущных локальных проблем малообеспеченных граждан, пенсионеров, инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей и т.п.

2. Состояние социального туристского обслуживания малообеспеченных слоев населения Российской Федерации

2.1 Анализ потребления туристских услуг малообеспеченными слоями населения

социальный туризм малообеспеченный население

Рыночные реформы в России в последнее десятилетие существенным образом повлияли на социально-экономическую ситуацию в стране. Ослабление социальных функций государства привело к усилению дифференциации населения. Так, по данным Госкомстата РФ за период с 1997 г. по 2002 г. доля группы населения с наименьшими доходами в распределении общего объема денежных доходов по 20-процентным группам остается стабильно высокой 5,8-5,6%, как и соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения, составившее 14 раз (табл. 1). Страноведческие сопоставления дают еще менее утешительный результат: Россия попадает вместе с Украиной, Туркменией, Мексикой, Бразилией в одну группу с долей доходов до 1,5% для 10% населения, имеющего минимальный доход, тогда как в высокоразвитых странах, таких как Бельгия, Германия, Норвегия, Финляндия, Чехия, Швеция и других, аналогичный показатель не превышает 3,7%.

Реальная начисленная заработная плата, как и пенсия, их покупательная способность остаются невысокими, вследствие чего численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума достигала в 2002 г. 35,8 млн. чел. или 25,0% от общей численности населения страны. Дефицит денежного дохода равнялся 3,8% от общего объема денежных доходов населения.

Более 45% домашних хозяйств по состоянию на 2002 г. являются малоимущими, в т.ч. 8,5% крайне бедными (табл. 3). Значительные материальные трудности испытывают домашние хозяйства, состоящие из 3 и более человек, а также домашние хозяйства с 2 и более детьми.

Распределение малоимущих домашних хозяйств по основным социально-демографическим категориям

Сложившаяся социальная ситуация обусловлена рядом факторов. Социальный опыт населения, вынесенный из условий административно-командной экономики бывшего СССР ориентировал на систему социальной защиты и социальных услуг, базировавшуюся на принципах общественного распределения из централизованных фондов, что гарантировало минимизацию социальных рисков для большинства населения. В условиях рыночных отношений старая система социальной защиты не могла функционировать в силу ряда причин, в т.ч. финансового характера, переходу к рыночным отношениям.

Сложность адаптационных процессов населения к рыночным условиям породила множество негативных явлений в виде массовой нищеты, ухудшения качества жизни большинства населения, роста преступности, наркомании, алкоголизма, появления детской беспризорности. Минимальные социальные гарантии, реализуемые в настоящее время государством, не сопоставимы с величиной прожиточного минимума. Так, на конец 2002 г. размер базовой части трудовой пенсии по старости составлял лишь 36,5% от прожиточного минимума, пенсии по случаю потери кормильца: детям, потерявшим обоих родителей или детям умершей одинокой матери (т.е. круглым сиротам), на каждого ребенка - 36,5%, другим нетрудоспособным членам семьи умершего кормильца, на каждого члена семьи - 18,2% и т.п.

Тем не менее, сохранение ряда традиционных социальных институтов и принципов, в т.ч. сохранение системы социальных услуг для наиболее нуждающихся в виде домов инвалидов и престарелых, домов ребенка, детских домов и школ-интернатов для детей-сирот, социальных центров дневного пребывания, приютов, социального обслуживания на дому, магазинов для ветеранов и малообеспеченных позволяют в некоторой мере смягчить процесс вхождения в рыночные условия наиболее уязвимым слоям населения.

