Угрозы состоянию окружающей среды и международное законодательство в регионе Балтийского моря

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Введение

1.1 Общее достояние

1.2 Правовые и экономические инструменты

2. Стоимость окружающей нас среды

2.1 Сколько мы готовы платить?

2.2 Об общей стоимости природного ресурса

2.3 Эмпирические методы определения стоимости окружающей среды

3. Затраты по улучшению состояния окружающей среды Балтийского моря

3.1 Роль эффективности затрат

3.2 Меры по сокращению поступления загрязнителей и их стоимость

4. Экономические последствия политических решений

4.1 Политические инструменты и критерии сравнения

4.2 Два альтернативных подхода к наделению правами природопользования

5. Национальные правовые инструменты

5.1 Различия и сходства стран, расположенных вокруг Балтийского моря

5.2 Баланс интересов или требования закона

5.3 Лицензии

5.4 Охрана природы

5.5 Стандарты качества окружающей среды

5.6 Правовые и экономические инструменты- налоги, пошлины и субсидии

6. Осуществление природоохранных законов

6.1 Мониторинг и санкции

6.2 Судебные иски и разбирательство

6.3.Оценка экологических последствий

7. Охрана окружающей среды в международном праве

7.1 Что такое международное право?

7.2 Различные правовые зоны

7.3 Соотношение международного и национального природоохранного законодательства

8. Угрозы состоянию окружающей среды и международное законодательство в регионе Балтийского моря

8.1 Особые проблемы Балтийского моря

8.2 Загрязнения от наземных источников

8.3 Загрязнения с морских судов

8.4 Загрязнения от разработки морского дна

8.5 Атомная энергетика и радиоактивные вещества

8.6 Охрана исчезающих видов

8.7 Перспективы: как международное природоохранное законодательство может помочь восстановлению Балтийского моря?

9. Международное сотрудничество в области решения экологических проблем в РБ

1. Введение

1.1 Общее достояние

С незапамятных времен жизнь населения стран Балтийского региона была связана с Балтийским морем, которое служило средством сообщения и источником пищи. Долгое время это не сказывалось на состоянии моря. Однако в ХХ веке население прибрежных стран увеличивалось по экспоненте, и технология производства товаров и услуг претерпела огромные изменения. В частности, рыбный промысел был поставлен на промышленную основу, а Балтийскому морю пришлось выполнять функцию приемника отходов.

В общем предприятия и граждане должны платить за право пользоваться любыми материальными благами и услугами. Однако общество привыкло считать услуги, предоставляемые Балтийским морем, бесплатными. С экономической точки зрения нулевая цена оправдана лишь в том случае, если есть избыток этих услуг, т.е. если предложение превышает спрос. Тревожные сообщения о резком сокращении популяций рыбы и тюленей свидетельствуют о том, что пределы уже давно достигнуты.

Первые сообщения об ухудшении состояния Балтийского моря появились 30 лет назад. Одно из объяснений нашего явно неразумного отношения к Балтике состоит в том, что мы рассматриваем Балтийское море как всеобщий ресурс.

Экономисты полагают, что если какие-то природные блага читаются всеобщими, свободный рынок не в состоянии эффективно регулировать их использование. Непринятие каких-либо мер приводит к переэксплуатации ресурса и его исчезновению, поскольку пользователь не имеет стимулов к осуществлению соответствующих мероприятий. Затраты по их осуществлению, вероятно, не будут покрыты доходами.

Таким образом: а) свободный рынок никогда не приведет к необходимому улучшению состояния Балтики; б) такого улучшения можно достичь только совместными усилиями стран, расположенных на берегах Балтики.

1.2 Правовые и экономические инструменты

Существуют экономические рычаги- налоги и субсидии - и правовые инструменты - законы и постановления. Экономисты исходят из того, что фирмы подчиняются политическому давлению, которое сравнивается только по типу экономических последствий. Например, применение разных политических инструментов более или менее успешно в достижении определенного сокращения эмиссий загрязнений при минимуме затрат.

Однако на практике неисполнение является правилом, а не исключением. Неисполнение может быть результатом незнания или неверного толкования существующих законов. Чаще мы имеем иную картину, свидетельствующую о том, что при наличии иных интересов соображения охраны окружающей среды отступают на задний план. Расплывчатая формулировка правил не позволяет рассчитывать на их выполнение, поскольку затрудняется их правильное толкование.

В этом может заключаться одна из причин, по которой очень немногие фирмы обвиняются в экологических преступлениях. Другая причина, вероятно, состоит в том, что ожидаемое наказание за нарушение является незначительным и равно вероятности обнаружения, умноженной на величину штрафа. Вероятность обнаружения определяется эффективностью контроля за деятельностью фирм, который на практике оказывается весьма слабым. При очень малой вероятности обнаружения ожидаемое наказание за нарушение является мягким даже при большом штрафе.

На международном уровне обеспечить сотрудничество еще труднее. Одно из серьезных препятствий на этом пути заключается в нежелании отдельного государства нести ответственность за пагубные для окружающей среды действия. В таком случае основное правовое средство достижения улучшений состояния окружающей среды состоит в заключении соглашений между странами. Однако от соответствующих обязательств мало проку, если они не выполняются на национальном уровне.

К Балтике применимы несколько международных конвенций. Разные конвенции посвящены разным типам загрязнений, причем наиболее важная из них - Балтийская конвенция. Ее слабым местом является недостаточное регулирование наземных источников загрязнения. Сельское хозяйство, с которым связано половина всей нагрузки по азоту, этой конвенции не затрагивается.

