Государственное управление в сфере обращения и переработки отходов
Международно-правовой опыт и характеристика отечественной системы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления. Специфика региональной системы управления отходами на примере Санкт-Петербурга в рамках программы "Тасис".
| Рубрика | Экология и охрана природы |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 16.12.2012 |
| Размер файла | 491,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- Глава 1. Содержание государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
- 1.1 Понятие и классификация отходов производства и потребления
- 1.2 Характеристика отечественной системы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
- 1.3 Международно-правовой опыт государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
- Глава 2. Характеристика организации государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления в Санкт-Петербурге
- 2.1 Содержание программы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления в Санкт-Петербурге
- 2.2 Особенности региональной системы управления отходами в рамках "Тасис"
- Глава 3. Проблемы и перспективы совершенствования системы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления в России и на региональном уровне на примере Санкт-Петербурга
- 3.1 Основные направления совершенствования системы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
- 3.2 Содержание региональной программы "Отходы"
- Заключение
- Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Проблема размещения и утилизации отходов производства и потребления в последние годы выходит на первый план в большинстве стран мира. Необходимость решения проблемы отходов вызвала появление самостоятельного направления природоохранной политики, направленного на развитие методов организации сбора отходов, их переработки, сжигания, захоронения, а также стимулирование мероприятий по вовлечению отходов в хозяйственный оборот и предотвращению образования отходов в источниках их образования. Для обозначения этого направления в мире возник и получил широкое распространение термин управление отходами, обозначающий регламентацию и регулирование всех процессов, связанных с образованием, хранением, транспортировкой, переработкой, утилизацией и конечным размещением отходов. В России проблема размещения и утилизации отходов стоит так же остро, как и во всем мире. Отходы превращаются в проблему, представляющую реальную угрозу экологической безопасности Российской Федерации. Они крайне отрицательно влияют на окружающую природную среду и вредно сказываются на земельных ресурсах, на состоянии недр, вод, в т.ч. подземных, лесов и иной растительности, на среде обитания животных, воздушной среде. И, конечно же, вредят здоровью человека, угрожая его жизни. Однако эффективная система управления отходами в стране отсутствует, современные инструменты управления не применяются, что приводит к тому, что проблемы, связанные с отходами, не решаются. В связи с этим тема исследования, направленного на совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами, представляется актуальной.
Воздействие отходов на окружающую среду проявляется по всей технологической цепочке обращения с отходами - образование отходов, сбор, использование, транспортирование, обезвреживание, хранение и захоронение отходов. Это воздействие приводит к негативным последствиям в национальной экономике. Негативные последствия от загрязнения окружающей среды при обращении с отходами связаны с эмиссией свалочных газов, фильтрата и вредных веществ, поступающих от сопутствующих технологических процессов.
При существующей практике обращения с отходами нарушаются природные экосистемы, загрязнение которых приводит к образованию экономического ущерба в народном хозяйстве, из производственного процесса безвозвратно изымаются заключенные в отходах вещество и энергия. Механизм управления снижением и компенсации этого ущерба должен опираться на оценку натуральных эффектов от загрязнения окружающей среды при обращении с отходами и специальный эколого-экономический инструментарий управления отходами. Совершенствование этого инструментария и разработка его новых элементов должны способствовать улучшению качества управления отходами.
Проблема управления отходами представляет собой сопряженный эколого-технологический императив реализации концепции устойчивого развития, суть которого заключается в постепенном внедрении в жизнь экологически идеальной структуры производства. Его детализация в отношении обращения с отходами предполагает наличие технологий их размещения на специальных объектах с использованием современных методов их обезвреживания, захоронения и переработки.
Ситуация с экономико-правовым обеспечением обращения с отходами не позволяет осуществлять нормальное планирование, учет, сбор и анализ информации, способствующих внедрению полноценных эколого-экономических инструментов управления отходами. В такой ситуации администрации всех уровней не могут вырабатывать и принимать адекватные управленческие решения. Следствием этого является недостаточное финансирование современного технологического уровня размещения отходов, естественно порождающее экологическую опасность большинства объектов размещения отходов.
Целью исследования является совершенствование инструментов политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами в регионах России.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие логически взаимосвязанные задачи:
1. провести анализ современного состояния системы управления отходами в Российской Федерации и Санкт-Петербурге и выявить ее основные проблемы;
2. провести анализ зарубежного опыта управления отходами и выявить преимущества и недостатки по сравнению с российским опытом;
3. установить перспективные направления и инструменты совершенствования системы управления отходами в России;
4. разработать подходы к формированию модели интегрированной системы управления отходами;
5. разработать методические рекомендации по формированию региональных программ управления отходами.
Объектом исследования является система управления отходами в России. Предметом исследования являются инструменты политики управления отходами.
