МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БЕЛГОРОДСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра информатики и математики

делопроизводство в овд

РЕФЕРАТ

На Тему: «Современное государственное регулирование делопроизводства и документооборота»

Подготовил:

Слушатель 676 группы

Усанников А.Д.

Белгород

2008

Современное государственное регулирование делопроизводства

Законодательное регулирование делопроизводства

В настоящее время регламентация документирования, органи-зации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирова-ние, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.

Высшей правовой значимостью обладают законы Россий-ской Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации «Об информа-ции, информатизации и защите информации» закрепил обяза-тельность документирования информации, установил ряд тер-минов (информация, информатизация, информационные ресур-сы, документированная информация и др.), урегулировал отно-шения, возникающие при создании и использовании информа-ционных технологий, установил обязательность предоставления информации государственным органам.

Федеральный закон «О бухгалтерском учете», указав, что бухгалтерский учет осуществляется путем сплошного, непре-рывного и документального учета всех хозяйственных опера-ций, специальной статьей (ст. 9) определил правила оформ-ления первичных учетных документов. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти до-кументы служат первичными учетными документами. При этом закон допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информа-ции. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других уча-стников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих контроль.

Об обязательности документирования говорится и в других законодательных актах. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации определил правовые основы не только деятельности юридических лиц, но и ее документирования. Например, ст. 184 и 185 определяют, что коммерческое представительство осуще-ствляется на основании договора, заключенного в письменной форме, и доверенности, т.е. письменного уполномочия, выда-ваемого одним лицом другому.

В ряде статей установлены требования к составу информа-ции (содержанию) документов и их оформлению. Так, ст. 52 ГК РФ содержит требование к содержанию устава и учредительного договора, на основании которых действуют юридические лица; ст. 185 и 186 определяют реквизиты такого документа, как дове-ренность; в ст. 878 определен формуляр чека и т.д.

Федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об об-ществах с ограниченной ответственностью» наряду с правовыми нормами создания, реорганизации, ликвидации обществ значи-тельное внимание уделяют порядку документирования их дея-тельности, правилам составления и оформления ряда документов.

Статья 89 закона «Об акционерных обществах» и ст. 50 зако-на «Об обществах с ограниченной ответственностью» определя-ют обязанности обществ по хранению документов. Закон уста-новил обязательность хранения документов обществ по месту нахождения их исполнительных органов. Общества отвечают за упорядоченность документов, должны проводить работу по их сохранности в соответствии с указаниями и рекомендациями архивных органов Российской Федерации.

Эта норма тесно связана с требованиями Основ законода-тельства Российской Федерации об Архивном фонде Россий-ской Федерации и архивах, которые установили, что в Архив-ный фонд Российской Федерации входят документы, находя-щиеся на ее территории, независимо от формы собственности организаций, в которых они образовались. Поэтому многие документы учреждений, организаций и предприятий по исте-чении определенного срока должны передаваться на хранение в государственные архивы в порядке, определенном норма-тивными документами.

Закон «О языках народов Российской Федерации» (в редак-ции от 24 июля 1998 г.) (ст. 16) определяет обязательность веде-ния делопроизводства на территории России на русском языке.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», посвященном правовым основам орга-низации государственной службы и положению государственных служащих, регламентируется порядок документирования прохо-ждения государственной службы, оформления трудового догово-ра и обязательность ведения личного дела.

Постановлением правительства Российской Федерации в 1997 г. утверждены «Правила подготовки правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В Правилах указан процесс подготовки проекта нормативно-правового акта, его согласования, подписания, утверждения, оформления, сроки подготовки. Определен также порядок его государственной регистрации в Министерстве юс-тиции РФ (внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов и присвоение ему регистрационного номера). При нарушении требований, изложенных в Правилах, доку-мент не вступает в силу.

Законодательными актами Российской Федерации регули-руются требования к документам, пересылаемым с помощью разнообразных средств связи (почта, телеграф, факсимильные и электронные сообщения), требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, приданию доку-ментам официальности (юридической силы). В них также со-держатся основы регулирования процессов информатизации. Законом установлены право собственности на отдельные до-кументы и массивы документации, категории информации по уровням доступа к ней.

Ряд правовых актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при составлении и оформлении управленческих документов. К таким актам относятся, например, закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», который определяет порядок регистрации эмблемы предприятия, помещаемой на бланке; постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготов-ления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Россий-ской Федерации» и др.

Таким образом, в действующем законодательстве содер-жится значительное количество обязательных для исполнения норм, правил и требований к документированию различных направлений деятельности государственных и негосударст-венных организаций, к оформлению тех или иных видов до-кументов, их содержанию и структуре текста. Специалист в области делопроизводства обязан знать действующее законо-дательство страны и следить за его изменениями, так как эти знания составляют одно из важнейших профессиональных качеств, без которого невозможно заниматься делопроизвод-ством на современном уровне.

Нормативно-методическое регулирование делопроизводства

Общее методическое руководство постановкой делопроиз-водства в Российской Федерации, как и в большинстве цивили-зованных стран мира, осуществляют архивные органы, так как наиболее ценные документы после использования их в опера-тивной работе передаются на постоянное хранение в государст-венные архивы.