2. Стоимость окружающей нас среды

2.1 Сколько мы готовы платить

Решения, обеспечивающие увеличение или уменьшение степени ущерба окружающей среде, обычно не указывают наблюдаемых рыночных последствий. Большинство природных благ не имеют определенной цены и, стало быть, не имеют никакой себестоимости для фирм и частных лиц. Иными словами, администратор, принимающий решения, считает, сто до тех пор, пока не обозначена цена экологических последствий, или пока они не влияют на репутацию фирмы, их стоимость ровна нулю. Здесь и появляется эколог-экономист. Его задача - попытаться представить в денежном выражении воздействие соответствующего проекта на окружающую среду. При этом он исходит из представления о «готовности платить». Соответственно оцененные последствия при сопоставлении с доходами и расходами фирмы позволяют судить о выгодности проекта для общества в целом, оставляя за скобками прочие «деформации» типа налогов и безработицы.

Однако долгое время считалось, что эмпирическая оценка общественных благ и «потерь», связанных, например, с загрязнением воды и воздуха, затруднительна, если вообще возможна. Такие блага и потери часто классифицировались как неизмеримые. Однако в последние два десятилетия они все чаще рассматривались как измеримые.

2.2 Об общей стоимости природного ресурса

Типичная особенность многих природных ресурсов состоит в том, что у них много различных стоимостей. Во- первых, есть потребительские стоимости, как в случае рыбного и охотничьего промысла. Во - вторых, некоторые ресурсы обладают непотребительской стоимостью. В- третьих, ресурс может приносить пользу также опосредованно - через книги, кинофильмы, телепередачи и т.п. Наконец, люди могут получать удовлетворение просто от факта, что существует некое местообитание или вид животных. Изменение качества среды под влиянием, допустим, загрязнения воздуха может сказаться на стоимости, связанной с каждым из этих «предметов потребления».

Обобщая различные случаи, мы приходим к понятию общей стоимости (ОС) некого природного актива, выражаемой в виде суммы потребительской стоимости, косвенной пользы и ценности бытия. Все эти составляющие выражаются в денежных единицах. ОС - это минимальная сумма денег, которая обеспечивает потребителю такое же чувство состоятельности в отсутствие рассматриваемого актива или ресурса, как и при его наличии у него. С другой стороны, ОС можно рассматривать как максимальную готовность потребителя платить за ресурс, понимаемый в указанном выше смысле. Литература убеждает в наличии пяти альтруистических (неэгоистических) мотивов, в связи с которыми можно говорить о ценностях бытия:

1.Завещательный мотив. Вполне разумно желать, чтобы ваши потомки унаследовали наряду с частным имуществом и деньгами также природные богатства. Тот факт, что будущие поколения столь часто упоминаются в дискуссиях о природных ресурсов, свидетельствуют о том, что их благополучие, включая наследование ими природных ресурсов, серьезно заботит некоторых наших современников.

2. Благоволение к родственникам и друзьям. Подношение подарков друзьям и родственникам распространено даже еще более, чем передача наследства. Такими же чувствами можно руководствоваться и тогда, когда речь идет об обеспеченности природными ресурсами.

3. Сочувствие к людям и животным. Даже если нам безразлично наличие какого-то ресурса или он радует нас лишь опосредованно через друзей и родственников, это не мешает нам испытывать сочувствие к людям, пострадавшим из-за ухудшения среды обитания, и желать помочь им. Что касается живых существ, то сочувствие можно испытывать не только к человеку.

4. Экосистемные взаимосвязи. Вероятно, на этот счет существует какой-нибудь более точный термин. Мы же хотим отметить, что если, например, эвтрофикация или другое пагубное явление не влияет на нас непосредственно, оно свидетельствует о существовании более крупномасштабных процессов, которые нужно остановить, прежде чем они затронут ресурсы первой необходимости.

5. Ответственность за состояние окружающей среды. Существует мнение о том, что те, кто наносит вред природе, должны нести расходы по ослаблению или предотвращению ожидаемого ущерба. В случае эвтрофикации нас может преследовать мысль о том, что если «я» пользуюсь транспортом, причиняющим ущерб каким-то экосистемам, то «я» должен нести часть расходов по уменьшению ущерба. Даже если мы не может согласиться со всеми доводами и претензиями типа изложенных выше, именно они лежат в основе концепции ценности бытия, используемой в экономике.

ОС (общая стоимость) = Потребительские стоимости + Косвенная польза + +Ценности бытия

2.3 Эмпирические методы определения стоимости окружающей среды

Для измерения готовности платить за улучшения качества среды предложено несколько разных методов.

Самый прямой путь - произвести опрос некоторого контингента населения относительно денежной оценки определенного изменения среды - так называемый метод выборочной оценки (МВО).

3. Затраты по улучшению состояния окружающей среды Балтийского моря

3.1 Роль эффективности затрат

Здесь рассматривается важный вопрос о том, как при минимальных затратах добиться улучшения биологических условий в Балтике? Чтобы ответить на него, сначала следует уяснить, что подразумевается под эффективностью затрат и как отыскивается затратно - эффективное решение. Из простого анализа станет ясно, что необходима информация о затратах по всем типам мероприятий для всех стран. Будет показано также, что при установлении общей стоимости контроля имеет значение, в каком месте будут проводиться мероприятия.

Решение задачи минимизации расходов показывает картину убыли загрязнителя в результате всевозможных мероприятий, проводимых во всех странах. Затратно - эффективное распределение сокращения азотных эмиссий может заметно различаться по странам и регионам.

