Особенности взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (на примере муниципального образования Александровский сельсовет Рыбинского района Красноярского края)

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты деятельности и взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления
• 1.1 Специфика организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
• 1.2 Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления
• 1.3 Взаимодействие органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
• Глава 2. Анализ взаимодействия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Александровский сельский совет и органов исполнительной власти Рыбинского района
• 2.1 Характеристика администрации муниципального образования Александровский сельский совет
• 2.2 Анализ деятельности администрации Александровского сельского совета
• 2.3 Взаимодействие исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального образования Александровский сельский совет с органами исполнительной власти Рыбинского района
• Глава 3. Пути оптимизации взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Александровский сельский совет и органов исполнительной власти Рыбинского района
• 3.1 Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия местного самоуправления Александровский сельский совет с органами исполнительной власти Рыбинского района
• 3.2 Реализация информационно-коммуникационных технологий в процессе предоставления муниципальных и государственных услуг в рамках взаимодействия местного самоуправления Александровский сельский совет с органами исполнительной власти Рыбинского района
• 3.3 Ожидаемые результаты эффективности реализации предложенных мероприятий
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения
• Введение
• Актуальность темы дипломной работы связана с тем, что реформа местного самоуправления, проводимая в последние два десятилетия в России, направлена на создание реально действующего института местного самоуправления, что должно позволить местным сообществам решать свои проблемы в наиболее эффективных формах с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Проблемы соотношения местного самоуправления с государственной властью, являются сегодня наиболее обсуждаемыми, т.к. с одной стороны, местное самоуправление направлено на демократизацию общества, а, с другой, в развитии российского местного самоуправления традиционно доминирующую роль играет государство.
• Конституция Российской Федерации определяет государственную власть и местную власть как независимые, при этом предоставляет местному самоуправлению право самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В условиях преобразования системы государственного управления, вопросы взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления приобретают особую актуальность, поскольку от качества их взаимодействия зависит эффективность управления района в целом. Следовательно, в данной ситуации возникает необходимость регулирования деятельности и определения полномочий этих органов, т.к. их деятельность, имея исполнительно-распорядительный характер, часто затрагивает одни сферы жизни общества, соответственно возникает вопрос о взаимодействии деятельности этих органов.
• Объектом дипломной работы является муниципальное образование Александровский сельсовет Рыбинского района Красноярского края.
• Предмет дипломной работы - общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия исполнительно-распорядительной деятельности районной исполнительной власти и местного самоуправления.
• Цель дипломной работы - исследование и разработка механизмов взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (на примере муниципального образования Александровский сельсовет Рыбинского района Красноярского края).
• Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
• - изучение теоретических аспектов взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления;
• - провести анализ деятельности органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного само-управления муниципального образования Александровский сельсовет Рыбинского района Красноярского края;
• - разработать пути повышения эффективности взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
• Правовой основой написания дипломной работы стали: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие деятельность и полномочия органов исполнительной власти и др.
• Несмотря на достаточное количество отечественных работ в области местного самоуправления, единый подход к понятию взаимодействия органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти отсутствует. В работе использованы материалы российских исследователей, посвященные особенностям функционирования местного самоуправления и его взаимоотношения с органом районной исполнительной власти, среди которых выделяются Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Глазунов, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, В.И. Патрушев, А.И. Попов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин, В.И. Фадеев, Л. Штейн и др. Вопросам организации и деятельности органов исполнительной власти посвящены работы В.Б. Аверьянова, А.Г. Аганбегяна, М.Г. Анохинаа, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Ермакова, А.А. Мишина, О.Ф. Шаброва и др. В последние десятилетия интерес к проблематике взаимодействия местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций (Р. Драго, Р. Граверт, Г. В. Барабашев, С. И. Кулиева, В. В. Шинкаренко А. И. Коваленко, В. И. Васильев, Н. В. Постовой, А. И. Черкасов).
• Основным методом исследования в дипломной работе является анализ нормативных, правовых источников, литературных материалов относящихся к теме дипломной работы. Основополагающим методом работы выступает сравнительно-правовой, позволяющий наиболее полно раскрыть формы и механизм взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
• Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав основной части, заключения, списка использованных источников и приложений.