В Положении «О федеральной архивной службе России», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.1998 № 1562, к главным задачам феде-ральной архивной службы России (Росархив) отнесены: «раз-витие и совершенствование совместно с федеральными орга-нами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации». Росархив в соот-ветствии с возложенными на него задачами «осуществляет межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за ... организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти». Росархив «проверяет выполнение организациями независимо от их ве-домственной подчиненности требований законодательства в области ... организации документов в делопроизводстве». Росархиву предоставлено право утверждать типовые перечни документов, подлежащих передаче на постоянное хранение, и типовые перечни с указанием сроков хранения документов, согласовывать отраслевые стандарты, инструкции по вопро-сам организации документов в делопроизводстве, разрабаты-вать и утверждать обязательные для исполнения нормативно-методические документы по организации документов в дело-производстве.

Действующие сегодня общегосударственные нормативно-мето-дические документы по организации делопроизводства должны быть в каждой организации. К ним относятся:

1. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к доку-ментам и службам документационного обеспечения.

В настоящее время в соответствии с федеральной целевой программой разрабатывается новая редакция ГСДОУ -- сис-темы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части, как и в существующем сегодня документе, определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура; порядок подготовки и оформления до-кументов; все этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, инфор-мационно-справочная работа, оперативное хранение докумен-тов, поиск документов и информации; защита информацион-но-поисковых систем; подготовка документов в архив; поря-док проведения экспертизы ценности документов; организа-ция хранения документов.

Главное отличие новой системы заключается в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизирован-ного документирования на базе современных текстовых редак-торов, автоматизированного документооборота (включая элек-тронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).*

2. Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Инструкция зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ. Она включает как общий порядок подготовки и оформ-ления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В ней расписаны процедура регистрации документов, по-строение поисковых систем для справочной работы, органи-зация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведе-ние экспертизы ценности документов, оформление дел, со-ставление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении к Инструкции даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтоже-нию, описей и др. Как видно из краткого перечисления со-держания Инструкции, она отражает практически все вопро-сы организации делопроизводства. Хотя она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, ею могут вос-пользоваться и найдут много полезного для себя службы де-лопроизводства организаций любых форм собственности. Она может быть

* Банасюкевич В.Д; Ларин М.В. Разработка государственной системы документа-ционного обеспечения управления -- актуальная задача // Делопроизводство. -- 1998. - № 1.

 

положена в основу при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.

3. ГОСТ Р 6.30--97 УСД Унифицированная система органи-зационно-распорядительной документации. Требования к офор-млению документов (с изменениями от 21.01.2000 г.).

Стандарт распространяется на «организационно-распоряди-тельные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), -- постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и др…., используемые в деятельности:

федеральных органов государственной власти, органов го-сударственной власти субъектов Российской Федерации, включая субъекты Российской Федерации, имеющие на-ряду с русским языком в качестве государственного на-циональный язык, органов местного самоуправления;

предприятий, организаций и их объединений независимо от организационно-правовой формы».

4. Основные правила работы ведомственных архивов:

Правила условно можно разделить на две части. В первой (разд. 2--4) детально освещены делопроизводственные вопросы:

требования к номенклатурам дел, их виды, порядок их со-ставления, заполнения, ведения;

порядок формирования дел в делопроизводстве;

организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в делопроизводстве;

порядок выделения документов к уничтожению;

подготовка дел к передаче в архив: оформление дел (ну-мерация, подшивка, дооформление обложки и т.д.), со-ставление описей, передача в архив.

В другой части правил (разд. 5--14) подробно раскрывается работа с документами в архиве.

Для коммерческих организаций, не передающих документы на государственное хранение, а хранящих их у себя, правила являются незаменимым подспорьем в организации их архива.

5. Перечни документов с указанием сроков хранения (Типо-вой или ведомственный)*.

6. Типовое положение о ведении делопроизводства по пред-ложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях.

В этом акте описаны принципиальные положения по орга-низации работы с этой категорией документов: особенности регистрации, сроки исполнения, ведение справочной картотеки, формирование дел, сроки хранения дел, ведение аналитической справки по обращениям. Методика, изложенная в Положении, может быть использована для организации работы с любыми документами частных лиц.

Кроме того, надо знать, что работа с определенной категори-ей документов регламентируется специальными актами. Так, например, правила работы с бухгалтерскими документами отра-жает не только Федеральный закон о бухгалтерском учете, но и Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации от 28.07.1998 № 34н.

При работе с кадровой документацией необходима Инструк-ция о порядке ведения трудовых книжек на предприятиях, в уч-реждениях и организациях (утверждена постановлением Госком-труда СССР от 20 июня 1974 г. № 162, в редакции от 2 августа 1985 г., с изменениями и дополнениями от 19 октября 1990 г.).

Пакет этих документов надо постоянно обновлять по мере замены нормативно-методических актов новыми.

* О перечнях подробно см. гл. 14.

 

Но помимо того, что надо знать как выполнять ту или иную работу, надо еще иметь представление о нормах времени или вы-работки, существующих на эти виды работ.

