Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

- Российские рыбаки получили первые международные сертификаты устойчивого рыболовства (MSC).

- Глобальная акция WWF «Час Земли» стала самым массовым публичным действием в истории России и всего мира.

2010 год:

- По инициативе, при активной поддержке и участии WWF в Санкт-Петербурге состоялся Международный форум по сохранению тигра. Главы и делегации правительств 13 государств приняли программу спасения вида. Председатель Правительства РФ В.В. Путин поддержал все предложенные WWF меры по охране амурского тигра.

- Введен полный запрет на рубку корейского кедра.

- Благодаря многолетней кампании коалиции WWF и других общественных организаций остановлен одиозный проект строительства Эвенкийской ГЭС.

2011 год:

- Восстановлена лесная охрана России. Началась разработка Национальной лесной политики.

- 576 тыс. кедров посадили волонтеры в Приморском крае: кампания WWF России и Ситибанка стала крупнейшей акцией по восстановлению лесов в местах обитания дальневосточного леопарда.

- 28 тыс. человек подписали обращение WWF к премьер-министру В.В. Путину с призывом запретить вырубку бикинских лесов в Приморском крае и отстояли судьбу «Русской Амазонки».

За годы работы в России WWF успешно осуществил более 200 полевых проектов в более чем 40 регионах России и вложил более 50 миллионов долларов в работу по сохранению и приумножению природных богатств страны.

2.2 Результаты деятельности WWF в 2010-2011 гг., обеспечивающие предотвращение и снижение негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду

Основные программы WWF России:

Лесная программа WWF России ведет свои проекты в регионах, где сосредоточены интересы лесной промышленности.

На сегодня основная задача

- сформировать экологически грамотную лесную политику России, которая способствовала бы сохранению природы и развитию устойчивого лесопользования.

Угрозы:

- ежегодно в России вырубаются девственные леса на площади, эквивалентной почти 0,5 млн га. До 30% общего объема лесозаготовок ведется нелегально; - варварские рубки, пожары и изменение климата уничтожают особо ценные леса Дальнего Востока и Кавказа; все меньше высокопродуктивных лесов остается в европейской части России;

- ежегодно в России по вине человека выгорает до 2-3 млн га леса;

- более 5 млн га лесов загрязнены промышленными отходами и подвержены радиоактивному загрязнению.

Морская программа WWF России направлена на сохранение биологического разнообразия российских морей и вместе с тем на устойчивое использование их биологических ресурсов и развитие прибрежных районов. Угрозы:

- на Дальнем Востоке процветает незаконная добыча морских биологических ресурсов; к примеру, добыча минтая - самого массового объекта рыболовства, превышает допустимый улов почти в полтора раза;

- нефтегазовое освоение сахалинского шельфа поставило на грань исчезновения уникальную популяцию серых китов Охотского моря;

- загрязняются воды и донные осадки в районах, примыкающих к крупным портовым городам;

- разгул браконьерства истощает популяции осетровых рыб; в результате на Каспии улов уменьшился почти в 40 раз.

Климатическая программа WWF России направлена снижение глобальных выбросов СО? и оказание своевременной помощи экосистемам в адаптации к меняющемуся климату. Проблемы:

- Россия занимает третье место в мире после США и Китая по объему выбросов парниковых газов - основной причины антропогенного глобального изменения климата, приводящей к дисбалансу климатической системы и резкому росту числа и масштаба стихийных бедствий.

WWF уделяет большое внимание охране редких видов животных. Прежде всего, это амурский тигр, дальневосточный леопард, снежный барс, зубр, горный баран аргали - те виды, чье выживание оказалось под наибольшей угрозой. Для них, при участии WWF, разработаны национальные стратегии охраны, и мы продолжаем долгосрочные проекты по восстановлению их численности. Угрозы:

- строительство дорог, трубопроводов линий электропередач, освоение новых месторождений нефти и газа, масштабные рубки и лесные пожары лишают мест обитания многие виды животных и растений;

- ослабление государственного контроля за состоянием биоразнообразия и использованием биологических ресурсов.