• Во введении обосновывается актуальность исследования, проводится анализ степени изученности проблемы, формулируются объект, предмет, цели и задачи. В первой главе раскрываются теоретические аспекты функционирования исполнительной власти в современной России, место органов районной исполнительной власти и местного самоуправления в обществе и государстве. Вторая глава содержит анализ деятельности муниципального образования Александровский сельсовет Рыбинского района Красноярского края; особенности взаимодействия муниципального образования с органами районной исполнительной власти. Глава три включает направления совершенствования механизмов взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В заключении обобщены основные положения и выводы.
• Глава 1. Теоретические аспекты деятельности и взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления
• 1.1 Специфика организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
• 2013 год знаменателен для нашего государства 20-летним юбилеем Конституции Российской Федерации. Для муниципального сообщества России он связан с еще одной важной датой - 10-летием со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Подобное совпадение некоторым образом символично, поскольку именно в Конституции России, принятой в 1993 г., впервые было закреплено, что в Российской Федерации одной из форм народовластия является местное самоуправление.
• Конституция свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов [2].
• В соответствии с принципом разделения властей (ст.10 Конституции Российской Федерации) [2], устанавливающим самостоятельность и независимость трех ветвей власти, система органов государственной власти в Российской федерации представлена законодательной, исполнительной и судебной властью. Орган исполнительной власти - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия [36, с. 29].
• В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Основное назначение исполнительной власти в России - организация практического исполнения Конституции и законов РФ в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
• Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в ее распоряжении находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти (например, финансы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, милиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.) [35, с. 35].
• Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизни государства. Эта деятельность является подзаконной: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:
• - издание правовых актов управления;
• - использование распорядительных и контрольных полномочий;
• - заключение административных договоров;
• - проведение организационных мероприятий.
• В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:
• - органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (субординации, координации, контроля и т.д.);
• - корпус государственных служащих;
• - юридическую структуру: системы норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.
• Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, при этом раскрываясь через многообразные функции:
• - осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
• - административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
• - административное правоприменение, осуществляется в двух формах: оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов и юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
• - административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);
• - осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);
• - непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);
• - информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.
• Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.
• Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. Классификация органов исполнительной власти представлена в Приложении А.
• Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.
• Система органов исполнительной власти в Российской Федерации образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении. Система органов исполнительной власти строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и субъектами Федерации.
• Согласно Конституции РФ (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов РФ образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти РФ. Таким образом, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
• К ведению Российской Федерации отнесено установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти.
• В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах РФ федеральные органы могут создавать свои территориальные органы. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. В то же время, Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на основе соответствующих соглашений между ними.
• Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Так, согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими началами их организации, установленными федеральным законодательством. Эти начала в виде общих принципов сформулированы в ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» [4]:
• - государственная и территориальная целостность РФ;
• - верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
• - единство системы государственной власти;
• - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;
• - самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
• - самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
• Конституция РФ и ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ закрепляя основополагающие начала построения систем государственной власти субъектов Федерации, и гарантируя их определенное единообразие, позволяют учитывать специфику субъектов Федерации и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов. Это разнообразие обусловлено не только историческими, национальными, культурными и иными традициями, но прежде всего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов [14, с. 92]. исполнительный власть орган муниципальный
• В соответствии с нормами указанного закона в каждом субъекте РФ установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их Конституциях и Уставах. Содержание этих полномочий составляют:
• 1) право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;
• 2) право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функции и компетенцию между различными видами органов;
• 3) право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);
• 4) право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности системы органов исполнительной власти.
• Одновременно Конституциями (Уставами) субъектов РФ устанавливается должность высшего должностного лица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяется Конституциями (Уставами) субъектов РФ.
• Организация исполнительной власти в субъектах РФ реализуется администрацией (Правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава (губернатор, глава администрации, мэр), осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) входит формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ.
• 1.2 Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления
• Подходы к формированию и деятельности органов местного самоуправления, направленные на построение демократического федеративного правового государства и формирование гражданского общества, как было сказано выше, определяет Конституция Российской Федерации.