Центральным бюро нормативов по труду разработано доста-точно большое количество нормативных документов, содержа-щих нормы времени на работы, выполняемые работниками управленческого аппарата. Работу с документами отражают:

* Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра-боты по документационному обеспечению управления (утверждены постановлением Министерства труда Рос-сийской Федерации от 25 ноября 1994 г. № 72);

* Нормы времени на работы по автоматизированной архив-ной технологии и документационному обеспечению орга-нов управления (утверждены постановлением Министер-ства труда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. № 152);

* Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы (утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 19 июня 1984 г. № 189/11--64);

* Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра-боты по комплектованию и учету кадров.

Последний нормативный документ нужен для работы с кад-ровой документацией.

Все эти нормативы рекомендуются для применения в управ-ленческом аппарате учреждений, организаций, предприятий, фирм независимо от форм собственности.

Пакет общегосударственных нормативно-методических доку-ментов необходимо иметь каждой делопроизводственной службе как справочный материал. Он используется при разработке таких индивидуальных организационных документов, как Положение о службе ДОУ, должностные инструкции ее работников и инструк-ция по делопроизводству конкретной организации.

Организация документооборота

Проблема совершенствования документооборота

Объем документации, создаваемой в учреждениях как всего мира, так и нашей страны, имеет тенденцию к постоянному и все более ускоряющемуся росту. В связи с научно-техническим прогрессом увеличение объемов управленческой документации происходит пропорционально изменению роста объемов произ-водства продукции и производительности труда. Это первая за-кономерность документообразования.*

Рост объемов производства приводит к стремительному росту объемов информации. В то же время производительность труда в производственной сфере растет гораздо быстрее произ-водительности труда в управлении. Этот разрыв -- одна из ос-новных причин роста аппарата управления во всех развитых странах мира.

Причины роста объема документооборота подразделяют на объективные и субъективные.

Главными объективными причинами увеличения объемов до-кументов являются влияние научно-технического прогресса, раз-витие экономики, расширение и усложнение номенклатуры вы-пускаемой продукции, освоение новых районов, строительство новых объектов, усложнение процессов управления. При этом объемы создаваемых документов увеличиваются с ростом количе-ства документируемых действий и количества адресатов, которым эти действия направлены. Таким образом, возрастание или со-кращение объемов документов значительным образом связано с процессами документирования.

 

* Мингалев B.C. Общие закономерности документообразования в социально-экономических системах управления. -- М.: МГИАИ, 1983, с.28.

 

К субъективным причинам относят:

* бюрократизацию аппарата управления, с которой связано увеличение количества проверяющих инстанций, разбуха-ние контролирующих органов, ущемление и игнорирова-ние законных прав граждан. Все это приводит к созданию документов, не обусловленных деловой необходимостью, для подстраховки, на всякий случай;

* незнание или несоблюдение работниками управленческих структур законодательства, нормативных актов, устанавли-вающих юридические требования к оформлению докумен-тов. В результате возникает недоверие к документам и их перепроверка, т.е. создание новых документов;

* неквалифицированное документирование распорядительной деятельности. Например, приказ, содержащий неясные за-дания, нереальные сроки исполнения, противоречащий из-данным ранее приказам, обязательно вызовет поток писем или докладных записок управляемых организаций (струк-турных подразделений) разъяснительного характера;

* несвоевременное, некачественное выполнение заданий, по-ручений, договорных обязательств, срыв сроков их испол-нения порождает потоки документов с просьбами переноса сроков, рекламациями, объяснениями, претензиями и т.д.;

* отсутствие прав у подведомственных или подчиненных организаций в решении стоящих перед ними задач вынуж-дает постоянно обращаться в вышестоящие учреждения за разъяснениями или разрешениями спорных вопросов;

* некомпетентность управленческого персонала в решении производственных, экономических, управленческих задач приводит к выбору нецелесообразных вариантов их реше-ний, что отражается на документировании самих этих дей-ствий, а затем исправлении принятого решения и т.д.;

* отсутствие в управленческом аппарате регламентации документообразования приводит к использованию значи-тельного количества разнообразных видов и форм доку-ментов, предназначенных для документирования идентич-ных функций и содержащих аналогичную информацию, но отличающихся по форме представления информации или по составу показателей;

* широкое распространение копировальной техники и ее бесконтрольное использование в учреждениях приводит к созданию огромного количества копий документов, кото-рые используются в незначительной мере;

* использование в процессах создания и подготовки доку-ментов компьютеров, с одной стороны, значительно повы-сило скорость подготовки документов, сократило трудоем-кость этих операций, но, с другой стороны, привело к значительному увеличению количества документов за счет создания одного и того же документа в бумажной и элек-тронной форме.

Таким образом, в числе субъективных причин, влияющих на увеличение документооборота, мы видим как связанные с от-дельной личностью (деятельность руководителя, специалиста), так и с нарушениями требований законодательства, с организа-цией документирования. К субъективным причинам надо отне-сти и новые технологии подготовки документов, которые, со-кратив время на создание текста, его распечатку и копирование, увеличили их потоки и видовое разнообразие, но не решили проблему управления этими потоками. Этот вывод сделан и оте-чественными документоведами, и зарубежными специалистами в области управления документацией.