Так, удельный вес домашних хозяйств, получивших дотации и льготы в 2002 г. составил 39,8% от общего числа домашних хозяйств, что на 8,7% больше, чем в 1997 г. (табл. 4). Следует отметить, что охват домашних хозяйств социальным обслуживанием за 1997-2002 г. увеличивается, в т.ч. домашних хозяйств, имеющих детей в возрасте до 16 лет с 31,1% до 34,7%, домашних хозяйств. В структуре дотаций и льгот преобладает оплата жилья, коммунальных услуг и транспортных расходов (получают более 52% домашних хозяйств), оплата медицинского обслуживания и питания (3,5 -3,6%), т.е. социальная поддержка первичных жизненных потребностей. На оплату отдыха, как возможности приобщения к культурным, историческим, природным ценностям, снятия стрессов предоставляются дотации и льготы 0,8% от общего количества домохозяйств, несколько больше (около 1,5%) получают домохозяйства с детьми в возрасте до 16 лет, и лишь 0,4% - домохозяйства, проживающие в сельской местности.

В постсоветский период, вследствие перераспределения компетенции и ответственности между структурными уровнями государства, произошли существенные изменения в системе социального обеспечения. Если ранее, в советский период, предприятия и организации выступали основными субъектами удовлетворения социальных потребностей и несли значительную часть расходов на содержание социальной инфраструктуры, то переход в постсоветский период к муниципальному принципу организации социальной сферы привел к новым отношениям по вертикали (федерация - регион - муниципальное образование) и по горизонтали (местные органы власти - предприятие - население).

Существовавшая ранее жесткая привязка социальной политики к территории и финансовым возможностям, в новых условиях была заменена, при этом преобладающим стали бюджетные отношения по вертикали.

Основная часть ответственности по социальным обязательствам государства, в т.ч. по содержанию социальной инфраструктуры, была перенесена на местный уровень без необходимого институционального и финансового подкрепления, что вызвало отказ от многих социальных гарантий и соответствующему сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей граждан. Ситуация усугубилась приватизацией значительной части объектов социальной сферы, сократившей их общедоступную часть. Финансовые возможности муниципальных образований резко ухудшились после принятия первых частей Налогового Кодекса в 2000 г. и 2002 г.

Как результат перераспределения полномочий государства в социальной сфере - усиление различий в уровне и качестве жизни населения отдельных субъектов Федерации. Особенно наглядно это видно при сопоставлении показателей, характеризующих домашние хозяйства, получившие дотации и льготы, про регионам Российской Федерации. Как показывают материалы выборочных обследований Госкомстата Росси за 2002 г., значительная дифференциация наблюдалась по величине и доле дотаций и льгот, полученных домашними хозяйствами на оплату питания, транспорта, жилья и коммунальных услуг, медицинского и иного обслуживания.

Группировка регионов по удельному весу домашних хозяйств, получивших в 2002 г. дотации и льготы на оплату отдыха, показывает резкие различия в предоставлении данного вида социальной помощи: в восьми регионах этот вид льгот и дотаций вообще не представлялся, в 18 регионах получателями были 1,0 - 1,9% от общего числа обследованных домохозяйств, в 9 регионах - более 2,0% домохозяйств, в остальных регионах - 0,1 - 0,9% домохозяйств.

Объем необходимой социальной помощи зависим от многих факторов, среди которых наиболее существенные: число возможных получателей, уровень их доходов, состояние здоровья, возраст, семейное положение и др.

Наиболее многочисленную группу получателей социальной помощи, в т.ч. на оплату санаторно-курортного лечения и отдыха, составляют пенсионеры. Динамика свидетельствует об увеличении числа пенсионеров за 1997-2002 годы, в особенности получающих социальные пенсии, пенсии по старости и по случаю потери кормильца (табл. 6). Одновременно сокращается численность работающих пенсионеров, что при невысоком уровне покупательной способности среднего размера пенсий, ведет к росту контингента нуждающихся в социальной поддержке.

Престарелые люди, инвалиды (взрослые и дети) - как одна из групп нуждающихся в социальной защите и помощи, также из года в год возрастает числено. Наиболее вероятны, как потенциальные потребители санаторно-курортных и туристских услуг, инвалиды молодого возраста и дети-инвалиды.

