Критерии социальной эффективности государственного управления и общественные институты их оценки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовой проект

Критерии социальной эффективности государственного управления и общественные институты их оценки

Введение

управление социальный государственный

Актуальность темы курсового исследования. Формирование демократического и социального государства, ориентированного на удовлетворение потребностей населения, обусловило постановку проблемы определения сущности социальной эффективности государственного управления и разработки комплекса показателей ее оценки.

Среди факторов, определивших значимость изучения, необходимо выделить выбор конституционно-демократического пути развития, сделанный Российской Федерацией в конце XX века, который повлек за собой необходимость модернизации всей системы государственного управления. Это, в свою очередь, потребовало анализа имеющихся теоретических подходов к трактовке эффективности государственного управления, определение их методологической значимости для формирования комплекса оценочных показателей.

Дальнейшая концептуальная проработка социальной эффективности государственного управления необходима в связи с тем, что критерии ее определения, сформулированные для органов государственной власти РФ, и деятельность последних по достижению определенных количественных нормативов и показателей не приводит к ожидаемому населением конечному результату. Для населения главными показателями эффективности деятельности органов государственной власти выступают, прежде всего, доступность и качество социально значимых услуг, реализуемость государственных решений в соответствии с интересами различных социально-демографических групп, обеспечение безопасности жизнедеятельности. Для госслужащих целью деятельности являются количественные результаты, значения которых закреплены в нормативных документах, именно по этим параметрам осуществляется на практике оценка деятельности органов государственной власти. Однако используемые показатели не только не позволяют выявить реальную эффективность государственного управления, но, напротив, вводят в заблуждение и население, и самих управляющих субъектов, а это ведет к нарастанию социальной напряженности, утрате доверия к органам государственной власти со стороны различных групп населения.

В конечном итоге социальное эффективное государственное управление должно выражаться в создании благоприятных условий для воспроизводства населения, нормальной повседневной жизнедеятельности, благоприятной деловой среды для бизнеса, соответствовать социальным ожиданиям людей. Вследствие этого в основе государственных решений должны лежать не только знания о состоянии социума и тенденциях его развития, но и информация об отношении населения к проводимой государством социальной политике, оценке гражданами состояния социальной сферы, достигнутого в результате реализации принятых управленческих решений.

Адекватная оценка социальной эффективности государственного управления тем актуальнее, чем сложнее устроен государственный аппарат, разнообразнее решаемые задачи, выше риски неуправляемости и злоупотреблений в использовании административных ресурсов. Это особенно актуально для Российской Федерации - государства, имеющего значительный потенциал в различных областях, начиная от ресурсной базы и заканчивая человеческим капиталом, и в то же время, занимающего места в «первой десятке» по таким негативным проявлениям как коррупция, казнокрадство, непрофессионализм госслужащих.

Таким образом, наличие теоретических и практических управленческих проблем, острота последних обусловили актуальность выбора темы курсового исследования, постановку его целей и задач.

Степень научной разработанности темы курсового исследования. Анализу эффективности государственного управления, как и управления в целом, посвящено немало научных работ в различных отраслях гуманитарного знания. Однако существующие концептуальные разработки только усиливают многозначность подходов к определению социальной эффективности государственного управления.

Итак, первый блок научных источников составляют работы, посвященные изучению сущности и эффективности государственного управления. По данной проблематике имеется достаточно большое число научных разработок известных отечественных и зарубежных исследователей: Д.Н. Бобрышев, Т. Болл, М. Мескон, В.И. Патрушев и др.

В трудах Г.В. Атаманчука, В.А. Костина, О.М. Роя рассматриваются вопросы современного состояния системы государственного управления в России и уровень эффективности ее функционирования.

Второй блок источников содержит подходы к оценке эффективности государственного управления общественными институтами. Среди российских авторов, изучающих эти проблемы необходимо отметить А.Г. Барабашева, Т.Е. Зерчанинову, И.А. Коха. В монографиях И.А. Коха представлено глубокое осмысление сущности и способов оценки социальной эффективности управленческой деятельности органов местного самоуправления, который справедливо акцентирует внимание на том, что оценка эффективности муниципального управления складывается из трех составляющих: сравнение статистических данных с государственными нормативами, экспертная оценка, мнение населения.

И, наконец, третий блок научных источников представляют исследования, посвященные определению перечня показателей, позволяющих оценить эффективность управления в целом и государственного управления в частности. Данным вопросом активно занимаются представители экономической науки, т.к. термин «эффективность» первоначально был введен и использовался именно при оценке экономических процессов и результатов. Понятие эффективности рассматривали в разное время за рубежом и в нашей стране: A.C. Булатов, В.В. Новожилов, В.В. Майн, Дж.Ю. Стиглиц и др.

