Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Для успешного взаимодействия с общественностью представителям государственных и хозяйственных структур часто недостает технических знаний и опыта. Но это не самая большая беда, можно поручить проведение работ организации, профессионально владеющей такими технологиями.

Участие общественности иногда может приводить к конфликтным ситуациям. Например, публичная дискуссия может перерасти в горячий спор и взаимные обвинения, приводящие к усугублению противоречий между разными группами, представляющими различные интересы. Организаторы общественного участия должны предвидеть подобные ситуации и уметь их разрешать.

1.3 Законодательное обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений в России

Эффективное функционирование правового механизма принятия экологических решений тесно связано с одним из основных критериев,- соответствия цели выбранного варианта решения экологическим требованиям, например, при определении допустимости реализации планируемой деятельности. При этом возникает необходимость учета научно обоснованных и законодательно закрепленных экологических требований в процессе подготовки и принятия конкретного экологически значимого решения. Соответственно для принятия правильных и обоснованных экологических решений важное значение имеет всестороннее исследование экологических требований.

В этой связи представляет интерес как доктринальное, так и легальное определение понятия «экологические требования».

Ведущий эколог Н.Ф. Реймерс определял экологические требования как «комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья, пищевой и промышленной продукции, к технологии производства, технологическим выбросам и методам их очистки и отвода». Данное определение касается экологических требований к отдельным природным объектам и ресурсам, являющихся объектами экологического права, так и к объектам гражданского и других отраслей права. И, кроме того, оно не является универсальным, так как не распространяется на окружающую среду в целом и не затрагивает все виды экологических требований.

В науке экологического права понятие «экологические требования» исследовалось в работах М.М. Бринчука, Н.Ф. Реймерса, О.Н. Сапрановой Б.Б. Судавичюса и др.

При проведении научного исследования экологических требований Б.Б. Судавичюс определяет их «как меру должного отношения к окружающей среде, устанавливаемую на основании познания закономерностей функционирования окружающей среды под действием естественных и антропогенных факторов и определяющую поведение человека (общества) по отношению к окружающей среде и ее ресурсам в тех или иных ситуациях» Судавичюс Б.Б. Проблемы отражения экологических требований в праве. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 4.. При этом автор высказывает мнение относительно законов, действующих в окружающей среде, как источника экологических требований, отмечая, что к настоящему времени наукой не выявлены какие-либо особые «экологические законы».

Сами же «законы функционирования и развития биосферы» («экологические законы») лишь интегрированное понятие, охватывающее законы физики, механики, геологии, биологии и другие естественные законы, с одной стороны, и законы организации, управления и регуляции, с другой»1 Федоров В.М. Учение о биосфере и интеграция наук. - М.: Изд-во МГУ, 1986. С. 41.. Такие законы, действуя в совокупности, обеспечивают целостность и функционирование природы как сложной естественной системы.

Вполне обоснованно законам природы некоторыми учеными отводится важная роль в науке экологического права для выработки эколого-правовых мер, формирования и реализации государственной экологической политики и т.д.

В данном контексте заслуживает внимания понятие экологических требований, сформулированное М.М. Бринчуком при исследовании правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений, который рассматривает соблюдение экологических требований в качестве формального критерия обоснованности таких решений. По его мнению, под экологическими требованиями, которым должна соответствовать планируемая деятельность понимаются требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные наукой (в том числе экологической) и практикой и согласованные с законами развития природы» Бринчук М.М. Правовой, механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. № 9. С. 39:.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что экологические требования устанавливаются в отношении окружающей среды в целом, ее отдельных природных объектов и природных ресурсов, исходя из законов существования природной среды.

При этом следует учитывать, что «из зависимости выявления экологических требований от уровня познавательной деятельности, из факта бесконечности материи и познания следует вывод не только о субъективном характере экологических требований, но и вывод об их неограниченности» Судавичюс Б.Б. Проблемы отражения экологических требований в праве. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988: С. 24.. В этой связи, в науке отсутствует какой-либо подробный перечень экологических требований, несмотря на их важность для окружающей среды и общества.