3.2 Меры по сокращению поступлений загрязнителей и их стоимость

При определении мер по сокращению поступлений загрязнителей и расчете соответствующих затрат следует исходить из известного распределения эмиссий загрязнителей. Сельскохозяйственный сектор обеспечивает 45% всех поступлений азота, а 65% приходится на все наземные источники. Очевидно, что эти источники эмиссий важно охватить мероприятиями по сокращению поступлений азота. Методы уменьшения нагрузки по биогенам на Балтийское море от источников эмиссий можно подразделить на три типа:

1. сокращение выбросов источником («на конце трубы»), например, посредством установки фильтров в дымовых трубах;

2. изменение процессов, т.е. внедрение альтернативных технологий для производства товаров;

3. инженерные методы охраны окружающей среды, предполагающие сокращение поступлений биогенов в Балтику путем увеличения скорости захвата азота в процессе переноса.

Общие затраты по каждому типу мероприятий складываются из прямых затрат, косвенных затрат и альтернативных издержек. Прямые затраты включают расходы, которые понесет фирма, уменьшающая эмиссии, и могут состоять из инвестиционных затрат на новые передовые технологии и/или потерь прибыли при сокращении производства. В общем таковы затраты по сокращению выбросов источника. Косвенные затраты складываются из всех расходов, связанных с косвенным влиянием на другие секторы производства и потребителей, например на розничные цены и безработицу. Сокращение сбросов биогенов, предполагающее изменения процессов, может оказывать значительное влияние на экономику. Альтернативные издержки измеряют утраченные максимальные прибыли при изменении какого - либо производства.

4. Экономические последствия политических решений

4.1 Политические инструменты и критерии сравнения

Попытки достичь определенного улучшения среды с помощью доступных многообразных политических инструментов связаны с самыми разными затратами. Поэтому в качестве критерия сравнения широко используется затратная эффективность. Другие важные критерии - это финансовое бремя, накладываемое на фирмы, и уверенность в достижении природоохранной цели. При использовании нескольких критериев выбор «наилучшего» инструмента без эмпирических оценок маловероятен.

В экономике различные политические средства принято подразделять на следующие четыре категории:

Оперативное управление. В этом случае некий центральный орган власти дает указания относительно, например, утилизации загрязнений, создаваемой каждой фирмой. К инструментам этого типа относится городское и региональное планирование.

Экономические инструменты. Эмиссии загрязнителей изменяются под влиянием экономических стимулов либо путем увеличения платы за загрязнение, например, в виде налогов, либо путем выплат для сокращения эмиссий, т.е. путем предоставления субсидий.

«Bubbles» («мыльные пузыри»), или рынок прав на загрязнение. Центральные органы определяют общий допустимый уровень загрязнения в пределах некоторого района. Все заинтересованные фирмы получают при этом разрешение на выброс загрязнителей.

Моральное воздействие. Посредством, например, информационных кампаний против действий, причиняющих ущерб окружающей среде, можно изменить поведение фирм. Опыт, полученный в период энергетического кризиса 1970-х годов, показал, что с помощью одной лишь информации изменить поведение людей очень трудно. С другой стороны, кампании, направленные против фирм, применявших хлорное отбеливание целлюлозы, заставили их изменить технологию и отказаться от применения хлора.

Эффективность затрат. У экономистов это очень мощный довод в пользу налоговой и «рыночной» систем. В принципе экономические инструменты и «рынок» обеспечивают определенное улучшение среды при наименьших затратах, а затраты по контролю при системе оперативного управления оказываются выше. Причина этого состоит в том, что в экономической и «рыночной» системах фирмы могут корректировать затраты. В системе оперативного управления это невозможно, поскольку распоряжения отдаются центральным органом. В этой системе возникают так называемые потери эффективности, определяемые как общие затраты при оперативной системе минус минимальные затраты.

Стимулы к улучшению технологии. Этот критерий тесно связан с последствиями для распределения доходов. В общем чем дороже для фирмы сокращения эмиссий при некоторой технологии, тем сильнее стимулы к изысканию новых технологий, позволяющих снизить затраты по контролю.

Определенность в достижении природоохранной цели. Цель ставится и в случае оперативного управления, и в случае «рыночной» системы. Она будет достигаться при условии, если все фирмы соблюдают оговоренные правила. В налоговой же системе определяется уровень налогообложения, который, в свою очередь, обусловливает экологический эффект.

Бюджетные последствия, или изменения в доходах для государства. Бюджетные поступления наиболее велики при налоговой системе. При системе оперативного управления бюджетные поступления вообще отсутствуют, поскольку фирмы ничего не платят за свои эмиссии загрязнителей.

4.2 Два альтернативных подхода к наделению правами природопользования

Возможны два разных подхода. Согласно первому из них, каждый имеет право на чистую среду: пить воду приемлемого качества, дышать чистым воздухом и т.д. Это означает, что фирма, создающая загрязнения, посягает на это право и должна выплачивать компенсацию всем, кто страдает от загрязнения. Принцип «виновник платит» составляет обычную практику в странах ЕЭС.

5. Национальные правовые инструменты

5.1 Различия и сходства стран, расположенных вокруг Балтийского моря

Для проведения национальной природоохранной политики, например защиты водоемов от загрязнения, созданы разнообразные правовые инструменты - законы, правила и т.п. Такие инструменты применяются и в целях реализации международных конвенций, например Балтийской конвенции, на национальном уровне.

Правовые традиции и структура управления стран Балтийского региона несколько различаются. Немаловажно, что в некоторых странах, например в Германии, законодательная власть в основном децентрализована и передана многим федеральным землям.