WWF активно поддерживает заповедные территории и содействует их расширению, создавая в приоритетных экорегионах системы охраняемых природных территорий, гарантирующие долгосрочное сохранение биологического разнообразия.

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) России - это 101 государственный заповедник и 35 национальных парков, а также более 12 000 природных парков, заказников памятников природы и других территорий, находящихся под защитой на федеральном или региональном уровнях. Проблемы:

- недостаточная нормативно-правовая база деятельности;

- слабая государственная поддержка: средства выделяются лишь на обеспечение заработной сотрудников. У многих ООПТ нет возможности условий для нормальной работы;

- отсутствие эффективной системы охраны территорий;

WWF работает над улучшением экологических стандартов в нефтегазовой отрасли, ведет масштабные кампании по «экологизации» отдельных проектов. Проблемы:

- запасов нефти хватит человечеству еще лишь на 20-30 лет. С повышением цен на нефть компании стремятся добывать ее в самых уязвимых, ранее недоступных экосистемах - Арктике, морском шельфе Баренцева, Карского, Охотского морей, шельфе Камчатки и Чукотки, а также в сейсмоопасных районах;

- чертами нефтегазовой отрасли российской экономики остаются ветхая инфраструктура, текущие нефтепроводы, низкие технологические стандарты и слабое государственное регулирование.

Важнейшая задача, которую WWF России решает в течение последних пяти лет, - это восстановление и развитие современного государственного управления в области охран окружающей среды на национальном и региональном уровня

Для успешного решения данной задачи мы добиваемся усиления природоохранных требований в российском законодательстве. Одновременно WWF России занимается созданием и распространением механизмов «экологизации» российской экономики и добивается роста экологической ответственности компаний, работающих в нашей стране. Проблемы:

- сегодня в России природоохранные ограничения зачастую воспринимаются как барьеры для развития экономики страны и происки ее геополитических конкурентов и противников;

- государственная экологическая политика носит реактивный, а не про активный характер. Например, рост интенсивности сухопутных и морских перевозок нефти требует принятия упреждающих мер, таких как страхование рисков и создание экономических механизмов компенсации возможных ущербов; - природоохранное законодательство и государственное управление традиционно ориентированы на административные, а не экономические инструменты и механизмы;

- внутренний российский рынок недостаточно экологически чувствителен.

Работа на особо охраняемых природных территориях - создание в приоритетных экорегионах систем охраняемых природных территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.), гарантирующих долгосрочное сохранение биологического разнообразия.

Охрана редких видов - проекты по сохранению видов животных, стоящих на грани исчезновения: дальневосточного леопарда, амурского тигра, зубра, снежного барса, сибирского белого журавля стерха.

Экологизация нефтегазового сектора России - предотвращение и снижение негативного воздействия нефтегазового сектора экономики на природу России через повышение экологической ответственности компаний.

Цель WWF - сохранение ценных лесных массивов России за счет изменения характера лесопользования от экстенсивного (когда осваиваются все новые нетронутые леса) к эффективному (когда с помощью правильного ухода и восстановления «урожай» леса можно получать с одного и того же участка на протяжении многих десятков лет). Вот главные результаты работы WWF за 2011 год - Международный год лесов.

Во многом благодаря инициативе и активной позиции WWF в России восстановлена лесная охрана: в федеральное законодательство внесены необходимые поправки, устанавливающие функции и полномочия федерального государственного лесного надзора. При Федеральном агентстве лесного хозяйства (Рослесхозе) впервые создана Рабочая группа по интенсификации лесного хозяйства, в которую вошли специалисты WWF. Ею разработан и представлен на общественное обсуждение проект Правил ухода за лесом, которые впервые учитывают лесорастительные особенности регионов.

На сайте Рослесхоза организовано открытое обсуждение проектов документов, выпускаемых этим ведомством. WWF направил свои комментарии по правилам заготовки древесины, ухода за лесом, лесовосстановления, использования недревесной продукции и т. д. Однако в этой системе пока отсутствует обратная связь. Важным итогом Международного года лесов стало решение Рослесхоза о том, что в России появится национальная лесная политика. В декабре 2011 года WWF собрал представителей природоохранных организаций и коренных малочисленных народов, чтобы выработать совместную позицию гражданского общества по ее структуре и содержанию.