Вместе с тем, для подготовки и принятия экологически значимых решений важное значение имеют те экологические требования; которые включены в процесс правового регулирования. Правовые нормы, определяющие экологические требования, являются одним из элементов правового регулирования охраны окружающей среды.

М.М. Бринчук, рассматривая экологические требования посредством права, определяет их как предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они адресованы, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных последствий Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 24..

Ю.Р. Храмова, анализируя сущность экологических требований с общетеоретических правовых позиций, отмечает: «Согласно общей теории права выделяются три способа воздействия права на общественные отношения: дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Экологические требования, установленные нормой права, могут воздействовать на адресатов, как путем запрещения, так и путем установления позитивного обязывания» Храмова Ю.Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 28..

Из этого можно сделать вывод о том, что экологические требования могут содержать в себе:

а) определенные запреты;

б) какие-либо ограничения;

в) разрешения.

Поскольку понятие «требования» как способа воздействия права на общественные отношения в общей теории права отсутствует, Ю.Ф. Храмова считает, что «требование представляет собой менее категоричное предписание, чем «запрещение», и более - чем «позитивное обязывание» Храмова Ю.Р. Указ. соч. С. 28..

По мнению Р.Ц. Доржиевой, экологические требования можно определить как совокупность ограничений, условий либо мер должного поведения в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем, экологические требования не ограничиваются только сферой охраны окружающей среды. Они распространяются также на область природопользования. Это подтверждается не только приведенными выше мнениями ученых, что следует из интегрированного подхода к пониманию экологического права как отрасли права, включающей наряду с природоохранными природоресурсные отношения, но и экологическим законодательством, содержащим правовые нормы, предусматривающие экологические требования.

Такие требования содержатся как природоохранном, так и природоресурсном законодательстве.

Например, требования по охране атмосферного воздуха установлены Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.. Кроме того, согласно п. 2 ст. 2 Закона законодательство субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.

Требования об охране и использовании объектов животного мира (в частности, требования к предотвращению их гибели при осуществлении производственных процессов, устойчивого существования и устойчивого использования животного мира и др.) закреплены Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462..

Экологические требования включаются в сферу правового регулирования земельных отношений. Так, п. 3 ст. 13 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. устанавливает запрет применения таких мер охраны земель как внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, в случае их несоответствия' предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

Требования рационального использования и охраны водных объектов содержатся в Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.. Например, согласно пп. 3 п. 3 ст. 22 Кодекса решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод, и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод.

Согласно п. 5 ст. 87 Лесного кодекса от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Статья 23 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» С3 РФ. 1995. № 10. Ст. 823. определяет основные требования по использованию и охране недр (обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; предотвращению загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, и др.), за нарушение которых право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено в установленном порядке.

Требования по охране отдельных видов природных объектов и природных ресурсов, которые должны учитываться при принятии экологических решений, содержатся и в других законодательных и подзаконных нормативных правовых актах.

Природоохранная и природоресурсная составляющие экологических требований нашли отражение в их правовом понятии, содержащимся в «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995г. № 539 . Согласно п. 2.18 Инструкции «требования экологические - комплекс ограничений по природопользованию и условий по сохранению окружающей среды в процессе хозяйственной и иной деятельности».

Однако данное определение является неполным. Оно не позволяет раскрывает сущность понятия «экологические требования», а также не содержит основных признаков этого понятия.

Иного определения правового понятия «экологические требования» законодательство РФ не содержит. Это является недостатком экологического законодательства и порождает практические проблемы, поскольку вносит терминологическую неопределенность.

Как справедливо отмечает Р.Ц. Доржиева, «в нормативно-правовых актах и научной литературе встречается замена понятия «экологические требования» на такие понятия, как «требования экологической безопасности», «требования в области охраны окружающей среды», «требования экологического законодательства», природоохранные требования».

По ее мнению, «понятие «экологические требования» включает в себя требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требование), требования экологической безопасности и в то же время они в совокупности входят в состав требований экологического законодательства».