Выбору же показателей оценки эффективности государственного управления посвящены работы Р. Мальт, И. Прокопенко, П.Д. Эпштейн.

Проблема исследования состоит в противоречии между необходимостью разработки комплекса действенных показателей оценки социальной эффективности государственного управления и дефицитом научных и практических наработок в данном направлении.

Объектом исследования выступает социальная эффективность государственного управления.

Предметом исследования являются критерии социальной эффективности государственного управления и общественные институты их оценки.

Целью данного исследования является изучение сущности социальной эффективности государственного управления и разработка методик ее оценки. Для достижения поставленной цели необходимо решить задачи:

1) изучить сущность социальной эффективности государственного управления;

2) проанализировать существующую систему критериев эффективности государственного управления;

3) выявить методики оценки эффективности системы государственного управления общественными институтами на основе критериев, наиболее значимых для населения.

Теоретико-методологическая основа курсового исследования определяется особенностями темы. Теоретическую базу работы составляют научные труды зарубежных (Т. Болл, М. Мескон и др.) и отечественных ученых (В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бобрышев, В.И. Патрушев и т.д.), занимающихся различными аспектами проблематики социальной эффективности государственного управления. Методологической основой послужили деятельностный, институциональный и системный подходы. Деятельностный подход позволил нам обосновать понимание социальной эффективности управленческой деятельности, определяемой через соотношение полных затрат и конечных результатов. На основе институционального подхода проанализированы применяемые на практике показатели оценки деятельности управляющих субъектов, на основании которых фиксируется результативность выполнения органами власти своих функций, выявлены их позитивные стороны и имеющиеся недостатки. Системный же подход использован для доказательства того, что конечный результат деятельности управляющего субъекта по обеспечению функционирования и развития социальной сферы достигается в результате совместной деятельности всех ветвей власти.

Эмпирической базой исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов государственной власти, содержащие методику и показатели оценки результативности и эффективности их деятельности; монографические труды исследователей специфики государственного управления; материалы научных конференций, которые освещают выбранную тематику; справочная литература.

Структура курсового проекта. Согласно сформулированным цели и задачам структура курсового проекта состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка источников и литературы.

1. Теоретические аспекты изучения социальной эффективности государственного управления

Для современной России, вставшей на путь модернизации, повышение эффективности государственного управления - одна из наиболее актуальных проблем, от решения которой зависит будущее страны. В последние годы, как в отечественной, так и в зарубежной науке появилось немало публикаций, посвященных тем или иным аспектам повышения эффективности в сфере государственного, а также муниципального управления. Однако само это понятие до сих пор является недостаточно исследованным. Этим обусловлено различие подходов к проблеме эффективности, проявляющееся в наличии разнообразных критериев, показателей и оценок данного явления.

Основы научного исследования эффективности государственного управления были заложены немецким социологом Максом Вебером. В работах «Протестантская этика и дух капитализма», «Политика как призвание и профессия», «Хозяйство и общество», «Социальные причины гибели античной цивилизации» с помощью сравнительно-исторического и социологического анализа Вебер исследовал феномен бюрократии и пришел к выводу, что для современного ему западноевропейского государства бюрократическое управление является наиболее эффективным. Эффективность, по Веберу состояла в рациональной организации управления и осуществления власти над людьми и выражалась в строгой дисциплине, точности, ответственности, стабильности.

В последующие годы эффективность управления стала предметом исследования в трудах представителей так называемой «школы научного менеджмента». Так, в начале XX века стали распространяться идеи Ф. Тэйлора, А. Файоля, Г. Форда, Г. Эмерсона, которые и заложили основу новой науки - менеджмента. На их основе формируется новая управленческая парадигма, основанная на разделении и специализации труда, рационализации деятельности, плановой организации работы, анализе производственного процесса, обучении рабочей силы, дифференцированной оплате труда. Эффективное функционирование производственной организации достигается, по мнению представителей данной школы с помощью экономии времени и ресурсов, выявляемой с помощью развитой системы показателей. Социальный аспект эффективности в расчет не принимается. Мотивация работников основывается на экономической выгоде. Не рассматриваются неэкономические категории - такие, как ответственность, чувство долга и т.п. Остаются нереализованными творческие способности работника. Однако, как вскоре показала практика, подобные взгляды на эффективность производственной деятельности людей оказались несостоятельными.