Мы обнаруживаем, что в разных странах применяются в значительной мере сходные правовые инструменты, а при проведении законов в жизнь возникают сходные проблемы.

Законодательство быстро изменяется в Восточной Европе: происходит переход к системе права, основанной на частной собственности на землю и природные ресурсы. В результате изменяется и природоохранное законодательство.

Существуют различия внутри стран. Национальные правовые системы содержат ряд природоохранных законов, которые не всегда согласованы.

В основу ряда законов положены два важных принципа: принцип «платят виновники загрязнения» и предупредительный принцип. Решающий вопрос состоит, конечно, в том, кто несет расходы по охране окружающей среды. Хотя в большинстве стран Балтийского региона преобладает частная форма собственности, в ряде случаев природоохранное законодательство вводит далеко идущие ограничения и даже запрещения в отношении способа использования земли, вод, а также фабрик и прочих сооружений без выплаты и компенсации их владельцу. Более того, компании или другой организации, загрязняющей среду, закон иногда предписывает платить налоги и пошлины, а также выплачивать компенсацию при нанесении ущерба окружающей среде.

Предупредительный принцип: пока вы не уверены в том, что не возникнут какие-то опасные последствия, деятельность не разрешается, по крайней мере, в отсутствии предупредительных мер.

5.2 Баланс интересов или требование закона

Иногда закон явно требует согласования интересов охраны окружающей среды с другими интересами, вступающими с ними в противоречие. Существенное значение имеет формулировка соответствующих правил. Можно сказать, она отражает политические устремления к достижению защиты окружающей среды. Здесь возникают два вопроса. Во- первых, настолько ли весомы интересы охраны окружающей среды, насколько противоречащие им интересы? Во- вторых, достаточно ли ясны правила? Чем менее они определенны, тем труднее прогнозировать принятие решений и, следовательно, успешность их выполнения.

При согласовании интересов исключительно острым является вопрос о том, как сочетать охрану окружающей среды и экономику. Из узких соображений, можно считать, что интересы охраны окружающей среды и экономики противоположны. Однако косвенным образом охрана среды имеет положительные последствия для экономики. Эти более широкие экономические соображения находят отражение в современном законодательстве и судебных решениях.

Законодательные требования в то же время представляют собой точные ограничения и запреты.

Особый тип правовых требований - предельные нормативы на эмиссии. Отдельные законы устанавливают пределы на сброс определенных загрязнителей. Другой метод, используемый в законодательстве, состоит в указании предельных концентраций определенных загрязнителей в топливе.

5.3 Лицензии (разрешения)

Заводы, очистные сооружения и электростанции - примеры установок, расположенных в конкретном месте. Такие установки называются «точечными источниками». Точечные источники оказывают значительное воздействие на окружающую среду, поэтому до возведения нового точечного источника часто требуется получить лицензию, как и в том случае, когда существующий точечный источник намерен расширить или изменить свое производство.

Лицензионный контроль точечных источников в той или иной мере используется во всех странах. Напротив, для неточечных источников разрешений обычно не требуется. Одна из причин такого положения состоит в том, что правовой контроль точечных источников более эффективен.

Лицензионные управления рассматривают только экологические последствия и прочие обстоятельства, связанные с одним конкретным видом деятельности. Это важно в двух отношениях.

Во - первых, природоохранное законодательство уделяет недостаточно внимания последствиям на разных стадиях производственного или энергетического цикла, иными словами «от колыбели до могилы».

Во - вторых, обычно не рассматриваются возможности неблагоприятных последствий деятельности других предприятий, не принадлежащих этому предпринимателю.

5.4 Охрана природы

Существуют некоторые особые инструменты охраны природы. Одним из таких инструментов является выделение охраняемых территорий.

Соответствующие решения напоминают планы, в том смысле, что они ограничивают земле - и водопользование в определенном районе. Национальные парки и природные заповедники могут служить примерами охраняемых территорий, где в законном порядке могут вводиться саамы строгие ограничения. Однако от места к месту режим природопользования может значительно меняться.

Другой инструмент - это охрана исчезающих видов. В этом случае запрещаются такие виды деятельности, как охота, сбор цветов или посещение островов, населенных тюленями, в период их размножения. В отдельных странах этот инструмент не нацелен непосредственно на охрану видов от влияния лесного хозяйства т других форм хозяйственной деятельности.

Охрана биотопов - инструмент, используемый в Швеции и Дании. Что касается конкретных типов биотопов, например заболоченных земель и некоторых видов побережий, то вредные формы деятельности здесь запрещаются или ограничиваются.

Инструменты охраны природы имеют серьезный недостаток. Они фокусируются только на ценностях и видах деятельности в определенном географическом районе. Природный заповедник невозможно защитить от загрязнения из удаленных источников. Невозможно и запретить освоение болотных угодий не ради их охраны как таковых, а ради сохранения естественных «фильтров» против утечки биогенов, например, от сельского хозяйства данного региона и тем самым защитить Балтийское море от эвтрофикации.

5.5 Стандарты качества окружающей среды (пределы)

Рассмотренные выше правовые инструменты - недостаточно надежное средство охраны окружающей среды. Во - первых, администратору часто приходится искать компромиссные решения, а во - вторых, при использовании этих инструментов основное внимание уделяется деятельности, а не состоянию окружающей среды.

Совершенно иной правовой подход имеет место при использовании так называемых стандартов качества окружающей среды. Он отталкивается не от опасной деятельности, а от ожидаемого качества воды, воздуха и других компонентов среды. Это ожидаемое качество указывается в «стандартах», т.е. точных предельных значениях максимального содержания каких-либо тяжелых металлов, биогенов и прочих эмиссий или минимального содержания кислорода в водоеме и т.п. Стандарты иногда постепенно ужесточают в соответствии с намеченным планом.