Понятие «документооборот», его развитие и нормативно-методическая регламентация

 

Документооборот -- движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки.*

Организация документооборота -- это правила, в соответст-вии с которыми происходит движение документов в учреждении. Организация документооборота предусматривает рациональное движение документов, включающее как операции с документа-ми, так и все их перемещения в аппарате управления, т.е. их получение, рассмотрение, передачу на исполнение, организацию исполнения, удостоверения, оформления и отправки.

Документооборот является важным звеном делопроизводст-ва, так как определяет не только инстанции движения докумен-тов, но и скорость этого движения.

В делопроизводстве документооборот рассматривается как функция коммуникации, реализация которой должна соотно-ситься, субординироваться с общими целями делопроизводства -- информационным обеспечением деятельности аппарата управ-ления, его документирования, хранения и использования ранее созданной информации.

С нечеткой организацией движения документов в настоящее время связывают многие недостатки в организации документационного обеспечения деятельности аппарата управления. Например, процесс документационного обеспечения принимае-мого управленческого решения включает три составляющие: информационную поддержку решения (обеспечение принимаемого решения достоверной и достаточной информацией); доку-ментирование решения (создание распорядительного

 

* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -- М., Госстандарт России, 1998, с.З.

докумен-та); контроль за его выполнением (организация работы, выпол-нения задания, соблюдение определенных условий, сроков и т.д.). Пооперационно этот процесс состоит из сбора информа-ции, подготовки проекта документа, его редактирования, согла-сования, изготовления, удостоверения. Каждая операция сопро-вождается перемещением документа в управленческом аппарате из одного структурного подразделения в другое, передачей от технических исполнителей к специалистам, а затем -- к руково-дителям. Следовательно, скорость перемещения документов и качество выполнения каждой операции оказывают влияние на процесс управления в целом.

Термин «документооборот» появился в литературе в 1920-е годы. В работах таких крупных специалистов в области управлен-ческого труда и делопроизводства, как З.К. Дрезен, Р.С. Майзельс, Д.Р. Покровский, П.М. Керженцев и др., сформулирова-ны основные положения его организации, которая и в то время связывалась с рациональным построением структуры государст-венного аппарата, с четким распределением функций между различными службами и исполнителями. Теоретически были обоснованы главные положения рациональной организации движения документов -- распределение документов по исполни-телям, сокращение инстанций их прохождения, направление документов непосредственному исполнителю, регламентация порядка подписания. В литературе того времени обоснована ме-тодика обследования маршрутов движения документов, разрабо-тана технология их доставки («кольцевая курьерская связь»).

Первая попытка нормативной регламентации единых прин-ципов организации документооборота сделана в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном в 1931 г. Институтом техники управления. В проекте изложены правила приема, сортировки, доставки, исполнения, контроля, отправки документов, т.е. практически всех этапов обработки до-кументов. В этом документе даны единые рекомендации по орга-низации рационального документооборота, включающие центра-лизацию операций по приему и отправке, разработке рациональ-ных маршрутов движения, сокращению видов документов.

Последующие нормативные акты по регламентации работы с документами -- Примерная инструкция о делопроизводстве в учреждениях РСФСР (1961 г.); Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов (1963 г.) -- не имели в своем составе разделов по организации документооборота. В эти годы в литературе термин «документо-оборот» практически не употреблялся. Обозначаемое им поня-тие или отождествляли с делопроизводством в целом, или заме-няли термином «организация переписки». Термин «документо-оборот» в эти годы обозначает и движение документов, и их объем (количество)*, поэтому в нормативных документах 1960-х годов внимание уделяется не движению документов, а отдель-ным технологическим операциям, выполняемым в процессе этого движения: приему, отправке, регистрации и т.д.

 С середины 1970-х годов понятие «документооборот» стано-вится однозначным, чему способствовало закрепление опреде-ления термина в государственном стандарте на терминологию.*

В этот период во всех прикладных разработках и исследова-ниях документационных процессов проводится углубленное изучение параметров документопотоков, разрабатывается мето-дика обследования документооборота, его количественных и ка-чественных характеристик. Проведение широких исследований такого плана связано как с документоведческими прикладными разработками, выполняемыми в рамках подготовки Основных положений ЕГСД, так и с разработкой и внедрением

  

* Малитиков АС., Сельский Д. И. Руководство по делопроизводству. -- М., 1969, с. 109.

* ГОСТ 16487-70 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -- М.: Изд-во стандартов, 1970.

 

автомати-зированных систем управления (АСУ). При разработке инфор-мационного обеспечения автоматизированных систем была создана методика изучения маршрутов движения документопотоков, их параметров с помощью математических методов. Ком-плексное исследование делопроизводства в аппаратах управле-ния различных уровней в значительной части было посвящено проблемам организации движения документов. В результате этих исследований выявились типовые недостатки в организации движения документов:

* отсутствие регламентации путей прохождения одинаковых видов документов в организациях одинаковых уровней и направлений деятельности;

* наличие множества инстанций на пути прохождения до-кументов в аппарате управления;

* неоднократные возвратные движения документа (в про-цессе регистрации, согласования, редактирования и др.);

* несовершенство технологии обработки документов, приво-дящее к повторным операциям, к передаче документа раз-ным исполнителям в процессе выполнения одной и той же операции;

* отсутствие правил передачи документов, их доставки, курьерской связи.