В 1930-1950-е годы под влиянием идей Э. Мэйо, Д. Морено, Д. Макгрегора получивших название «доктрины человеческих отношений», происходит изменение управленческой парадигмы, в рамках которой на первый план выводится социальный аспект человеческой жизнедеятельности: наряду с экономическими существуют также и социальные интересы (свобода выбора, чувство ответственности, стремление к самовыражению). Производственная эффективность опирается на комплекс социально - психологических факторов. К ним относятся удовлетворенность характером и условиями труда, стилем управления; неформальные взаимоотношения в коллективе. При этом подобного рода факторы признаются определяющими эффективность производственного процесса и качество продукции. Поворот к гуманизации проблем управления и поиск адекватной управленческой модели предполагал такие меры как улучшение условий труда, материального положения и социальной защищенности работников. Все это предполагало необходимость подготовки специалистов, которые соединяли бы в себе конкретные знания с умением профессионально управлять трудовым коллективом.

Первые работы, положившие начало научному анализу эффективности управления в нашей стране, были изданы в советские годы. Среди ученых, занимавшихся данной проблемой, стоит особо отметить Б.А. Бинкина и В.И. Черняка, одними из первых предпринявших попытку выявления базовых принципов и слагаемых эффективности. Особенностью их исследования под названием «Эффективность управления: теория и практика» является инженерный подход к проблеме повышения эффективности управления, а также недостаточное освещение вопросов социальной эффективности, что, скорее всего, объясняется социально-экономической ситуацией в СССР в конце 1970-х - начале 1980-х гг. (политическая стабильность, отсутствие безработицы и т.п.). Авторы книги широко используют понятие «народнохозяйственная эффективность», которое с их точки зрения является более широким по отношению к понятию «экономическая эффективность»: «Экономическая эффективность является одной из важнейших форм проявления народнохозяйственной эффективности и отражает ее посредством системы стоимостных категорий социалистической экономики». Следуя этой логике, представляется вероятным, что народнохозяйственная эффективность у авторов включает в себя также и социальную. В книге достаточно подробно представлены практические методы реализации крупных проектов, а также методы измерения эффективности с помощью трех групп показателей: экономических, физических (физические, технологические, информационные процессы), функциональных (с точки зрения основного назначения объекта). Данные показатели вполне могут быть использованы как в дальнейшем исследовании проблем эффективности управления, так и в практической деятельности органов государственной власти.

Крупным исследованием эффективности государственного управления является изданный Северо-Кавказской академией государственной службы в 1998 году сборник научных статей. Эта книга отражает круг наиболее актуальных проблем государственной власти и местного самоуправления в России конца 1990-х годов. Авторы статей констатируют низкий уровень эффективности государственной власти в России как в сравнении с развитыми капиталистическими странами, так и в сравнении с СССР. Анализируются различные критерии эффективности государственного управления, среди которых наибольшее внимание уделяется уровню жизни населения. Следует признать, что все эти проблемы актуальны для нашей страны и сейчас.

Под влиянием идей Т. Парсонса, Р. Мертона, Н. Смелзера в нашей стране также начал развиваться системный подход к организационно-управленческой сфере. Методологию структурного функционализма при анализе эффективности государственной власти использовал А.А. Акульчев. В своем исследовании, посвященном региональным аспектам функционирования государственной власти, он выделил следующие виды ее эффективности: ситуационный, связанный с решением повседневных задач; отраслевой (решение задач в различных социальных подсистемах - социальной, экономической и т.п.); эмерджентный, «определяемый как суммарный итог взаимодействия всех ветвей и уровней власти, связанный с историческим развитием государства». Автор также предлагает собственные показатели, определяющие эффективность государственной власти, которые он называет интегративными: индекс развития человеческого потенциала для развитых государств; предельно допустимые показатели развития, разработанные под руководством академика Г.В. Осипова. Эти два показателя, по мнению автора, создают так называемый «коридор эффективности», с помощью которого можно определить деятельность государственной власти как эффективную либо неэффективную.

Среди ученых, занимающихся проблемами эффективности государственного управления, можно отметить также И.А. Иванникова. В своих работах с помощью теоретико-политологического анализа государственной власти он дает следующее определение ее эффективности: это «…соотношение между фактическим полезным социальным результатом и целями властвования, отражающими объективные потребности развития общества, при минимальной затрате времени, средств, сил и минимальными негативными социальными последствиями». Критериями эффективности государственной власти, по мнению автора, выступают «оптимальная форма государства, гласная государственная кадровая политика, профессионализм и высокая политико-правовая культура государственных служащих, продуманная внешняя политика». Кроме вышеперечисленных, в исследовании И.А. Иванникова можно найти еще несколько факторов, влияющих на эффективность государственной власти. Это - ориентация государства на ценности гуманизма и гуманная государственная идеология, наличие механизма ответственности чиновников перед народом, а также решение национального вопроса.