Различные опасные производства должны удовлетворять стандартам (если они законообязующие). Стандарты не должны превышаться независимо от того, насколько важна работа фабрики для снижения безработицы и пр.

5.6 Правовые экономические инструменты - налоги, пошлины и субсидии

Существуют разного рода правовые экономические инструменты. Законодательство определяет налоги, пошлины и, обычно, субсидии. Их цель состоит не в правовом принуждении, а в стимулировании компаний, фермеров, потребителей и др. использовать менее опасные заменители или снижать количество загрязнителей с помощью очистки, рециркуляции отходов и т.д. Другой экономический инструмент - система торговли эмиссиями.

Один из правовых инструментов, часто рассматриваемый как «правовой экономический», состоит в праве требовать компенсацию причиненного ущерба.

балтийский море загрязнение экологический

6. Осуществление природоохранных законов

6.1 Мониторинг и санкции

Законодатель должен следить также за практическим осуществлением законов; он должен предложить средства для ситуаций, когда закон не выполняется. Соответствующие правовые инструменты - мониторинг и санкции.

Мониторинг обычно выполняется местными органами. Они уполномочены проверять сбросы сточных вод предприятий и т.п. и реагировать в тех случаях, когда превышаются предельные значения сбросов и нарушаются прочие лицензионные условия, в частности, если деятельность начинается без требуемой по закону лицензии. Когда лицензии не требуются, например, в случае сельскохозяйственного производства и других неточечных источников, местные органы должны проверять такую деятельность на соответствие существующему законодательству.

Другая часть мониторинга состоит в получении информации, скажем, о каком-либо происшествии, случившемся на производстве. Природоохранное законодательство обычно предоставляет органам власти право требовать информацию и посещать территорию для проведения собственных исследований. В некоторых странах компании обязаны представлять годовые отчеты, например, о количестве сбросов.

Если какая-то деятельность граничит с уголовным преступлением, против нарушителя может быть возбуждено уголовное дело, рассмотрение которого заканчивается наложением штрафа или тюремным заключением.

6.2 Судебные иски и разбирательство

Право любого частного лица и организации участвовать в разного рода судебных разбирательствах - не только вопрос демократии. Это, кроме того, средство расширения базы знаний лицензионных и планирующих органов, а также лиц, принимающих управленческие решения. Немало экологических организаций имеют доступ к компетентной экспертизе в таких областях знаний, как биология, технология и природоохранное законодательство. В большинстве стран обеспечивается участие в разрешении споров, но в разной степени. Собственник земли или водоема, которые пострадали, например, от сброса стоков, обычно не только имеет право на участие в разбирательстве, но может также выступать в качестве одной из сторон при принятии юридических решений. Он может возражать против какого-то плана или выдачи лицензии. В отдельных случаях он может предъявлять частный иск в гражданский суд. Однако, как правило, если лицензия на опасное производство уже выдана, частные иски к рассмотрению не принимаются.

6.3 Оценка экологических последствий

В природоохранной практике утвердился правовой инструмент, специально предназначенный для обобщения информации о возможных экологических последствиях возведения новых сооружений - оценка воздействия на окружающую среду (ОВСОС). Разработчик обязан изучить, проанализировать возможные экологические и другие последствия и подготовить соответствующее сообщение. В некоторых странах ОВОС требует также рассмотрения возможных альтернатив проекту, например, других возможных мест строительства.

7. Охрана окружающей среды в международном праве

7.1 Что такое международное право

Природоохранные проблемы наших дней в значительной мере являются международными и требуют международных решений: некая деятельность может осуществляться в одной стране, а экологические последствия будут ощущаться за пределами ее территории - либо в другом государстве, либо районе, не попадающем под юрисдикцию ни одного государства. Явно международный, даже глобальный характер носят современные экологические проблемы истощения озонового слоя и изменения климата. На национальном уровне их решить невозможно.

В связи с расширением наших знаний об экологических опасностях появилось множество международных соглашений об охране окружающей среды. Насчитывается более 300 многосторонних договоров и примерно 900 двусторонних договоров в этой области.

Правовые споры возникают между государствами и между отдельными лицами, хотя число правовых конфликтов между странами значительно меньше. Есть много способов мирного разрешения правовых споров между двумя государствами, в частности:

- арбитраж;

- переговоры;

- юридическое решение Международного суда.

Международное природоохранное законодательство в значительной мере основано на обязывающих соглашениях между государствами.

Помимо таких соглашений существуют такие принципы более общего характера, которые обязаны соблюдать все государства, независимо от того , подписали они какой-то договор или нет. Эти общие принципы вытекают из обычаев, или норм поведения, и из международных правовых документов.

Наиболее известный и, возможно, самый спорный принцип в области международной охраны природы - принцип добрососедства. Этот неопределенный принцип вытекает из древнеримского афоризма «пользуйся своим достоянием так, чтобы не вредить другому». Принцип добрососедства, который государства должны реализовывать на практике, вряд ли означает полный запрет на создание трансграничных неудобств. Напротив, при нынешних разнообразных трансграничных экологических «помехах» государства, видимо, в какой-то мере допускают их. Следовательно, более реалистичная интерпретация этого принципа будет такой: не допускается трансграничное загрязнение выше некоторого определенного уровня.

Другой важный принцип, который становится все более и более популярным, это принцип упреждающих мер. Согласно этому принципу, должны предприниматься какие-то меры, когда есть основания ожидать определенного ущерба или пагубных экологических последствий, которые, вероятно, будут вызваны деятельностью человека, даже если бы при этом не было никаких научных доказательств причиной связи между деятельностью и последствиями.