• Положение об обязательном создании в системе местного самоуправления исполнительного органа - местной администрации, закрепляется на федеральном уровне. Во исполнение требований ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ на всей территории Российской Федерации установлена единая территориальная организация местного самоуправления, которая представляет форму осуществления народом своей власти; обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
• Дальнейшее закрепление правового статуса исполнительных органов местного осуществляется в законодательстве субъектов Российской Федерации. Наиболее полная регламентация всех элементов правового статуса исполнительных органов местного самоуправления происходит на муниципальном уровне, в уставах муниципальных образований и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.
• Вопросы местного самоуправления, связанные с необходимостью решения повседневных проблем населения по месту жительства, меньше всего подвержены политическим и партийным пристрастиям, идеологическим искажениям. В конечном счете, решение именно этих вопросов является критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах, равно как и показателем самой по себе состоятельности практики реализации идей местного самоуправления. На данном уровне, в пределах конкретного города или района, села или поселка, люди получают возможность реального участия в решении вопросов хозяйственно-экономической, политической жизни, здесь они могут безошибочно оценить по деловым качествам своих руководителей, избранников в представительные органы.
• Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, но реализация переданных им полномочий подконтрольна государству.
• Местное самоуправление, в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Одновременно местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.
• Таким образом, местное самоуправление представляет собой систему форм организации и деятельности жителей соответствующих территорий с целью самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избираемые и иные органы вопросов местного значения для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито-рией, часть поселения, иная населенная территория). При этом вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизне-деятельности населения муниципального образования, которые можно сгруппировать следующим образом:
• 1. Вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления Конституцией РФ.
• 2. Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральными и региональными законами как вопросы местного значения.
• 3. Отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления в установленном порядке.
• 4. Вопросы, решение которых передано органам местного самоуправления соглашениями с органами местного самоуправления другого уровня.
• 5. Вопросы, принятые органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.
• Следовательно, все вопросы местного значения можно разбить на две большие группы:
• 1) вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций. Данные вопросы местного значения являются общими для всех типов муниципальных образований;
• 2) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения разграничены по типам муниципальных образований.
• Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется Уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, другим федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
• Таким образом, из всех объектов государственного управления, местное самоуправление, по своей природе, поставленным перед ним задачам и функциям, по порядку формирования органов власти, наиболее близко к населению. Оно имеет возможность не только устанавливать наиболее целесообразные и экономичные варианты решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций, но и оказывать конкретную помощь гражданам и предприятиям, находящимся на территории соответствующего муниципального образования.
• В систему органов местного самоуправления входят как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления, осуществляя весь комплекс функций оперативного управления всеми сторонами жизнедеятельности его населения.
• Исполнительные органы местного самоуправления - это формируемые представительными органами местного самоуправления и подотчетные им органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в границах муниципального образования, выступающие в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне.
• Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления являются администрации муниципального образования, или местная администрация. Слово «администрация» имеет несколько значений: под этим термином понимается управленческая деятельность либо управленческий субъект (орган, аппарат при органе). В данном контексте местная администрация представляет собой самостоятельный орган местного само-управления, который обладает компетенцией, учреждается, формируется, действует и прекращает свои полномочия в установленном порядке.
• ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ указывает, что наличие местной администрации обязательно. В соответствии со ст. 37 местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
• Местная администрация представляет собой аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений. Руководит местной администрацией на принципах единоначалия глава местной администрации. Структура местной администрации, т.е. состав ее органов, утверждается представительным органом муниципального образования самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения, по представлению главы местной администрации.
• Структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах, в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями.
• Муниципальное образование обладает правом учреждения единственного исполнительно-распорядительного органа, который может строить свою деятельность, как на единоличной, так и на коллегиальной основе. При коллегиальной организации исполнительного органа его глава будет сочетать принципы координации и субординации, поскольку такой исполнительный орган, в отличие от народного представительства, основывает свою деятельность на неравенстве членов. На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из которых являются: тип муниципального образования, цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, размер территории, численность и состав населения муниципального образования, уровень развития производства и рыночной инфраструктуры, различные местные особенности - географические, природные, демографические, исторические.
