Управление развитием санаторно-курортного комплекса через целевые программы Краснодарского края

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Кубанский государственный технологический университет»

(ФГБОУ ВПО «КубГТУ»)

Факультет экономики, управления и бизнеса

Кафедра производственного и регионального менеджмента

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Управление развитием санаторно-курортного комплекса через целевые программы Краснодарского края»

Автор И.А. Бакумова

Руководитель, профессор С.В. Анисимов

Нормоконтролер, доцент О.Ю. Тарасова

Выпускная квалификационная работа допущена

к защите «____» __________2013г.

И.о. зав. кафедрой, доцент Ф.В.Шутилов

Краснодар

2013

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Кубанский государственный технологический университет»

(ФГБОУ ВПО «КубГТУ»)

Факультет экономики, управления и бизнеса

Кафедра производственного и регионального менеджмента

УТВЕРЖДАЮ

Зав. кафедрой ПиРМ,

доцент, Н.П. Кравченко

_______________________

ЗАДАНИЕ

на выпускную квалификационную работу

По специальности 080504 - «Государственное и муниципальное управление»

студенту Бакумовой И.А.

Тема выпускной квалификационной работы: «Управление развитием санаторно-курортного комплекса через целевые программы Краснодарского края».

Утверждена приказом ректора университета № 160-Ст от 22.01.2013г.

Руководитель ВКР, профессор С.В. Анисимов

Нормоконтролер, доцент О.Ю. Тарасова

Срок сдачи законченной ВКР на кафедру ПиРМ « » ___ 2013г.

СОДЕРЖАНИЕ ЗАДАНИЯ

Введение

1 Теоретические и правовые основы программно-целевого метода управления социально-экономическим развитием территории

2 Комплексный анализ развития курортов и туризма

3 Основные направления совершенствования целевых программ социально-экономического развития территории

Заключение

Список использованных источников

Общее количество листов ВКР 95 листов

ОБЪЕМ ГРАФИЧЕСКОЙ ЧАСТИ РАБОТЫ

Таблица 1 - Общий объем финансирования мероприятий краевой целевой программы «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003--2010 годы».

Таблица 2 - Общий объем финансирования подпрограммы "Создание горноклиматического курорта Лагонаки и объектов, обеспечивающих его функционирование" на 2012 - 2017 годы.

Таблица 3 - Количественные показатели выполнения программы «Кубань и великие победы России».

Таблица 4 - Оценка уровня услуг по пятибалльной системе (август 2010г.).

Таблица 5 - Средняя стоимость пребывания в выбранном типе размещения за 1 день на 1 человека, руб. (август 2010 г.).

Таблица 6 - Средние цены на отдельные виды услуг курортно-туристского комплекса в октябре 2012 года.

Рисунок 1 - Динамика турпотока в Краснодарском крае.

Рисунок 2 - Средний балл по оказываемым услугам курортами муниципальных образований Краснодарского края.

Рисунок 3 - Оценка туристской привлекательности и состояния инфраструктуры курортов.

СПИСОК ОСНОВНОЙ И РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Федеральный закон от 20 июля 1995 года №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

2. Закон Краснодарского края от 3 октября 2008 года № 1563-КЗ «Об утверждении краевой целевой программы «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края» на 2003-2010 годы» (третий этап - 2009-2010 годы).

3. Постановление главы администрации Краснодарского края от 3 сентября 2007 года № 763-П «Об утверждении порядка разработки и реализации долгосрочных краевых целевых программ».

4. Постановление главы администрации Краснодарского края от 27 мая 2010 года № 400 «Об утверждении долгосрочной краевой целевой программе «Развитие санаторно-курортного и туристской комплекса Краснодарского края» на 2011-2017 годы».

5. Отчет о научно-исследовательской работе «Методическое обеспечение и проведение исследований в сфере туризма», Сочи 2010.

6. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление/ Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко -- М.: Инфра-М, 2006. - 428с.

Реферат

Выпускная квалификационная работа 95 с., 2 рис, 7 табл., 34 источника

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД, ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИИ, САНАТОРНО-КУРОРТНЫЙ И ТУРИСТСКИЙ КОМПЛЕКС, РАЗВИТИЕ КУРОРТОВ И ТУРИЗМА.

Объект: санаторно-курортный и туристский комплекс Краснодарского края

Цель работы: Исследование программно-целевого метода как одного из эффективных инструментов государственного и муниципального управления развитием сферы курортов и туризма Краснодарского края, определение проблем использования целевого подхода и выработка рекомендаций по совершенствованию данного метода управления.

Рассмотрено понятие программно-целевого метода, изучена нормативно-правовая база метода, определено понятие целевой программы, Рассмотрены целевые программы развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края.

Проведена оценка и анализ состояния курортов и туризма в Краснодарском крае, Ставропольском крае, республике Адыгея и за рубежом.

Разработаны рекомендации по совершенствованию целевых программ в сфере курортов и туризма Краснодарского края.

Summary

Final qualifying work 95 s., 2 fig., 7tabl., 34 sources

PROGRAM-TARGET METHOD, THE TARGET, THE SOCIAL-ECONOMIC DEVELOPMENT, HEALTH RESORT AND TOURIST COMPLEX DEVELOPMENT OF RESORTS AND TOURISM.

Object: The health resort and tourist complex of Krasnodar Region

Objective: The study of program-target method as an effective tool of state and municipal government sector development of resorts and tourism of Krasnodar region, the definition of the problems of using a targeted approach and make recommendations for improvement of this method of management.

The concept of program-target method, studied the legal framework of the method, defined the concept of the target program, considered the target program for the development of spa and tourism of Krasnodar Territory.

The assessment and analysis of resorts and tourism in the Krasnodar region, Stavropol Territory, the Republic of Adygea and abroad.

The recommendations for the improvement of targeted programs in the field of resorts and tourism of Krasnodar region.

Содержание

Введение

1. Теоретические и правовые основы программно-целевого метода управления социально-экономическим развитием территории

1.1 Нормативно-правовая база программно-целевого метода и управления развитием курортов и туризма

1.2 Понятие и сущность целевых программ

1.3 Целевые программы развития курортов и туризма Краснодарского края

2. Комплексный анализ развития курортов и туризма

2.1 Анализ развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края

2.2 Анализ развития курортов и туризма в политике других регионов и за рубежом

2.3 Преимущества и основные проблемы использования целевого подхода к развитию санаторно-курортного и туристского комплекса в региональной политике (специальный вопрос)

3. Основные направления совершенствования целевых программ социально-экономического развития территории

3.1 Предложения по совершенствованию программно-целевого метода

3.2 Предложения по повышению социально-экономической эффективности целевых программ развития санаторно-курортного комплекса Краснодарского края

Заключение

Список использованных источников

Введение

В условиях развития рыночной экономики все большее значение приобретает управление социально-экономической эффективностью и устойчивостью развития отдельных регионов, в том числе и регионов, ориентированных на предоставление курортно-рекреационных услуг. По этим причинам исследования современного состояния санаторно-курортного комплекса и туризма в России, в частности на территориях курортов Краснодарского края, актуальны с точки зрения выявления как положительных, так и отрицательных тенденций развития данного вида деятельности.

Одной из наиболее важных задач политики Краснодарского края является развитие санаторно-курортного и туристского комплекса. Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса в регионе занимает важное место в экономике края в целом. Развитие туризма способно играть важную роль в экономике Краснодарского края, так как функционирует в комплексе с целым рядом других отраслей (транспорт, связь, гостиничное хозяйство, банки, индустрия развлечений). Туризм оказывает прямое и косвенное воздействие на доходную часть краевого бюджета, формирование валового регионального продукта, сокращение безработицы.

Решение проблем развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края основывается на программно-целевом методе, с учетом основных направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития Краснодарского края.

В связи с переходом на рыночные отношения программный подход помогает осуществлять регулирование ресурсов и их приоритетную концентрацию для решения первоочередных задач.

О перспективности программно-целевого метода и его преимуществах при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ. Программно-целевой метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных.

Актуальность данной темы и необходимость дальнейшего ее изучения и совершенствования обусловили выбор темы дипломной работы.

В ходе выполнения работы были выявлены объект и предмет ее исследования. Предметом исследования является программно-целевой метод как эффективный инструмент управления социально-экономическим развитием территории. Объект исследования - санаторно-курортный и туристский комплекс Краснодарского края.

Теоретической и информационной основой дипломной работы явились: федеральное и региональное законодательство по теме исследования, исследования отечественных авторов, статистические данные о характеристиках целевых программ, состоянии и динамике параметров развития курортов и туризма, материалы органов государственной власти Краснодарского края, периодической печати, сети Интернет.

Целью данной работы является исследование программно-целевого метода как одного из эффективных инструментов государственного и муниципального управления развитием сферы курортов и туризма Краснодарского края, определение проблем использования целевого подхода и выработка рекомендаций по совершенствованию данного метода управления.

Для этого в работе считаю необходимым решение следующих задач:

1) Определить понятие и сущность программно-целевого метода;

2) Исследовать нормативно-правовую базу данного метода;

3) Рассмотреть целевые программы развития санаторно-курортного и туристского комплекса края;

4) Провести комплексный анализ развития курортов и туризма в крае;

5) Проанализировать развитие санаторно-курортного и туристского комплекса в политике других регионов России и за рубежом;

6) Выявить преимущества программно-целевого метода и основные проблемы, препятствующие успешному проведению мероприятий программ;

7) Определить основные направления совершенствования целевых программ в сфере курортов и туризма.

Цель и задачи работы обусловили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав основной части, заключения, списка использованных источников и приложений. Во введении обоснована актуальность проблемы, цель, задачи, предмет, объект, теоретическая, и информационная основа исследования, структура дипломной работы.В первой главе представлены теоретические основы, подробно рассмотрена правовая база программно-целевого метода, дано понятие и выявлена сущность программно-целевого метода, рассмотрены целевые программы развития курортов и туризма Краснодарского края. Во второй главе проведен комплексный анализ развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края, других регионов России и за рубежом, выявлены преимущества и современные проблемы его использования. Основные направления совершенствования программно-целевого метода и предложения по повышению социально-экономической эффективности программ развития курортов и туризма предложены в третьей главе. В заключении подведены итоги исследования по теме дипломной работы.

1. Теоретические и правовые основы программно-целевого метода управления социально-экономическим развитием территории

1.1 Нормативно-правовая база программно-целевого метода и управления развитием курортов и туризма

В настоящее время особое значение имеют инструменты политики, которые предназначены для осуществления структурных сдвигов как в экономике страны в целом, так и отдельных ее регионов или населенных пунктов. Одним из таких инструментов является программно-целевой метод.

К настоящему времени создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации целевых программ на различных уровнях государственного управления и местного самоуправления.

В Стратегии национальной безопасности (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537), в число угроз экономической безопасности включены: рост существенных различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации. Преодоление этих угроз - актуальная цель разработки и реализации как федеральных, так и региональных программ. В Концепции национальной безопасности определено, что укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования.[8] При решении задач общефедерального значения, например, на основе разработки и реализации таких комплексных межрегиональных программ, решение проблем регионов должно учитывать и местные особенности социально-экономического развития, специфику природопользования и воздействия на окружающую среду. Тем самым решение проблем должно актуализировать значение разработки и реализации программ на муниципальном уровне.

К нормативной базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития вРоссийской Федерации следует отнести Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ). Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляют полномочия по утверждению долгосрочных и ведомственных целевых программ, установлению порядка определения сроков их реализации, а также установлению порядка принятия решений о разработке долгосрочных и ведомственных целевых программ и их формирования, реализации за исполнительными органами. Контроль за реализацией целевых программ относится к полномочиям законодательных органов (статья 179). [1]

Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом от 20 июля 1995 года №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ. Наиболее важные положения закона используются при разработке прогнозов, концепций и программ комплексного социально-экономического развития на муниципальном уровне. В соответствии с данным законом существуют программы социально-экономического развития на долгосрочную (разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную (разрабатывается на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную (разрабатывается ежегодно) перспективы.[2]

Основные полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по использованию программно-целевого метода определены на общегосударственном уровне Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так представительными органами контролируются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). А исполнительные органы государственной власти разрабатывают, формируют, утверждают, реализуют и готовят отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. На местном уровне - органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и принимают положения о порядке разработке и реализации муниципальных программ и других плановых документов.[3]

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что полномочиями органов местного самоуправления является принятие и организация выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования (статья 17). [4] В Краснодарском крае закон от 07 июня 2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» также закрепляет в числе полномочий исполнительных органов местного самоуправления принятие программ развития муниципального образования и учреждения отчетов об их исполнении (статья3). [11]

Также на краевом уровне необходимые требования к краевым целевым программам закреплены в следующих нормативных правовых актах:

1) Закон Краснодарского края от 4 февраля 2004 года № 437-КЗ «О бюджетном процессе в Краснодарском крае», который закрепляет за законодательными и исполнительными органами государственной власти основные полномочия по использованию программно-целевого метода, определенные Бюджетным кодексом, на уровне края.[10]

2) Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 года № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края». Данный закон определяет правовые и организационные основы в области прогнозирования и планирования социально-экономического развития Краснодарского края путем установления общего порядка, структуры, целей, содержания, направлений и задач прогнозов и программ социально-экономического развития Краснодарского края.[12]

3) Постановление главы администрации Краснодарского края от 3 сентября 2007 года № 763-П «Об утверждении порядка разработки и реализации долгосрочных краевых целевых программ» и Постановление главы администрации от 10 июня 2008 года №548-П «О создании системы управления по целям и результатам деятельности в органах исполнительной власти Краснодарского края». Данные документы определяют порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ в Краснодарском крае.

Развитие курортов и туризма в Российской Федерации также регулируется законодательной базой. Как на федеральном уровне, так и на региональном действует ряд нормативных правовых актов, регулирующих туристическую деятельность.

Исходя из стратегий и прогнозов социально-экономического развития Краснодарского края организуется разработка целевых программ. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни граждан Российской Федерации, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в Российской Федерации.[9]

Развитие санаторно-курортного комплекса на территории Краснодарского края планируется за счет реализации стратегических задач по следующим из основных направлений, отраженных в Законе Краснодарского края от 29 апреля 2008 года N 1465-КЗ «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года»:

? обеспечение условий для развития бизнеса и создания новых средств размещения в наиболее требовательном к качеству сегменте туристов (отели 3--5 звезд) и массовом сегменте;

? обеспечение комплексного развития существующих и новых курортных территорий края;

? разработка и продвижение на российском и внешнем туристических рынках единой рекламно_маркетинговой концепции курортов Краснодарского края с ориентацией на специфику отдельных курортных территорий и с использованием современных маркетинговых технологий;

? упорядочение и развитие экскурсионных услуг, деятельности кемпингов и частных квартиросдатчиков;

? обеспечение развития существующих и строительство новых предприятий санаторно_курортного комплекса круглогодичного действия для преодоления проблемы сезонности, развитие новых видов туризма, дополнительных услуг и индустрии развлечений;

? создание и развитие инфраструктуры для въездного иностранного туризма как стратегической для страны в целом отрасли, дающей сравнительно быстрый эффект для приращения ВВП и превращения Краснодарского края в конкурентоспособный туристско_рекреационный центр Черноморско_Средиземноморского региона. [16]

На уровне края также приказом министерства курортов и туризма утверждена Стратегия развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края до 2020 года. Главными направлениями в развитии санаторно-курортного и туристского комплекса до 2020 года по данному документу является обеспечить конкурентные преимущества комплекса, развивать механизмы государственной поддержки (в том числе и реализация целевых программ). [21]

Принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, а также регулирование отношений, возникающих при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, определение порядка рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основахтуристскойдеятельностив Российской Федерации». [5] На основании данного закона был принят Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 года № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае», который регулирует те же вопросы на уровне края, т.е. направлен на развитие туристской индустрии в Краснодарском крае и регулирование отношений, возникающих в сфере туристской деятельности на территории Краснодарского края.

Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации. [6] В крае эти вопросы урегулированы Законом Краснодарского края от 7 августа 1996 года № 41-КЗ « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края».

На обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду направлен Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ « О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека регулирует Федеральный закон от 1 января 2000 года №29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» определяет, что на территории Российской Федерации создаваться туристско-рекреационные особые экономические зоны. Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации (статья 4). [7]

Закон Краснодарского края от 15 июля 2005 г. № 888-КЗ «О государственной поддержке санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края» устанавливает цели, основные принципы и формы государственной поддержки санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края, определяет условия и порядок ее оказания субъектам санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края. [14]

Регулирование отношений, возникающих на территории Краснодарского края в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, контроля за изменением состояния биосферы определяет Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 года № 656-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края». [15]

Закон Краснодарского края от 29 марта 2005 г. № 849-КЗ «Об обеспечении прав детей на отдых и оздоровление в Краснодарском крае» принят в целях создания в Краснодарском крае правовых, социально-экономических условий для обеспечения прав детей на отдых и оздоровление, сохранения и развития учреждений и организаций, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 5 сентября 2001 г. №826 «Об аттестации экскурсоводов, руководителей туристских групп (фирм), организаторов путешествий (экскурсий) и других работников туристско-экскурсионных организаций Краснодарского края» определено осуществление государственного контроля за качеством подготовки, переподготовки, повышения персональной ответственности за выполнение профессионального долга по оказанию организациями туристско - экскурсионных услуг, упорядочения системы аттестации экскурсоводов, руководителей туристских групп (фирм), организаторов путешествий (экскурсий) и других работников туристско - экскурсионных организаций края, материальной стимуляции профессионального роста, улучшения подбора и расстановки кадров. [20]

Содержательно данные документы ориентированы на принятые на федеральном уровне нормативные акты, а также нормативные акты, относящиеся к отдельным сферам деятельности правительства (социальной, инфраструктурной и т.д.), которые отражают основные положения программно-целевого метода.

Таким образом, нормативно-правовой базой для разработки региональных программ и является федеральное законодательство, а также принятые в Краснодарском крае нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки и реализации программ и осуществления деятельности в сфере курортов и туризма.

1.2 Понятие и сущность целевых программ

В настоящее время мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов, наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования, является общепризнанным. Целевые программы в целом представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.[32, 265]

Программно-целевой подход используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира. В их числе Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и пр. [25, 32] Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах сильно отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.

В Российской Федерации целевые программы разрабатываются на разных уровнях: федеральные целевые программы, целевые программы субъектов Российской Федерации, муниципальные целевые программы.

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.[24, 363]

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики Краснодарского края, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для Краснодарского края инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции исполнительных органов государственной власти Краснодарского края (статья 1). [18]

Программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии, должны содержать:

1) перечень основных, решаемых ею задач;

2) совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуется;

3) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий ресурсов;

4) распределение заданий по срокам и исполнителям.[27, 29]

Разработка целевых программ с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности:

1) Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.

2) Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам.

3) Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенного дерева целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

4) Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.

5) Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и с утверждением программы, и далее управление реализацией целевой программы и контроль над ходом ее выполнения. [31, 305]

Отбор проблем для их программной разработки и решения на краевом уровне определяется следующими факторами:

? значимостью проблемы;

? невозможностью комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимостью государственной поддержки для ее решения;

? принципиальной новизной и высокой эффективностью технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

? необходимостью координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на краевом уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития Краснодарского края, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общекраевых потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния Краснодарского края, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Согласно статье 3 Постановления губернатора Краснодарского края от 3 сентября 2007 года № 763-П целевая программа также должна содержать следующие разделы:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2) цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;

3) перечень мероприятий программы;

4) обоснование ресурсного обеспечения программы;

5) оценка социально-экономической эффективности программы;

6) критерии выполнения программы;

7) механизм реализации программы. [18]

Программы делятся на долгосрочные и ведомственные. Такое деление обусловлено разными сроками реализации и исполнителями программы.

Долгосрочные краевые целевые программы представляют собой комплекс взаимосвязанных мероприятий на ряд лет (не менее трех), согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных межведомственных стратегических задач социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития края, а также развития внешнеэкономической деятельности. [18] Сроки реализации целевой программы определяются при утверждении концепции долгосрочной краевой целевой программы, но как правило не менее 3 лет. Такая целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Ведомственные целевые программы - это комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач в поле его ответственности в сфере социально-экономического развития. [19] Ведомственная целевая программа, как инструмент, привязанный к среднесрочному циклу бюджетного планирования, разрабатывается на срок не более 3 лет. Дробление ведомственной программы на подпрограммы представляется нецелесообразным.

Можно сделать вывод о том, что существенной чертой целевых программ является наличие конкретных органов, производящих разработку программ, наличие конкретных исполнителей, полностью отвечающих за выполнение программы, за строгое разграничение прав и ответственности, комплекс мероприятий, направленных на достижение поставленных целей, определение периода программы и необходимых ресурсов для ее выполнения.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ, что и предполагает программно-целевой метод.

1.3 Целевые программы развития курортов и туризма Краснодарского края

Одной из наиболее важных задач политики Краснодарского края является развитие санаторно-курортного и туристского комплекса. Решение проблем развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края основывается на программно-целевом методе, с учетом основных направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития Краснодарского края.

В связи с переходом на рыночные отношения программный подход помогает осуществлять регулирование ресурсов и их приоритетную концентрацию для решения первоочередных задач.

Санаторно-курортный и туристский комплекс Краснодарского края является крупнейшим в Российской Федерации и состоит из более 1200 средств размещения на 220 тысяч мест.

Азово-Черноморское побережье Краснодарского края представляет собой сложившийся курортно-рекреационный регион, являющийся юго-западной границей России. Береговая линия проходит по Черному и Азовскому морям на протяжении 1160 километров.

Надо отметить, что развитие санаторно-курортного и туристического комплекса в регионе занимает важное место в экономике края в целом. Развитие туризма способно играть важную роль в экономике Краснодарского края, так как функционирует в комплексе с целым рядом других отраслей (транспорт, связь, гостиничное хозяйство, банки, индустрия развлечений). Туризм оказывает прямое и косвенное воздействие на доходную часть краевого бюджета, формирование валового регионального продукта, сокращение безработицы. Рассмотрим целевые программы, действующие на территории края.

До 2010 года на территории края была реализована Программа "Развитие санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края на 2003 - 2010 годы". Она была разбита на три этапа:

? первый этап - 2003 - 2005 годы;

? второй этап - 2006 - 2008 годы;

? третий этап - 2009 - 2010 годы.

С начала реализации мероприятий первого и второго этапов рассматриваемой краевой целевой программы количество отдыхающих увеличилось почти в 2,5 раза и составило в 2008 году 17,1 миллионов человек. Общий объем услуг, предоставляемых организациями санаторно-курортного и туристского комплекса в 2007 году, превысил 41,3 миллиарда рублей.

Объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет Краснодарского края от предприятий санаторно-курортного и туристского комплекса в 2007 году составил 3,4 миллиарда рублей, в 2008 году - 5,1 миллиарда рублей.

Для сохранения и защиты уникальных курортов Краснодарского края в рамках второго этапа указанной программы начата реализация комплекса мер, направленных на улучшение экологической ситуации, в том числе проведены экспертные исследования состояния экологической обстановки на курортах Кубани.

В процессе реализации мероприятий начато решение важнейших проблем, стоящих перед санаторно-курортным и туристским комплексом Краснодарского края, а именно: разработаны территориальные отраслевые схемы сетей инженерной инфраструктуры; разработана градостроительная документация городов-курортов Анапы, Геленджика, Адлерского, Лазаревского и Хостинского районов города-курорта Сочи, городов Ейска, Горячего Ключа, Туапсинского района, косы Долгой вЕйском районе.

Разработаны предпроектные предложения по развитию пляжной полосы городов-курортов Анапы, Геленджика, Сочи, проведен ряд мероприятий по развитию пляжей.

В целях продвижения позитивной информации о курортно-туристских возможностях Краснодарского края в крупных городах Российской Федерации (Самара, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Кисловодск, Новосибирск, Москва), а также в городе Краснодаре и курортных городах и районах края начала осуществляться рекламная и организационная поддержка. Проведены мероприятия по активному продвижению курортно-рекреационного потенциала и туристских возможностей Краснодарского края с применением рекламы, информационных и коммуникационных технологий. [17]

Создана информационная система о курортах Краснодарского края (в том числе единая база данных (реестров) о санаторно-курортных и туристских ресурсах Краснодарского края и каждого курорта, курортно-туристский Интернет-портал края), которая позволила иметь четкое представление о возможностях дальнейшего развития гидроминеральной базы и использования минеральных природных столовых и лечебно-столовых вод в целях розлива, а также о возможностях пакетирования лечебных грязей.

В целях стимулирования организаций санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края ежегодно проводится конкурс качества предоставляемых услуг (ежегодный конкурс лидеров туристской индустрии "Курортный Олимп").

Проведена инвентаризация особо значимых экскурсионных маршрутов Краснодарского края, восстановлена техническая документация. Также было проведено экспедиционное обследование 30 особо значимых экскурсионных маршрутов г. Сочи с анализом перспектив развития.

Было проведено обследование 109 туристских маршрутов с анализом перспектив развития по следующим муниципальным образованиям: Абинский район, город-курорт Анапа, Апшеронский район, город-курорт Геленджик, город Горячий Ключ, Крымский район, Лабинский район, Мостовский район, Приморско-Ахтарский район, Северский район, город-курорт Сочи, Щербиновский район, Темрюкский район, Туапсинский район, город Новороссийск. По результатам обследования были составлены отчеты с указанием рекомендаций по дальнейшему оборудованию и обустройству туристского маршрута, маркировки и социально-экономического обоснования.

Введение в эксплуатацию маршрутов развивает внутренний туризм (экологический), дает возможность создания новых рабочих мест в удаленных малонаселенных и индустриально слаборазвитых регионах края, но представляющих интерес для туристов. Также эксплуатация данных маршрутов предоставляет возможность контролировать поток неорганизованных групп туристов, тем самым своевременно осуществлять поиск и спасение людей при возникновении чрезвычайной ситуации.

Реализация мероприятий первого и второго этапов программы выявила следующие факторы, сдерживающие темпы развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края:

- недостаточное развитие градостроительной документации на курортах;

- недостаточность инвестиций в улучшение экологии курортов Краснодарского края и благоустройство пляжных территорий;

- неэффективность использования уникальных природных лечебных и туристских ресурсов;

- отсутствие экспертных исследований состояния экологической обстановки на курортах Краснодарского края;

- низкий уровень подготовки менеджеров и других специалистов, работающих в санаторно-курортном и туристском комплексе;

- сезонное функционирование ряда организаций санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края;

- недостаточность бюджетных ассигнований, направленных на рекламно-информационную поддержку курортов Краснодарского края. [17]

Поэтому основными мероприятиями реализации целевой программы на третьем этапе стали:

1) Рекламно-информационная поддержка санаторно-курортного и туристского потенциала Краснодарского края в центральных и региональных средствах массовой информации, организация информационных туров, изготовление и размещение наружной рекламы с применением информационных технологий, сопровождение информационных ресурсов;

2) Организация и проведение краевых и участие в международных, общероссийских и региональных выставках, ярмарках, форумах, научно-практических конференциях;

3) Подготовка и выпуск пакета информационно-рекламных материалов о санаторно-курортных, туристских материалов о санаторно-курортных, туристских и экскурсионных возможностях Краснодарского края;

4) Разработка архитектурной концепции развития придорожного строительства;

5) Разработка проектов корректировки округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов краевого значения, в том числе: курортов Туапсинского района, курорта города Ейска.

С 2007 года по 2009 год количество туристов возросло на 11,1% и составило в 2009 году около 13 млн. человек.

Общий объем услуг за 3 года увеличился с 41,2 млрд. рублей до 50 млрд. рублей. Темпы роста составили 121,4%.

Объем налоговых поступлений в краевой консолидированный бюджет от предприятий санаторно-курортного и туристского комплекса в 2009 году составил около 5 млрд. рублей, что в 1,5 раза больше, чем в 2007 году.

Если в 2007 году в крае функционировало 1248 предприятий санаторно-курортного и туристского комплекса (по данным краевого комитета статистики), то в 2009 году их количество возросло до 1500, темпы роста составили 120%. Увеличение количества средств размещения произошло, в основном, за счет строительства и постановки на статистический и налоговый учет малых средств размещения: гостевых домов, частных гостиниц.

Общий объем финансирования Программы в 2010 году составил 114,8 млн. рублей.

В рамках реализации третьего этапа указанной программы разработана проектно-сметная документация на реконструкцию очистных сооружений канализации в станице Благовещенской, на строительство артезианского водопровода на базе Варениковского месторождения пресных вод, на увеличение мощности водозабора в с. Сукко города-курорта Анапа. Кроме того, разработана проектно-сметная документация для строительства инженерных сетей и для проведения работ по берегоукреплению в с. Витязево города-курорта Анапа.

В сфере экологии и охраны окружающей среды проведен комплекс мероприятий, создающих условия для сохранения уникальных природных ресурсов Краснодарского края: разработана проектно-сметная документация на строительство станции по сортировке твердых бытовых отходов в городах-курортах Геленджик и Сочи. [17]

Одной из приоритетных задач, поставленных перед санаторно-курортным и туристским комплексом Краснодарского края, является развитие Азовского побережья. Развитие курортов Краснодарского края невозможно без комплексного развития курортной зоны Азовского побережья, которая обладает значительным рекреационным и инвестиционным потенциалом. Для привлечения инвестиций российских и иностранных компаний в санаторно-курортный и туристский комплекс Азовского побережья, улучшения состояния санаторно-курортного и туристского комплекса необходимо оказание постоянной государственной поддержки. Для достижения этих целей в 2008 году выполнена научно-исследовательская работа по разработке предложений по развитию туристско-рекреационного комплекса побережья Азовского моря Краснодарского края. На основании сделанных предложений разработаны проекты концепций федеральных целевых программ "Туристские центры России" (2010 - 2014 годы) и "Развитие туристско-рекреационного комплекса побережий Азовского и Каспийского морей" (2010 - 2014 годы).