7.2 Различные правовые зоны

Международное природоохранное право охватывает вопросы, связанные с действием государства, которое влечет экологические последствия за пределами территории этого государства. В связи с этим необходимо сказать несколько слов о различном правовом статусе морских вод. Вообще говоря, мир состоит из районов, которые находятся под национальной юрисдикцией и районов, которые под ней не находятся. Однако государственная юрисдикция не является абсолютной. Такие моря, как Балтийское, поделены на различные правовые зоны: международные воды, территориальные воды и открытое море. Права и обязанности государств зависят от правового статуса вод.

Во внутренних водах государство имеет полный суверенитет, ограничиваемый только договорами. Зона, расположенная непосредственно с внешней стороны базисной линии, представляет собой территориальные воды, которые тоже являются частью территории государства, хотя его суверенитет здесь разным образом ограничен.

За территориальными водами находится открытое море, которое не принадлежит ни одному государств. Однако государства все еще имеют исключительные права в определенных вопросах и за пределами территориальных вод. Все больше государств объявляют сейчас исключительные экономические зоны, в которых они имеют право не только разведывать и эксплуатировать континентальный шельф, но и ловить рыбу или использовать другие биологические ресурсы.

7.3 Соотношение международного и национального природоохранного законодательства

Международное и национальное природоохранное законодательство охватывает в значительной мере одни и те же проблемы, хотя с разных точек зрения. Возможность достижения определенной цели, отвечающей международным интересам в деле охраны окружающей среды зависит с юридической точки зрения от правовых мер и инструментов, указываемых в международных соглашениях. Международные соглашения ничего не стоят, если они не выполняются в национальной сфере, а одно национальное законодательство не в состоянии решить «современные» экологические проблемы типа трансграничного загрязнения, истощения озонового слоя и истребления мигрирующих видов. Ради защиты окружающей среды государство может выработать правила, которые в отношении экологически вредных видов деятельности будут даже более строгими, чем правила, устанавливаемые в конвенциях.

На практике методы согласования национального законодательства с международными обязательствами в разных государствах различаются. В ряде стран, например в Швеции и Финляндии, приходиться принимать определенный закон или вносить поправку, если национальное законодательство не согласуется с международным обязательством. В других странах бывает достаточно ратифицировать и ввести в силу договор, чтобы он выполнялся, и сделать его применимым в национальной правовой системе.

8. Угрозы состоянию окружающей среды и международное законодательство в регионе Балтийского моря

8.1 Особые проблемы Балтийского моря

Балтийское море считается одним из морей, экологическое состояние которых особенно плачевно. Оно страдает от эвтрофикации, загрязнения различными токсичными веществами, ряд видов организмов находится под угрозой исчезновения. Загрязнение обусловлено несколькими источниками: наземной хозяйственной деятельностью, морскими судами и разработками морского дна. Существует также опасность перелова рыбы. Вследствие физикогеографических особенностей Балтийского моря, а также большой плотности населения и развитой промышленности в окружающих море странах возникают особые проблемы.

К Балтийскому морю применимо несколько конвенций, подписанных разным числом стран. Некоторые конвенции пописаны не всеми странами Балтийского региона, а иные конвенции ратифицированы также государствами, не имеющими выхода к Балтике. Для окружающей среды региона имеет огромное значение наличие конвенций, распространяющихся не только на страны, расположенные на берегах Балтики, но и на страны всего мира. В Балтийском море плавает огромное число судов, принадлежащих странам, которые не граничат с Балтийским морем и потому не являются участниками Балтийской конвенции. Однако действия этих судов могут подпадать под другие конвенции, которые применимы и к Балтийскому морю.

8.2 Загрязнения от наземных источников

По имеющимся оценкам, загрязнение Балтийского моря связано в основном с наземными источниками. Однако в отличие от загрязнения, связанного с морскими судами, контролировать загрязнение от наземных источников значительно труднее. Наиболее важной конвенцией, касающейся контроля загрязнения Балтийского моря от наземных источников, является Балтийская конвенция. Ее требования, часто нечеткие и неясные, предъявляются прежде всего к точечным источникам, а неточечные источники ею игнорируются.

8.3 Загрязнения с морских судов

Судоходство в Балтийском море очень оживленное. Ежегодно здесь действует примерно 130 000 судов. Загрязнения с морских судов тоже серьезно угрожают состоянию окружающей среды в Балтийском море, хотя в меньшей мере, чем загрязнения от наземных источников. Можно разделить два вида загрязнений с морских судов - затопление отходов и загрязнение, связанное «обычной деятельностью» судов.

Первая международная конвенция о загрязнениях с морских судов, подписанная в 1954г., касается только нефтяного загрязнения с судов, находящихся в плавании. Она действует до настоящего времени, но сейчас большой интерес представляет Протокол 1978г. к Конвенции МАРПОЛ от 1973г. Помимо нефти, она распространяется на другие вредные вещества. Согласно этому протоколу, Балтийское море определяется как «особая область», в которой действуют более строгие правила, чем где- либо. Сброс нефти с танкеров и других судов водоизмещением более 400 тонн запрещается. В особых районах более строго регламентируется загрязнение токсичными веществами, перевозимыми наливом, и мусором.