В исследованиях И.А. Иванникова затрагивается актуальная проблема ответственности государственной власти перед обществом. Данная проблема анализируется также в работе М.А. Полиенко, посвященной институциональным аспектам повышения эффективности государственного управления. Автор отмечает, что «эффективность государства определяется удовлетворенностью интересов его членов», также «…исходя из степени достижения поставленных целей и соответствия этих целей интересам и потребностям общества». Государственное управление автор характеризует как «процесс координации самоорганизационных процессов», главной целью которого является «оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения наиболее эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально долгосрочной перспективе. Анализируя современное состояние системы государственного управления в России, М.А. Полиенко использует некоторые статистические данные (численность аппарата государственного управления, доля его финансирования в ВВП), которые позволяют сделать вывод, что современная российская система государственного управления «по самым оптимистическим расчетам составляет лишь около 30% от эффективности системы государственного управления СССР». Автор предлагает ряд мероприятий институционального характера, способных, по его мнению, повысить эффективность государственного управления в России. Цель данных мероприятий, среди которых следует назвать издание соответствующих нормативно-правовых актов, предотвращение формирования неформальных связей внутри государственного аппарата, доступность информации о доходах и расходах государства и чиновников, проведение гласной кадровой политики, создание возможностей для общества участвовать в определении целей государственного управления - сделать возможным влияние общества на государство. Несмотря на всю пользу, которую бы принесло воплощение в жизнь этих идей, нужно сказать, что на протяжении всей истории российского государственного управления они ни разу не были реализованы.

Исследователем социального аспекта эффективности государственного управления является А.В. Курочкин. В своей работе с помощью синтеза методологий синергетики и нового институционализма он предлагает определение социальной эффективности государственного управления как функции минимизации издержек обмена.

Некоторые исследования посвящены поискам путей повышения эффективности государственного управления отдельных регионов Российской Федерации исходя из особенностей их географического положения, наличия естественных природных ресурсов, национального состава населения и других факторов. Автор одной из таких работ А.А. Кобяков обосновывает механизмы повышения эффективности государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона на примере Кузбасса. Эффективность государственного управления, по мнению автора, определяется «…умением профессионально управлять, координировать, отстаивать свои интересы не вопреки, а в соответствии с объективными законами рынка; гибко использовать новые рыночные механизмы корпоративного взаимодействия с разнообразными хозяйствующими субъектами для обеспечения повышения уровня жизни населения». Кобяков также выделяет несколько факторов, напрямую влияющих на эффективность государственного управления регионом: географическое положение региона, наличие природных ресурсов, промышленное развитие, наука и образование, а также потенциал человеческих ресурсов. Кроме того, автор отмечает, что эффективность государственной власти в регионе должна обеспечиваться с помощью целостной системы управления. Все эти критерии, показатели и условия эффективности государственного управления угледобывающим регионом вполне применимы и на общегосударственном уровне.

Существует также точка зрения, что основным фактором, влияющим на эффективность государственного управления, является наличие нормативно - правовой базы, отвечающей экономическим интересам государства. Данной точки зрения придерживается С.А. Тропин в исследовании, посвященном совершенствованию государственного управления в области обеспечения экономической безопасности России. Особенностью исследования является представление каждого мероприятия как управленческого проекта с четко разработанной схемой взаимосвязей, с описанием полного состава управленческих функций, необходимых для его осуществления, определением содержания деятельности каждого органа государственного управления по реализации этих функций, определение соподчиненности органов по этапам и функциям выполнения.

Говоря о проблемах управленческой эффективности, нельзя не упомянуть работу И.А. Коха «Социальная эффективность муниципального управления». Это исследование основано на массовых опросах населения, которые были проведены в нескольких муниципальных образованиях Свердловской области, одном из наиболее промышленно развитых регионов России. Деятельность органов местного самоуправления анализируется посредством выявления общественного мнения о наиболее актуальных проблемах жизни населения, а также выясняется удовлетворенность людей деятельностью муниципальной власти. На этой основе дается оценка социальной эффективности муниципального управления. Однако проблема состоит в том, что население не всегда хорошо представляет сферу разграничения компетенции государственной и муниципальной власти. Кроме того, на основании одних лишь субъективных человеческих оценок невозможно сделать вывод эффективно управление или нет.