WWF содействует продвижению добровольной лесной сертификации на Кавказе. В качестве пилотного полигона для этого проекта WWF вместе с Управлением лесами Республики Адыгея выбрал Новопрохладненское участковое лесничество: здесь будет реализован новый для России пошаговый подход к внедрению сертификации управления лесами. Дело в том, что Кавказ - единственный регион России, где еще нет добровольной сертификации лесоуправления.

Семинар по устойчивому управлению лесами и усилению вовлечения общественности в лесоуправление был организован Управлением лесами Республики Адыгея по просьбе Представительства Лесного попечительского совета (FSC) для России и стран СНГ, Всемирного фонда дикой природы - WWF России и Института географии РАН. У нескольких этих организаций появились общие интересы в развитии устойчивого лесоуправления в Кавказском регионе.

Так, WWF и офис FSC считают своей общей задачей продвижение ответственного лесоуправления во всех регионах России. При этом для WWF Кавказ имеет особое значение как приоритетный регион, к тому же выделенный другими авторитетными международными организациями как «горячая точка биоразнообразия» и центр разнообразия растений. К сожалению, специальных проектов по сохранению лесного биоразнообразия на Кавказе пока не было.

Внедрение устойчивого управления лесами в России происходит в основном путем сертификации лесоуправления по схеме FSC. На данный момент Южный и Cеверо-Кавказский федеральные округа остались в России единственными, леса которых еще не вовлечены в процессы добровольной лесной сертификации.

Семинар посетили работники Управления лесами Адыгеи, лесничеств, Общества лесоводов, Кавказского заповедника, представители бизнеса, неправительственных организаций (Экологической вахты по Северному Кавказу, Негосударственного природоохранного центра «НАБУ-Кавказ» и других). По отзывам НПО, в Адыгее взаимодействие общественности с органами управления лесами очень хорошее. Лесопользование в целом имеет экологическую направленность, аренда с целью заготовки древесины отсутствует, объемы заготовки невелики, сплошные рубки практически исключены. Поэтому препятствий на пути внедрения устойчивого управления лесами здесь меньше, хотя вопросам сохранения биоразнообразия и вовлечения общественности и населения в лесоуправление, безусловно, следует уделять большее внимание.

С другой стороны, ситуация с лесопользованием в республике в целом очень сильно отличается от всех остальных регионов, где уже есть опыт сертификации. Поэтому определенные трудности на пути распространения сертификации на Кавказе будут.

В ходе административной реформы и реформы лесного сектора, осуществляемых в настоящее время в России, в 2007 г. полномочия по управлению лесами переданы на уровень регионов. Для независимой оценки государственного управления лесами Национальное рейтинговое агентство (НРА), ведущее российское независимое рейтинговое и ренкинговое агентство, под эгидой Всемирного фонда дикой природы (WWF) и при поддержке Федерального агентства лесного хозяйства проводит рейтинг государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации.

Задача рейтинга - привлечь внимание федеральных органов власти и широкой общественности к необходимости обеспечения устойчивого лесопользования и к существующим на региональном уровне проблемам лесного сектора для того, чтобы затем определить возможные пути их решения. Рейтинг призван служить открытости, информационной наполненности и прозрачности деятельности участников лесного сектора, поможет проследить динамику качественных изменений, позволит судить об инвестиционной привлекательности сектора.

Рейтинг является первой независимой оценкой государственного управления лесами в масштабах всей страны. Впервые у федеральных и региональных органов власти, инвестиционных компаний и общественных организаций появится реальный инструмент, который сможет показать, как, относительно других, регион справляется с реализацией переданных полномочий и выявить слабые и сильные стороны для дальнейшего совершенствования управления лесами.