• В структуру администрации входят различные отделы, секторы, комитеты и другие структурные подразделения. Местная администрация имеет также вспомогательный, обслуживающий аппарат, к которым относят - управление делами, бухгалтерия, отдел кадров, юридическая служба (юрист) и т.д. Состав каждого структурного подразделения исполнительного органа местного самоуправления возглавляет единоличный руководитель (начальник управления, заведующий отделом и т.д.).
• Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утверждаемыми в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Следует отметить, что количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности существенно различаются в зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является она городским или сельским поселением, от особенностей экономики, числа жителей и др. Соответственно в крупных городах в составе администрации учреждаются органы, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры и спорта, потребительского рынка услуг и др. В сельских районах создаются подразделения, ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой и др.
• Местная администрация формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту.
• Администрация муниципального образования обеспечивает исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, занимается подготовкой проектов решений, их обоснованием и текущей работой по управлению. Она разрабатывает и после согласования с главой муниципального образования:
• - вносит в представительный орган проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования как в целом, так и по различным сферам (строительство, транспорт, бюджет и т.д.);
• - организует выполнение решений представительного органа и главы муниципального образования;
• - управляет муниципальной собственностью на основах, установленных представительным органом;
• - разрабатывает проекты бюджета муниципального образования и его исполнение;
• - разрабатывает программы социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение;
• - выступает заказчиком для выполнения разного рода работ и услуг, необходимых для населения муниципального образования (например, строительство школы, открытие нового транспортного маршрута);
• - заключает договоры с другими организациями о сотрудничестве по вопросам экономического и социального развития муниципального образования;
• - осуществляет контроль за правильностью цен, тарифов на товары, расчеты, услуги, осуществляемые в пределах муниципального образования;
• - обеспечивает санитарию и гигиену на своей территории;
• - контролирует соблюдение правил торговли, рынки, ярмарки;
• - содержит учреждения образования, здравоохранения, культуры и другие, находящиеся в муниципальной собственности, и заботится об их развитии;
• - выдает разрешения на строительство;
• - принимает меры по улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся граждан;
• - разрабатывает и реализует программы по повышению занятости населения и организации общественных работ (строительство дорог, благоустройство и т.д.);
• - в соответствии с законом принимает меры, связанные с проведением публичных манифестаций, спортивных, зрелищных мероприятий (установление маршрутов демонстраций, соблюдение порядка на спорт мероприятиях и др.);
• - обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную безопасность и т.п.
• Администрация муниципального образования осуществляет также иные полномочия, возложенные на нее в пределах закона представительным органом муниципального образования или его главой.
• Осуществляя свои полномочия, исполнительные органы местного самоуправления издают различные правовые акты. Эти акты, а также решения, принятые должностными лицами в пределах их полномочий (например, о правилах пользования муниципальным транспортом, о местах хранения отходов производства), обязательны для исполнения всеми находящимися на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, а также общественными объединениями и гражданами. Названия и формы правовых актов муниципальных исполнительных органов определяются ими самостоятельно или указаны в уставах муниципальных образований.
• Глава местной администрации, в пределах своих полномочий, издает постановления (нормативные акты) и распоряжения (акты ненормативного характера). Заместители главы администрации издают инструкции (акт общего характера) и распоряжения. Руководители структурных подразделений исполнительного органа (администрации) издают приказы, инструкции.
• Таким образом, исполнительно-распорядительные органы муниципаль-ного образования - это организованный коллектив должностных лиц, в том числе муниципальных служащих, образующих систему самостоятельной части аппарата управления муниципальным образованием, осуществляющего особый вид властной деятельности, связанный с исполнением решений представительного органа местной власти и организующего управление сферами и отраслями муниципального хозяйства, наделённого для этого собственной компетенцией, не входящей в систему органов государственной власти РФ, подконтрольный местному населению, проживающему на территории, где осуществляет деятельность данный орган.