Однако и это предложение нельзя признать обоснованным, поскольку в данном случае в составе экологических требований отсутствуют требования по рациональному, использованию и охране природных ресурсов, предусмотренные природоресурсным законодательством, являющимся составной частью экологического законодательства.

Для выявления состава экологических требований, содержащихся в экологическом законодательстве, необходимо обратиться к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Глава VII Закона содержит правовые нормы, определяющие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Эти нормы имеют важно значение для экологически значимых решений, принимаемых при осуществлении такой деятельности, поскольку она является источником негативного воздействия на окружающую среду.

Как отмечается в научной литературе, «хозяйственная и иная деятельность оказывает серьезное воздействие на окружающую среду. Нередко в результате такого антропогенного влияния происходят негативные изменёния качественного состояния природной среды. В связи с этим закономерно стремление законодателя к установлению обязательных для исполнения требований, направленных на обеспечение охраны окружающей среды» Боголюбов СЛ., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009..

Указанная глава не является новеллой Федерального закона «Об охране окружающей среды». Уже в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» содержалось два раздела, посвященных установлению экологических требований, - разд. VI «Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов» и разд. VII «Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности».

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» впервые дано определение понятия требований Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457. в области охраны окружающей среды, под которыми понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

При этом, как отмечает М.И. Васильева, не уточняется уровень законодательства, что можно толковать как возможность и допустимость регионального регулирования отдельных условий Васильева М.И. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды» Н Экологическое право. 2006. № 1. С. 21-28.. С этим мнением можно согласиться, поскольку согласно ст. 2 Закона законодательство в области охраны окружающей среды состоит из федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Эта норма, в свою очередь, основывается на п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции-РФ; согласно которого к совместному ведению РФ и её субъектов относятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Глава VII Закона содержит как общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34), так и в отношении каждой из стадий хозяйственной и иной деятельности (ст. ст. 3539).

Кроме того, такие требования законодательно установлены для различных видов деятельности и объектов - энергетики (ст. 40), военных и оборонных объектов, вооружения- и военной техники (ст. 41), сельского и лесного хозяйства (ст. 42, 49), мелиорации земель, для мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 43), городских и- сельских поселений, (ст. 44), автомобильных и иных транспортных средств (ст. ст. 45), иных объектов, видов- деятельности и воздействия (химического, радиоактивного, биологического), оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей среды, что «объясняется особенностью субъектов, которые в силу осуществляемой ими деятельности являются потенциально опасными для окружающей среды» .

Как отмечается в литературе, правовое регулирование антропогенной деятельности осуществляется исходя из ее специфики, которая зависит от вида и характера деятельности, отраслей экономики (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), условий ее осуществления, вида источника негативного воздействия и других факторов. Они учитываются в- процессе установления экологических требований к тому или иному виду и, соответственно, объекту хозяйственной и иной деятельности (предприятию, сооружению, установке и т.д., оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека или представляющее для них потенциальную опасность) Экологическое право: учеб. / Т.С. Бакунина, Г.Е. Быстров, Г.В. Выпханова [и др.]; отв. ред. Г.Е. Бьтстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 281..

Анализ правовых норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей среды, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», позволяет сделать вывод о том, что такие требования направлены не только на охрану окружающей среды, восстановление природной среды, но также на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности. На наш взгляд, все эти требования являются экологическими и образуют их разновидности.

В этой связи можно согласиться с выделением основных экологических требований общего характера при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предусмотренных в гл. VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» на разных ее стадиях, в процессе создания объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию) и на эксплуатационной стадии, включая консервацию, ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, создание результатов деятельности - продукции и отходов. Эти требования направлены на:

- охрану окружающей среды, поскольку хозяйственная и иная деятельность является реальным или потенциальным источником негативного воздействия на нее и установленные требования позволяют предотвратить либо снизить неблагоприятные последствия такого воздействия, способствуют обеспечению качества окружающей среды, сохранению ее благоприятного состояния;

- восстановление природной среды, что обусловлено нарушением или изменением в большинстве случаев естественного состояния и характеристик природной среды и ее элементов (почвенного покрова земли, химического состава воды и т.д.) в процессе осуществления такой деятельности, а установленные требования направлены на обеспечение способности природной среды к саморегуляции, самовосстановлению и компенсации результатов антропогенной деятельности;

- рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, которые выступают в качестве основных условий экономического развития, основанного на принципах устойчивого природопользования, которые включают в себя неистощительное использование и воспроизводство, восстановление возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;

- обеспечение экологической безопасности, т.е. состояния защищенности природной среды (основы существования настоящих и будущих поколений, людей) и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (особенно, потенциально опасных ее видов), чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий -Экологическое право: учеб. / Т.С. Бакунина, Г.Е. Быстров, Г.В. Выпханова [и др.]; отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 281..

В последнем случае обоснованно обращается внимание на общественную составляющую экологических требований. Как отмечает М.И. Васильева, экологические требования - это условия ведения экологически значимой деятельности в стране в целом (закрепленные в действующем федеральном законодательстве) или на конкретной территории (предположительно вводимые на уровне субъекта РФ). Обязательные требования к осуществлению предпринимательской деятельности довольно многочисленны и обусловлены необходимостью обеспечения государственных и общественных интересов. Наличие в федеральном законе множества экологически обусловленных ограничений объясняется той же необходимостью, а именно - обеспечением экологических публичных интересов.

Необходимость учета общественных интересов в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обусловлена закрепленными в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» правами граждан в области охраны окружающей среды (ст. 11), базирующимися на ст. 42 Конституции РФ, а также аналогичными правами общественных и иных некоммерческих объединений (ст. 12).

В целом же, по объему экологических положений Конституция Российской Федерации не уступает конституциям других стран мира. Ст. 42. закрепляет, что «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Многочисленны гарантии участия граждан в управлении делами государством.

Принцип участия общественности детально развит законодателем в Федеральном законе Российской Федерации от 02.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Так, статья 12 указанного закона «Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды» гласит:

Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

- разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

- за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

- участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

- организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

- рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

- подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права».

В качестве гарантии названным правам, законодательно установлена обязанность органов власти, оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды и ответственность за создание препятствий (п. 1,3 ст. 13 ФЗ-7).

В этой связи юридическую и практическую ценность представляет следующее легальное определение: «охрана окружающей среды -деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность)» (ст. 1 п. 10).

Названный Федеральный закон Российской Федерации установил основные принципы охраны окружающей среды, закрепив, в том числе, что:

Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду (ст. 3 п. 2);

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (ст. 3 п. 3);

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 п. 8);

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 п. 9);

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц (ст. 3 п. 15);

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (ст. 3 п. 19);

- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды (ст. 3 п. 22);

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 3 п. 23).

Фундаментальное значение для общественного участия имеет Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Крайне важной является статья 14 указанного закона, в соответствии с которой «государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при наличии в составе представляемых материалов: материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».

Таким образом, из вышеуказанного Федерального закона следует, что без обсуждения с общественностью материалы на государственную экологическую экспертизу приниматься не должны. При этом обсуждение должно быть организовано органами местного самоуправления.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) в соответствии с законодательством, имеют право не только получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, но и «участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы» (ст.22).

В том случае, если общественные организации (объединения) не проводят общественную экологическую экспертизу, они имеют право лишь «направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения» (ст.22).

Таким образом, в соответствии с данной статьей, общественность формально может получить лишь «информацию о результатах проведения экологической экспертизы», но отнюдь не заключение экспертной комиссии.

В этой же статье рассматриваемого Федерального закона сказано, что «при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение».

Важной законодательно определенной обязанностью федеральных и территориальных экспертных органов Госкомэкологии России является предоставление для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технических документов, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы, а также предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Общественность в лице отдельных своих представителей может принимать участие в работе государственной экологической экспертизы в том случае, если органы субъектов Российской Федерации или местного самоуправления делегируют их как экспертов для участия в работе гос-экоэкспертизы в качестве наблюдателей (ст. 6 и 9).