В Балтийской конвенции и LDC содержатся указания и относительно затопления отходов с судов, причем требования Балтийской конвенции более строги. Она запрещает затопление любых отходов. В последней конвенции запрещается затопление веществ, включенных в «черный список», а прочие вещества могут затопляться по получении предварительного, особого или общего, разрешения. Существует также Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от нефтяного загрязнения. Ответственность несет владелец судна. Ответственность является строгой, т.е. наступает безотносительно того, допущено загрязнение вследствие халатности экипажа или по другой причине.

8.4 Загрязнения от разработки морского дна

В ряде конвенций регламентируются такие действия, как бурение на нефть и извлечение природного газа. Запрещается сброс нефти и нефтяных смесей за исключением случаев, когда нефть содержится в концентрации ниже определенного значения. Излагаются также требования к аварийному оборудованию.

Конвенция ОВОС требует проведения экологической экспертизы в случаях разработки нефти и газа в открытом море, когда они могут повлечь неблагоприятные трансграничные последствия.

8.5 Атомная энергетика и радиоактивные вещества

Вдоль балтийского побережья размещено множество атомных установок, деятельность которых подпадает под определенные правила. Обращение с радиоактивными веществами регулируются Балтийской и Парижской конвенциями. Есть конвенция об уведомлении и помощи в случае происшествий с ядерными веществами.

Конвенции NEPC и ОВОС распространяются на АЭС и установки, на которых применяются радиоактивные вещества.

8.6 Охрана исчезающих видов

Охране видов в Балтийском регионе посвящено несколько соглашений. Всеми государствами региона подписана только одна конвенция по этому вопросу. Она посвящена болотным угодьям. Участники этой Болотной конвенции обязаны включить в соответствующий список, по крайней мере, одно болото, расположенное на их территории. Такое включение означает, что это государство несет международную ответственность за охрану указанного участка.

8.7 Перспективы: как международное природоохранное законодательство может помочь восстановлению Балтийского моря?

Состояние Балтийского моря остается угрожающим. Международные меры недостаточны. Поскольку природа не обращает внимания на юридические положения, эти положения приходится приспосабливать к состоянию природы.

В последнее время происходит изменение принципов сотрудничества между государствами, граничащими с Балтийским морем. На конференции в Роннебю в 1990г. была принята министерская Декларация, одним из пунктов которой было уменьшение содержания вредных веществ примерно на 50% за период 1987-1995гг. В Декларации выдвигалось требование использования наилучших имеющихся технологий во всех странах. Зимой 1991-1992г. проводился пересмотр Конвенции. Были сформулированы более детальные предписания и более четко определены правовые инструменты, формальные и содержательные. Предполагалось усиление конвенций «наилучшей имеющееся технологии» и «наилучшей природоохранной практики» и установление критериев для выдачи разрешений.

При охране окружающей среды сталкиваются различные интересы, которые следует согласовать друг с другом - это национальная экономика, безработица и т.д.

9. Международное сотрудничество в области решения экологических проблем

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь проводит активную работу по развитию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

Одним из самых действенных механизмов международного сотрудничества является развитие международной правовой практики, направленной на консолидацию усилий отдельных государств и международных организаций в решении глобальных и региональных экологических проблем.

Следуя рекомендациям и принципам основных документов, принятых на конференциях ООН по окружающей среде и устойчивому развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро и в 2002 г. в Йоханнесбурге, Республика Беларусь постепенно переходит на принципы устойчивого развития. Программные документы, принятые в стране, такие, как Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды на 2006 - 2010 годы и Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на период до 2020 года (НСУР - 2020), выделяют международное сотрудничество как один из путей эффективного решения экологических проблем.

В Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» отражена позиция государства в сфере международного сотрудничества в деле охраны окружающей среды. Статья 104 определяет, что это сотрудничество осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Республики Беларусь. При этом статьей 105 Закона подчеркивается приоритет применения норм охраны окружающей среды, зафиксированных в международных договорах и вступивших в силу на территории Беларуси, что подразумевает обязательность гармонизации национального экологического законодательства с международным.

Основные направления деятельности Минприроды в области международного сотрудничества заключаются в развитии международного партнерства, подготовке обоснований по присоединению Республики Беларусь к многосторонним договорам, укреплении двустороннего сотрудничества, расширении взаимосвязей с международными межправительственными организациями и финансовыми институтами, разработке двух- и многосторонних соглашений с приграничными государствами, различными странами Европы и Азии, реализации договоренностей в рамках подписанных соглашений.

Минприроды проводит активную работу по присоединению Республики Беларусь к многосторонним природоохранным соглашениям. Беларусь является стороной 13 глобальных и 10 европейских международных конвенций и протоколов. К числу важнейших Конвенций, к которым присоединилась Республика Беларусь, следует отнести конвенции, которые рассматривают вопросы изменения климата, реализации Киотского протокола, вопросы по охране озонового слоя, биологическом разнообразии, контроля за трансграничной перевозкой опасных отходов, по борьбе с опустыниванием и деградацией земель и другие.

Присоединение к международным договорам шло достаточно планомерно, в период до 1990 года Республика Беларусь (БССР) стала стороной 7 договоров, с 1990 по 1995 - 2, с 1996 по 2000 - 4. В последние десять лет деятельность по присоединению к международным договорам вновь активизировалась, страна стала Стороной глобальных и региональных конвенций и протоколов, среди которых Конвенция по борьбе с опустыниванием, Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных, Хельсинская конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и Протокол по проблемам воды и здоровья к ней, Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (СОЗ), Картахенский и Киотский протоколы и Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте, Договор об Антарктике и Протокол по охране окружающей среды к нему.

Каждое соглашение является уникальным документом, имеет свой собственный независимый правовой статус и требует принятия страной необходимых мер по обеспечению более строгого осуществления и соблюдения законов, норм, политики, необходимых мер и инициатив.