• Своеобразие положения исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении обще-государственных задач. На основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления в РФ, можно сделать вывод, что исполнительные органы местного самоуправления как необходимый элемент муниципального уровня государственной власти могут эффективно реализовывать свои функции только в тесном взаимодействии с другими органами местного самоуправления и органами государственной власти. Публичный характер исполнительных органов местного самоуправления предполагает создание действенных организационно-правовых структур, которые посредством взаимного влияния и контроля способны обеспечить эффективность системы управления жизнедеятельностью общества. Данное положение является одной из основных характеристик правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления. Поэтому одна из важнейших проблем становления российской государственности - определение взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных образований, расположенных на его территории.
• 1.3 Взаимодействие органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
• Одно из центральных мест в становлении российского федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации занимают проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с государственными органами субъектов РФ и с органами районной исполнительной власти. Это обусловлено тем, что провозглашение России федеративной республикой предполагает участие населения в управлении государством двумя путями: через представительство (избрание депутатов в законодательные органы всех уровней) и через организацию местного самоуправления. От того, как будут развиваться взаимоотношения органов районной исполнительной власти с муниципальными образованиями, зависит реализация прав населения на местное самоуправление. В данном контексте, особую актуальность приобретают вопросы взаимодействия органов районной исполнительной власти и местного самоуправления, т.е. их совместная согласованная деятельность, направленная на достижение общей цели обеспечения реализации основных жизненных потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального субъекта РФ.
• Содержание взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления можно раскрыть через правовой механизм, принципы и формы взаимодействия, т.е. систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между исполнительными органами районной власти и органами местного самоуправления в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата [33, с. 178].
• Итак, во-первых, взаимодействие происходит на основе правового механизма, который является необходимым атрибутом любого государства. Правовую основу взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления составляет совокупность обще-признанных принципов и норм международного права, норм международных договоров РФ, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, определяющих правовое положение органов исполнительной власти субъекта РФ, органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления и регулирующих порядок взаимодействия между ними.
• Общие начала взаимодействия государственных и муниципальных органов заложены Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. [1] Среди федеральных актов в рассматриваемом контексте, прежде всего, следует назвать Конституцию РФ, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пределы правового регулирования общественных отношений с органами местного самоуправления, и основы их взаимоотношений установил ФЗ от 6.10.2003 № 131-ФЗ [42, с. 25].
• На уровне субъектов РФ вопросы взаимодействия органов муниципальной власти регулируются Уставами (Конституциями) субъектов РФ, где есть специальные статьи, раскрывающие основополагающие начала взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления и соответствующую передачу полномочий; законами субъектов РФ о местном самоуправлении и иными правовыми актами. Так, в Уставе Красноярского края [8] вопросы взаимоотношений органов государственной власти края с органами местного самоуправления рассматриваются в разделе VII «Местное самоуправление в крае».
• На уровне районной исполнительной власти вопросы взаимодействия органов муниципальной власти также регулируются Уставами соответствующего районного самоуправления.
• Другим элементом механизма взаимодействия выступает система правовых гарантий взаимодействия, под которой понимают установленную законодателем совокупность условий и средств, обеспечивающих эффективную реализацию прав и обязанностей органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления по осуществлению взаимодействия и надлежащую охрану их осуществления.
• С точки зрения содержания правовые гарантии можно разделить на:
• - материальные, среди которых особое место занимают гарантии организационной, имущественной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Примером материальной гарантии взаимодействия служит запрет на участие государственных органов в формировании органов местного самоуправления (кроме случаев, предусмотренных законом);
• - к процессуальным гарантиям относятся гарантии, обеспечивающие процедуру, порядок взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления.
• Взаимодействие органов районной исполнительной власти и местного самоуправления осуществляется на основе системы принципов, включающей в себя общие и специальные. В качестве общих принципов взаимодействия обозначены принципы верховенства Конституции РФ, народовластия, федерализма, децентрализации, гласности, а также принцип самостоятельности местного самоуправления. Для гармонизации взаимодействия органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления важную роль играют специальные принципы взаимодействия, содержание которых предопределяется объективными условиями. Можно назвать следующие специальные принципы:
• 1) принцип целенаправленности взаимодействия;
• 2) принцип организующей направленности взаимодействия;
• 3) принцип единства социально-экономических целей органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти;
• 4) принцип соблюдения баланса интересов муниципальных образований и районной исполнительной власти;
• 5) принцип осуществления взаимодействия в рамках компетенции органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти;
• 6) соразмерности административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.
• Взаимодействие органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления может выступать в различных формах. Форма взаимодействия органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти - это объективно выраженное проявление отношений, возникающих при взаимодействии органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти, отличающееся определенными задачами, порядком и способами осуществления взаимодействия, а также объемом компетенции субъектов взаимодействия.
• В настоящее время, формам взаимодействия органов районной исполнительной власти с органами местного самоуправления, посвящено немало публикаций, в которых выделяются различные типы взаимосвязи в осуществлении полномочий друг друга [23, с. 15]. В зависимости от целей, на достижение которых направлено применение форм взаимодействия, можно выделить два основных направления: координационное и контрольное.
• Выделяют следующие формы координационного направления взаимоотношений органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления [59, с. 333]:
• - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• - согласование нормативных правовых актов или действий;
• - участие органов районной исполнительной власти в назначении (освобождении) от должности должностных лиц местного самоуправления;
• - заключение соглашений и договоров.
• - консультирование, обсуждение, коллегиальное принятие решений путем участия органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти в работе коллегий, комиссий, советов, рабочих групп.
• Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач, при этом происходит:
• - информационный обмен;
• - взаимодействие в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках многофункциональных центров предоставления публичных услуг.
• - направление предложений и обращений органов исполнительной власти местного самоуправления в органы районной исполнительной власти.
• Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер [59, с. 341].
• В качестве основных форм контрольного направления взаимодействия рассматриваются:
• - контроль органов районной исполнительной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и за законностью при решении ими вопросов местного значения;
• - мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований путем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
• Контрольное направление взаимодействия органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти, в соответствии и с учетом положений ч. 2 ст. 15 и ч. 2 ст. 132 Конституции РФ включают два вида контроля:
• 1) контроль за законностью.
• Контроль органов районной исполнительной власти за соблюдением органами местного самоуправления законодательства при решении ими вопросов местного значения, по своей сути, является непрерывным надзором, осуществляемым посредством направления предложений о приведении в соответствие муниципальных правовых актов; включения муниципальных нормативных правовых актов в регистр.
• 2) контроль за реализацией переданных отдельных государственных полномочий.
• В ФЗ от 6.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, при передаче которых происходит перераспределение компетенции между органами районной исполнительной власти и органами местного самоуправления, что служит основой их взаимодействия.
• В уставах большинства субъектов РФ содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является, как правило, использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств [34, с. 49].
• Взаимоотношения органов районной исполнительной власти и органов местного самоуправления находят свое закрепление и в основных законах субъектов РФ посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству. Например, Устав Красноярского края предусматривает, что органы государственной власти в пределах полномочий, установленных законодательством, обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов действующему законодательству. Условия и порядок этого контроля определяются федеральным и краевым законодательством.
• Контроль органов районной исполнительной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий осуществляется посредством:
• - отчетов органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
• - предоставления органами местного самоуправления документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий;
• - направления уполномоченными органами районной исполнительной власти обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления письменных предписаний по устранению выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
• - отмены (приостановления) районной исполнительной власти муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.
• Эффективность взаимодействия органов местного самоуправления и органов районной исполнительной власти во многом зависит от четкости разграничения предметов ведения и полномочий. Анализ законов районной исполнительной власти о передаче ими полномочий органам местного самоуправления показывает тенденцию постоянного увеличения их количества и позволяет прийти к выводу, что чаще всего в них указываются следующие способы и методы контроля:
• 1) направление органам местного самоуправления указаний по вопросам реализации переданных полномочий;
• 2) согласование проектов решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;
• 3) проведение правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
• 4) направление органами запросов и получение документированной и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
• 5) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
• 6) проведение проверок деятельности органов местного самоуправления;
• 7) координация деятельности органов местного самоуправления.
• Формой непрерывного контроля за местным самоуправлением со стороны органов районной исполнительной власти выступает мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований путем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.