Глава 1. Содержание государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
1.1 Понятие и классификация отходов производства и потребления
Отходы, их уничтожение и переработка, перевозка справедливо считаются одной из важнейших проблем, стоящих перед человечеством. Недаром в последние десятилетия ХХ века ей уделялось большое внимание на самых разных уровнях - от международного до национального, от общегосударственного до локального. Ее решение пытаются найти специалисты различных отраслей науки и производства, в том числе юристы, стремящиеся выработать комплекс правовых норм, устанавливающих правила обращения с отходами на всех стадиях, начиная с их возникновения, вплоть до формулирования запретов и ограничений, за нарушение которых следуют правовые меры ответственности, включая уголовную. Правовое регулирование развивается по нескольким направлениям: создаются специальные требования к отдельным видам отходов, детализируются условия, обязательные к исполнению на том или ином этапе обращения, разрабатываются новые способы их сбора, новые технологии переработки отходов для уменьшения тех, которые подлежат окончательному захоронению. Отходы накапливаются и воздействуют на окружающую среду, их переработка и уничтожение дорожает.
Согласно статье 1 Федерального Закона Российской Федерации "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1996 года под отходами производства и потребления понимают остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; соответственно, обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. В законе сформулированы основные принципы обращения с отходами:
- охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
- использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
- участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Помимо этого федеральный закон рассматривает отходы как объект собственности и закрепляет классы опасности отходов.
Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:
I класс - чрезвычайно опасные отходы;
II класс - высокоопасные отходы;
III класс - умеренно опасные отходы;
IV класс - малоопасные отходы;
V класс - практически неопасные отходы.
В целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качеств дополнительных источников сырья в России приняты нормативные положения, регулирующие обращение с отходами производства. Прежде всего, надо отметить Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 29.12.2000) "Об отходах производства и потребления", который устанавливает правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот. В целях реализации вышеуказанного закона было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 (ред. От 29.08.2007) N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", который определяет порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
В экологии под отходами понимаются:
- остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства в результате физического или морального износа;
- твердые бытовые отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей;
- вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения;
- породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты.
Опасными считаются отходы, в которых содержатся вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрыво- и пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.
Все отходы, в зависимости от их опасности, делятся на четыре класса токсичности: чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опасные и малоопасные. От категории отходов зависит размер платы за их размещение и сам порядок размещения.
На опасные отходы должен быть составлен паспорт. Паспорт опасных отходов составляется на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности.
Нетоксичные отходы от добывающей или перерабатывающей промышленности складируются на общих площадках, отведенных под городские свалки решением местной администрации.
Токсичные отходы подвергаются захоронению по разрешению территориальных органов охраны окружающей среды на специально отведенных для этих целей полигонах. В составе полигона предусматриваются завод по переработке и обезвреживанию отходов, земельные участки для захоронения отходов и хозяйственная зона. Вокруг полигонов устанавливается санитарно-зищитная зона, которая отделяет места захоронения от населенных пунктов, открытых водоемов, культурно-оздоровительных объектов.
Под радиоактивными отходами понимаются не подлежащие дальнейшему использованию вещества (в любом агрегатном состоянии), материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровень, установленных нормативными актами.
Перечень ядерных материалов, технологий и установок, услуг в области применения и использования ядерной энергии и радиоактивных отходов содержится в приложении 1 Постановления Правительства РФ от 21.12.1992 N 1005 (с изм. от 16.03.1996) "О порядке экспорта и импорта ядерных материалов, технологии, оборудования, установок, специальных неядерных материалов, радиоактивных источников ионизирующего излучения и изотопной продукции".
Радиоактивные отходы образуются:
- при добыче и переработке радиоактивных руд, производстве ядерного топлива; в процессе производства энергии на атомных электростанциях;
- при переработке отработавшего ядерного топлива;
- при производстве оружейных ядерных материалов;
- в процессе эксплуатации и утилизации корабле и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;
- при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов;
- при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике;
- при подземных ядерных взрывах.
В настоящее время на территории Росси накопилось большое количество отходов. При этом имеющиеся производственные мощности не обеспечивают переработку и надежную изоляцию накопленных и вновь образующихся радиоактивных отходов и отработавших ядерных материалов. Ни на одной российской атомной электростанции нет полного комплекта установок для их кондиционирования. На всех атомных электростанциях производится упаривание жидких радиоактивных отходов. Полученный в результате этого концентрат хранится в металлических емкостях или утверждается методом битумирования. Твердые радиоактивные отходы помещаются специальные хранилища без предварительной подготовки. В связи с таким положением дел существует риск возникновения радиационных аварий и создается реальная угроза радиоактивного загрязнения окружающей среды, переоблучения населения и персонала предприятий атомной промышленности.
Все природопользователи обязаны очищать, использовать, обезвреживать, утилизировать или размещать отходы производства.