Итак, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» явно ограничивает права общественности на участие в работе госэкоэкспертизы по сравнению с Законом «Об охране окружающей природной среды», в соответствии с которым право рекомендовать своих представителей для участия в госэкоэкспертизе имеют «экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции» (ст. 13). При этом закон не ограничивает права общественных организаций необходимостью их регистрации в качестве организаций, проводящих общественную экологическую экспертизу.

Помимо возможности участия в государственной экологической экспертизе, общественность имеет право участвовать и в ряде других государственных экспертиз, имеющих отношение к окружающей среде и здоровью населения.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст.20), по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза. Однако при этом уточняется: «общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» только при официальном проведении общественной экологической экспертизы у общественности появляются законодательно обоснованные серьезные возможности как по ознакомлению с экспертируемыми материалами (их в этом случае обязан предоставить разработчик документации), так и по участию в работе государственной экологической экспертизы.

Для государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ должны быть выполнены три необходимых условия:

а) должно существовать общественное объединение, которое это заявление будет подавать;

б) данное общественное объединение должно быть зарегистрировано в установленном законодательством порядке;

в) в уставе подающего заявление общественного объединения должно быть четко написано, что охрана окружающей природной среды является основным направлением деятельности данного объединения и что оно может организовывать и проводить экологическую экспертизу.

При этом, в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 18 и 20), общественное объединение вправе осуществлять свою уставную деятельность без государственной регистрации, не приобретая в данном случае прав юридического лица. Однако, лишь общественные объединения с правом юридического лица могут проводить ОЭЭ (ст.20).

В случае государственной регистрации ОЭЭ должна проводиться до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. При этом очень важным является то, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, что и органы государственной экологической экспертизы.

Существует опасность отказа в представлении материалов на ОЭЭ на том основании, что эти материалы представляют собой коммерческую тайну. Однако, в соответствии с рядом нормативных актов Российской Федерации, экологическая информация не может быть ни государственной, ни коммерческой тайной.

Поэтому даже, если обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или любая другая документация, подаваемая на государственную экологическую экспертизу, является коммерческой тайной, то экологическая часть этой документации (объем и содержание выбросов и сбросов, количество и номенклатура образующихся отходов, способ их утилизации, зона влияния проекта на окружающую среду и т.д.) не может считаться закрытой и должна быть представлена на общественную экологическую экспертизу.

В соответствии со статьей 45 Закона «О защите прав потребителей», общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Здесь важны два обстоятельства. Во-первых, экспертиза безопасности услуг может быть экологической (например, экспертиза таких услуг, как обеспечение граждан электроэнергией, топливом, транспортом и т.д.). Во-вторых, как и в случае проведения ОЭЭ, необходимо наличие в уставе соответствующих положений, предусматривающих возможность проведения экспертиз.

Следует подчеркнуть, что в Законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также отмечено, что общественные объединения могут осуществлять общественный контроль «в соответствии с их уставами». Таким образом, как и в случае общественной экологической экспертизы, для осуществления общественного экологического контроля экологические объединения должны иметь в своих уставах соответствующие пункты или внести их в свои уставы.

Наиболее эффективным является не прекращение экологически опасной деятельности, а ее не допущение. Такая возможность предусмотрена Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со статьей 12 этого закона «граждане имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека».

Тринадцатая статья этого Закона дает и экологическим и иным общественным объединениям, «выполняющим экологические функции», право «требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности».

Предприятия, организации и граждане, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений, в случае несоблюдения санитарных правил или невозможности их выполнения, обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их финансирование, что предусмотрено статьей 11 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Некоторые основания для прекращения экологически опасной деятельности теоретически может дать и Закон «О защите прав потребителей». В статье 7 закона отмечается: «если установлено, что при соблюдении потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара (работы) он причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя (потребителей).

В России действует около 30 экологических законов федерального уровня, каждый из которых содержит детализацию принципа участия общественности.

Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях защищают граждан от неправомерного отказа в получении информации, затрагивающей их права (ст. 140, 5.39 соответственно).

Гражданский кодекс Российской Федерации служит косвенной материальной основой защиты прав. Предусмотрено, что «Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки» (cт. 285).