Подводя итог многообразию взглядов на проблему, рассмотренному в этом разделе, можно сделать следующие выводы:

1) понятие эффективности государственного управления рассматривается в современных исследованиях в трёх аспектах:

- экономическая эффективность (как соотношение использованных ресурсов к полученной продукции, минимизация затрат при максимизации выгоды);

- политическая эффективность (связана с такими явлениями, как вертикаль власти, распределение властных полномочий, легитимность, уровень демократизации общества);

- социальная эффективность (главное условие которой - наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий);

2) критерий экономической эффективности, который исторически доминировал в оценке эффективности государственного управления, сегодня уступает место более широкому - социальному критерию, и причиной этого является становление постиндустриального общества, базирующегося на человеческом капитале;

3) несмотря на многочисленность подходов к определению социальной эффективности и отсутствие единой формулировки, можно выделить ее основные черты:

- социальная эффективность заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких «правил игры» и контроле над их исполнением;

- социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства (речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государства, а о поиске качественно иных способов организации государственного управления);

- ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода.

2. Анализ критериев социальной эффективности государственного управления

Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:

1. Общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления;

2. Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования и т.п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления;

3. Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления (в случае государственного управления - с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины).

Соответственно, показатели социальной эффективности классифицируются по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности. Данные критерии представляют собой признаки, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.

К наиболее применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

- уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;

- темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

- уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

- упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

На основе данной группы показателей определяется теснота связи системы государственного управления и общества, а также подготовленность властных структур к обеспечению динамичного и гармоничного развития общества.

Для анализа и оценки состояния организации функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами используют критерии специальной социальной эффективности:

- целеориентированность (целесообразность) организации и функционирования государственной управляющей системы;

- затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций;

- стиль функционирования государственной системы, ее подсистем;

- сложность организации объектов государственного управления;

- общие - экономические, социальные, технические, кадровые и др. - издержки на содержание и функционирование управленческой государственной системы.

Критерии конкретной социальной эффективности каждого управленческого органа определяются следующей системой показателей:

- степенью соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа государственной должности;

- законностью решений и действий государственных органов и органов местного самоуправления;

- реальностью управленческих воздействий;

- соответствием содержания управленческих актов запросам и нуждам людей;

- характером и объемом взаимосвязей органов государственного управления и должностных лиц с гражданами (уровень демократизации управленческой деятельности);

- мерой обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа;

- правдивостью и целесообразностью управленческой информации;

- нравственным и моральным состоянием органа управления и его влиянием на общество.

Проблема определения цели и социальной эффективности государственного управления стоит в современной России особенно остро. В отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях материального производства. Оценка же социальной эффективности государственного управления представляется, на наш взгляд, наиболее значимой. Среди критериев общей социальной эффективности динамика благосостояния людей наиболее объективно характеризует результаты деятельности государственной власти.

Уровень жизни населения тесно связан с макроэкономическими показателями. Среди таких показателей особое место принадлежит валовому внутреннему продукту (ВВП). От того, сколько производится товаров и услуг в данной стране, зависит и благосостояние всех ее граждан. В 2012 г. ВВП на душу населения в мире составил 10 082 долл., в странах ОЭСР - 33 352 долл., в наименее развитых государствах - 1327 долл. По данным «Доклада о развитии человека - 2012», подготовленного ПРООН, ВВП на душу населения в России составил 14 561 долл., Лихтенштейне - 83 717 долл., Норвегии - 47 557 долл., США - 44 017 долл., Германии - 34 854 долл., Японии - 32 295 долл., Польше - 17 451 долл., Казахстане - 10 585 долл.

Таким образом, ВВП на душу населения в РФ несколько превышает среднемировой показатель, но все еще очень далек от показателей развитых государств. Душевой доход в России составляет 33,2% от уровня США, 41,8% - от уровня Германии, 45,1% - от уровня Японии.

Структура доходов населения в целом характеризует структуру распределительных отношений в обществе. Вплоть до 1991 года в формировании доходов населения ведущую роль играло распределение по труду: на заработную плату приходилось 70-80% совокупных денежных доходов россиян. По сравнению дореформенным периодом ситуация с доходами населения в России изменилась коренным образом. Это изменение связано со значительным увеличением доли доходов от собственности (в среднем с 4 до 18%) при адекватном снижении доли заработной платы (в среднем с 75 до 60%). В экономически развитых странах доля оплаты труда, как правило, не опускается ниже 65-70%. Размеры заработной платы позволяют основным категориям населения в достаточной мере удовлетворять свои потребности. Соответственно, задействован и механизм трудовой мотивации. Заработная плата, если брать ее средний уровень, перестала выполнять свои основные функции - воспроизводственную, стимулирующую и распределительную. По мнению большинства специалистов, в России происходит обесценивание труда. Низкий уровень оплаты труда является одним из основных факторов маргинализации общества и экономики (табл. 1).