Критерии рейтингования разработаны рабочей группой, в состав которой, наряду со специалистами WWF России, вошли представители государственных органов (Министерство сельского хозяйства), общественных организаций (Ассоциация ответственных лесопромышленников России, Гринпис России, Кировский центр лесной сертификации, Российская национальная инициатива Лесного попечительского совета, Профсоюз работников лесных отраслей), учебных и научных центров (ВИПКЛХ, ВНИИЛМ), лесного бизнеса (Архангельский ЦБК, Группа Илим), отраслевых информационных агентств.

Рейтинг проводится путем анализа информации, доступной из открытых источников, а также анкетирования органов государственной власти в субъектах РФ. Для рейтинга анализируются и сравниваются не только аспекты эффективности управления лесным хозяйством в традиционном понимании, но и степень обеспечения экологической и социальной функций лесов и устойчивость управления лесами в долгосрочной перспективе.

Осенью 2009 г. критерии и методика рейтинга были апробированы на базе ВИПКЛХ, а затем проведены пилотные рейтинги в нескольких субъектах Российской Федерации.

В июне 2010 г. дан старт кампании по проведению рейтинга управления лесами во всех регионах России. НРА и WWF обратились к руководителям всех субъектов РФ, а также напрямую в органы управления лесами с просьбой о содействии в получении объективных данных, отражающих реальную ситуацию в лесном секторе регионов. Рейтинг получил официальную поддержку со стороны Рослесхоза. Результаты первого рейтинга опубликованы 9 декабря 2010 г. 

После всестороннего обсуждения результатов на специальных семинарах с участием федеральных и региональных органов управления лесами, научных и общественных организаций и доработки методики рейтинг будет повторен в 2011 г.

Всемирный фонд дикой природы уже имеет опыт осуществления рейтинговых проектов, которые стали важными вехами в оценке развития и совершенствовании лесного сектора как за рубежом, так и в России. В 2000 г. WWF International осуществил пионерную работу по рейтингу лесоуправления 19-ти европейских государств. В 2002-2005 гг. WWF-России разработал и осуществил проект по экологическим рейтингам лесопромышленных компаний России. Результаты этого рейтинга широко использовались самыми разными заинтересованными сторонами, в том числе и для оценки инвестиционной привлекательности бизнеса и стали важными стимулами для компаний по экологизации своей деятельности.

Таким образом, обобщая изложенное, следует отметить, что приоритетные направления деятельности WWF России:

- развитие и поддержание особо охраняемых природных территорий России (заповедников, национальных парков, заказников и др.);

- охрана редких видов животных и растений. Амурский тигр, дальневосточный леопард, снежный барс, зубр находятся под патронажем WWF;

- развитие общероссийского и регионального природоохранного законодательства;

- создание экономических механизмов для сохранения биологического разнообразия;

- поддержка природоохранного просвещения и образования.

Однако, существуют объективные причины мешающие эффективной работе WWF в России. Действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды, при довольно значительном количестве принятых в 1995-2010 годах законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной. Это связано с тем что:

- Базовый закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем до 2002 года было много норм прямого действия;

- при принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующий отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, Лесной Кодексы);

- при принятии основополагающих законов (Административный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы.

В результате действующее законодательство в сфере окружающей среды не отвечает задачам развития РФ, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность снижает конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке и объём привлекаемых в экономику инвестиций. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создаёт условия для развития коррупции.

Следующий аспект - подготовка к Олимпиаде Сочи 2014. Весь процесс подготовки к олимпиаде сопровождается изменением экологического законодательства и отменой ранее существовавших ограничений и запретов. Например, в 2006 году закон об особо охраняемых природных территориях был изменён, в результате чего разрешено проводить массовые спортивные мероприятия в национальных парках. В конце 2009 года Государственная Дума РФ в трёх чтениях приняла очередное изменение Лесного кодекса РФ, которое разрешило вырубку редких видов деревьев и кустарников для строительства олимпийских объектов. В настоящий момент подготовка к Олимпиаде вышла из под контроля экологов, качество строительства низкое, огромный ущерб окружающей среде уже был нанесён и будет продолжаться а общественные организации лишены возможности осуществлять независимый контроль за ходом работ.

Кроме того из Общественного совета при Росприродзоре вышли руководители Гринпис Россия и WWF Россия ввиду несогласия с действующим Положением о Совете и его составом.