Одним из основных подзаконных актов, регламентирующих участие общественности, считается приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В правоприменительной практике важны Федеральный закон Российской Федерации от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»29 и Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Уголовный кодекс Российской Федерации включает более 20 экологических составов, включая сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237); экоцид (ст. 358).

Российская правовая классификация экологических прав, основанная на нормах законодательства, разработана довольно детально. Ее венчает право на благоприятную окружающую среду, включающее право на общее природопользование. Экологические права не кодифицированы, например, в головном акте экологического законодательства.

Доктринальная детализация принципа участия общественности осуществляется в отечественной литературе со следующих позиций:

- деление права на материальное и процессуальное;

- деление прав на частные и публичные;

- различие возможностей самозащиты и защиты принципа органами государства;

- сочетание частно-правовых и публично-правовых средств защиты;

- различие объективных и субъективных прав, и других.

При этом принцип участия общественности часть авторов признает в качестве относительно обособленного экологического права (права на участие в принятии экологически значимых решений).

Принцип общественного участия упоминается не менее чем в половине источников, посвященных экологическим правам человека. Даже предлагается внести в российское законодательство «право на общественное участие в принятии решений по вопросам экологического характера».

Таким образом, обобщая изложенное в данной главе работы, следует отметить, что экологически значимые решения - это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т.д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Общественное участие - это демократический принцип, реализация которого может принести пользу правительству, коммерческим структурам, НКО, местным группам и конкретным гражданам.

Государственные органы могут ощутить реальную пользу от общественного участия:

общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;

общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;

структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций;

предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне не желательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

Понятие участия общественности в принятии экологически значимых решений имеет множество измерений. В зависимости от контекста, в котором оно употребляется, можно говорить о различных способах, формах, видах, направлениях, стадиях общественного участия.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

2. Некоммерческая организации как субъект принятия экологически значимых решений (на примере Фонда охраны дикой природы)

2.1 Основные направления деятельности WWF в России

Более пятидесяти лет Всемирный фонд охраны дикой природы в партнерстве с местными жителями, коренными народами, неправительственными организациями, передовым ответственным бизнесом, неравнодушными органами власти реализует программы и проекты, направленные на сохранение живой планеты.

Первые проекты Всемирного фонда дикой природы (WWF) в России начались в 1988 году, а в 1994 году открылось Российское Представительство WWF. В 2004 году Всемирный фонд дикой природы стал Российской национальной организацией.

Структура фонда представлена:

1. Департамент природоохранной политики. Основной отдел, работает непосредственно над охраной природы. Работа разделяется по следующим программам:

- лесная

- климатическая

- морская

- биоразнообразие

- нефтегазовый сектор

- охраняемые территории

- трафик

- образование (детские клубы WWF)

2. Административный департамент. Обеспечивает жизнедеятельность офиса. Включает в себя:

- бухгалтерия

- ресепшн

- администраторы проектов

- хозяйственная часть

- техническая поддержка.

3. Департамент развития. Разделяется на три отдела:

- работа со Сторонниками. Занимается работой с действительными сторонниками WWF и привлечением новых;

- работа с Корпоративными партнёрами. Корпоративный Панда-Клуб, специальные акции, благотворительные мероприятия;

- служба информации.

В 1994 году фонд начал работу по поддержке существующих и созданию новых заповедных территорий. площадью свыше 42,5 млн га.

- Стартуют проекты по охране амурского тигра.

1995 год:

- WWF разработал методику учета бурых медведей на Камчатке, которая позволяет установить их численность - около 10 тыс.

- WWF начал работу в Центральной Азии. За 12 лет в пяти странах создана эффективная, постоянно развивающаяся сеть особо охраняемых природных территорий и экологических коридоров - «Эконет».

1996 год:

- WWF начал проект по возвращению зубров в дикую природу. За годы в европейской части России создано 8 группировок зубров общей численностью более 150 особей, а в Северной Осетии обитает стадо численностью 50 голов.