Численность инвалидов, состоящих на учете в системе Пенсионного фонда РФ на 1 января 2003 г. составила 11,0 млн. чел., в т.ч. 642 тыс. чел. - дети-инвалиды в возрасте до 18 лет, получающие социальные пенсии (табл. 8). Как показывает динамика, этот контингент лиц нуждается в особом внимании государства, поскольку их социальная реабилитация возможна лишь при комплексном подходе пенсионного, медицинского и социального обслуживания, куда составной частью должны входить санаторно-курортные и туристские услуги.

Потенциальными потребителями санаторно-курортных услуг являются граждане пожилого возраста и инвалиды, зарегистрированные органами социального обеспечения для обслуживания на дому. Их численность за 1999-2003 годы возросла на 12,4% и составила около 1,3 млн. чел. Количество центров социального обслуживания временного проживания и дневного пребывания за этот период увеличилась на 16,4%, однако число граждан этой льготной категории, состоящих на учете и ожидающих своей очереди для принятия на надомное обслуживание возросло почти в два раза.

Не сокращается контингент детей и подростков, оставшихся без попечения родителей. Только за 1997-2002 гг. их численность возросла более чем на 20% и достигла 127 тыс. чел., особенно детей в детских домах-школах, детских домах, домах ребенка, школах-интернатах для детей-сирот. Для данной категории нуждающихся приобщение к организованному отдыху - это не только возможность социальной реабилитации, но путь к культурному развитию, духовному обогащению и физическому оздоровлению.

Интернатные учреждения для детей

Следует отметить, что численность граждан, лечившихся и отдыхавших в санаторно-курортных организациях, организациях отдыха и на туристских базах за анализируемый период времени увеличилась - более чем на 33%, в т.ч. детей - более чем в 2 раза (табл. 10). Особенно это ощутимо относительно числа лечившихся и отдыхавших (к сожалению, отсутствует более подробная статистика о категориях этих граждан). Сокращение числа отдыхавших взрослых и детей наблюдалось лишь на туристских базах.

Численность лечившихся и отдыхавших в санаторно-курортных организациях, организациях отдыха и на туристских базах (тысяч человек)

Данные официальной статистики свидетельствуют, что количество детских оздоровительных учреждений, в т.ч. санаторного типа, дневного пребывания, профильных, оборонно-спортивных и других, а также контингент побывавших в них детей с 1992 по 2002 год увеличивается. Сокращается лишь численность детей, отдыхавших в учреждениях труда и отдыха, при этом одновременно уменьшилось и количество подобных учреждений.

Следует отметить, что страноведческие сопоставления говорят об отставании россиян, например, от весьма много путешествующих немцев, которые тратят на отпуск, туризм и спорт 4,6-5,5% от месячной величины располагаемых доходов семьи из 4-х человек.

Важнейшим фактором, влияющим на объем и структуру спроса населения на различные виды услуг культуры, экскурсионных и санаторно-оздоровительных услуг, является динамика потребительских цен, которая свидетельствует об опережающем росте цен в сравнении с динамикой доходов. Это также уменьшает реальные возможности населения воспользоваться услугами организованного отдыха и требует социальной поддержки со стороны государства.

Первостепенную значимость ценового фактора подтверждают и материалы выборочных обследований. Так, по данным за 2000-2002 годы потребительские ожидания населения связаны с ростом цен. На это указывают более половины опрошенных лиц, выдвигая в качестве основной причины отказа от приобретения услуг по организации отдыха недостаток финансовых средств. Не испытывают трудности с оплатой услуг по организации отдыха лишь 1,5-3,3% опрошенных лиц, что весьма мало.

Таким образом, проведенный анализ свидетельствует, что основная часть российского населения испытывает материальные трудности, которые сдерживают рост потребления услуг организованного отдыха.

В социальной поддержке нуждаются отдельные категории населения, такие как пенсионеры, инвалиды (взрослые и дети), дети и подростки, оставшиеся без попечения родителей и др.