Следующая проблема - организация трофейных (коммерческих) охот на виды животных, занесённых в Красную книгу РФ, что не может не сказываться отрицательно на функционировании таких программ WWF в России, как «Биоразнообразие» и «Охраняемые территории».

Всемирный Фонд Охраны дикой природы протестует против методов строительства платной автодороги Москва - Санкт-Петербург, угрожающей существованию природного памятника Химкинский лес. При этом WWF России отмечает что альтернативные варианты прокладки дороги, позволяющие сохранить Химкинский лес не рассматриваются. По отношению к общественной организации защитников Химкинского леса, пытающихся мирными способами противостоять строительству дороги применяются методы физического и психического воздействия.

Уничтожение Химкинского леса для строительства платной скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург по мнению юристов WWF является грубым нарушение закреплённого в Конституции РФ право жителей города Химки на благоприятную окружающую среду.

общественность экологический решение фонд

2.3 Перспективы развития механизма участия некоммерческих организаций в принятии экологически значимых решений

Обоснованность экологически значимых решений во многом зависит от нормативной правовой базы, регламентирующей участие общественности при их подготовке и принятии.

Правовое регулирование участия общественности в принятии экологически значимых решений основывается на конституционных нормах. Основополагающим для участия общественности являются ст. 1 и 2 Конституции РФ, которыми Российская Федерация провозглашается как демократическое федеративное правовое государство, а человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. Указанные нормы являются гарантией реализации всех прав и свобод, включая экологические. Из их содержания вытекает обязанность государства по созданию условий для участия общественности в принятии экологически значимых решений.

На основании ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данной нормой обоснована законная заинтересованность населения в решении вопросов природопользования и охраны окружающей среды.

Важное значение для правового регулирования общественного участия имеет ст. 42 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Само право участия общественности вытекает из права граждан на благоприятную окружающую среду. Предоставление полной достоверной информации общественности - необходимое условие для эффективного общественного участия.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды гарантируется и обеспечивается другими конституционными нормами. Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Участие общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений является непосредственной реализацией данного права граждан. На основании ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право также обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.

Другой важной гарантией экологических прав и свобод является ст. 45 Конституции РФ, согласно которой, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Право на судебную защиту закреплено в ст. 46 Конституции РФ. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Право на судебную защиту особенно важно для процедуры участия общественности в механизме подготовке и принятия экологически значимых решений, так как является единственной, реальной гарантией учета общественного мнения в указанной процедуре.

Конституция РФ закрепляет такую форму участия общественности как референдум. Ст. 3 Конституции РФ провозглашает референдум наравне со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Эти нормы составляют основу проведения референдумов по экологическим вопросам как проявление непосредственной демократии и форма общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений.

Нормативную основу участия общественности в принятии экологически значимых решений составляют не только конституционные права граждан, но и предусмотренные законодательством обязанности по охране окружающей среды. Конституционной является обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58 Конституции РФ). Эта норма нашла отражение в ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», закрепляющей обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства.

Важное значение для развития общественного участия при принятии экологически значимых решений и формирования российского законодательства в этой области играют нормы международного права. Речь идет главным образом о Конвенциях ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».

По мнению европейских специалистов, Орхусская Конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Орхусской Конвенции - это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды Орхусская конвенция: Руководство по осуществлению / С. Стек, С. Кэйси-Лефковиц; под ред. Е. Андроска. - Нью-Йорк и Женева: ООН, ЕЭК, 2000. С. 5.. Эта Конвенция предоставляет общественности публичные права и налагает на государства-участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Несмотря на то, что указанные Конвенции до настоящего времени Россией не ратифицированы, в науке экологического права общепризнано их значение для развития правового регулирования участия общественности Бринчук М.М. Правовой' механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. № 9. С. 51.; Васильева М.И. Общественное участие в принятии экологически значимых решений. M.: РЭФИА 2002. С. 34.; Самончик O.A. Участие общественности в ОВОС в трансграничном аспекте// Государство и право. 2006. № 12. С. 61-69.. В настоящее время они продолжают оставаться наиболее прогрессивными международными актами, регулирующими общественное участие в процессе принятия экологически значимых решений.