Таблица 1. Среднемесячная заработная плата по странам мира в конце ХХ в.

За относительно короткий исторический период Россия по показателям социально-экономической дифференциации оказалась на одном из первых мест среди индустриальных стран и примкнула к группе развивающихся государств. С момента начала экономических преобразований в стране размер личных (семейных) доходов населения становится наиболее существенным фактором социальной дифференциации. Если в 1990 г. на наиболее обеспеченную группу населения приходилась только треть всех денежных доходов, то в 1995 г. и в последующие годы - уже половина. Либерализация цен 1991-1992 гг. сопровождалась высокими темпами инфляции, многократным ростом номинальных доходов населения и повышением их дифференциации. Разрыв между доходами 10% самых высокодоходных групп населения и 10% самых низкодоходных групп возрос с 4,5 раза в 1991 г. до 16,1 раза в 2012 г. (табл. 2).

Таблица 2. Распределение общего объема денежных доходов населения Российской Федерации в 1970-2010 гг.

Индекс Джини дает представление о том, в пользу каких слоев населения работает экономическая система. Если в 1991 г. коэффициент Джини составлял 26,0, в 1992 г. - 28,9; то в 1994 г. - уже 40,9; в 1998 г. - 37,9; в 2004 г. - 40,9; в 2006 г. - 41,0; в 2012 г. - 41,6. Для сравнения, значение коэффициента Джини в США составляет 40,8, Великобритании - 36,0, Швеции - 25,0, Норвегии - 25,8, Финляндии - 26,9, Венгрии - 31,2, Австрии - 29,1, Монголии - 36,5, Кении - 50,8, Мексике - 51,7.

Согласно классификации, предложенной для стран ОЭСР, существует следующая шкала степеней неравенства: экономика с очень низкой (коэффициент Джини равен 20-22), низкой (24-26), средней (29-31) и высокой степенью неравенства (33-35). Как мы видим, экономики развитых стран характеризуются низкими значениями коэффициента Джини.

В последние годы в мировой практике для определения уровня жизни стали пользоваться показателями (или индексами) общественного развития страны, объединяющими в себе многие экономические и социальные показатели, включающие образовательный уровень населения, продолжительность жизни, продолжительность рабочей недели и ряд других. Комбинированные индексы позволяют представить уровень качества жизни в виде обобщающего показателя. В целях международных сопоставлений используют так называемый индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), или сокращенно - индекс человеческого развития (ИЧР). Индекс развития человеческого потенциала содержит четыре проблемы и измеряется тремя показателями. Среди основных показателей, определяющих ИРЧП, выделяют ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, реальный валовой национальный продукт на душу населения. Значение индекса колеблется в пределах от 0 до 1. Считается, что страны с ИЧР ниже 0,5 имеют низкий уровень человеческого развития, если показатель колеблется между 0,5 и 0,8 - средний уровень, если превышает 0,8 - высокий уровень.

В «Докладе о развитии человека», изданном ПРООН в 2012 г., приводятся индексы развития человеческого потенциала в 169 странах мира. Лидирующую позицию занимает Норвегия (ИРЧП составляет 0,943), второе место в рейтинге принадлежит Австралии (0,929), третье - Нидерландам (0,910), четвертое - США (0,910), пятое - Новой Зеландии (0,908). Самый низкий показатель ИРЧП имеет Конго (0,286). Россия, согласно данным ПРООН, находилась в 2012 г. в группе стран со средним ИРЧП и занимала 66-е место в списке (0,755). По данному показателю нашу страну опережают Панама (0,768), Беларусь (0,756), Мексика (0,770), Уругвай (0,783). На наш взгляд, относительно низкий уровень жизни населения страны во многом определяет структуру национального богатства России. На начало третьего тысячелетия национальное богатство всех стран мира оценивалось в 550 трлн долл., из которых половина приходилась на страны большой «семерки» - США, Великобританию, Францию, Германию, Италию, Канаду, Японию. Национальное богатство США оценивалось примерно в 24 трлн долл. в текущих ценах и в 2 трлн долл. в сопоставимых ценах 1929 г. Остальная половина распределялась между странами ОПЕК - 95 трлн долл., странами СНГ - 80 трлн долл. И прочими странами - 100 трлн долл. В рамках названного исследования национальное богатство России оценивалось в 60 трлн долл., из которых на человеческий капитал приходилось 30 трлн долл., природный - 24 трлн. долл. и на воспроизводимый - 6 трлн долл. Удельный вес накопленного человеческого капитала в России был значительно ниже, чем в промышленно развитых странах. В расчете на душу населения Россия имела самый высокий показатель накопленного национального богатства - 400 тыс. долл. США, что в 4 с лишним раза выше общемирового показателя.