Под обезвреживанием понимается обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. Использование - вовлечение отходов в хозяйственных оборот (переработка отходов в целях получения новых видов продукции). Утилизация - обезвреживание с одновременным извлечением полезных свойств, необходимых для дальнейшего производства. Размещение - любая операция по хранению и захоронению (удалению) отходов. Хранение - изоляция с учетом временной нейтрализации (складирование) отходов, направления на снижение их опасности для окружающей среды. Для хранения устанавливается срок его нахождения в местах складирования. Так, временное накопление отходов на территории предприятия (промплощадке) допускается в специально обустроенных для этих целей местах до момента их использования в последующем технологическом цикле или отправки на переработку на другое предприятие или на объект для размещения отходов. Захоронение - изоляция отходов, направленная на исключении попадания загрязняющих веществ в окружающую среду и возможности дальнейшего использования этих отходов (как правило, в специальных контейнерах в недрах земли). Объекты для размещения отходов - полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов.
Необходимость учета загрязнения окружающей среды, в том числе отходами, привела к появлению такого нового направления экономической науки как экономика природопользования. Быстрому развитию данного направления способствовало то, что примерно с 70-х годов прошлого столетия стали довольно активно развиваться методы государственного регулирования экономических отношений в области природопользования как в странах с рыночно регулируемой экономикой, так и в государствах с централизованной плановой экономикой. Наибольшее влияние на выработку современных инструментов макроэкономического регулирования, направленного на охрану природы, оказала теория А.Пигу, который впервые в 1920-е годы обратил внимание на то, что от загрязнения окружающей среды страдает общество, которое берет на себя расходы на восстановление нарушенной окружающей среды, своего здоровья, падающей производительности труда. А.Пигу предложил, чтобы общество заставило фирму-загрязнителя интернализировать эти внешние издержки путем уплаты налога на загрязнение. Таким образом, внешние издержки стали рассматриваться как неучтенные эффекты уменьшения полезности продукции и услуг, которые должны быть скорректированы посредством налогообложения деятельности, вызывающей негативные внешние последствия. Теоретическое обоснование интернализации экстерналий привело к появлению практически всех современных инструментов политики в области охраны окружающей среды, включая и сферу управления отходами.
Применительно к отходам производства и потребления экологическую политику можно охарактеризовать как комплекс мер и инструментов, направленных на уменьшение негативных последствий, вызванных образованием и размещением отходов производства и потребления. Современными инструментами политики в сфере управления отходами являются все виды экологических налогов, платежей, штрафов, переводящие внешние для фирм эффекты воздействия на среду во внутренние издержки.
1.2 Характеристика отечественной системы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
К настоящему моменту на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн отходов. Общая площадь занятых отходами земель превышает 2 тыс. кв. км. Однако при этом отвечающие современным требованиям полигоны для промышленных и твердых бытовых отходов (ТБО) практически отсутствуют. Также отсутствуют полигоны для утилизации токсичных отходов. По оценкам ФГУ НИЦПУРО, ежегодно в стране образуется более 3 млрд. тонн отходов промышленного производства, более 40 млн. тонн твердых бытовых отходов, 80-100 млн. тонн осадков сточных вод промышленных предприятий и коммунального сектора (влажностью 95-96%), сотни млн. тонн свиного навоза и птичьего помета (влажностью 95-97%), десятки млн. тонн строительных отходов, включая отходы от сноса зданий и замусоренный грунт. Более 90% промышленных отходов возникает в процессе добычи и обогащения полезных ископаемых.
Рост объемов ежегодного образования и накопления отходов опережает современные технологические и экономические возможности их обезвреживания и утилизации. Из вновь образовавшихся отходов в России утилизации подвергается менее 30%. В сфере обращения с отходами устойчиво доминирует их удаление с накоплением на полигонах, эксплуатационные мощности многих из которых уже исчерпаны, что требует их замены или расширения. Ниже приведены объемы образования наиболее распространенных и многотоннажных отходов и проценты их использования в качестве вторичного сырья.
На современном этапе общественного развития, развития экологического законодательства в правовой системе Российской Федерации имеется немало актов, регулирующих отношения в области обращения с отходами производства и потребления. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит законодательство об охране окружающей среды к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в области обращения с отходами, являются частью законодательства об охране окружающей среды.
Статья 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" указывает, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Таким образом, обращение с отходами регулируется федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами.
Правовое регулирование отходов также осуществляется комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области охраны окружающей среды - Федеральным законом № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года. Ряд важнейших требований к обращению с отходами производства и потребления установлен положениями Федерального закона № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 года. Так, в ст. 22 указанного закона определены требования к сбору. Исполнению, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. Эта деятельность должна быть безопасной для здоровья людей и среды обитания. Порядок, условия и способы ее осуществления определяются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения. В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов осуществляется радиационный контроль. В ст. 40 раскрываются особенности деятельности по сбору, использованию и т.п. отходов (особенности лицензирования).