Среди международных Конвенций с участием России, касающихся вопросов участия общественности в ОВОС в трансграничном контексте, следует назвать Конвенции ЕЭК ООН «О трансграничном воздействии промышленных аварий и «По охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» (г. Хельсинки, 17 марта 1992г.) Бюллетень международных договоров. 1999. № 10..

Конвенции дают право представителям общественности, находящейся в зоне влияния, высказывать свое мнение по поводу планируемой деятельности и принимать участие в мероприятиях по оценке воздействия на окружающую среду. В Конвенциях сформулированы требования к содержанию материалов по ОВОС, включая учет мнения общественности.

Как предусмотрено в Конвенции «О трансграничном воздействии промышленных аварий», в тех случаях, когда опасная деятельность подлежит оценке воздействия на окружающую среду, такая оценка включает анализ трансграничного воздействия промышленных аварий, которые могут быть вызваны этой опасной деятельностью. При этом сторона происхождения предоставляет общественности, в районах, которые могут быть затронуты, возможность участвовать в соответствующих процедурах с целью выражения мнения в отношении мер по предотвращению аварий и обеспечению готовности к ним.

Согласно» Конвенции «По охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» прибрежные Стороны проводят оценку состояния трансграничных вод, обеспечивают информирование общественности о состоянии трансграничных вод, мерах, предпринимаемых или планируемых с целью предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия, а также об эффективности этих мер.

Анализ норм международного права, показывает, что участие общественности в принятии экологически значимых решений признается одним из основных прав человека. В них установлена не только регламентация таких прав, но и юридические процедуры их защиты. Охрана окружающей среды и экологических прав признается неотъемлемой частью процесса развития мирового сообщества. Международные правовые акты содержат определения основных понятий в сфере участия общественности таких как: экологическая информация, общественность, орган власти и др. В таких актах указывается, что наиболее эффективно экологические вопросы решаются при участии всех заинтересованных граждан на различном уровне. Необходимость участия общественности признается на самых ранних этапах принятия решений. Предусматривается поэтапность проведения общественных консультаций с определением сроков, достаточных для обеспечения эффективного участия. Указывается, что результаты участия общественности должны учитываться в максимальной степени. При этом на усмотрение государств-участников переданы вопросы о формах участия общественности, степени значимости полученного мнения, органах ответственных за проведение общественных консультации.

В российском законодательстве правовое регулирование общественного участия предусмотрено в ряде норм кодифицированных нормативных актов (Земельном кодексе РФ - ст. 1, 31, Градостроительном кодексе РФ - ст. 3, 7, 1В, 23 и др.). В нормах этих кодифицированных актов предусматриваются права общественности в процессе отвода земельных участков, предварительного согласования, места размещения объекта и корреспондирующие им обязанности органов местного самоуправления и т.д. Тем самым закладывается законодательная основа для обеспечения участия общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений в процессе землепользования, использования и охраны др. природных ресурсов.

Так, п. 7 ст. 1 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ среди основных принципов лесного законодательства предусматривает участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах.

Однако Лесной кодекс РФ не содержит правовых норм, обеспечивающих реализацию данного принципа, несмотря на то, что массовая передача лесных участков, находящихся в государственной собственности, на длительный срок в аренду требует учета мнения местного населения. Не установлены законодательно также порядок и формы общественного участия. А на практике, как отмечают специалисты, мнение общественности (местного населения) при предоставлении земельных участков до сих пор учитывалось редко.

С принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключено большое количество объектов (проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и др.), что повлекло за собой невозможность обеспечения участия общественности в составе данной экспертной процедуры. В этой связи вполне обоснованно в науке экологического права разрушению института экологической экспертизы, а как следствие уничтожению ОВОС и общественной экологической экспертизы дана отрицательная оценка Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 5. С.8..

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что нормы кодифицированных актов, несмотря на их важность для обеспечения общественного участия, носят формальный характер, что затрудняет их применение на практике.

