Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

не предусматривается возможность досудебного решения конфликтов и споров (хотя действующий Гражданский кодекс допускает возможность досудебного рассмотрения);

неоправданно большие полномочия предоставляются организатору конкурса, что грозит произволом и подрывает основы нормальных конкурсных закупок;

не урегулированы такие нормы, как обязательность проведения конкурсов (кроме установленных законодательством случаев), закупка у единственного источника (поставщика) и закупка способом запроса котировок, а также вопросы закупки продукции за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования субъектов РФ.

рассматривая имеющуюся нормативно-правовую базу проведения конкурсных закупок для госнужд можно выделить три классификационных признака конкурсов:

1) по кругу участников:

а) открытые (может участвовать любое лицо);

б) закрытые (могут участвовать только специально приглашенные лица);

в) с ограниченным участием (круг участников не определен, но ограничен страной, наличием специального допуска и т.п.);

2) по допустимости изменения конкурсных требований к продукции в процессе обсуждения конкурсных заявок между организатором и участниками:

а) одноэтапные (переговоры запрещены);

б) двухэтапные (переговоры допускаются);

3) по процедуре допуска к конкурсу:

а) без предварительного (квалификационного) отбора;

б) с предварительным (квалификационным) отбором.

Но в Законе не предусмотрены комбинации разных типов конкурсов.

В связи с тем, что попытки Министерства экономики отразить специфику закупки услуг в нашем законодательстве не увенчались успехом (ни в Положении №305, ни в Законе закупка услуг не выделена никак), российским заказчикам услуг, при организации и проведении сложных конкурсов приходится сталкиваться с рядом серьезных проблем.

Кроме того, предварительный квалификационный отбор при проведении конкурсов по НИОКР в России проводится далеко не всегда, т.к. количество научных организаций в нашей стране на протяжении многих лет остается почти неизменным, новые возникают крайне редко. Уже третий год (с 1998) проходит государственная аккредитация научных организаций, и каждая из них предоставляет соответствующие данные о своей деятельности в Минэкономики, которое, в свою очередь, направляет их в Миннауки России. Этот процесс можно назвать "глобальной предварительной квалификацией". [127,8]

В связи с тем, что крут поставщиков услуг ограничен, то если весь объем закупок отдать одному поставщику, в сегодняшних экономических условиях у проигравших конкурс не будет ресурсов на повышение конкурентоспособности своей продукции, а следовательно, вероятность выигрыша ими последующих конкурсов снизиться. Через какое-то время заказчик останется один на один с монополистом, имея при этом все вытекающие последствия.

1.3 Некоторые проблемы развития и функционирования конкурентных механизмов госзакупок в России

Несмотря на все трудности формирования нормативно- правовой базы проведения конкурсов на закупку товаров, услуг и работ в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ, т.к. обладают следующими положительными чертами:

1. они не только позволяют сокращать расходы государства, но и способствуют снижению коррупции, что дает возможность оздоровления российского государственного аппарата;

подобное сокращение расходов казны не влечет за собой урезывание потребностей государства в продукции -- торги позволяют удовлетворить нужды заказчиков в том же объеме, что и без их проведения, но дешевле;

торги дают возможность расширить бизнес огромному количеству добросовестных предпринимателей, уравнивая их шансы продавать свою продукцию такому крупному клиенту, как государство, с шансами различного рода "привилегированных" (подчас на не вполне законной основе) поставщиков;

торги способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны;

экономия на торгах поддается статистическому анализу и прогнозированию, что позволяет правильно корректировать будущие расходы бюджета (в частности, Минэкономики России, в дополнение к письму от 29.01.98 №ИМ-172/1-35 направило Письмо федеральным органам исполнительной власти РФ от 07.07.98 №АС-539/4-526 "О прогнозе объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, на 1999г")[77].

На сегодняшний день, по различным мировым оценкам, экономия средств закупщика на торгах при условии их корректного проведения (это, кстати, касается не только государства, но и коммерческих структур, путем торгов сокращающих свои издержки) колеблется на уровне 10 -- 15%, хотя доходит и до 50% [7]. В России же в 1999 г. проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок). [17] В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145.9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) - в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). Затраты заказчиков всех уровней на организацию и проведение конкурсов составили 114,12 млн. руб. (0,07%) [125].

Для сдерживания инфляционных процессов в экономике и соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий Правительство РФ 13 октября 1999 г. приняло постановление № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий". Этот документ рекомендует субъектам естественных монополий осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для госнужд.

В соответствии с постановлением Правительства РФ "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 г." и проекта закона "О федеральном бюджете на 2000 год" в Минэкономики разработан прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд на 2000 г. за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В 2000 г. объем закупок продукции для государственных нужд в целом по России оценивается в 433,4 млрд. руб., или 145,6 % к уровню 1999 г.[125]. По данным Госкомстата России, за I квартал 2000г. по итогам кон-курсов заключен 14141 контракт стоимостью 32,64 млрд. рублей, что в 2,1 раза больше, чем в I квартале 1999г.

В настоящее время в Минюсте РФ находится на согласовании четвертая редакция проекта указа Президента Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Что касается проблемы коррупции, то 16 декабря 1999г. в Москве прошла конференция "Россия и мировой опыт противодействия коррупции", на которой состоялась официальная презентация российского отделения "Transparency international" TI-Russia. [108]"Transparency international" (TI) -- это некоммерческая и неправительственная организация, посвятившая себя делу повышения ответственности правительств и борьбе с коррупцией на международном и национальном уровнях. Создана она в 1993 г. и сегодня работает более чем в 60 странах мира. TI действует, используя благотворительные средства, получаемые от различных фондов, правительств, корпораций и частных лиц. Центральное место в деятельности этой организации занимают превентивные меры и проведение реформ, формирование общественного мнения, в основе которого лежит понимание значимости борьбы с коррупцией и, главное, уверенности в возможности ее обуздания. Опыт показывает, что эти методы действенны.

В 2000 г. Российское отделение TI начинает реализацию целого ряда проектов. В частности, планируется изучение функционирования российской системы государственных закупок, законодательства в этой области, опыта борьбы с коррупцией при госзакупках в регионах, проведение семинаров.

Помимо несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения торгов выявила и другие проблемы, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

Отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников.^ 11] Для решения данной проблемы были изданы соответствующие Постановления Правительства РФ (от 18.11.97 №1443, от 03.09.98 №1022 [83]). Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России: за период с 1998 по 2000 год Институтом госзакупок ВШЭ подготовлено около 2500 специалистов из органов исполнительной власти всех уровней, проводящих госзакупки, а также организаций и предприятий, поставляющих продукцию для государственных, региональных и муниципальных нужд.

Заказчиками допускается упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.

Монополизм крупных организаций и предприятий в регионах, которые стремятся диктовать заказчику свои условия. В отдельных регионах еще не созданы тендерные комитеты, а некоторые из них ограничивают свою деятельность сбором информации о проведенных торгах.

Серьезные недостатки договорной практики. В ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимного амнистирования, без использования мер имущественной ответственности.

Ключевым вопросом развития системы организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в виде конкурсов в России является обеспечение гласности и прозрачности. Информация о конкурсных торгах разрознена, не упорядочена, получение ее в систематизированном виде потенциальными участниками торгов не организовано.

Отсутствие практики применения частичной поставки (дробления на лоты) в связи с трудностями ее реализации и большими пробелами в нормативно-правовой базе.

Крайне низкая дисциплина соблюдения контрактов среди российских предпринимателей [112]. Проблема заключается в том, что в настоящее время в России формирование рыночной среды находится еще на начальной стадии и сразу достигнуть такого ее уровня, который сложился в странах с многолетними рыночными традициями, чрезвычайно трудно.

Руководители многих структур управления проявляют недальновидность, полагаются при выборе того или иного поставщика лишь на собственный опыт и не учитывают современные экономические условия.

Ошибки и проявления коррупции со стороны руководителей тендерных комитетов и организаторов торгов, связанные с недостаточной гласностью процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов.

Недостатки в системе и механизме текущего финансирования закупок и поставок продукции для госнужд (в частности, несвоевременное финансирование), которые при наличии жестких контрактных цен приводят к убыткам поставщиков.

Отсутствие специализированного профессионального программного обеспечения, способствующего оптимизации процесса подготовки и приема конкурсной документации, а также объективному выбору победителя.

Отсутствие баз данных по складывающимся отечественным и мировым ценам на товары, работы и услуги, необходимые всем участникам конкурсных торгов.

Одной из наиболее сложных проблем контрактного ценообразования является определение ориентировочных цен для проведения торгов. Сложность вопроса определяется рядом факторов: отсутствием надежной статистической и методической базы по свободным рыночным ценам, учетом идеологии проведения конкретных торгов, объективно большой дифференциацией цен и затрат по территориям и по конкретным производителям. Современное состояние экономики и статистики крайне затрудняет формирование надежной базы для определения ориентировочных цен торгов.

По существующему положению нормативные документы, носящие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Минюсте (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 №1009 "Об утверждении "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", и от 11.12.97 №1538).[119] До этой регистрации документы могут носить лишь рекомендательный характер. В связи с этим у многих поставщиков возникают проблемы с использованием тех или иных нормативных актов, т.к. многие их них не прошли регистрацию в Минюсте, а значит, не могут быть использованы в суде.

Однако все эти проблемы не перевешивают очевидных позитивных результатов функционирования системы торгов в России, как при поставках для госнужд, так и для экономики в целом. Так в 1999 г. было проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок), из них на федеральном уровне - 34 272, на уровне субъектов РФ - 58 377, и на муниципальном уровне - 78 879. [17]. В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145,9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). [125] Немаловажно, что в 1999 г. доля закупок, произведенных на конкурсной основе, увеличилась в 2 раза. Если в 1998 г. этот показатель составил 18,6 %, то в 1999 г. -- 37,2% [125].

13 октября 1999 г. Правительство РФ своим постановлением № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения" установило, что "Министерство экономики РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения" [84], как было предусмотрено ст.4 Федерального Закона от 06.05.99 №97-ФЗ).

"В целях формирования номенклатуры продукции для федеральных государственных нужд, повышения ее качества и конкурентоспособности на мировом рынке", Правительство РФ издало постановление от 11.01.2000 № 26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В соответствии с этим постановлением:

S создается федеральная система каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

S работы по созданию системы и методическое обеспечение ее работы возложено на Госкомстат России;

S создается Межведомственный совет по каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

S утверждены Основные положения создания федеральной системы каталогизации продукции и Положение о Межведомственном совете, включая его состав (в состав совета входят представители Госстандарта России, Минобороны России, Минэкономики России, ФПС России, ФСБ России, Минторга России, МЧС России, Минюста России и др.).

В планах Минэкономики на ближайшее будущее (как отмечалось на заседании "Круглого стола" в Минэкономики России 02.02.2000) [69]: планируется организовывать централизованные конкурсы на закупку товаров, работ, услуг по программам обеспечения Севера и приравненных к ним регионов; прогноз объемов государственных закупок на 2000 год - 433 млрд. руб. (+45% к уровню 1999 года), что составит порядка 8% от ВВП (+1% к уровню 1999 года); при проверке деятельности государственных заказчиков по организации закупок товаров, работ, услуг будет обращать пристальное внимание:

а) на сроки и место публикации извещения о проведении конкурсов;

б) на привлечение субъектов малого предпринимательства к участию в
процедурах размещения государственного заказа (см. ст. 6 и 14 Федерального
закона от 14.06.95 № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предприни
мательства в Российской Федерации").

Подписанное 4 апреля 2000г. распоряжение Правительства № 502-р наделяет Минэкономики России дополнительными полномочиями в области госзакупок. Теперь Минэкономики России имеет право на проведение проверок деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления государственных закупок. Кроме того, бюллетень "Конкурсные торги" определен официальным печатным изданием уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Таким образом, в соответствии с Законом федеральные органы исполнительной власти обязаны публиковать в "Конкурсных торгах" извещения об открытых конкурсах и их результатах [89].

В последние годы, в связи с признанием эффективности механизма закупок активно ведутся работы по формирования городских систем закупок в гг. Москва и Санкт-Петербург. Для обеспечения распространения информации о проводимых за счет городских средств торгах создан журнал Московские торги", в Санкт-Петербурге выходит бюллетень "Городской заказ Санкт-Петербурга", а в Республике Татарстан начат выпуск газеты Торги. Аукционы. Конкурсы" [26].

Очень перспективным направлением развития организации закупок является система электронно-лотовых торгов в сети Интернет. С распространением информационных технологий и повышением общей компьютерной грамотно сти появление виртуальных торгов (конкурсов) станет фактом. Данный вид взаимодействия между поставщиком товаров и услуг и их потребителем имеет множество преимуществ:

доступность (участвовать в торгах может удовлетворяющий квалификационным требованиям поставщик из любой точки страны);

актуальность (так как торги проводятся по необходимости, результат известен практически в день размещения заказа в сети Интернет);

эффективность (небольшие издержки при большем разнообразии предлагаемого товара по самым низким реальным ценам) [40].

Из недостатков электронной торговли существенным является только один: основа таких торгов -- жесткая платежная дисциплина, базирующаяся на принципе "заплатил -- получи", и пока в России это правило не превратится в норму во всех сферах товарных отношений, электронная коммерция останется для госучреждений недостижимой мечтой.

К сожалению, Российская часть Интернет (РуНет) довольно-таки бедна серьезными проектами, касающимися темы конкурсных закупок. Можно сказать, что пока в РуНет еще не создана информационная структура по конкурсным закупкам -- это дело будущего, хочется верить, что недалекого.

Из имеющегося стоит отметить: Торгово-промышленную палату РФ и ее Сеть делового сотрудничества, сайт Федерального центра проектного финансирования, сайт бюллетеня "Конкурсные Торги" и сайт "Госзакупки".

В связи с тем, что долгие годы в эпоху "строительства коммунизма", конкурсные торги на закупку не применялись, до 1997г. у нас в стране практически отсутствовали специалисты и какие - либо учебные пособия в этой области. С этими проблемами столкнулось Минэкономики в процессе реализации постановления Правительства РФ от 18.11.97. № 1443. И тогда на подготовку 45 преподавателей мультипликаторов и написание учебного пособия по государственным закупкам Всемирный банк выделил грант в 200 тыс. долл. США [111]. На сегодняшний день ситуация немного изменилась к лучшему, однако научной литературы в этой области до сих пор ничтожно мало.

Первая серьезная работа о конкурсных торгах в России вышла в свет совсем недавно (в апреле 2000г.) - это книга "Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд". Ее авторами являются Смирнов В.И. и Нестерович Н.В., разработавшие проект Указа Президента РФ от 08.04.97 № 305 и Закона (ФЗ-97) профессора Кафедры госзакупок ГУ-ВШЭ и преподаватели Института госзакупок ГУ- ВШЭ. Ответственным редактором стал А.Г. Свинаренко - Первый зам. Министра экономики РФ, курирующий вопросы госзакупок. В книге, в частности, изложены: общие сведения об организации закупок продукции для госнужд, планирование процесса закупок, процедура открытого конкурса, особенности применения других способов закупки (строительных работ и закупок услуг), разрешение разногласий. [67]

Через месяц вышла еще одна книга, посвященная вопросам государственных закупок: "Становление рыночной системы государственных закупок в России".[109] Основная часть написана теми же авторами (Смирнов В.И. и Не-стерович Н.В.), которые написали первую книгу по этой тематике. Дополнительно включены следующие разделы и отдельные статьи: история госзакупок в России начиная с XVII века и заканчивая настоящим моментом; международный опыт организации государственных закупок; закупка НИОКР для госнужд; специфика закупки сложных систем; проблемы участия малого предпринимательства в госзакупках; информационное обеспечение и роль СМИ в госзакупках; подготовка кадров для системы государственных закупок и др.

Таким образом, анализ исторического развития системы конкурсных закупок для госнужд в России показал, что к началу XX века Россия имела довольно развитую институциональную и законодательную базы функционирования системы госзакупок. Однако в связи с изменившимся политическим строем, а вследствие этого и экономической политикой, в нашем государстве к началу 90-х годов XX века был забыт весь накопленный в этой сфере опыт и знания.

Вместе с тем, анализ законодательной и нормативной методической базы новой эры конкурсных торгов в России, начавшейся в 90 - х гг., выявил ее очевидное несовершенство, что наряду с существующими серьезными проблемами в практике организации и проведения конкурсных торгов, препятствует эффективному функционированию системы конкурсных закупок.

Однако все эти отрицательные стороны не перевешивают положительного эффекта, которого удалось достичь, используя конкурсные механизмы при осуществлении госзакупок. В связи с тем, что Россия, пока что, приобрела небольшой, как отрицательный, так и положительный опыт, в сфере госзакупок, и учитывая новизну данного механизма в российской практике, следует больше внимания уделять богатейшему мировому опыту, накопленному в XX веке. Именно его изучение и позволит избежать многих ошибок при создании законодательной и нормативно - методической базы конкурсных торгов в России. Многие практические проблемы в сфере госзакупок так же можно решать, применяя опыт развитых стран. Кроме того, в этой связи большой интерес представляет опыт международных организаций, работающих со многими странами и сумевшими выработать достаточно универсальные и эффективные процедуры конкурсных торгов.

Исходя из вышесказанного, далее предметом данного диссертационного исследования станет мировой опыт проведения конкурсных торгов на закупку продукции, работ и услуг. В частности, будет рассмотрен опыт США, Германии, а также наиболее крупных международных организаций: Всемирного банка, ООН, ВТО и ЕБРР.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ПУТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИРОВОГО ОПЫТА ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСНЫХ ТОРГОВ НА ЗАКУПКУ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ

2 1 Анализ организации государственных закупок в США и Германии

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. В США доля госзакупок составляет около 15 % национального бюджета, т.е. 200 млрд. долл. в год [67]. Столь значительные объемы госзакупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. В силу особенностей исторического развития США, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы госзакупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, с довольно сильным государственным сектором в производственной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышленный потенциал США, включая и производство вооружений, всегда находился в основном в частных руках. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Небывалый рост объема госзакупок в США в XX в. послужил причиной создания и совершенствования соответствующей законодательной базы. В 1930г. совокупный ежегодный объем госзакупок составлял порядка 8,5 млрд. долл., из них - 1,3 млрд. долл. закупки федерального правительства (остальное -закупки госорганов штатов, графств, муниципальных округов), а в 1950 г. общий объем был равен 37,9 млрд. долл. (в т.ч. федеральные - 18,4 млрд. долл.), в 1970 г. - 219,5 и 96,2 млрд. долл. соответственно, а в 1995г. объем госзакупок в США достиг почти 1500 млрд. долл., причем до 500 млрд. долл. приходилось на федеральные закупки и до 1000 млрд. долл. - на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, об обладающих самостоятельным бюджетом. [80] (см. Диаграмма 1). При этом 80% из общего федерального объема составляют закупки по линии МО США.

Первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. Этим законом министерствам финансов и обороны были даны полномочия осуществлять закупки от имени американского государства. Затем законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и осуществляющих их органов.

В развитии системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн (первой и второй мировых, войны в Корее) государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военных действий), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды, под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа к госзаказам, происходил возврат к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличению времени, необходимого для соблюдения процедур) и стремлением к обеспечению гибкости в соответствии с меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая ответственность конкретных лиц, увеличивало возможности для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто противоречила необходимости решения иных общественно значимых задач, таких, как развитие собственного производства, решение социальных проблем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после Великой депрессии в американское законодательство о государственных закупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых на исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя подобные требования удорожали производство, они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества продукции.[80]

К этому же времени относится принятие известного закона "Покупай американское" (Buy American Act, 1933), направленного на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных товаров (за исключением некоторых "критически важных"), но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах) [81,144]. Несмотря на то, что протекционизм в отношении местных производителей в настоящее время не играет заметной роли, законодательство о закупках и сейчас используется для решения некоторых социальных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции установлены для малого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах контракты на поставки отдельных товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны заключаться только с подрядчиками, входящими в Промышленную корпорацию федеральных тюрем.

Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирования госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система.

S справедливость в обеспечении доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам,

S прозрачность (транспарентность) закупочных процедур,

S экономичность процесса закупок,

S эффективность расходования бюджетных средств,

S строгая отчетность ответственных за закупки лиц.

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR -- Federal Acquisition Regulations). В этом своде правил определены принципы политики в области закупок, а также установлены многочисленные и подробно изложенные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Правила закупок для федеральных нужд" (далее -- Правила FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму 25 тыс. долл. США и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение" (Defence Federal Acquisition Regulation - Supplement, далее - Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR.

Правила DFARS также содержат более 1000 страниц и включают в себя разделы, соответствующие разделам Правил FAR. Каждый раздел этого дополнения содержит информацию, необходимую для соблюдения в рамках МО политики и процедур, изложенных в Правилах FAR, a также различные другие положения, описание процедур, статьи контрактов и т.д., которые необходимы для удовлетворения особых потребностей МО. Кроме того, Правила DFARS содержат семь собственных дополнений и два приложения.

Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном уровне. Около 500 страниц в этих документах занимают типовые статьи контрактов и еще около 250 страниц -- различные типовые формы.

Интересен сам принцип построения и издания Правил FAR и DFARS. Все разделы, главы и параграфы имеют сквозную нумерацию и печатаются в виде свободных листов, подшитых в папки. Принимаемые изменения и дополнения к Правилам рассылаются по подписке также в виде свободных листов, которые вкладываются в папки, при этом изымаются утратившие силу разделы и параграфы. Новым подписчикам высылается так называемый базовый набор действующих на данный момент правил, а в дальнейшем -- все изменения по мере их появления. Правила закупок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представляют собой общедоступную информацию, получателями подписки могут быть как правительственные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно участвующие в выполнении госзаказов.

Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy) [130]. Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в постоянный государственный орган. Как признают американские эксперты, работа Управления, особенно на первых этапах, протекала в обстановке противоречий, прежде всего с министерством обороны, которое критиковало УФЗП за "бюрократизм" и неспособность учитывать специфические задачи других ведомств. Основываясь на приобретенном опыте, тем же законом 1988 г. был создан межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council), на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области.

В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен. В отдельные периоды право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства. В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают: министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИ-ОКР в энергетике (Energy Research and Development Agency--ядерная программа США) и Администрация общих услуг (General Services Administration) -- организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США. [80]

Федеральные государственные органы США построены по функциональному принципу и, за исключением вышеперечисленные ведомства (в силу значительного объема закупок и режима секретности), не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность. В связи с этим их потребности ограничены лишь тем, что необходимо для служебной деятельности.

Администрация общих услуг (АОУ) закупает централизованно и хранит на своих складах ("розничных магазинах") материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата (бумага, компьютеры, копировальные машины и т.д.). Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг (АОУ) заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются. За время существования АОУ, основанной в 1949 г., неоднократно возникали скандалы, связанные с коррупцией и злоупотреблением, однако за последние 10 -- 15 лет ее деятельность была введена в более строгие рамки и существенно усовершенствована [80].

Следует отметить тот факт, что государственные чиновники, занимающиеся закупками, в США представляют собой особую должностную группу, именуемую "Сотрудники по закупкам" (Contracting Officers). Иногда общий объем функций, связанных с закупками, разделяется: сотрудники по контрактации (Procurement Contracting Officers) занимаются только заключением контрактов, а сотрудники по администрированию контрактов (Administrative Contracting Officers) осуществляют контроль за выполнением уже заключенных контрактов. Это довольно значительная профессиональная группа госслужащих: в министерстве обороны США - от 30 до 40 тыс. человек, В АОУ - более 20 тыс. (включая продавцов принадлежащих АОУ магазинов).[80]

Как отмечают американские эксперты, работа "государственных закупщиков" требует высокой квалификации и налагает огромную ответственность. Образно говоря, закупщики работают как бы "в аквариуме", поскольку каждый их шаг контролируется государственными ревизионными службами. Их деятельность с одной стороны находится под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а с другой подвергается различным воздействиям со стороны поставщиков, "проталкивающих" свои товары и услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур закупок, соблюдая которые они обеспечивают собственную профессиональную безопасность. В 1976 г. был образован Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля, и, принимая во внимание "чувствительность" должности закупщика, Конгресс США законом 1988 г. установил требования к добропорядочности данной категории служащих (стандарты этического поведения). Зарплата сотрудников по закупкам в среднем выше, чем у других категорий федеральных служащих, что вполне обоснованно, учитывая как требующуюся квалификацию, так и уровень ответственности и "соблазнов".

За исключением небольшого числа специально оговоренных случаев, все государственные закупки распределяются на конкурсной основе, т.к. открытая конкуренция: приводит к "справедливым", умеренным ценам; гарантирует равные возможности всех предприятий и фирм; помогает избежать коррупции в распределении госзаказов.

В большинстве случаев полноценная открытая конкуренция за получение государственных заказов достигается при использовании открытых торгов с подачей заявок в запечатанных конвертах. В то же время правилами допускается использование закрытых торгов, а также метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в ходе переговоров с ними. Очень редко и только в особых случаях разрешается осуществлять закупки товаров или услуг посредством неконкурентных процедур (закупки у единственного источника). В подобных обстоятельствах должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования данного метода, а также свой выбор.

В настоящее время в закупочной политике государства особый упор делается именно на использование конкуренции. Даже военное ведомство США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения.

Особое внимание в США уделяется всемерному привлечению малого бизнеса к выполнению государственных контрактов, в том числе и на субподрядных условиях. Законодательство требует выделения определенной доли первичных контрактов (эта доля различна в зависимости от предмета закупок); при заключении крупных контрактов в качестве одного из критериев отбора вводится обязательное привлечение малых фирм к субподрядам в размере установленного процента от общей стоимости заказа.

Особенно активно идет процесс привлечения малого бизнеса для участия в НИОКР. Очень часто именно небольшие фирмы привлекают мобильные и весьма продуктивные группы исследователей, а иногда такие группы создаются специально для реализации перспективной научно-технической идеи. Министерство обороны США каждый год публикует перечень тем интересующих его научных разработок и исследований, работу над которыми оно готово осуществлять на основе контрактов с малыми предприятиями инновационного и исследовательского профиля. Программа МО по привлечению малых фирм состоит из нескольких этапов, соответствующих стадиям реализации определенной идеи, с подключением на завершающей фазе достаточно крупных фирм, обладающих ресурсами для воплощения идеи в производстве.

При общей государственной политике поддержки малого бизнеса практика показывает, что самим госзаказчикам и их сотрудникам проще иметь дело с ограниченным количеством крупных фирм, чем с многочисленными мелкими поставщиками. В связи с тем, что самый простой способ "отсечь" мелкого поставщика -- сделать вывод о его несоответствии, в США был установлен особый порядок определения "правомочности" малых предприятий. Если сотрудник по закупкам выносит решение о несоответствии малого предприятия, предложившего в ходе торгов минимальную цену, то такое решение в обязательном порядке направляется в Администрацию по делам малого бизнеса (АМБ), которая имеет право провести свою собственную оценку соответствия малого предприятия по принятым критериям, и должностные лица, ответственные за закупки, обязаны подчиниться решению АМБ.

В США активно применяются преференции, которые предоставляются при закупках на федеральном уровне, уровне штатов и муниципалитетов. В преференциальных программах различных уровней дается описание и определение преференциальных групп (предприятия представителей национальных меньшинств; малый бизнес; предприятия, находящиеся в невыгодных условиях; ветераны; зоны с избыточной рабочей силой; отечественные производители в целом), указываются соответствующие цели, а также устанавливаются процедуры их применения.

Применяются два метода: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп, исходя из федеральных законов или законов штатов. [67]

Применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции.

Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных льготных групп. Например, для поддержки отечественных производителей применительно к крупному бизнесу устанавливается 6% преференциальный коэффициент, а к малому - 12%.

Формально федеральное законодательство США - Правила FAR - не распространяется на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. С 1960 г. в стране предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, однако только некоторые штаты привели свои законы в соответствие с рекомендациями. Хотя каждый штат США имеет собственные законы о закупках, все эти законы опираются на общепринятые принципы и имеют много общего. К тому же закупки местных органов концентрируются на сравнительно небольшой группе товаров и услуг (строительные работы, медицинские товары) и не включают, как правило, закупки сложной техники, как, например, вооружения. Но не смотря на это федеральное правительство США требует соблюдения своих правил при закупках, осуществляемых за счет средств трансфертов из федерального бюджета.

Не безынтересен для формирующейся российской системы организации закупок для государственных нужд опыт Германии в этой сфере.

Центральным пунктом социальной, ориентированной на конкурентную среду, рыночной экономики в том виде, в котором она существует в Германии, является свободная экономическая деятельность всех участников рынка, где основную роль играет частный сектор. Государство определяет правовые рамки и приоритеты экономической политики, ориентируясь на которые субъекты экономики могут действовать по своему усмотрению.

Основной принцип: свободное развитие экономики и общества на основе федерализма. При этом государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики. Государство также обязано действовать в рыночных условиях, то есть в конкурентной среде. Сказанное относится и к системе размещения государственных заказов.

В связи с тем, что государственные учреждения и частные хозяйствующие субъекты при осуществлении ими экономическом деятельности имеют равные права, отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право.

Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. При исполнении бюджетов они не зависят друг от друга. Рамки расходной части бюджетов определяются объемами поступающих доходов, то есть налоговых поступлений, налоговых трансфертов и платы, взимаемой за оказанные услуги.

Для каждого госучреждения ежегодно составляются и утверждаются бюджетные задания, которые входят составными частями в федеральный бюджет. В конце каждого бюджетного года проверяется исполнение этих заданий и подтверждается правомерность расходования средств по ним. Исходя из требования экономного расходования бюджетных средств, госучреждения используют открытые (публичные) торги на поставку товаров и услуг для государственных нужд, как наиболее эффективный способ достижения поставленной цели.

Порядок проведения конкурсов и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики Германии. Правила формирования госзаказа на услуги изложены в трех основных нормативных документах, учитывающих специфику трех основных видов услуг[124]:

Положение о госзаказе на услуги (VOL), части "А" и "Б" от 12.05.97;

Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части "А" и "Б" от 03.07.96, Закон о внесении изменений в Закон о принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов от 22.02.94, а также Порядок проверки исполнения бюджета от 22.02.94;

Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12.05.97 (регулирует вопросы, связанные с работами, выполняемыми на гонорарной основе).

К "лицам свободных профессий" относятся, в частности, архитекторы-проектировщики, инженеры и землеустроители, работающие на гонорарной основе, адвокаты, нотариусы, врачи, в том числе зубные и ветеринарные, аптекари, налоговые советники, лоцманы, а также лица творческих профессий, например дизайнеры и т.п. Работой, выполняемой на гонорарной основе, считается самостоятельная научная, писательская, художественная, преподавательская и воспитательная деятельность. Под действие Положения подпадают заказы стоимостью более 200 ЭКЮ (без НДС), если §2 Положения не предусмотрено другое. В частности, данное Положение распространяется на "не поддающиеся однозначному и исчерпывающему описанию услуги, оказываемые лицами свободных профессий". Под работами в нормативных документах понимаются поставки товаров и услуг, за исключением строительных, по которым действуют особые правила (VOB).

Главным принципом перечисленных выше документов является размещение заказов на конкурсной основе. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение госзаказа. И т.к. наилучшим инструментом, позволяющим добиться максимальной гласности, является открытый конкурс, размещение госзаказов происходит, как правило, именно в этой форме. [124]

Помимо этого госзаказ может размещаться по итогам закрытого конкурса. Приглашения на участие в нем рассылаются в установленном порядке ограниченному числу возможных исполнителей. Это происходит в тех случаях, когда специфика работ (услуг), являющихся предметом конкурса, предполагает, что они могут быть выполнены лишь ограниченным кругом предприятий, так как требуют специальных знаний, наличия соответствующих производственных мощностей и т.п.

К размещению госзаказа без объявления конкурса прибегают в исключительных случаях, когда этого требуют особые, однозначно определенные законом обстоятельства.

Закрытому конкурсу или внеконкурсному размещению госзаказа по возможности должно предшествовать публичное приглашение к участию в конкурсе (так называемый закрытый конкурс с предварительным отбором участников), чтобы выявить более широкий круг возможных исполнителей.

В конкурсах на выполнение госзаказа могут принимать участие также иностранные фирмы, если они по законам ЕС вправе выполнять данные работы. Запрещается оказывать предпочтение отечественным оферентам.

Публикация перечня условий участия в конкурсе должна содержать максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Обычно она публикуется в Правительственном вестнике ("Bimdesanzeiger") и, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Требования к содержанию объявления о конкурсе подробно изложены в соответствующих Положениях о госзаказах (VOE, VOB, VOF). В них, например, указываются форма и сроки подачи заявок, порядок возмещения расходов, связанных с участием в конкурсе (подготовка и тиражирование требуемой документации: планов, чертежей и т.п.), точные реквизиты подаваемых заявок, порядок их рассмотрения, вопросы гарантий и ответственности.

Отличительной чертой организации процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

При определении победителя конкурса осуществляется отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом помимо цены в расчет принимаются дополнительные критерии, в частности, технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Для этого от участников конкурса в дополнение к сведениям, указанным в заявке, может быть потребована дополнительная информация, а также свидетельства их финансовой состоятельности и профессиональной компетентности, включая отчеты и финансовые балансы за последние годы. Порядок и основания для запроса этой и другой документации подробно расписаны в Положениях о госзаказах.

Поступающие в конкурсную комиссию в запечатанном конверте заявки регистрируются и хранятся нейтральным лицом до дня проведения конкурса. Сразу после истечения срока подачи заявок конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом не присутствуют [124]. Составляется протокол процесса рассмотрения заявок и проверки правильности их оформления, в котором указываются адреса участников конкурса. Его подписывают председатель конкурсной комиссии и представитель заказчика. Заказчик вправе использовать сведения, содержащиеся в заявке, и возможные дополнительные предложения конкурсанта "только в целях проверки и оценки рассматриваемой заявки".