Очевидным является тот факт, что уровень общественного благосостояния во многом определяется его возможностями или потенциалом, называемым национальным богатством. Национальное богатство, в свою очередь, представляет общий итог развития общественного процесса производства за всю историю. Государство в этой системе интересов рассматривается как инструмент, обеспечивающий наилучшие условия для развития граждан, общества и самого государства, обуславливаемые всем спектром действующих объективных и субъективных факторов. Обеспечение благосостояния народа является ведущей целью цивилизованного государства. Для России первоочередной задачей становится достижение высоких темпов его роста на основе эффективного использования национального богатства страны. В противном случае в новом тысячелетии Россия так и останется страной, которая в течение длительного исторического периода не смогла реализовать во благо своего народа огромный природный, трудовой, научно-технический и духовный потенциал.

Результаты проведенного нами анализа существующей системы критериев эффективности государственного управления позволяют сделать некоторые частные выводы, представляющие интерес для всей курсовой работы:

1) понятие «критерий социальной эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества;

2) показатели социальной эффективности классифицируются исследователями по общим признакам на критерии общей (характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления), специальной (отражает качество функционирования аппарата государственного управления) и конкретной социальной эффективности (соотносится с детальными особенностями организации процесса управления);

3) критерии социальной эффективности необходимо учитывать в совокупности, чтобы они составляли единый механизм реагирования общества на деятельность государственного управления, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений.

3. Российский опыт внедрения методик оценки эффективности системы государственного управления

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Отвергнув с разрушением советской формы государственности практически весь перечень советских символов, идеологических целей, культурных легенд и социальных мифов, пришедшая к власти в начале 1990-х гг. управленческая элита не смогла предложить обществу достойной идейной замены. В ходе многочисленных дискуссий о новой национальной идее не удалось сформировать тот набор ценностей, которые в новых экономических условиях могли бы конкурировать с ценностями общества потребления.

Предопределенность исторического поражения Советского Союза стала очевидной еще в середине 1960-х гг., когда СССР перестал поставлять на мировой культурный рынок символы и легенды. Если американцы и выиграли «холодную войну», то не ядерными ракетами, а кока-колой и массовой культурой. И сегодня государство, претендующее на роль мировой державы, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение не только экономической деятельности, но и политической, культурной перспективы, пусть спорное и не обязательно общепризнанное.

История мирового лидерства знает различные критерии, согласно которым этот статус присваивался тем или иным державам. Но, очевидно, главное для любого государства - обеспечить благополучие и высокое качество жизни своих граждан, сформировать тот образ жизни, который будет привлекательным, прежде всего, для своих собственных граждан. Другим несомненным фактором мирового признания является уровень развития науки и культуры. Лидер тот, и это очередная точка зрения, кто «производит» выдающиеся научные идеи, кто дает жизнь техническим новинкам, кто предлагает миру достижения собственной мысли - будь то социальное устройство или дизельный двигатель (опыт Японии, Германии).

Лидер тот, гласит одна из теорий, на чьем языке говорят другие люди и страны. Греческий и латынь, французский и немецкий попеременно были такими мировыми языками общения, теперь английский язык выполняет важную роль «лингва франка». Поэтому Россия весьма внимательно подходит к повышению роли русского языка на постсоветском пространстве.

Еще один подход: мировой лидер тот, у кого больше населения. По этой шкале Россия сегодня далеко не на первых позициях - мы занимали в 1913 г. третье место по количеству жителей после Китая и Индии, а к 2013 году вышли на девятое место, пропустив вперед уже даже Бангладеш. Наше демографическое развитие близко к катастрофе, поэтому в стране предпринимаются меры по восстановлению демографического потенциала.

Россия, похоже, в последнее время только по одному показателю остается несомненным лидером - по занимаемой территории и по природным богатствам. Конечно, это «жизненное пространство» - завоевание наших предков, добыча ископаемых - труд наших современников. Но так ли это важно в современном мире - мире конкуренции идей, ценностей, информации? Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы.