В соответствии с отдельными Указами Президента Республики Беларусь и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь Минприроды определено административным органом, ответственным за выполнение положений того или иного международного договора на национальном уровне. В связи с этим, Приказом Министра природных ресурсов и охраны окружающей среды управление подписанными международными договорами закреплено за структурными подразделениями министерства с определением национального координатора и специалистов, ответственных за обеспечение эффективного международного сотрудничества и организацию выполнения обязательств, вытекающих из положений международных договоров.

В комплекс процедур и мер, предпринимаемых государством, а также его компетентными органами, входит создание национальных межведомственных структур (комиссий, советов, рабочих групп) с целью координации действий по повышению осведомленности о международном договоре, выполнению его положений и усилению его политической значимости.

Важнейшим элементом стратегического жизненного цикла межгосударственных природоохранных соглашений является планирование соблюдения и осуществления их положений. Такие документы имеют ярко выраженный междисциплинарный подход и межведомственный характер выполнения и направлены на развитие нормативной правовой базы, проведение научных исследований, выполнение конкретных мероприятий. Они предполагают закрепление работ на отраслевом уровне, развитие и координацию информационного обеспечения.

В Руководящих принципах более строгого соблюдения и осуществления международных договоров (Киев, 2003) центральное место отводится созданию и пересмотру национального законодательства в связи с ратификаций или присоединением к конвенциям и протоколам, а также мерам по улучшению межсекторальной координации и повышению взаимодополняемости в вариантах разработки политики и проведения конкретных действий.

Высшим органом управления международным глобальным или многосторонним договором является конференция Сторон. На сессиях конференций Сторон страны участницы рассматривают стратегические вопросы выполнения положений договоров, принимают политические решения, касающиеся обязательств отдельных стран, программ помощи странам с переходной экономикой и развивающимся странам, определяют будущие направления деятельности в рамках международного договора. Участие белорусских экспертов в таких мероприятиях носит стратегический принципиальный характер, оно обеспечивает своевременное информирование заинтересованных органов в странах участницах о принятых решениях, дает возможность провести переговоры о получении поддержки из международных организаций для выполнения положений международных договоров.

Другим важным элементом является участие представителей Республики Беларусь в заседаниях рабочих экспертных групп, созданных для решения тех или иных задач в рамках конвенций, заседаниях бюро конференций Сторон, семинарах и мероприятиях, имеющих обучающий характер и дающих возможность для обмена опытом между странами-участницами.

В настоящее время деятельность Минприроды в части реализации положений международных соглашений развивается по двум направлениям.

Первое, это создание действенных механизмов контроля за выполнением требований международных конвенций и протоколов, Стороной которых является Беларусь, развитием системы планирования, мониторинга и отчетности перед секретариатами международных конвенций и протоколов.

Второе направление заключается в подготовке обоснований по присоединению к новым международным соглашениям. К их числу необходимо отнести проводимую Минприроды работу, направленную на присоединение Республики Беларусь к Протоколу по стратегической и экологической оценке (СЭО), к Протоколу по ограничению выбросов летучих органических соединений и Протоколу по тяжелым металлам к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, к Протоколу о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ) к Орхусской Конвенции, Соглашению по охране афро-евразийских мигрирующих водно-болотных птиц, Бернской конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе и ряду других международных поправок и протоколов.

Еще одной составляющей реализации положений международных договоров является деятельность, направленная на привлечение в страну финансовых средств международных организаций в виде международной технической помощи.

Ряд международных организаций, среди которых Глобальный экологический фонд (ГЭФ), Всемирный Банк, Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Программа ООН по развитию (ЮНДП), Программа ТАСИС Европейского Союза, природоохранные агентства и экологические фонды стран-доноров, имеют специальные программы помощи стране, в которых в качестве приоритетного направления сотрудничества выделяется выполнение обязательств, принятых на себя страной в рамках международных договоров.

Как правило, международными организациями финансируется деятельность по разработке национальных планов и программ действий и других стратегических документов, направленных на реализацию положений международных договоров, подготовку национальных отчетов (докладов, сообщений), проведение семинаров и конференций.

Наибольшая часть средств технической помощи приходится на Венскую конвенцию об охране озонового слоя и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой - 6,9 миллионов долларов США. По количеству проектов, реализованных с поддержкой международных организаций, лидирует Конвенция о биологическом разнообразии, Орхусская конвенция, Конвенция по борьбе с опустыниванием и Конвенция о сохранении мигрирующих видов животных.

В рамках проектов международной технической помощи были подготовлены первое Национальное сообщение Республики Беларусь об изменении климата, три Национальных доклада о сохранении биоразнообразия, Национальная стратегия устойчивого развития экологического туризма Беларуси, выполнен анализ экологического законодательства Республики Беларусь и подготовлены изменения в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Подписание Республикой Беларусь ряда международных договоров служит одним из важнейших стимулов развития научных исследований, формирования и укрепления научного потенциала, повышения профессионального и экспертного уровня знаний научных кадров. В рамках ряда конвенций на базе научно-исследовательских организаций страны созданы специальные центры: Национальный научно-исследовательский центр мониторинга озоносферы (БГУ), Орхусский центр (РУП «Бел НИЦ «Экология»), Национальный координационный центр биобезопасности (ГНУ «Институт генетики и цитологии Национальной академии наук Беларуси»), отдел международных конвенций и соглашений РУП «Бел НИЦ «Экология» выполняет функции центра по сопровождению конвенций и протоколов, в том числе РКИК ООН и Киотского протокола.