2.2 Реализация программ социальной защиты населения

Решение социальных проблем переходного периода требует совместных усилий государства, местных органов самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций. Наиболее актуальные направления социальной политики связаны с оказанием «неотложной социальной помощи», социальной реабилитацией и профилактикой социальных проблем. Каждое из направлений отражает насущные проблемы социально незащищенных слоев населения. Так, неотложная социальная помощь ориентирована на нужды пожилых граждан, инвалидов, детей-сирот и др., поддержку функционирования различных видов организаций социального обслуживания населения (центры комплексного социального обслуживания, специализированной социальной помощи на дому и т.п.). Социальная реабилитация имеет весьма широкий спектр услуг для инвалидов; лиц, уволенных с военной службы; членов семей погибших военнослужащих; лиц, пострадавших от насилия; детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и др. Профилактика социальных проблем связана с содействием занятости отдельных групп населения (инвалидов, женщин, имеющих малолетних детей, молодежи и т.п.); оказания поддержки новым формам семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения; решению проблем детской безнадзорности, наркомании, токсикомании, профилактики правонарушений, социальной помощи лицам без определенного места жительства; профилактики социального неблагополучия.

Расходы консолидированного бюджета РФ на социальную политику ежегодно увеличиваются: если в 1997 г. они составляли 23,5%, то в 2003 г. -27,2% от общей суммы расходов. По отношению к валовому внутреннему продукту расходы на социальную политику равнялись 2,4%, из них 1,0% приходилось на федеральный бюджет.

В России, как и в большинстве развитых стран, важной задачей вмешательства государства в социальную сферу является предотвращение и снятие объективно возникающего в циклически развивающейся смешанной рыночной экономике социального напряжения. Выполняя функцию стабилизатора общества, государственное регулирование выходит за пределы требований о предотвращении или компенсации провалов рынка. Огромную практическую помощь и содействие в выполнении сложных социальных функций оказывает сектор негосударственных некоммерческих организаций, заполняя собой наиболее труднодостижимые для государства ниши.

Главный принцип организации социально-рыночных отношений - сочетание принципа свободы предпринимательства с принципом социальной помощи неимущим слоям населения. Вследствие этого одним из основных направлений деятельности государства считается осуществление программ поддержки на должном уровне совокупного спроса населения, обеспечение высокого уровня занятости, обслуживания социальной сферой, предоставления налоговых льгот и гарантий инвесторам и т.п.

Одним из важнейших инструментов реализации государственной социальной политики служат целевые комплексные социальные программы. Целевые комплексные программы находят широкое применение для государственного регулирующего воздействия на различные сферы социального и экономического развития как в России, так и за рубежом.

Комплексный характер программно-целевого подхода обусловил его использование в условиях переходного периода к рыночным отношениям для разработки Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, где самостоятельное значение имел раздел «Физическая культура, спорт, отдых и туризм». При обосновании указанной Программы принимались во внимание актуальность критериев отбора проблем при включении их в программы с позиции острой целесообразности их решения в конкретные сроки, их межотраслевая и многопрофильная направленность, специфичность организационно-технологических способов реализации и т.д. Аналогичные программы разрабатывались на уровне субъектов Федерации и на местном уровне.

Отличительной чертой целевых комплексных программ в социальной сфере следует считать, по нашему мнению, их перераспределительный характер, поскольку средства, поступающие в государственный бюджет по каналам налогообложения, направляются с их помощью на решение насущных социальных проблем, имеют адресный характер и предназначаются различным малообеспеченным слоям населения.

Нужно отметить, что в период 1995-1997 гг. было принято большое количество федеральных целевых программ различного профиля, в т.ч. ориентированных на развитие отдельных сфер, регионов, чему способствовало выделение в ведомственной структуре федерального бюджета расходов по каждой федеральной программе. Этому способствовало также то, что федеральные целевые программы стали использоваться регионами в качестве источника дополнительного бюджетного финансирования. Но ограниченность бюджетных ресурсов, отсутствие четких критериев отбора приоритетных проблем, дублирование целевых программ, невысокая их результативность постепенно привела к сокращению их количества как на федеральном, так и на региональном уровне.