Материалы исследования позволили включить в Основные положения ЕГСД принципы организации движения документов, т.е. теоретические основы организации документооборота:

* оперативность движения;

* единообразный порядок прохождения однотипных катего-рий документов;

* однократность операций одинакового целевого назначения;

* исключение лишних инстанций (каждое перемещение до-кумента оправдывается только деловой необходимостью).*

в Основные положения ЕГСД включены и практические правила по организации движения документов и технологии их обработки применительно к основным документопотокам, правила доставки и передачи документов, методика учета документооборота.

Основные положения ЕГСД, таким образом, были первым нормативным документом, определившим теоретические и практические основы организации движения документов. Главное правило документооборота -- оперативное движение доку-ментов по наиболее короткому пути с минимальными затратами времени и труда. Реализовать это правило в конкретных учреж-дениях можно путем четкой регламентации путей прохождения документов, в ходе которой проверяется обусловленность всех операций, целесообразность всех перемещений. Регламентация должна была проводиться путем разработки инструкций по де-лопроизводству, где устанавливаются схемы движения основ-ных документопотоков, а также пути прохождения отдельных видов документов (наиболее важных для деятельности органи-зации). В период разработки Основных положений ЕГСД ис-следователи исходили из необходимости организации только традиционных (бумажных) документов. Как и в других странах, у нас в тот период совершенствование приемов и методов ра-боты с машиночитаемыми документами проводилось незави-симо и без связи с этими процессами. Во многих прикладных разработках, связанных с

 

* Единая государственная система делопроизводства. Основные положения. -- М., 1974, с.23-24.

 

Кроме того,

созданием АСУ, целью изучения до-кументопотоков было повышение эффективности электронной обработки данных в вычислительных центрах. Такие работы широко проводились на Западе* и у нас в ЦЭМИ АН СССР.

Разработка Основных положений ГСДОУ не принесла значи-тельных изменений в концепцию движения документов. Хотя как раз на рубеже 1980-х годов во всем мире начинает активно обсуждаться вопрос об интеграции нетрадиционной документа-ции, в том числе и машиночитаемой, в сложившиеся системы управления документами. Исследователи при этом исходили из тех же задач, которые ставились при управлении документами -- совершенствование делопроизводства и создание условий для передачи документов на архивное хранение. Эта интеграция предполагала:

* объединение различных источников документной информации в единую сеть;

* организацию документов с различными носителями на ос-нове общей классификационной схемы;

* устранение дублирования информационных и документационных потоков;

* унификацию приемов работы с документами.

В Основные положения ГСДОУ включены правила приема и обработки поступающих и отправляемых документов, их пере-дачи и учета. Направления движения документов и инстанции закрепляются в схемах прохождения документопотоков или от-дельных категорий документов (например, распорядительных), которые включают все пункты обработки документов (в том числе и автоматизированные). Схемы разрабатываются

 

* Брандон Д.Х. Организация работы на вычислительном центре: Пер. с англ, -- М.: Статистика, 1970, с.295.

 

службой делопроизводства и утверждаются руководством организации. Эти схемы могут существовать как приложение к инструкции по работе с документами или в виде приказа руководителя.

Изначальную основу, документооборота отражают такие ор-ганизационные документы, как устав, положения, приказы о распределении обязанностей, организационная структура учреж-дения, а в инструкции по работе с документами они закрепля-ются вторично (см. гл. 8).

Таким образом, документооборот учреждения представляет собой главную организационную проблему деятельности службы делопроизводства и проблему технологии документационных процессов, поэтому занимает место узлового звена любой системы делопроизводства.

Основные правила организации документооборота в учреждении

Документооборот -- сложный технологический процесс, характеризующийся различными параметрами, связанными с процессами документирования и со всей деятельностью орга-низации. Организация документооборота включает все опера-ции по приему, передаче, составлению, согласованию, офор-млению, удостоверению и отправке документов.

Основными характеристиками документооборота являются маршрут движения, который включает все инстанции на пути движения документа от создания черновика (или от получе-ния) до подшивки в дело, и время, затрачиваемое на прохож-дение документов по этому маршруту. Отсюда главное прави-ло организации документооборота -- оперативное прохожде-ние документа по наиболее короткому и прямому маршруту с наименьшими затратами времени. Кроме того, при организа-ции движения документов необходимо выполнение следую-щих правил:

* максимальное сокращение инстанций прохождения доку-ментов (за счет исключения технологических операций по обработке документов и управленческих звеньев, не обу-словленных деловой необходимостью);

* исключение или максимальное ограничение возвратных движений документов (при их обработке -- регистрация и доставка, при их подготовке -- визирование и согласова-ние и т.д.);

* максимальное единообразие в порядке прохождения и процессах обработки основных категорий документов, ис-ходя из того, что каждое перемещение документа должно быть оправданным.