Более подробное правовое регулирование общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений осуществляется на основании норм федеральных законов.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрены принципы и права граждан и общественных объединений в сфере охраны окружающей среды, включая право граждан на проведение референдума по этим вопросам (ст. 3, 4, 11, п. 2 ст. 13, ст. 35). Тем самым заложена правовая основа для обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Для реализации в данном процессе такой формы общественного участия как референдум, имеют значение Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253..

Статьей 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» урегулирована правотворческая инициатива граждан, общественных объединений и организации по вопросам местного самоуправления, в числе которых выделяются, например, организация озеленения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов и др. (ст. 14).

Подробная регламентация общественного участия нашла отражение в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (ст. 3, 7, 9, п. 1 ст. 14 4.1, гл. IV). Так, в п. 1 ст. 14 Закона содержится требование о представлении материалов обсуждения объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Согласно ст. 19 Закона граждане и общественные организации (объединений) правомочны:

- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

- направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- получать от федерального органа исполнительной власти и органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения.

В ст. 13 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» предусмотрены права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на получение информации в области использования атомной энергии - запрашивать и получать в установленном законодательством РФ порядке от соответствующих органов исполнительной власти, организаций в пределах их компетенции информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Граждане имеют право бесплатно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории РФ,' а также право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

В ст. 16 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплено, что общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством РФ и субъектов РФ в области охраны окружающей среды и об общественных объединениях. Права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха урегулированы ст.29 Закона. Также граждане и общественные объединения имеют право предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха. Представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ.

Статья 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает следующие права граждан:

- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг;

- вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно- эпидемиологический надзор, предложения об обеспечении санитарно- эпидемиологического благополучия населения.

Из подзаконных нормативных правовых актов для развития общественного участия важное значение имеют Указы Президента РФ, предусматривающие реализацию концепции устойчивого развития, положения которой отражены в Декларации Рио по окружающей среде и развитию. Демократизация механизма принятия экологически значимых решений становиться необходимой составляющей такого развития в силу того, что глобальные проблемы требуют новых подходов и методов решения. Общественное участие является необходимым элементом механизма принятия решений для достижения целей устойчивого развития.

Принятие экологически значимых решений обусловлено также необходимость реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.. Ее стратегическими целями являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Как отмечается в Стратегии, для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества создают условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии, формирования и реализации государственной программы по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации и гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических- ресурсах. Именно участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений является необходимым элементом гражданского общества и способствует достижению целей национальной, в т.ч. экологической, безопасности.

Участие общественности в механизме принятия таких решений определено в Положении о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01 декабря 1997г. № 1511 СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5600.. В нем предусмотрено участие общественности в процедуре разработки и принятия (утверждения) федеральных норм и правил.

Одним из подзаконных актов, наиболее подробно регламентирующих участие общественности, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Положение детально регулирует правила и процедуры общественного участия в процедуре ОВОС. Оно предусматривает принцип обеспечения участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Необходимо расширение законодательного регулирования процедур, форм и направлений общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений на региональном уровне. Однако это не исключает, а, напротив, предполагает дальнейшее развитие федерального законодательства в данной области, направленное на устранение имеющихся пробелов и недостатков.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

Одним из ключевых вопросов в этой области является необходимость ужесточения норм об ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за принятие решений, разрешающих экологически вредную деятельность. В этой связи следует предусмотреть нормы об ответственности государственных органов и должностных лиц за принятие экологически значимых решений без учета мнения общественности. Одним из направлений развития правового регулирования общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений должно стать закрепление гарантий учета мнения общественности в рамках процедур, предусмотренных федеральным законодательством.

Исследование вопросов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений позволило сделать следующие выводы.