1997 год:

- Глава республики Саха (Якутия) первым в России присоединился к международной программе WWF «Живая Планета» и преподнес «подарок Земле» - объявил о создании системы охраняемых природных территорий в республике. Его инициативу продолжили руководители еще десяти регионов России.

1998 год:

- Началась программа по спасению дальневосточного леопарда: по инициативе WWF разработана и утверждена на государственном уровне стратегия сохранения вида, получили поддержку существующие и созданы новые охраняемые территории.

- WWF открыл отделение в Алтае-Саянском экорегионе. Разработана «Алтае-Саянская инициатива к следующему тысячелетию» - политический документ о взаимодействии государств для сохранения природы, который подписали главы всех субъектов региона.

1999 год:

WWF начал проект «Псковский модельный лес». За 10 лет разработана модель управления лесным хозяйством, позволяющая выращивать высокопродуктивный лес, получать большую прибыль и при этом сохранить места обитания животных и растений

2000 год:

- В ответ на упразднение Государственного комитета по экологии WWF и другие общественные организации собрали более трех миллионов подписей за проведение общероссийского референдума и восстановление экологического контроля в стране.

- Первые российские компании-производители древесины получили международные сертификаты устойчивого лесоуправления (FSC).

2001 год:

- WWF начал кампанию в защиту популяции серых китов на Сахалине, которой угрожала добыча нефти. Маршрут подводного трубопровода проекта «Сахалин-2» изменен и миновал район нагула китов.

- Появилась и устойчиво растет сеть сторонников WWF в России: каждый, кому небезразлично будущее российской природы и планеты в целом, может присоединиться к пяти миллионам сторонников WWF во всем мире.

2002 год:

- Началась всероссийская программа WWF по борьбе с нелегальными рубками леса. Вскрытые экспертами WWF нарушения заставили руководство Рослесхоза принять меры по борьбе с лесным браконьерством.

- Стартовали первые проекты WWF на Северном Кавказе.

2003 год:

- WWF начал кампанию по изменению лесного законодательства и выступил против принятия поправок к Лесному кодексу, не учитывающих мнение экологов и общественности.

- На Дальнем Востоке началась программа WWF по сохранению пресноводных экосистем бассейна реки Амур.

2004 год:

- WWF России развернул просветительскую работу о необходимости ратификации Киотского протокола - всемирного соглашения о действиях по предотвращению изменения климата. Государственная Дума РФ ратифицировала Протокол.

- Открылось Баренцевоморское экорегиональное отделение WWF в Мурманске.

2005 год:

- Россия преподнесла юбилейный, сотый, «Подарок Земле»: по инициативе WWF в Красноярском крае создан природный парк «Ергаки».

- В Республике Алтай создан природный парк «Зона покоя Укок».

- Открылось экорегиональное отделение WWF «Российский Кавказ».

2006 год:

- Экологи победили в общенациональной кампании в защиту озера Байкал и бухты Перевозная на Дальнем Востоке от строительства нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан». Труба не пройдет по местам обитания дальневосточного леопарда.

- Россия вышла на второе после Канады место в мире по площади сертифицированных лесных территорий.

- Открылось Камчатское / Берингийское экорегиональное отделение WWF России.

2007 год:

- На Дальнем Востоке созданы национальные парки - «Зов тигра», «Удэгейская легенда» и «Анюйский». WWF в содружестве с другими экологическими организациями добивался этого несколько лет.

- Запрещена розничная торговля икрой осетровых рыб. Это первый необходимый шаг для прекращения браконьерского промысла.

- Создана первая группа «Медвежьего патруля» WWF для сохранения белых медведей и предотвращения конфликтов человека и медведя.

2008 год:

- В Сочинском национальном парке открылся первый вольер Центра разведения и реабилитации переднеазиатского леопарда. Животные, завезенные сюда в 2009-2010 годах из Туркмении и Ирана, станут родоначальниками будущих, вольных, поколений леопардов на Российском Кавказе.

2009 год:

- При участии WWF создан национальный парк «Русская Арктика». Этот первый в России арктический национальный парк взял под охрану моржей, белых медведей, а также птичьи базары, ледники, уникальные гидрологические объекты.