Соблюдение этих правил позволяет реализовать основной организационный принцип службы делопроизводства -- специа-лизацию, возможность централизованного выполнения одно-родных технологических операций, эффективного использова-ния средств оргтехники и персонала.

Кроме того, соблюдение этих правил позволяет улучшить документационное обеспечение аппарата управления за счет:

* прямоточности направления документопотоков, исключе-ния дублирующих и повторных операций по подготовке и обработке документов;

* ритмичности движения документов, которая обеспечивает их равномерное поступление и способствует пропорцио-нальной загрузке как специалистов аппарата управления, так и службы делопроизводства.

Объективные данные о состоянии документооборота можно получить из качественных и количественных характеристик его параметров.

К качественным характеристикам документооборота относятся:

* характеристики документопотоков (состав документов, их содержание);

* маршруты движения документов (направление движения, этапы и инстанции маршрута движения документов);

* периодичность (стадии документооборота);

* направленность движения.

Документооборот как технологический процесс делится на несколько частей -- потоков, обеспечивающих прямую и обрат-ную связь в управлении. Под документопотоком (потоком документной информации) понимается сложившееся или организованное в пределах информационной системы движение данных в определенном направлении, при условии, что у этих данных общий источник и общий приемник.

Документопотоки различают по направлению и по отноше-нию к управленческому объекту. По направлению выде-ляют горизонтальные потоки, связывающие организации одного уровня управления, и вертикальные (восходящие и нисходящие), связывающие организации различных уровней, например, руко-водящий орган власти и подчиненные ему учреждения и орга-низации, центральный офис фирмы и дочерние фирмы и фи-лиалы. Восходящие потоки -- это входные документы, получае-мые вышестоящей организацией от подчиненных организаций (исходящие документы подчиненных организаций, направляе-мые в вышестоящие инстанции). Нисходящие потоки - это до-кументы, направляемые вышестоящими органами власти и управления подчиненным организациям.

По отношению к управленческому объ-екту выделяют входящий, исходящий и внутренний документопотоки. Они тесно взаимосвязаны, так как информация по-ступивших документов используется для подготовки внутренних и исходящих ответных и т.д.

Входящий документопоток любой организации складывается из:

* документов вышестоящих организаций (органов власти и управления, центральных аппаратов министерств и др.). В состав этих документов входят директивные указания, нормативные и методические акты, которые являются основанием для руководителей в организации производ-ственной, управленческой, технической, экономической, социальной и иной деятельности. По видовому составу к этим документам относятся: указы, законы, постановле-ния, распоряжения, указания, поручения, приказы, письма, инструкции, решения, методические указания и .рекомендации;

* документов от подведомственных организаций, содержа-щих сведения о выполнении распорядительных действий, запросы о путях выполнения заданий и отчетные сведения о своей деятельности. По видам документов этот поток со-стоит из отчетов (о финансовой, хозяйственной, социаль-ной, управленческой деятельности), инициативных док-ладных записок, писем, актов;

* документов от несоподчиненных организаций, направляе-мых с целью согласования совместных действий или по-буждения к ним, с целью консультирования, получения информации. Основные виды документов: письма (ин-формационные, рекламные, оферты, гарантийные, запро-сы и др.) и договоры, а также документы, сопровождаю-щие выполнение договоров (акты взаимозачетов, счета, заявки, сертификаты, отгрузочные документы и др.);

* обращений граждан -- предложений, заявлений, жалоб.

Исходящий документопоток состоит из документов, созда-ваемых в данной организации и отправляемых за ее пределы. Исходящие документы создаются в ответ на поступившие пись-менные или устные запросы или как инициативные документы, требующие или не требующие ответа. Инициативные документы всегда значительно превышают группу ответных документов. Мотивы создания исходящих документов диктуются направле-ниями деятельности организации и ее информационными за-просами. В исходящем документопотоке выделяется группа рас-порядительных документов (при условии, что организация име-ет подведомственные организации) и информационных (комму-никативных) -- письма, докладные, обзоры, справки, отчеты, договоры, документы по их выполнению.

Внутренний документопоток составляют документы, созда-ваемые и используемые в самом аппарате управления, не выхо-дящие за его пределы. Происхождение этих документов совпа-дает со сферой их применения. Внутренний поток обеспечивает целенаправленное решение управленческих задач в пределах од-ного учреждения, организации. К внутренним относятся орга-низационные документы, определяющие задачи, функции орга-низации в целом, а также ее структурных подразделений, ком-петенцию, права и обязанности должностных лиц, правила вы-полнения отдельных видов деятельности -- положения, уставы, учредительные договоры, должностные инструкции, регламенты, правила, штатные расписания и др. Функцию оперативного ре-гулирования деятельности учреждений выполняют распоряди-тельные документы, издаваемые руководством, -- приказы, ука-зания, распоряжения, решения. Самостоятельные группы внут-реннего документопотока составляют протоколы и акты, плано-вые и отчетные документы, документы по учету материальных и денежных средств, оборудования, личного состава и т.д. В аппарате управления не рекомендуется вести внутреннюю пере-писку между должностными лицами и структурными подраз-делениями, вместо нее должны использоваться бездокументные способы обмена информацией (телефон, переговоры). Однако на практике внутренняя переписка широко распро-странена. Она оформляется докладными (служебными) и объ-яснительными записками, рапортами.