Для обеспечения общественного участия в правовом механизме подготовке и принятия экологически значимых решений необходимо:

- законодательное закрепление понятий: «участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений» «общественность» «заинтересованная общественность»;

- дополнение системы принципов, обеспечивающих участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений (с их законодательным закреплением), принципами: свободного доступа к экологической информации; демократизации (государственной) власти; участия общественности с самых ранних стадий подготовки и принятия экологически значимых решений; приоритетности экологических интересов над экономическими, социальными и иными интересами; ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия;

- упорядочить в экологическом законодательстве процедуры общественного участия в зависимости от этапов принятия решений, являющихся отражением тех или иных функций (регулятивной и охранительной);

- присоединиться к Конвенциям ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»;

- внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие принципы и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений;

- принять специальный нормативный правовой акт РФ, устанавливающий единые принципы, формы и процедуры участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, в котором также предусмотреть требование и механизмы обязательного учета общественного мнения, выявленного в рамках законодательно установленных процедур и механизмов общественного участия; определить круг вопросов в области общественного участия, передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ; закрепить нормы о юридической ответственности за нарушение прав общественности в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, а также за принятие решений с определенным уровнем риска, оценкой вероятности аварий и иных негативных последствий;

- закрепить в ст. 31 Земельного кодекса РФ формы участия общественности и предусмотреть сроки и процедуры такого участия; установить формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления;

- для совершенствования правового регулирования общественного участия в процедуре ОВОС урегулировать основные этапы и процедуру проведения общественных обсуждений, закрепив, что обобщающим этапом при их проведении являются общественные слушания; определить порядок и источники предоставления информации общественности; регламентировать механизм учета результатов общественных обсуждений в процессе принятия экологически значимых решений;

- дополнить, ст. 8.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях ответственностью за необоснованный отказ в предоставлении документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы, кроме случаев, когда указанная документация содержит сведения, представляющие охраняемую законом тайну.

Заключение

Проведенное исследование показало, что экологически значимые решения - это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т.д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Общественное участие - это демократический принцип, реализация которого может принести пользу правительству, коммерческим структурам, НКО, местным группам и конкретным гражданам.

Государственные органы могут ощутить реальную пользу от общественного участия:

общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;

общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;

структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций;

предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне не желательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

Были определены приоритетные направления деятельности WWF России:

- развитие и поддержание особо охраняемых природных территорий России (заповедников, национальных парков, заказников и др.);

- охрана редких видов животных и растений. Амурский тигр, дальневосточный леопард, снежный барс, зубр находятся под патронажем WWF;

- развитие общероссийского и регионального природоохранного законодательства;

- создание экономических механизмов для сохранения биологического разнообразия;

- поддержка природоохранного просвещения и образования.

WWF работает на территориях, наиболее важных для сохранения разнообразия живой природы - в так называемых экорегионах. На территории России таких экорегионов четырнадцать, наиболее важными являются Дальний Восток, Алтае-Саяны и Кавказ.

Большинство природоохранных полевых проектов WWF России финансируется из-за рубежа, но WWF прикладывает большие усилия к привлечению средств внутри страны. Сегодня фонд имеет более 17 тысяч индивидуальных сторонников в России, более 30 компаний являются членами Корпоративного Клуба WWF и финансируют проекты WWF.

За время существования WWF в России при содействии Фонда было создано более 50 особо охраняемых природных территорий общей площадью 35 млн га. В Орловской, Брянской и Калужской областях специалистам фонда удалось возродить популяцию европейского зубра - там насчитывается 90 особей. Стабилизировалась численность амурского тигра - сейчас в России около 450 этих животных. Только в 2003 году Фонд поддержал работу 13 антибраконьерских бригад, которыми в Приамурье было задержано 820 нарушителей. В целом в охрану природы России было вложено более $30 млн.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

Совершенствование правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений представляется целесообразным по следующим направлениям:

1) Необходимо присоединиться к Конвенциям ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».

2) Следует внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие принципы и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений.

3) Требуется восстановление правового статуса ОВОС и экологической экспертизы в его первоначальном содержании и объеме.

4) Необходимы разработка и принятие специального нормативного правового акта РФ, устанавливающего единые принципы, формы и процедуры участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, в котором также предусмотреть:

- требование и механизмы обязательного учета общественного мнения, выявленного в рамках законодательно установленных процедур и механизмов общественного участия;

- определить круг вопросов в области общественного участия, передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ;