Державне управління - соціальний феномен політично організованою цивілізації. У новітній час, протягом усього XX століття, воно нерозривно пов'язане з еволюцією індустріального суспільства, є продуктом розвитку ринкової економіки, що вимагає відповідного регулювання з боку держави. Саме на порозі XIX-XX ст. відбулося кількісне збільшення завдань державного управління в умовах політичної соціалізації, позначилося якісне ускладнення цих завдань, проявилася технокритична перевага бюрократичної організації над іншими формами управління. Переосмислення парадигми державного управління на межі третього тисячоліття викликано глобальними соціальними реформами, що відбулися повсюдно в самих різних державах світу. Процеси модернізації призвели до переходу громадського світового розвитку в постіндустріальну фазу, де в інформаційно відкритому суспільстві роль державного управління, що зачіпає всі сфери суспільства, набуває принципово оновлене розуміння - його соціальної обумовленості, масштабності та ефективності.

Термін "державне управління" характеризує як наукову дисципліну, так і область практичної діяльності, пов'язану з проблемами державної організації та регулювання суспільного життя. Цей вплив держави можна розділити на два рівні: політичне управління (що робити і чому) і "власне" державне управління (як робити і за допомогою чого).

Відправною точкою для розпізнання природи державного управління є розуміння його необхідності, суспільної обумовленості і цільової спрямованості.

Необхідність державного управління випливає з потреби забезпечити реалізацію політики держави, спрямованої на ефективне використання природних, трудових, матеріальних та інформаційних ресурсів, справедливий перерозподіл доходів та гарантування основних соціальних прав, підтримання громадського порядку. Наприклад, необхідні державні програми для забезпечення мінімального рівня життя нужденним або для отримання необхідного рівня освіти та професійної підготовки. Крім того, відомо, що в економіці існують сфери, де ринок виявляється неспроможним (природні монополії, суспільні товари, неповні ринки, інформаційна асиметрія, безробіття, інфляція) і де без державного втручання не обійтися. Межі державного управління в розвинутих країнах визначаються на основі принципу субсидіарності (від лат. Subsidia-rius - допоміжний), згідно з яким вища організаційна одиниця надає нижчестоящої простір для дій і бере на себе тільки ті компетенції, які нижчестоящих не в змозі здійснювати. Тому вивчення державного управління передбачає пошук і оцінку можливостей тих суспільних інститутів, які можуть взяти на себе функції державного регулювання. З іншого боку, ця оцінка включає розуміння специфіки саме державного управління, його цільову спрямованість на виробництво суспільних благ, безпосередній зв'язок з політикою.

Громадська обумовленість державного управління випливає з його практики як складної організаційної системи, функціонування якої спрямоване на задоволення потреб громадян. Разом зі щоденними життєвими потребами на державне управління впливають також політичні цілі, що служить упорядкування розвитку в інтересах усього суспільства. Тим самим державне управління є актом державного втручання. Воно вторгається в тканину суспільства і саме визначається суспільними відносинами, як матеріальними, так і культурними. Це передбачає, що його цілі і зміст залежать, з одного боку, від стану і структури керованих державою суспільних процесів, з іншого - від місця і ролі держави в суспільстві, а також від взаємовідносин і характеру діяльності окремих державних органів.

Цільова спрямованість державного управління означає постановку раціональних (тобто відповідних наявних ресурсів) цілей і завдань, визначених необхідністю отримання максимально можливих результатів при мінімальному використанні коштів платників податків виходячи з орієнтації, даних публічною. Владою. Чіткість висловлювання цілей з урахуванням пріоритетів і необхідних результатів передбачає зацікавленість державних структур у збереженні стабільності, відповідно прийнятих рішень чинному законодавству, зростанні компетенції апарату своїх адміністративних установ, а також вирішення інших завдань, спрямованих на підвищення ефективності управління, реалізацію принципу соціальної справедливості, раціональне витрачання ресурсів.

Таким чином, природа державного управління випливає з його особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування процесів розвитку в інтересах всього суспільства шляхом узгодження різноманітних вимог, потреб і форм діяльності, де державний апарат виступає дієвим механізмом втілення публічної влади і забезпечує здійснення державної політики через систему адміністративних установ.

З наукових позицій раціональне пояснення соціальної природи і змістовної сутності державного управління передбачає її всебічний розгляд і як системи, і як процесу.

Система державного управління утворюється підсистемами цілей і принципів здійснення владно-управлінського впливу на суспільну життєдіяльність, що виражається звичайно в правових формах, і включає організаційні структури державного апарату (державні органи), систему державної бюрократії (персонал державної служби), сукупність реалізованих функцій і використовуваний при цьому комплекс методів, засобів і ресурсів, а також прямі і зворотні взаємозв'язки між суб'єктами і об'єктами управління, необхідні при цьому інформаційні потоки, документообіг і т.п.

Процес державного управління являє собою свідому й цілеспрямовану діяльність, пов'язану з реалізацією державно-владних повноважень суб'єктами публічної влади, регламентовану юридичними нормами, внаслідок чого відбувається послідовна зміна суспільних станів, подій і явищ. Тим самим виконується відома сукупність дій, що призводять до певної динаміці управлінських результатів. Процес державного управління спрямований на виконання і проведення в життя прийнятих законів і політики, що проголошується вищої публічної владою, і пов'язаний насамперед з формуванням та здійсненням необхідних державних програм. Наприклад, міністерство фінансів виділяє гроші на трансферти регіонам або на конкретні державні програми згідно із затвердженим парламентом бюджету. Або уряд проголосив політику приватизації та чиновники міністерства державного майна та його територіальні органи проводять аукціони з продажу державної власності.

Такий підхід до управління означає, по-перше, необхідність та право забезпеченість намічуваних дій, по-друге, узгодженість масштабів передбачуваних заходів з обсягами реальних ресурсів, по-третє, вибір заходів впливу, адекватних конкретної ситуації, по-четверте, об'єктивний контроль виконання намічених дій виключно з точки зору досягнення передбачуваних результатів. Звідси сутність державного управління розкривається через її навколишнє середовище, ресурси, виконання рішень і контроль.

Вивчення соціального середовища, в якій відбувається здійснення державного управління, на яку воно впливає і яка також надає на нього зворотний вплив, означає пошук відповідей на питання про те, які основні характеристики громадянського суспільства і способи впливу останнього на владно управлінську діяльність держави. Фактично це проблема співвідношення публічної влади, державної адміністрації (бюрократії), громадянського суспільства та взаємодії політичних інститутів у процесах формування та реалізації державного управління.

Громадянське суспільство - не що інше, як вільна і відносно незалежна від держави суспільне життя, що включає не лише економічну сферу, а й джерела культурної та самодіяльної ініціативи людей. Демократизація є класичним кроком по шляху до автономії громадянського суспільства щодо державного апарату. Різні течії суспільної думки доводять, що не може бути демократії, якщо громадянське суспільство неавтономному по відношенню до державного апарату. Проте це хоч і необхідна, але саме по собі ще не достатня умова демократії. При цьому повна автономія громадянського суспільства щодо держави практично неможлива, принаймні як на даному етапі, так і в доступному для огляду майбутньому соціальної еволюції. Більше того, громадянське суспільство в сучасному розумінні - це не набір інститутів, що знаходяться за межами держави, а форма їх з'єднання в єдиний спосіб цивільного життя, і перш за все зв'язку між громадськістю і практиками господарювання. У сучасних умовах встановлюються якісно нове переплетення і взаємообумовлення структурних та функціональних характеристик громадянського суспільства, створюється нова конфігурація його відносин з державою, що не вкладається в ложі старих уявлень про сукупність незалежних від держави соціальних суб'єктів і каналів комунікації. Влада виходить не тільки від держави і заснована не тільки на примусі. Вона має безліч коренів, коли переплітаються державні та недержавні інститути, і діє не тільки зверху - вниз, але і знизу - вгору.

Навколишнє соціальне середовище складається з економічних, політичних, правових і культурних умов діяльності суб'єктів державного управління і має забезпечити політико-правові рамки самої можливості, а також допустимих форм і методів, напрямків та об'єктів державного управління. Ці елементи включають конституцію і закони, що визначають державний устрій, розподіл повноважень між рівнями і гілками влади, соціальні права громадян і соціальні зобов'язання держави, бюджетний процес і податкову систему, відносини власності і т.п.

Виявлення та вивчення потреб суспільства значною мірою здійснюється через мережу груп спільних інтересів. Ця мережа є одним із найважливіших соціальних інститутів, що впливають на систему і процес державного управління. З її допомогою відбувається постійне і оперативну взаємодію в процесі підготовки державними органами конкретних рішень з тими, чиї інтереси ці рішення зачіпають і хто має в своєму розпорядженні найбільш цінною інформацією, що має відношення до цих рішень. Крім того, навколишнє соціальне середовище включає публічні обговорення з допомогою засобів масової інформації. Роль ЗМІ в значній мірі визначається тим, що називають "формуванням порядку денного". Іншими словами, саме від ЗМІ залежить, які проблеми потрапляють у фокус суспільної уваги і є предметом широких обговорень. Серед чиновників популярна приказка: "Будь-яка проблема стає подією, коли про неї заговорили ЗМІ". Найважливіший елемент навколишнього соціального середовища - правове оформлення організаційних структур, механізмів і процедур прийняття рішень та узгодження інтересів суб'єктів політики. Тут важливі і такі елементи, як інформаційно-аналітичне та прогнозно-оцінне забезпечення прийняття відповідних рішень.

На основі цього можна формувати цілі, загально соціальні параметри та пропорції державного управління, встановлювати оцінки, критерії та обмеження використання державних ресурсів для досягнення обраних цілей. При недостатності або ігнорування цих підстав державне управління неминуче перетвориться на набір чисто політичних акцій. У межах навколишнього соціального середовища не з'являються ні ресурси, ні конкретні управлінські рішення, ні які-небудь конкретно-об'єктні дії. Її завдання - обґрунтувати логіку даних дій і надати їм законну силу, що і відбувається в сфері законодавчої влади.

Ресурси державного управління включають фінансові, майнові, природні й інші ресурси держави, які можна виділити на цільове вирішення відповідних завдань, а також кошти приватних осіб, зовнішні та внутрішні позики, інші недержавні ресурси, які на законній підставі можуть бути спрямовані на ці цілі. Певна частина державних фінансових ресурсів відокремлюється у вигляді різних фондів, програм. Якість розпорядження ресурсами постає найбільш надійним показником обліку загальнонаціональних інтересів у процесі державного управління. У свою чергу параметрами цього показника є, домірність оголошених заходів та наявних ресурсів, соціально-пріоритетне, цільове та підконтрольне їх використання в процесі взаємовідносин представницьких і виконавчих структур на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях державної влади.

Виконання рішень включає безліч конкретних дій, механізмів і процедур, санкціонованих навколишнім соціальним середовищем і забезпечених в тій чи іншій мірі ресурсами. Сюди входять: процеси прийняття і реалізації рішень, пов'язаних, перш за все з формуванням та здійсненням державних програм; технології державного управління, пов'язані з методами управління у кризових ситуаціях, інформаційно-комунікативними процесами; організаційно-економічна підтримка традицій і культури; надання податкових пільг; видача державних замовлень або здійснення державних закупівель і т.д. Сюди ж відносяться програми, проекти сприяння, кредити і позики, які здійснюються і надаються міжнародними організаціями та окремими державами як наслідок міжурядових угод. Це - переважна сфера дій виконавчих органів державної влади.

Контроль включає право забезпечення міри всебічного і постійного відстеження і коригування ходу реалізації різних заходів державного управління, таких, наприклад, як державна цільова програма або ситуативне рішення. Ці заходи включають контроль і за прийняттям рішень, і за їх виконанням (по об'ємних показників, за своєчасності виділення і доведення до кінцевих одержувачів виділених ресурсів, за результативністю їх використання і т.д.). У цій сфері відбувається досить складну взаємодію законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади.

Представлення про сутність державного управління дозволяє зрозуміти характер взаємодії його основних елементів, що розкриває сенс і призначення державної управлінської діяльності. Тим самим простіше виділити її специфіку і ознаки.

Існує стандартний спосіб виділення основних ознак державного управління на основі завдань, клієнтури і території.

Завдання державного управління включають задоволення конкретних потреб населення державними організаціями (обслуговування), налагодження взаємовідносин у різних сферах життя, наприклад, прийняття правил торгівлі або прийому до вузів (регулювання), підтримка добробуту населення (соціальна допомога), встановлення стандартів і мінімальних обмежень в певних областях (ліцензування), збір відомостей для підготовки управлінських рішень і контролю за виконанням прийнятих державних програм (збір інформації), адміністративна інтерпретація підготовлюваних рішень і законів (експертиза).

Облік клієнтури означає, що службовці держапарату зазвичай мають справу зі спеціалізованими уподобаннями населення та з особливим клієнтом (громадянином), з групами клієнтів (громадянами - фізичними особами та їхніми організаціями - юридичними особами) працюють відповідні одиниці управління. Створюються організаційні одиниці, які займаються справами інвалідів і ветеранів, іммігрантів, молоді, жінок, безробітних і т.д.

Територіальна організація державного управління включає центральні і регіональні органи управління та взаємозв'язку між ними. У федеративних державах істотну роль мають взаємовідносини між федеральними державними органами та органами влади суб'єктів федерації (наприклад, республіки, краю, області - в Росії). Такого роду взаємини виділяються за територіальною ознакою і становлять зміст регіонального управління. Крім того, важливе значення має муніципальний рівень управління, що поширюється в межах місцевих самоврядних громад.

Переходячи до визначення державного управління, можна відзначити, що воно має свою специфіку і ознаки, що виділяють його серед інших видів управлінської діяльності. Разом з тим у наявності його тісні зв'язки з існуючою системою політичної влади. Державне управління виступає як механізм, спосіб, за допомогою якого держава на практиці проводить політику по залагодженню різного роду протиріч (індивідуальних, групових, національних, територіальних, класових і т.п.) і задоволенню матеріальних, соціальних, культурних потреб різних груп населення. Це досягається за допомогою конкретних дій політичного, правового, організаційного, фінансового і т.п. характеру, що включає різні етапи адміністративної підготовки і реалізації необхідних управлінських рішень і соціальних програм, за допомогою яких відбувається координація та здійснення політики держави. У цьому сенсі державне управління являє конкретно-змістовну частину державної політики. З іншого боку, державне управління поряд з відзнаками має спільні риси з менеджментом у приватних організаціях, в основному стосуються управлінських технологій і врахування інтересів клієнта. Звідси випливає, що від успішного з'єднання раціонального аналізу з прийняттям політичних рішень у процесі державного управління залежить рівень використання адміністративних можливостей, а також фінансових, інформаційних, людських і, нарешті, владних ресурсів держави.

Таким чином, можна дати таке визначення: державне управління - це діяльність з реалізації законодавчих, виконавчих, судових та інших владних повноважень держави з метою виконання його організаційно-регулюючих і службових функцій як у суспільстві в цілому, так і в окремих його частинах.

Це означає, що державні органи:

по-перше, мають певні державно-владними повноваженнями і тим самим можливостями впливати на розвиток справ у суспільстві і, отже, несуть відповідальність за їх стан;

по-друге, мають право повноваженнями і можливостями виступати в межах своєї компетенції від імені державного інтересу;

по-третє, функціонують в умовах поєднання суворої нормативної регламентованості діяльності у формально-процедурному відношенні з досить широкою можливістю прийняття вольових рішень на основі суб'єктивної інтерпретації як ситуації, так і регулюючих її законодавчих норм;

по-четверте, безпосередньо займаються роботою з підготовки, ухвалення та проведення в життя рішень у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави, причому в ряді випадків зазначені дії тягнуть за собою помітні економічні та інші соціальні наслідки для всього суспільства або якоїсь його частини.

Якщо використовувати наведене вище визначення для хоча б короткої характеристики державного управління в сучасній Росії (на рубежі століть), то можна відзначити суперечливе поєднання дії двох основних тенденцій. Перша полягає в скороченні директивного спершу управління, зменшення державного сектора економіки, перетворення держави на одного із самостійних, хоча і найбільш впливового, суб'єктів суспільних процесів. Друга тенденція реалізується в розширенні і ускладненні завдань держави в створенні ринкової інфраструктури, формуванні нових законодавчих та інших нормативно-правових процедур економічних, соціальних і політичних відносин, регулювання процесу становлення відносин власності. Тому не можна однозначно вітати будь-які заклики до скорочення обсягу державного управління, якщо це скорочення не має заміни самоврядних механізмами ще не сформованого громадянського суспільства. В іншому випадку таке скорочення може посилити стан некерованості, свавілля, анархії і хаосу, що в тій чи іншій мірі завжди присутня в перехідному суспільстві.

У Російській Федерації кінця 1990-х рр. державне управління має своїм об'єктом суспільство перехідного типу з характерними для нього соціальною напругою та соціальними конфліктами, зростанням недовіри до соціальних інститутів і швидким збільшенням відхилення від соціальних норм поведінки. У цей період відбувається порушення балансу інтересів різних соціальних (професійних, майнових, регіональних, національних, демографічних і т.д.) груп. Ламається засвоєна суспільством модель соціальної справедливості. Звідси випливають як одні з центральних для держави проблеми нестабільності та криз, слабкої керованості, зниження ефективності соціального регулювання.

У перехідних системах економічні рішення, як правило, відображають політичні установки, не завжди опосередковані правом. Державне управління на основі неупередженої законодавчо вивіреної системи та управлінських технологій є бажаною для Росії метою. Однак у даний момент не слід перебільшувати тиск економіки, технологій і раціональних способів прийняття рішень на політичний вибір пріоритетів суспільного розвитку. У нашому суспільстві є безліч проблем, що здаються, з технічної точки зору, легко вирішити, але їх не можна ефективно вирішити через політичні думки та інтересів, того, що часто називають політичною волею лідерів і непередбачуваністю політичної поведінки населення. Тому особливу роль набуває "суб'єктивний фактор управління", а саме: формування сучасної раціональної державної служби, почасти компенсує вказаний органічний дефект, властивий перехідному періоду. Це дуже складний і протяжний у часі процес. Він має багато різних аспектів, одним з яких є розвиток сучасної теорії державного управління, здатної дати не тільки науково обґрунтовану методологію вивчення цього одного з найважливіших видів соціального управління, але і визначити орієнтири системної, послідовної, реалістичною реформи державного апарату і забезпечують його управлінську діяльність інститутів і механізмів.

3. Форми і методи державного управління