Каждый документопоток имеет достаточно стабильный мар-шрут движения, который зависит от состава и содержания доку-ментов, степени регламентации функций руководителей и струк-турных подразделений, распределения обязанностей между руко-водителями и от принятой в организации технологии работы с документами. Стереотипные маршруты движения свойственны входящим документам, что определяется их адресованием.

Входящие документы образуют три направления движения: руководству организации, руководству структурных подразделе-ний, непосредственно специалистам. Соотношение этих потоков неравномерно -- наибольшая часть документов попадает руко-водству, которое, с одной стороны, испытывает информацион-ные перегрузки, а с другой, -- получает значительное количест-во информации, не соответствующей их компетенции, областям деятельности и функциональным обязанностям, не их уровня. Ожидание рассмотрения документов руководством является по-терянным временем, удлиняет путь документа к исполнителю.

Маршрут движения входящих документов зависит и от при-нятой в учреждении технологии работы с документами. Напри-мер, процесс регистрации распадается на два этапа: внесение в регистрационные формы данных о полученном документе до его рассмотрения руководством и дополнение этих данных резолю-цией, сроками исполнения, указаниями по исполнению и дру-гим после рассмотрения руководителем. Таким образом, техно-логия регистрации документов увеличивает время движения до-кумента от получения до исполнителя. Если в организации при-нято регистрировать документы повторно, т.е. на уровне струк-турных подразделений, то потери времени из-за нерациональ-ных остановок в движении документа еще более ощутимы.

Исходящий документопоток, как правило, пронизывает всю управленческую структуру. Как инициативные, так и информа-ционные документы готовят специалисты в структурных подраз-делениях. Маршрут движения этих документов зависит от количества инстанций согласования, визирования и подписания до-кументов, а также от принятой технологии перепечатки текста, регистрации и отправки документов.

Наиболее нерегламентированными являются маршруты дви-жения внутренних документов. Причем в этом потоке движение распорядительных документов, как правило, упорядочено, а подготовка всех остальных документов не имеет регламентиро-ванных маршрутов и влечет наиболее ощутимые потери времени на прохождение документов.

Основываясь на данных, характеризующих документопотоки, служба делопроизводства может разрабатывать наиболее целесо-образные, оптимальные маршруты движения документопотоков.

Документооборот как движение следует отличать от объема документооборота, который выражается общим количеством документов, поступивших в организацию и созданных в ней за определенный период.* В объеме документооборота необходимо учитывать все входящие, исходящие и внутренние документы, а также все копии, изготовленные средствами оперативной поли-графии и оргтехники.

Объем документооборота подсчитывают на основе данных учета документов в экспедиции или канцелярии, т.е. на участках первоначальной обработки и отправки, а также по регистраци-онным формам в службе делопроизводства и в структурных подразделениях. Так как регистрация ведется в пределах отдель-ных групп документов (приказы, протоколы, переписка, отчеты, обращения граждан и др.), то и подсчет объема документообо-рота нужно проводить по выделенным участкам регистрации.

Общепринятая методика подсчета документооборота преду-сматривает выражение его объема дробью, в числителе которой указывают количество подлинников, а в знаменателе -- количество копий. Однако при этом полученный результат будет не-корректным -- многие документы составляются на нескольких страницах, что при таком подходе не отразится в общем резуль-тате. Основное правило подсчета документов -- однократность.

Служба делопроизводства периодически (ежеквартально, ежегодно) составляет сводки данных об объеме документооборо-та, где помимо количественных данных приводится анализ объ-ема документооборота. Такие сведения позволяют установить определенные закономерности роста и состояния документо-оборота, его изменений. Установлено, что плотность документо-оборота существенно меняется в пределах года, квартала, меся-ца, недели. В начале этих временных отрезков резко возрастает количество поступающих документов, в конце -- отправляемых.

Кроме того, учет документооборота позволяет:

 

* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -- М., Госстандарт России, 1998, с.З.

 

* определить загрузку организации в целом, ее структурных подразделений и отдельных исполнителей;

* определить соответствие маршрутов движения тех или иных документов задачам и функциям структурных под-разделений или должностных лиц;

* разработать мероприятия по совершенствованию процессов обработки документов в целом или их отдельных операций;

* установить оптимальное количество информации, необ-ходимой и достаточной для функционирования аппарата управления;

* рассчитать численность службы делопроизводства.

Прием, обработка и распределение поступающих документов

Прием и первичная обработка

Как уже отмечено выше, организация работы с документами зависит от объема документооборота, организационной структу-ры и формы работы с документами, принятой технологии обра-ботки документов. Работа с документами состоит из ряда после-довательных операций: прием документов, их распределение и направление на исполнение, исполнение и отправка.