Особенно отрицательно недофинансирование сказалось на выполнении федеральных целевых программ по вопросам социальной защиты отдельных категорий населения. Так, по официальным данным Госкомстата России, в период с 1997 года по 2001 год наблюдалось систематическое недофинансирование федеральной целевой программы «Дети России», вследствие чего фактическое поступление средств на счета исполнителей ежегодно не соответствовало бюджетным (внебюджетным) назначениям по программе. По сути дела, под угрозой срыва оказались несколько программ социальной защиты отдельных категорий, подрастающего поколения России, в т.ч. программы «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», а также программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материнство», «Развитие индустрии детского питания», «Развитие Всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан».

Несмотря на рост выделяемых средств, аналогичное положение складывается и в отношении других комплексных целевых программ социального назначения: федеральной миграционной программы, программы «Социальная поддержка инвалидов», «Социальная защиты инвалидов военной службы», «Молодежь России», «Старшее поколение», некоторые из которых в 2002-2003 г. вообще не были профинансированы. Между тем, как свидетельствует мировой опыт программы государственной помощи весьма эффективно используются для решения социальных проблем.

Так например, в США программы государственной помощи подразделяются на два вида: первые предоставляют денежную помощь (Программа помощи семьям с детьми-иждивенцами - ПСДИ, Дополнительная программа социального обеспечения для бедных, престарелых, слепых и инвалидов (ДСО); вторые - программы натуральной помощи, в т.ч. Программа медицинской помощи, компенсирующая расходы бедных на медицинское обслуживание, на выполнение которой затрачивается до 44% от всей суммы государственной помощи.

Выполнение федеральных целевых программ по вопросам социальной защиты отдельных категорий населения

Невысокую результативность социальных целевых программ, на наш взгляд, вполне правомерно связывать с несовершенством методического обеспечения разработки целевых комплексных программ, необходимостью усиления маркетингово-аналитического подхода, более четкой увязкой с индикативным планированием. Вместе с тем, такой явный «провал» государства может быть восполнен, как представляется, с помощью негосударственных некоммерческих организаций, т.е. третьего сектора. Особенно это важно на современном этапе социальных реформ и монетизации льгот населению, когда государству очень сложно учесть индивидуальность ситуации каждого человека, нуждающегося в социальной защите и помощи.

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях успешно справляются с социальным обслуживанием инвалидов, престарелых, бездомных, социальной реабилитацией наркозависимых и т.п. В условиях экономической нестабильности сложно рассчитывать только небюджетное финансирование, поэтому выполнение социальных программ благотворительными организациями на основе смешанного многоканального финансирования, как свидетельствует опыт некоторых регионов, полностью оправдывается.

Государственные и местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социальных значимых благ, но их предоставление организуется на контрактной основе с некоммерческими организациями на конкурсной основе.

В реализации государственных и муниципальных программ некоммерческие организации могут участвовать путем совместной разработки и выполнения программных мероприятий, предоставления социальных услуг на основе заказа, совместным исполнением государственных и муниципальных программ и в их рамках выполнением проектов и программ независимых некоммерческих организаций.

Скоординированная деятельность и совместная разработка социальных программ позволяет использовать нестандартные подходы к решению сложных социальных проблем, аккумулировать распыленные ресурсы и находить эффективные варианты их применения. Для этого государственные и муниципальные структуры совместно с независимыми некоммерческими организациями могут проводить обсуждение проектов социальных программ, направлять их на экспертизу, организовать рабочие группы по подготовке и реализации программных мероприятий, проводить конкурсы по разработке оригинальных концепций комплексных целевых программ, организовывать координационные группы или советы по реализации целевых социальных программ либо их отдельных разделов, мероприятий.

Прямое финансирование независимых некоммерческих организаций обычно осуществляется государственными и местными органами власти на основе социального заказа, который в концентрированном виде является поручением выполнения социально значимых задач, определяемых социальными программами. Размещение социальных заказов имеет специфические особенности в зависимости от того, какие конкретные задачи он призван решать. Если намечается круг мероприятий по оказанию «неотложной социальной помощи», реализации прав на медицинскую помощь, бесплатное образование, для чего определяются конкретные задачи с учетом целей социальной программы, тогда размещение социального заказа целесообразно осуществлять на конкурсной основе. Если же предстоит решение задач социальной реабилитации, социальной профилактики, причем цели социальной программы сложно сформулировать однозначно, поскольку возможны различные варианты реализации, тогда наиболее приемлемы конкурсные отборы проектов и программ. По сути, во втором случае осуществляется государственная поддержка проектов и программ социального назначения. К такой деятельности целесообразно привлекать благотворительные организации, предоставляя им в составе ресурсного обеспечения льготы по местным налогам, по арендной плате муниципального имущества, по оплате коммунальных услуг.

Поддержка проектов и программ некоммерческих организаций по социальной реабилитации и социальной профилактике осуществляется как стимулированием деятельности организаций и граждан, ориентированной на данные цели, так и посредством создания благоприятной среды, включая информационные, правовые, материально-технические условия. Поскольку в таких случаях цели социальной политики имеют достаточно общую формулировку, то конкурсы проводятся на наиболее экономичное выполнение отдельных конкретных задач. Для этого рассматриваются предложения, поступившие «снизу» в виде заявок различных некоммерческих организаций и граждан. Наиболее удачные, отобранные на конкурсной основе, проекты и программы должны стать составными частями или разделами соответствующих государственных и муниципальных программ.

Особого внимания заслуживает положительно зарекомендовавший себя опыт финансирования проектов и программ в ряде регионов на основе грантов и дотаций.

Гранты обеспечивают полное финансирование и предоставляются для решения приоритетных социальных задач (например, в области молодежной политики для одаренных детей). Гранты размещаются на конкурсной основе и позволяют обеспечить достаточно мощную поддержку важнейших социальных программ.

Субсидии и субвенции дают дополнительное, частичное финансирование отдельных видов расходов по реализации социальных проектов и программ, в частности возмещаются затраты по привлечению специалистов, формированию призового фонда, издательских расходов, аренде помещений и т.п. Дотации выделяются также на конкурсное основе с учетом таких критериев, как социальная значимость и открытость проекта, охват целевого контингента лиц и др.

Представляется необходимым уточнение подходов по оценке эффективности реализованных социальных программ. По нашему мнению, здесь наряду с сопоставлением социальных выгод и социальных затрат, целесообразно учитывать динамику лиц, нуждающихся в социальной защите как в отчетный, так и в перспективный период; насколько изменится социальная ситуация в целом в данном регионе; как изменяется соотношение между бюджетными и внебюджетными источниками финансирования, каково участие добровольцев в конкретных социальных программах и мероприятиях.

Проблема ресурсного обеспечения социальных программ не теряет своей актуальности. Средства местных бюджетов по мере возможности используются для экономической поддержки негосударственных некоммерческих организаций, в т.ч. около 65% из них получают субсидии от государства, для 6% организаций единственным источником поступления средств являются местные бюджеты. Следует отметить преобладание государственных форм поддержки благотворительности в сравнении с общественными и частными формами. Особенно наглядно это видно при сравнении с дореволюционной Россией, когда в 1910 г. только 25% всего бюджета русской благотворительности образовывалось за счет средств казны, земств, городов и сословных учреждений, 75% - из средств частной благотворительности. Начало XX века в российской благотворительности было отмечено упорядочением ее организационных форм, осознанием целей и задач филантропии, как философии и деятельности по оказанию помощи нуждающимся, достижении согласованных координированных действий и потоков благотворительного движения.

В современной России представляется актуальным возрождение и пропаганда филантропии, привлечение к благотворительности широких общественных и частных сил, что создаст предпосылки для более эффективного решения социальных проблем и ослабления давления бремени социальных расходов на государственный бюджет. Частная благотворительность в российских условиях может приобрести массовый характер при решении, на наш взгляд, двух первоочередных проблем: совершенствования государственной правовой поддержки и пропаганды филантропии, как общественной ценности.