С целью демонстрации уникальных рекреационных возможностей курортов Краснодарского края и увеличения потока туристов были организованы и проведены событийные мероприятия, большая часть из которых проходила на Азовском побережье, что способствовало привлечению дополнительного потока туристов.

Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса напрямую связано с рациональным использованием рекреационных и бальнеологических ресурсов. Для эффективного использования уникальных природных лечебных ресурсов города-курорта Сочи построено здание с питьевыми бюветами с использованием гидроминеральных источников. Функционирование питьевых бюветов, в свою очередь, будет способствовать не только продвижению бальнеологических лечебных ресурсов, но и созданию условий для развития круглогодичного отдыха на курортах Краснодарского края. Приоритетное значение при позиционировании курортов Краснодарского края и различных видов активного отдыха с использованием всех туристских ресурсов имеет санаторно-курортное лечение в любое время года с использованием различных природных лечебных ресурсов. Эффективность питьевого лечения на курортах Краснодарского края по ряду показателей превышает показатели района Кавказских Минеральных Вод. Минеральные воды Краснодарского края характеризуются большим разнообразием и широким спектром лечебных возможностей как для внутреннего, так и для наружного бальнеологического вариантов использования. Для повышения эффективности лечения минеральными водами планируется разработка и внедрение новых методик лечения, направленных на улучшение качества предоставляемых медицинских услуг в санаторно-курортных предприятиях Краснодарского края.

В рамках краевого смотра-конкурса на лучшую курортную территорию Краснодарского края осуществлено премирование победителей в размере 60,0 миллиона рублей. Проведены работы в городе Горячий Ключ по благоустройству парка в курортной зоне, в городе-курорте Анапа осуществлена уборка пляжной территории, ремонт и содержание цветочных насаждений, укладка тротуарной плитки, вЕйском районе проведены работы по благоустройству территории, прилегающей к площади имени Воронцова, в Адлерском районе осуществлено благоустройство курортной территории.

Таким образом, в ходе реализации программы совершенствовалось нормативно-правовое обеспечение курортно-туристской деятельности. Приоритетное внимание уделялось комплексному развитию санаторно-курортного и туристского комплекса края. За период действия Программы было введено в эксплуатацию более 100 крупных объектов отдыха и туризма, были восстановлены туристские маршруты «Страницы истории Кубани» и «Дорогами древних цивилизаций». По указанным маршрутам только в 2010 году прошло более 900 детей от 14 до 15 лет. Разработана архитектурная концепция развития придорожного сервиса и прилегающих территорий на участке трассы Кущевская -- Павловская -- Динская -- Горячий Ключ -- Геленджик -- Новороссийск -- Краснодар. Наряду с этим уделялось внимание подготовке кадров, освоению новых форм и видов туристского и курортного обслуживания, повышению качества оказываемых услуг.

Но в то же время, сдерживающими темпами развития санаторно-курортного комплекса в крае после реализации мероприятий все еще оставались:

? недостаточное развитие градостроительной документации на курортах;

? недостаточность инвестиций в улучшение экологии курортов Краснодарского края и благоустройство пляжных территорий;

? неэффективность использования уникальных природных лечебных и туристских ресурсов;

? отсутствие экспертных исследований состояния экологической обстановки на курортах Краснодарского края;

? низкий уровень подготовки менеджеров и других специалистов, работающих в санаторно-курортном и туристском комплексе;

? сезонное функционирование ряда организаций санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края;

? недостаточное финансирование рекламно-информационной поддержки курортов Краснодарского края. [21]

Поэтому для дальнейшего развития санаторно-курортного комплекса с 2011 года была разработана и реализуется в настоящем целевая программа «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2011-2017 годы»

Целями и задачами новой программы стали:

1) комплексное развитие санаторно-курортного туристского комплекса Краснодарского края;

2) создание условий для повышения инвестиционной привлекательности курортов Краснодарского края;

3) создание условий для круглогодичного функционирования предприятий санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края и обеспечения доступности отдыха и лечения для широких слоев российских и иностранных граждан;