В ст. 55 сформулирован состав нарушений требований к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, а также виды ответственности.
Федеральный закон № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 года, содержит большое количество норм о радиоактивных отходах, например в ст.3 определяется понятие радиоактивных отходов, в ст. 5 - полномочия собственников отходов, в ст. 22 - порядок государственного учета и контроля, в главе Х (ст. 44-48) - порядок обращения с радиоактивными отходами, в том числе их переработки, и т.д.
Водный Кодекс Российской Федерации от 30 июня 2006 года, также содержит ряд норм, регулирующих охрану водных объектов при обращении с отходами. Так, часть 1 ст. 56 вводит запрет сброса в водные объекты и захоронения в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов). В части 6 той же статьи запрещается сброс в водные объекты сточных вод, содержащих вещества и соединения с превышением нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Также существуют нормы, регулирующие охрану болот от загрязнения и засорения отходами (ст. 57), ледников и снежников (ст. 58), подземных водных объектов (ч. 2 ст. 59 вводит запрет размещения мест захоронения отходов на их водосборных площадях).
Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" содержит целый ряд норм, регулирующих порядок захоронения отходов на континентальном шельфе РФ.
Федеральный закон №187-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" от 2 мая 1997 года, определяет понятие "объект по уничтожению химического оружия" как совокупность специально выделенной и охраняемой территории и расположенного на ней комплекса основных и вспомогательных сооружений, предназначенных для уничтожения, в том числе для утилизации и (или) захоронения отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия. Статья 5 указывает, что отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами ограниченно оборотоспособными и могут передаваться Правительством Российской Федерации организациям независимо от их организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Преимущественным правом на использование отходов в указанных целях обладают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся объекты по хранению и уничтожению химического оружия. Закон устанавливает правила надзора и контроля, принципы обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению (в том числе утилизации) химического оружия и другие нормы.
Федеральный закон № 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июня 1997 года в ст. 24 содержится важное правило: обезвреживание, утилизация, уничтожение и захоронение пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов; а также тары из-под них обеспечиваются гражданами и юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации. Методы уничтожения разрабатываются изготовителями пестицидов и агрохимикатов по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 18 возлагает на изготовителя в числе прочих обязанностей прекращать реализацию пестицидов и агрохимикатов и осуществлять утилизацию в случаях, если безопасное их применение становится невозможным при выполнении рекомендаций о применении, транспортировке и хранении или при соблюдении ограничений при их применении.
В сфере обращения с отходами производства и потребления действует достаточное количество нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также ведомственных нормативных актов. В частности, Указом Президента Российской Федерации № 179 от 22 февраля 1992 года, был утвержден перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена.
Постановлениями Правительства Российской Федерации также регулируется ряд существенных вопросов в сфере обращения с отходами. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации № 442 от 17 июля 2003 года, были утверждены Правила трансграничного перемещения отходов, Постановлением Правительства Российской Федерации № 524 от 26 августа 2006 года - Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности. Ведомственными актами - приказами, письмами, указаниями и иными актами федеральных министерств и ведомств также устанавливаются некоторые правила в области обращения с отходами.
Анализируя названные нормативные правовые акты, можно отметить, что нормативно-правовая база в сфере управления отходами устарела. Разработка основ современной государственной политики Российской Федерации в сфере обращения с отходами началась в конце 90-х годов, когда в 1998 году был принят Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", ставший основой современной законодательной базы в сфере обращения с отходами. Эффективная нормативная база в сфере управления отходами, включая учет и контроль образования и размещения отходов, а также учет и контроль вторичных ресурсов, так и не создана до настоящего времени, хотя в дальнейшем закон был дополнен рядом подзаконных актов.
В настоящее время институциональные основы политики управления отходами отсутствуют: структура органов, занимающихся вопросами управления отходами, включая федеральное и региональное планирование, вот уже 10 лет находится в процессе постоянного реформирования, что значительно затрудняет решение вопросов, связанных с планированием на всех уровнях власти. В настоящее время, после административной реформы 2004 года, такой орган вообще ликвидирован. В последние 15 лет роль государства в организации сбора и переработки отходов резко снизилась.
В сложившихся рыночных условиях, при отсутствии государственного заказчика, отходы не являются объектом конкурентных отношений. Наблюдается неэффективное использование и распыление средств, предлагаемых частным бизнесом в инвестирование объектов обращения с отходами. Это служит серьезным препятствием для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, а также для решения проблем макроэкономической сбалансированности.
Также не функционирует система управления отходами на основе скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) в сфере обращения с отходами. Ранее проблемы, связанные с переработкой таких отходов, решались в рамках подпрограммы "Отходы" федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)", реализация которой была свёрнута в 2004 году. В настоящее время в России, в отличие от всех развитых стран, на федеральном уровне не используются методы программно-целевого планирования.