3. Организационно-экономическая деятельность благотворительных фондов в сфере социального туризма

3.1 Организационно-экономические аспекты благотворительной деятельности в сфере социального туризма

Современная социальная политика на региональном и местном уровнях реализуется посредством деятельности системы социальной защиты населения с участием разнообразных ведомств и учреждений здравоохранения, образования и др.

Одной из наиболее продвинутых считается система социальной защиты населения, действующая в г. Москве и состоящая из трех уровней: федерального (базового), городского и районного. Отдельные категории населения получают права и льготы согласно федеральному законодательству. Для того, чтобы обеспечить достойный уровень жизни нетрудоспособным и малообеспеченным гражданам, им предоставляется дополнительная помощь, гарантированная правительством г. Москвы, которая по своему объему и охвату нуждающихся в ряде случаев превышает федеральные гарантии.

Правительством Москвы ежегодно принимается и осуществляется комплексная целевая программа мер социальной защиты жителей, в которой задействованы все департаменты и комитеты города, Отделение Пенсионного фонда РФ по Москве, фонда социального страхования, Московская федерация профсоюзов, а также различные московские благотворительные организации. Финансируется программа из городского бюджета, фонда социальной защиты, внебюджетных средств и прочих источников. Социальная поддержка осуществляется в виде денежных выплат, натуральной помощи (бесплатное питание через центры социального обслуживания населения, продуктовая помощь и др.), а также в форме социальных услуг с обеспечением проживания и без него.

Префектуры и районные управы принимают все большее участие в социальной защите населения, принимая местные программы исходя из имеющихся в их распоряжении денежных ресурсов и организационных возможностей территорий. В частности, предоставляются различные виды социальной помощи и услуг: организация бесплатного питания малоимущих, оказание натуральной помощи (обувь, одежда), оказание льготных бытовых услуг (прачечные, химчистки, ремонт бытовой техники, обуви и т.п.), организация культурного досуга малообеспеченных граждан, санаторно-курортное лечение и оздоровление пенсионеров и инвалидов, детей-инвалидов и т.п. Меры социальной поддержки семье с несовершеннолетними детьми в городской программе социальной защиты выделены в самостоятельный раздел, в котором предусмотрены как меры по предоставлению денежной и натуральной помощи, так и комплекс услуг по организации отдыха и досуга детей.

Социально-экономические условия последних лет привели к увеличению контингента нуждающихся в различных мерах социальной поддержки. Так например, социально-демографическая структура г. Москвы обусловливает направленность проводимой в городе социальной политики. По данным социологического исследования удельный вес численности трудоспособного населения составляет 52%, пенсионеров и инвалидов - 28%, детей - 20% от общей численности населения столицы. Основной контингент нуждающихся в мерах социальной защиты - это 2,4 млн. пенсионеров и инвалидов и 1,7 млн. детей.

Как крупнейший промышленный центр, Москва имеет лучшие, в сравнении с другими субъектами Федерации, возможности в сфере социальной защиты населения. Для того, чтобы повысить качество социальной помощи и услуг, обеспечить снижение затрат на их предоставление, усилить контроль за рациональным использованием средств, выделяемых из городского бюджета, отбор организаций, участвующих в оказании услуг, проводится на конкурсной (тендерной) основе. Конкурс (тендер), как особая форма выдачи заказов на выполнение определенных работ и услуг, на состязательной основе позволяет привлечь предложения сразу от нескольких потенциальных исполнителей, что обеспечивает наиболее выгодные условия выполнения заказа или сделки. Обычно извещение о конкурсе публикуется в информационно-аналитическом бюллетене «Конкурсные торги», либо в бюллетене «Московские торги», где дается описание предмета конкурса, условия заключаемых по результатам конкурса контрактов, а также порядок проведения конкурса и необходимой документации.

Регламент проведения конкурса определяет порядок размещения заказа для нужд заказчика, в лице которого может выступать какой-либо департамент или комитет правительства города, района и т.п.. Регламентом устанавливается порядок подготовки и проведения конкурса по отбору поставщика (подрядчика) на право заключения контракта (договора) с целью повышения качества предоставляемых социальных услуг и более рационального использования финансовых ресурсов.