Независимо от объема деятельности организации, операции по приему и отправке документов обычно проводят централизо-ванно. В структуре службы делопроизводства крупных организа-ций для этого предусматривают создание специализированного участка -- экспедиции, как одного из структурных подразделе-ний службы. В канцеляриях и общих отделах организаций (если экспедиция не выделяется в отдельную службу) создается уча-сток по приему и отправке документов с теми же функциями. В организациях, которые не создают свою службу делопроизводст-ва, прием и обработка документов, операции по их отправке производятся централизованно секретарем.

Рекомендации по приему и отправке, если они централизо-ваны, позволяют реализовать основное правило организации документооборота, т.е. прохождение документа по наиболее ко-роткому маршруту с минимальными затратами времени, так как централизация этих операций позволяет быстрее доставлять до-кументы исполнителям, механизировать первоначальную обра-ботку документов и сократить ее сроки, вести учет затрат на об-работку документов, учет объема документооборота.

Доставка документов происходит почтой, телеграфом, курье-рами. В современных условиях наряду с этими способами дос-тавки поступление документов осуществляется через компью-терные сети, электронную почту, факсимильную связь. Значи-тельная часть документов поступает путем передачи их коман-дированными сотрудниками других учреждений.

Задача службы делопроизводства -- организовать учет посту-пления документов из всех источников, их первичную обработ-ку, координировать их движение.

В нормативных документах регламентированы правила пер-вичной обработки поступивших документов. Они сводятся к следующему:

1. Проверяется правильность доставки. Ошибочно достав-ленная документация возвращается на почту для пересылки адресату.

2. Проверяется целостность упаковки, сохранность печатей. Конверты вскрываются, проверяется комплектность и сохран-ность вложений. При обнаружении повреждений конвертов, от-сутствия документов, приложений к ним, несоответствия доку-ментов и приложений об этом сообщают отправителю.

3. При поступлении машиночитаемых документов обрабаты-вается только сопроводительная документация, машинные но-сители в упаковке передаются по назначению.

4. Как правило, конверты уничтожают. Сохраняют конверты (подкалывая их к документу) только в тех случаях, когда на до-кументе отсутствует обратный адрес, когда дата на почтовом штемпеле имеет значение для доказательства даты получения документа, когда на конверте нет надписи «лично», а документ носит личный характер.

5. Документы с пометкой «лично» не вскрываются, а пере-даются адресату. Однако в некоторых организациях количество таких документов может быть весьма значительным, В таком случае экспедиционная обработка поступивших документов предусматривает учет их поступления, дата и учетный номер проставляются на пакетах.

6. Экспедиция ведет учет всех поступивших документов -- на документе проставляется штамп об их получении, где указыва-ется наименование организации, дата поступления, порядковый учетный номер документа. Обычно в штампе предусмотрено ме-сто для последующего проставления входящего регистрацион-ного индекса.

7. При первичной экспедиционной обработке документы сортируют по структурным подразделениям. Главный критерий этой сортировки -- адресование документов. Обычно докумен-ты, адресованные руководству, передаются в канцелярию для подготовки к рассмотрению, туда же поступают документы, ад-ресованные организации (без указания фамилии должностного лица). Документы, адресованные в структурные подразделения, проходят сортировку по их названиям.

В небольших организациях вся поступающая документация сортируется секретарем. В помощь секретарю можно разработать классификатор видов документов и вопросов деятельности с ука-занием исполнителей, которые курируют определенные вопросы.

8. Процесс первичной обработки заканчивается раскладкой рассортированных документов по ячейкам сортировочного шкафа, откуда документы забирают секретари структурных под-разделений. В небольших организациях секретари используют папки-регистраторы, разделы которых закрепляют за отдельным структурным подразделением или исполнителем.

Большая часть организаций и учреждений обладает помимо почты и другими каналами информации. Например, значитель-ное количество документов, содержащих, как правило, опера-тивную информацию, поступает в организации по факсимиль-ным аппаратам. Масса документов доставляется сотрудниками сторонних организаций, происходит передача «из рук в руки». Все эти способы доставки могут создать мощные документопотоки, содержащие необходимую для деятельности организации информацию. Служба делопроизводства обязана обеспечить учет и контроль за движением поступающих по различным каналам связи документов. Учет необходимо вести и для документации, поступающей по факсимильной связи и от курьеров. В против-ном случае эти документы «выпадают» из поля зрения службы делопроизводства и не включаются в информационную систему организации, оседая у исполнителей. Учет телеграмм, телексов, телетайпограмм, которые затем передаются в службу делопроиз-водства, должен проводиться в службах связи.

Практически во всех сферах управления используются ком-пьютеры, в связи с чем коренные изменения происходят в про-цедуре получения и отправки документов. С распространением факсимильной связи и факс-модемных устройств для компью-тера документ может быть отправлен и получен из любого мес-та. Факс-модем позволяет соединять компьютеры друг с другом по телефонным линиям и передавать сообщения непосредст-венно с одного компьютера на другой, пользоваться электрон-ной почтой и подключаться к международным глобальным ком-пьютерным сетям. При этом документ может передаваться в том виде, как он был создан, со всеми особенностями его внешнего вида, значит, возникает возможность использовать сведения из одного документа для создания другого.