Отсутствие государственной поддержки создания в России отрасли по обращению с отходами приводит к значительным нагрузкам на окружающую среду, создавая реальную опасность для экосистем и здоровья населения. В России только 3% ТБО сжигаются и перерабатываются промышленными методами. Это объясняется отсутствием достаточного количества предприятий, занимающихся разделением и переработкой отходов и, соответственно, отсутствием высокорентабельной продуктивной промышленной системы производственных предприятий для комплексной переработки отходов и их использования в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов, а также современных предприятий (полигонов) для размещения отходов, позволяющих получить дополнительные энергоресурсы (биогаз). За несколько последних десятилетий переработка отходов превратилась в важнейшее звено экономики, но одновременно - и в угрожающе широкий поток неконтролируемого уничтожения ресурсов и загрязнения окружающей среды в конце жизненного цикла продукции.
Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами к применению новых технологий, созданию предприятий, снижению нагрузки на окружающую среду.
Не учитывается промышленный потенциал вторичных ресурсов. Анализ результатов научных исследований в сфере управления отходами и проведенные нами исследования свидетельствуют о том, что в условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. Отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей, что объясняется, в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов по сокращению добычи и переработки первичного сырья и энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов, а также низким технологическим уровнем развития индустрии вторичной переработки отходов.
Одной из причин сложившейся ситуации является пренебрежение положительным опытом Госплана СССР и Госснаба СССР, накопленным в 1980-х годах: в 1991 году была ликвидирована государственная система управления промышленными отходами, которая функционировала под эгидой Госплана СССР и Госснаба СССР; в том же году была ликвидирована государственная система вторичных ресурсов, которая функционировала под эгидой Госснаба СССР. В 1996 года была отменена статистическая отчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы), 9-СН (лом черных металлов), 17-СН (лом цветных металлов) и др. Была разрушена так называемая местная промышленность, на предприятиях которой перерабатывалось вторичное сырьё.
Сертификация и стандартизация отходов и вторичных ресурсов на федеральном уровне не проводятся. Также не проводится учет образования и размещения твердых бытовых отходов на федеральном уровне.
Будучи субъектом международных правоотношений, Россия активно участвует в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды. С одной стороны, Российская Федерация выступила правопреемницей по международным договорам, конвенциям и протоколам, заключенным бывшим СССР, с другой - стремительно налаживает собственные контакты с зарубежными государствами и заключает новые договоры. При этом важно подчеркнуть, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
1.3 Международно-правовой опыт государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления
Острота проблемы управления отходами связана с глобальными масштабами их образования, недостаточностью производственных мощностей для их утилизации и размещения, а также нехваткой земельных ресурсов для строительства полигонов. В стоимостном выражении объем муниципальных отходов только в странах ОЭСР (за вычетом новых стран -- членов ЕС) оценивается примерно в 120 млрд. долл. Наибольшее значение имеют рынки США (ок. 46,5 млрд. долл.), Европы (ЕС-15 + Норвегия + Швейцария: ок. 36 млрд. долл.) и Японии (ок. 30,5 млрд. долл.). В абсолютных показателях основные производители отходов -- это Европа и США: каждый из этих регионов "собрал" в 2004 году более 200 млн. тонн отходов.
Управление отходами жестко зарегулировано как на уровне Европейского Союза (ЕС) в целом, так и на уровне каждой их стран-членов ЕС. Концепции управления отходами в ЕС реализуются преимущественно на основе директив EC, правил, инструкций и решений, которые создают обязательные юридические рамки для всех государств-членов ЕС. Основными стратегическими целями в сфере управления отходами в ЕС являются: снижение объемов образования отходов за счет предотвращения их образования в технологическом процессе производства продукции; использование отходов в производственных процессах; выделение из общего потока отходов отдельных фракций для последующего их использования в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов; сведение к минимуму отходов, размещаемых на полигонах; унификация методов обращения с отходами на основе использования прогрессивных технологий.
Базовые принципы в сфере управления отходами в ЕС можно классифицировать следующим образом:
1. Принцип использования иерархического порядка обращения с отходами. При этом в качестве приоритетного варианта определено "сокращение количества образования отходов в источнике их образования для снижения негативного воздействия на окружающую среду", а в качестве наименее благоприятного варианта - "размещение отходов на специально оборудованных полигонах".
2. Принцип самодостаточности предприятий для утилизации и размещения отходов в каждой стране, заключающийся в том, что образующиеся отходы должны утилизироваться и размещаться в той стране, где они образовались, а не экспортироваться в другие страны.
3. Принцип внедрения прогрессивных технологий на предприятиях для утилизации и размещения отходов.
4. Принцип максимального приближения предприятий (оборудования) для утилизации и размещения отходов к источникам образования отходов.
5. Принцип проведения превентивных мероприятий для предупреждения рисков для окружающей среды.
6. Принцип ответственности производителя, заключающийся в том, что изготовители продукции должны участвовать во всей цепочке жизненного цикла произведенной ими продукции, в том числе и на последней стадии, то есть на стадии превращения продукции в отход, и предпринимать меры по сбору и утилизации своей продукции, которая превратилась в отходы.
7. Принцип "загрязнитель платит", заключающийся в том, что хозяйствующие субъекты (включая производителей продукции), ответственные за образование отходов, обязаны покрывать затраты на утилизацию и размещение отходов.
В целях формирования единой политики в сфере управления отходами страны-члены ЕС также используют единую терминологию в сфере управления отходами, стимулируют производство "экологически чистых" продуктов с использованием схем экологической маркировки, используют различные методы экономического стимулирования, в том числе такие экономические инструменты, как налоги или платежи при образовании, транспортировании и размещении отходов; продажу сертификатов на переработку отходов в качестве вторичных ресурсов; залоговые механизмы для емкостей для напитков; таможенные пошлины на ввоз товаров в ту страну, где затруднительна переработка этих товаров в конце их жизненного цикла, то есть на стадии превращения в отход и др.
Методология наилучших доступных технологий (НДТ) начала формироваться в Европейском Союзе в 1996 году, после выхода в свет Директивы "О комплексном контроле и предупреждении загрязнений", в которой в качестве основного понятия было введено определение "наилучшие доступные технологии - НДТ" и нормативно закреплена система выдачи комплексных природоохранных разрешений для промышленных предприятий. С 1996 года в ЕС установлены инструменты применения института "наилучших доступных технологий посредством использования европейских справочников по наилучшим доступным технологиям (БРЕФ-документов).
Серия европейских справочников по НДТ включает в себя "вертикальный" сектор справочников, адресованных одной и более отраслям промышленности, и "горизонтальный" сектор справочников, имеющих "сквозной характер" и адресо-ванных всем отраслям промышленности (в том числе, "Методологии оценки НДТ в аспектах комплексного воздействия технологий на окружающую среду и эконо-мической целесообразности внедрения технологий", "Энергоэффективность" и др.). В области обращения с отходами разработано два справочника по НДТ: "Сжигание отходов" (2006 г.) и "Обработка отходов" (2006 г.). Кроме того, вопросы обращения с отходами на этапах технологического цикла рассматриваются во всех справочниках по НДТ, адресованных каждой из отраслей промышленности.
Хотя в европейских странах НДТ эффективно используются уже более 10 лет, в России данный инструмент природоохранной политики до сих пор практически не применяется, и европейские справочники по НДТ остаются неизвестными широкому кругу заинтересованных лиц. При этом речь идет практически обо всех отраслях промышленности, включая исследуемую тему, за небольшим исключением. Это связано с тем, что в России введение методологии "наилучших доступных технологий" сдерживается недостатками и противоречивостью действующей законодательной базы. Существуют серьезные различия в определении НДТ. В России этот термин, как правило, подразумевает создание банков данных о технологиях, за рубежом - справочные документы для отдельных отраслей промышленности, учитывающие все технологические процессы и их аппаратурное оснащение с учетом экологических воздействий и экономических затрат. По нашему мнению, зарубежный подход к методологии внедрения НДТ является более прогрессивным, имеет комплексный характер с возможностью использования методологии расчета и применения НДТ на основе экологически обоснованного и экономически оправданного выбора.
Обращению с отходами мировое сообщество уделяет большое внимание. В настоящее время действует ряд международных соглашений, направленных на решение серьезных проблем, возникающих в этой сфере.
29 декабря 1972 года в Лондоне была заключена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. В 1975 году данную Конвенцию ратифицировал СССР. В список участников Конвенции входят уже 78 государств. Согласно положениям Конвенции:
а) запрещается сброс в море отходов или других материалов, перечисленных в приложении I к Конвенции (устойчивые пластмассы и другие устойчивые синтетические материалы; сырая и топливная нефть; материалы в какой бы то ни было форме, изготовленные для ведения биологической и химической войны, и другие);
б) для сброса в море всех других отходов или материалов требуется предварительное разрешение (общее или специальное).
Одним из важнейших международных документов в области обращения с отходами является Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая была заключена в городе Базеле 22 марта 1989 года (Базельская конвенция). Для России названная Конвенция вступила в силу 1 мая 1995 года.
Стороны Базельской конвенции преследуют следующие цели: усиление контроля за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, сокращение по возможности подобной перевозки до минимума, а также защита здоровья человека и окружающей среды от пагубного воздействия отходов. Для реализации указанных целей стороны Конвенции приняли на себя определенные обязательства, в том числе предоставлять заинтересованным государствам информацию относительно трансграничных перевозок опасных отходов, запрещать транспортировку и удаление отходов лицам, не получившим разрешение на проведение таких операций, и другие. При этом в каждом государстве, являющемся стороной Конвенции, должен быть назначен компетентный орган, отвечающий за соблюдение норм Базельской конвенции. В Российской Федерации этим органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Для реализации положений Базельской конвенции 12 апреля 1996 года в городе Москва, было заключено Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов. Участниками данного Соглашения являются Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан (участники Содружества Независимых Государств). Россия утвердила Соглашение в 2002 году.
1 декабря 1959 года в городе Вашингтон был подписан Договор об Антарктике. В 1961 году названный Договор вступил в силу для СССР. Через тридцать лет - 4 октября 1991 года в городе Мадрид был подписан Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике. Россия ратифицировала указанный Протокол в 1997 году. Особый интерес представляет приложение III к Протоколу "Удаление и управление ликвидацией отходов", в котором говорится об удалении отходов на суше и в море, сжигании отходов и вывозе их из района действия Договора об Антарктике, о хранении отходов, о планировании и практике управления ликвидацией отходов и т.д.
9 апреля 1992 года в городе Хельсинки была заключена Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря (с этого момента прекратила свое действие Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 года). Договаривающимися сторонами Хельсинской конвенции являются: Германия, Дания, Европейское сообщество, Латвия, Литва, Польша, Россия, Финляндия, Швеция и Эстония. Для России эта Конвенция вступила в силу 17 января 2000 года. В соответствии со статьей 11 Конвенции ее стороны запрещают захоронение (любое преднамеренное удаление в море или на морское дно отходов или других материалов с судов, прочих искусственных сооружений в море или самолетов) в районе Балтийского моря.
В 1993 году Россия также ратифицировала Конвенцию о защите Черного моря от загрязнения, заключенную в городе Бухарест 21 апреля 1992 года (вместе с Протоколом о защите морской среды Черного моря от загрязнения, вызываемого захоронением, и Протоколом о сотрудничестве в борьбе с загрязнением морской среды Черного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях). Договаривающимися сторонами данной Конвенции являются Болгария, Грузия, Россия, Румыния, Турция и Украина. Согласно положениям Конвенции договаривающиеся стороны сотрудничают в предотвращении загрязнения морской среды Черного моря, вызываемого опасными отходами при их трансграничном перемещении и захоронении.
Отдельно следует сказать о Модельном законе об отходах производства и потребления, принятом 15 июня 1998 года в городе Санкт-Петербург на 11-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. Этот Модельный (типовой) закон носит рекомендательный характер, он принят с целью сближения национального законодательства государств - участников СНГ. Модельный закон об отходах состоит из 7 глав: "Общие положения"; "Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с отходами"; "Требования при обращении с отходами"; "Контроль за обращением с отходами"; "Нормирование и государственный учет при обращении с отходами"; "Экономическое регулирование в области обращения с отходами"; "Ответственность за нарушение требований законодательства об отходах". Принятый 24 июня 1998 году в Российской Федерации Закон "Об отходах производства и потребления" повторяет структуру и большинство положений названного Модельного закона. Однако следует отметить, что в Модельном законе об отходах производства и потребления отдельная статья посвящена контролю органов местного самоуправления за обращением с отходами, в то время как в российском Законе такая статья отсутствует.
Среди двусторонних соглашений можно выделить Соглашение о сотрудничестве в области переработки ртутьсодержащих отходов2, заключенное 28 мая 1997 года, в городе Киев между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины. Кроме того, российским Правительством заключены Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды с правительствами следующих 14-ти государств: Федеративной Республики Германии, Японии, Королевства Испания, Китайской Народной Республики, Республики Беларусь и др. В названных Соглашениях закреплены основные направления сотрудничества сторон в области охраны окружающей среды, в том числе по удалению, обезвреживанию, переработке и использованию промышленных, сельскохозяйственных и бытовых отходов, а также по контролю за транспортным перемещением токсичных отходов.
В шестой Программе действий Европейского сообщества в области охраны окружающей среды, принятой 22 июля 2002 года решением Европейского Парламента и Совета № 1600/2002/EC, говорится, что "законодательство остается центральным звеном при решении экологических проблем". Согласно данной Программе, принятой на 10 лет, обращение с отходами является одной из приоритетных сфер действия Сообщества. Программа специально подчеркивает необходимость пересмотра законодательств об отходах, которое давно нуждается в кодификации, включая законодательство о транспортировании отходов, об упаковке, батарейках и других видах отходов.
Таким образом, одной из целей международного сотрудничества является повышение эффективности правового регулирования обращения с отходами. В статье 15 Конституции Российской Федерации закреплен приоритет международных норм перед национальными, следовательно, российское законодательство, в том числе и законодательство в области обращения с отходами, должно основываться на нормах международного права.
Глава 2. Характеристика организации государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления в Санкт-Петербурге
2.1 Содержание программы государственного управления в сфере обращения отходов производства и потребления в Санкт-Петербурге
Важным является необходимость определения органов власти, конкретно отвечающих за вопросы обращения с отходами, а не только за контрольно-надзорную деятельность в этой области. Ответственность и полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти законодательно разделены неудовлетворительно: неизвестно, кто конкретно отвечает за комплексный учет всех видов отходов, ТБО и вторичного сырья, а не только отходов производства; также неизвестно, кто формирует тарифную политику в сфере обращения с отходами. Процедура подготовки договоров о разграничении полномочий и ответственности настолько сложна, длительна и трудоемка, что большинство регионов так и не подписали эти соглашения с федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, вопросы управления отходами по существу выпали из сферы централизованного государственного управления.
Управление отходами в России на федеральном уровне составляет основу организационно-правового механизма деятельности по обращению с отходами. Однако в зависимости от уровня управленческой иерархии (субъект РФ, муниципальное образование, конкретное предприятие) этот механизм приобретает свои особенности.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относятся:
· проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих при осуществлении обращения с отходами;
· разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных целевых программ в данной области;
· участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ;
· принятие в соответствии с законодательством России собственных законов и иных нормативных правовых актов субъектами РФ и контроль за их исполнением;
· осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением федеральных объектов;
· участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.
Таким образом, в каждом субъекте РФ разрабатываются, принимаются и реализуются региональные программы по управлению отходами на территории данного субъекта РФ.
Вопросы экологической безопасности и охраны окружающей среды являются приоритетным направлением деятельности государственных органов всех уровней власти.
Сегодня в Санкт-Петербурге вопросы природоохранной деятельности требуют неотложного решения: в этой области должен быть определен и закреплен на государственном уровне системный подход, который будет обеспечивать развитие рационального природопользования, ресурса и энергосберегающих технологий, развитию чистых форм производства и улучшение жизни граждан.
Именно поэтому 25 августа 2009 года Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 965 "О мерах по оптимизации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в области обращения с отходами производства и потребления" в городе был учрежден отдельный орган исполнительной власти -- Управление по обращению с отходами производства и потребления Санкт-Петербурга, в задачи которого входит построение единой системы управления обращением всех отходов, образующихся на территории нашего города -- промышленных, медицинских и бытовых. Эта система должна показать эффективность работы, должна быть прозрачной для власти, бизнеса и населения.
Подобные документы
Отходы производства и потребления: управление на уровне субъекта. Альтернативная региональная система управления отходами (программа "Тасис"). Характеристика московской системы управления отходами. Экономная утилизация и вторичная переработка отходов.
реферат [287,8 K], добавлен 25.11.2010Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления. Определение качественного и количественного анализа состава отходов и расчет класса их опасности. Учет, ведение кадастра, паспортизации опасных отходов, их транспортирование.
реферат [37,4 K], добавлен 16.03.2015Понятие экологических отходов, их разновидности и отличительные признаки, классы опасности для жизни и здоровья, особенности. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления, с радиоактивными отходами согласно законодательству.
курсовая работа [34,3 K], добавлен 12.02.2010Система ведения учёта динамики образования и накопления производственных отходов. Основные региональные проблемы обращения с производственными отходами и пути их решения (с учётом опыта в данной сфере). Проблемы многотоннажных малоиспользуемых отходов.
дипломная работа [1,8 M], добавлен 17.07.2014Морфологический состав, сбор и транспортировка отходов. Существующая инфраструктура переработки и размещения ТБО и её состояние. Эксперимент "Гринпис" по организации селективного сбора ТБО в Санкт-Петербурга. Расчет затрат на закупку контейнеров.
дипломная работа [627,6 K], добавлен 25.05.2013Понятие и виды отходов, их классификация. Изучение основ правового регулирования переработки и утилизации бытовых отходов. Рассмотрение методов и способов переработки мусора. Анализ деятельности Московской региональной системы управления отходами.
реферат [1,1 M], добавлен 28.10.2015Понятие и классификация отходов, методы хранения и утилизации. Образование, использование, обезвреживание отходов производства и потребления в Архангельской области. Вклад предприятий отрасли жилищно-коммунального хозяйства в загрязнение окружающей среды.
дипломная работа [66,0 K], добавлен 19.01.2012Использование отходов как вторичных материальных ресурсов в России. Экономические аспекты совершенствования региональной системы управления отходами. Геоинформационные системы в управлении отходами. Мировая тенденция и направления решения проблемы.
дипломная работа [620,4 K], добавлен 01.05.2015Законодательство в сфере обращения с отходами производства и потребления. Что такое промышленные, опасные, радиоактивные, твердые бытовые отходы. Утилизация твердых бытовых отходов городов. Основные проблемы твердых бытовых отходов в Александровске.
курсовая работа [405,6 K], добавлен 28.05.2010Требования по обращению и утилизации отходов производства и потребления на территориях муниципальных образований РФ. Ситуация, сложившаяся в области обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений, угроза возникновения инфекционных заболеваний.
презентация [717,9 K], добавлен 26.12.2014