Однако данные рассуждения не уменьшают значимости экономических показателей, не стремятся в той или иной мере противопоставить социальные критерии эффективности государственного управления и экономические показатели. Именно социальная составляющая позволяет верно сформулировать экономические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать социальному развитию. Самый оптимальный эффект осуществления экономических затрат будет достигнут только тогда, когда будут учитываться в единстве показатели экономического и социального содержания.

На современном этапе развития общества выделяют две основные модели эффективного государственного управления. Первая модель - нормативная. Управление на основе права - так видится юристам основная формула современного государственного управления. «Уроки истории и современный опыт учат - от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а, следовательно, и развития экономики и социальной сферы».

Нормативная модель предполагает детальную регламентацию деятельности всей системы, определение показателей результативности и процедур их планирования, систему контроля и стимулирования. На государственном уровне такая модель находит свое выражение в крупных государственных программах, таких как российские федеральные программы, «национальные проекты» и т.д.

Вторая модель - управление по результатам, внедрение методов, ориентированных на результат, бюджетирование. Эта модель предполагает переориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов.

Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» раскрывается через конечный, итоговый (или промежуточный, предварительный) показатель определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Необходимо различать планируемый, ожидаемый и фактический, достигнутый результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем больше эффективность процесса управления.

Управление по результатам - важная часть реформы государственного управления. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. предусматривалось создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования по целям и результатам деятельности, проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности.

Само понятие «управление по результатам» приобрело официальный статус несколько ранее в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг., которая была разработана Министерством финансов РФ и одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249. Меры, принимаемые в рамках административной реформы по упорядочению функций органов государственной власти и переходу от «управления затратами» к «управлению результатами», напрямую связаны с реформой бюджетной системы. Реализация бюджетной реформы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает меры: анализ показателей эффективности деятельности, подготовку докладов о результатах основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования и т.д. Таким образом, проведение административной реформы и бюджетной реформы должно проходить одновременно при взаимной увязке проводимых мероприятий. Но, ссылаясь на мировой опыт, следует признать, что это идеальная модель, предполагающая, что в бюджетные документы включается не только информация о результатах деятельности, но и привязка расходов к целям, оценка результатов деятельности на основе этих целей и использование данной информации для принятия решений о распределении будущего бюджета. Такая модель не всегда вписывается в реалии государственного управления, ей приходится сталкиваться с политически определенными интересами и приоритетами страны, которые далеко не всегда могут быть сведены к показателям экономической выгоды. Поэтому среди ценностей административной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных органов непосредственно на основе количества и качества оказываемых государственных услуг.

В рамках внедрения механизмов управления по результатам была предусмотрена разработка ключевых измеримых показателей социальной эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. В качестве методологической базы выбрана технология Perfomance Budgeting - бюджетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств, достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, задачи и показатели деятельности. Достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов.

Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на 3-летний период). Хотя нередко сами показатели носят преимущественно количественный характер: например, для Минрегионразвития России это количество подготовленных программных документов, доля субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, валовой региональный продукт и ряд других.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден Перечень показателей (всего 235) и Методика оценки эффективности. Во исполнение Указа Президента России Комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия 18 июля 2007 г. были разработаны и утверждены новые индикаторы и показатели оценки:

* Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации;

* Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

* Форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Одним из действенных инструментов оценки и стимулирования достижения наилучших показателей деятельности органов государственной власти является применяемая Министерством регионального развития Российской Федерации Методика отбора субъектов Российской Федерации в рамках оценки результатов социально-экономического развития на заседаниях Правительства Российской Федерации. Данная методика устанавливает порядок отбора субъектов Российской Федерации, в которых наблюдается низкий уровень и динамика достижения общефедеральных целей. Общефедеральные цели, в разрезе которых оцениваются субъекты Российской Федерации, определяются на основе Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Методика позволяет на основе ограниченного количества параметров определить положение дел в регионе и существующие тренды социально-экономического развития.

Так, положительный опыт оценки деятельности накоплен в ряде субъектов Российской Федерации (Москва, Республика Хакасия, Республика Чувашия, Краснодарский край, Ставропольский край и др.), разработаны индикаторы и критерии оценки, методические материалы по оценке эффективности работы региональных органов, подготовлены бюджетные целевые программы, ориентированные на конечный результат.

Что касается оценки качества предоставления государственных услуг и определения критериев эффективности деятельности государственных органов в России, то можно использовать методы так называемой Общей схемы оценки - Common Assesment Framework (CAF), которая была разработана Европейским институтом административного управления под эгидой Еврокомиссии в 2000 году. В основу данной модели положена бизнес-модель делового совершенства Европейского фонда управления качеством.