Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

Окончательное размещение заказа происходит в форме заключения договора в соответствии с действующими юридическими нормами. Все споры и разногласия разрешаются в соответствии с нормами гражданского судопроизводства.

Конкурс может быть признан несостоявшимся, если: не поступило ни одной заявки, отвечающей объявленным условиям конкурса; условия заказа существенно изменились; по другим веским причинам. Об этом незамедлительно извещают оферентов, а при проведении повторного конкурса условия объявлл ются заново.

В целом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для обеих сторон и тем самым макси мально обеспечить их конкурентный характер.

В соответствии с принципом независимости при осуществлении закупок, госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа (технология контроля подробно изложена в Инструкции по проведению ревизий и проверок).

Проверки осуществляются очень подробно независимой комиссией Федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным органом федеральной земли. В частности, даже министр экономики отчитывается за расходование бюджетных средств учреждениями и организациями, входящими в систему его министерства, а также по государственным программам поддержки в рамках его министерства.

Эффективную структуру экономики Германии обеспечивает множество малых и средних предприятий и фирм. Для их поддержки в правилах конкурсного размещения госзаказов предусмотрена возможность деления крупного заказа на отдельные лоты, а при неконкурсном - предписывается обязательная ротация поставщиков. Тем самым даже при размещении заказов на крупные строительные объекты обеспечивается участие в конкурсах в качестве субподрядчиков малых и средних фирм из различных регионов страны.

Объявление общенациональных, а также европейских конкурсов способствует оптимизации состава оферентов.

На сферу военных заказов распространяются те же экономические принципы и законы, которые действуют в частном секторе экономики, в частности, правила размещения заказов. А возможность размещения госзаказа через закрытый конкурс и на внеконкурсной основе позволяет учесть особенности и специфику военной сферы.

Вследствие введения в законодательство Германии норм и требований общеевропейского законодательства в части допуска к национальным конкурсам фирм из других стран -- членов ЕС, многие тендеры приобрели международный характер.

Анализ опыта организации закупок и размещения заказов для госнужд в США и Германии показывает, что существующие в этих странах порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, т.к. были разработаны с учетом экономической политики государств, национальной специфики организации производства, менталитета, сложившихся объективных экономических отношений, особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти.

Хотелось бы подчеркнуть, что наиболее важными чертами функционирования конкурсных торгов на закупку товаров, работ и услуг для госнужд, позволяющими достичь целей торгов, в этих странах, являются:

детальное и точное описания предмета закупок;

строгое выполнение сторонами - участниками торгов существующих правил и инструкций;

использование преференций;

активное привлечение и поддержка участия малых предприятий в конкурсных торгах;

^ разработанная и эффективно действующая на практике система контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца;

отработанный механизм досудебного разрешения споров;

активное внедрение в процесс осуществления закупок для государственных нужд электронной торговли, являющейся ключевым направление экономического развития в XXI веке.

Наряду с положительным опытом, нельзя не отметить наличие проблем, к сожалению, являющихся общими как для систем госзаказов США и Германии, так и для других стран. Это прежде всего коррумпированность чиновников, излишняя жесткость правил, недостаточно развитый в законодательной базе учет специфических особенностей закупки услуг, нерешенные вопросы практического применения электронно-лотовых торгов на международном уровне, зарегламентированность процесса организации закупок, существование нестыковок в законах о закупках для госнужд на федеральном и местном уровнях власти.

2.2 Роль международных организаций (Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР) в развитии конкурсных торгов

К сожалению, подробно описать и проанализировать опыт ведущих международных организаций в области осуществления закупок на конкурсной основе в рамках одной диссертации представляется невозможным. Однако важность и необходимость изучения и применения опыта этих организаций трудно переоценить (с помощью конкурсных торгов международные финансовые организации экономят около 20 млрд. долл. США ежегодно). В связи с этим хотелось бы описать лишь важнейшие черты развития конкурсных торгов в рамках международных организаций.

Одной из ведущих международных финансовых организаций является Всемирный банк [106,153]. Группа Всемирного банка состоит из пяти организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP), Международная финансовая корпорация. (МФК), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) И Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦИУС) (см. Приложение 2) [ 121 ].

МБРР (часто именно его и подразумевают, говоря о Всемирном или Мировом банке) призван содействовать стабилизации и росту экономики в развивающихся странах и новых независимых государствах путем предоставления технической и организационной помощи, а также необходимого капитала в форме возвратных процентных займов. При этом финансовые средства предоставляются под конкретные проекты и должны использоваться только на цели этих проектов. Никакое иное расходование заемных средств не допускается.

Важными принципами заимствования являются организация экономного и эффективного использования средств и поощрение развития международной торговли, в том числе за счет широкого применения механизмов конкурсных торгов. Весь процесс расходования средств контролируется Банком, который отслеживает все ключевые моменты использования займов.

По оценкам экспертов G-7, суммарный объем финансовых средств, предоставленных России за период 1991-1997 гг., составил около 90,5 млрд. долларов США. (см. Диаграмма 2) Они поступают в рамках двусторонних межгосударственных программ, технической и гуманитарной помощи, а также в форме займов (целевых и бюджетозамещающих), экспортных кредитов и инвестиций. Кроме того, важными источниками финансовых средств являются Парижский и Лондонский клубы кредиторов[51].

Основной объем финансового содействия Российской Федерации из средств международных финансовых институтов формируется за счет займов группы Всемирного банка.

По состоянию на конец 1997г. портфель действующих проектов по займам МБРР составлял 29 займов на сумму 6,363 млрд. долларов США. Общее число займов, включая бюджетозамещающие, 36.

Диаграмма 2Соотношение источников международного содействия России (1991 -- 1997 гг.)

B 1998-1999г. соотношение источников международного содействия существенных изменений не претерпело. Стоит отметить лишь некоторое уменьшение доли частных инвесторов, как следствие кризиса 1998г. и отсутствия экономической стабильности.

Реализация займа Всемирного Банка предусматривает следующие этапы:

Постановка задачи. Разработчик в общем виде определяет цели и задачи. Выясняются возможности проведения технико-экономических обоснований проекта на достаточно качественном уровне.

Подготовка проекта. Проводится конкретизация целей и задач, составляется план закупок и устанавливается способ закупки. В идеале надо определить: какие контракты необходимо заключить и в какие сроки. Проект передается для согласования во Всемирный банк.

Оценка проекта специалистами Всемирного банка. При этом основная решаемая задача состоит в определении целесообразности участия Всемирного банка в проекте - устанавливается возможность возвращения кредитов в установленные сроки.

Переговоры. Их проводит Всемирный банк с правительством страныполучателя кредита. Определяются размеры ссуды и подписывается соглашение о ссуде. Следует учитывать, что максимально возможная доля участия Всемирного банка в проекте не может превышать 80%.

Осуществление проекта. После заключения соглашения о займе между страной и Всемирным банком и вступления его в силу наступает основной этап реализации соглашения. Для его осуществления создается Группа реализации проекта (далее - ГРП), а таюке привлекаются на контрактной основе наиболее компетентные консультанты. В случае если займ бюджетозамещающий, ГРП не создается, и средства займа направляются в госбюджет. Главной задачей деятельности ГРП является детальная проработка проекта и рациональное использование средств займа. Для непосредственной реализации проекта ГРП проводит закупки товаров, строительных работ и консультационных услуг на основе конкурсного отбора поставщиков. Затем ГРП отчитывается о результатах своей деятельности перед Правительством страны и Всемирным банком.

В конечном итоге страна-заемщик Всемирного банка получает двойной источник для экономического развития: с одной стороны, достигается цель займа, с другой стороны, появляются коммерческие предложения для отечественных фирм, оживляющие внутренний рынок, причем финансовые ресурсы, привлеченные в рамках заимствования, не покидают пределов страны.

Закупки по проектам в рамках займа Всемирного банка осуществляются как в стране, в которой реализуется заем, так и на мировом рынке. В зависимости от суммы займа и требований, предъявляемых к объекту закупки, используются методы закупок, представленные в таблице 1.

Таблица 1

Название Метод Международная

закупки классификация

Национальные (местные) закупки НЗ LS

Международные закупки МЗ IS

Национальные конкурсные торги

(проводятся в соответствии с процедурами НКТ NCB

страны-заемщика)

Международные конкурсные торги мкт TCR

(основной метод закупок)

Ограниченные международные торги ОМТ LICB

Отбор местного консультанта ОМК SLF

Документ, регламентирующий правила осуществления проектов, частично или полностью финансируемые из средств займов МБРР или кредитов МАР_; и содержащий информацию о порядке закупки товаров и работ_: необходимых для реализации проекта (включая сопутствующие услуги) называется "Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP" (далее - Руководство).

Согласно статьям соглашения, заемщик несет ответственность за осуществление проекта, следовательно, за осуществление закупок, размещение контрактов и управление ими в рамках проекта. Все контракты подписываются только между заемщиком и поставщиком. Со своей стороны Банк, обязан "обеспечить использование заемных средств исключительно по целевому назначению, уделяя должное внимание соображениям экономического характера и вопросам эффективности и не принимая в расчет политические и другие неэкономические факторы и соображения". Таким образом, Банк оказывает содействие заемщику в реализации проекта и осуществляет контроль соответствия его решений и действий целям проект. В основе требований Банка лежат следующие четыре соображения [95]:

а) необходимость экономного и эффективного осуществления проекта,
включая закупки соответствующих товаров и услуг;

б) заинтересованность Банка как межправительственного кооператив
ного учреждения в предоставлении возможности всем приемлемым участни
кам торгов из развитых и развивающихся стран конкурировать за поставку
товаров и работ, финансируемых Банком;

в) заинтересованность Банка как учреждения, цель которого содейство
вать развитию, в поощрении деятельности местных подрядных и производст
венных предприятий страны-Заемщика;

г) значение открытости и ясности в прогрессе закупок.

Всемирный Банк считает, что в большинстве случаев такие требования и интересы могут быть наилучшим образом реализованы путем правильно организованных международных конкурсных торгов (МКТ) при условии предоставления соответствующих льгот товарам, произведенным внутри страны, и, если это целесообразно, местным подрядчикам для выполнения работ на заданных условиях. Существуют иные способы, но практически все контракты (до 90%) стоимостью более 300 тыс. долл. США осуществляются путем международных конкурсных торгов (прямой контракт возможен, как правило, лишь при закупках на сумму менее 50 тыс. долл. США) [67,154].

Важнейшим элементом международных конкурсных торгов является извещение о торгах. В соответствии с требованиями Всемирного банка для обеспечения наиболее широкого оповещения потенциальных участников в ряде случаев используется двухступенчатое приглашение к торгам. На первом этапе публикуется общее уведомление о проведении закупок, где говорится, что готовится проект, который будет содержать ряд контрактов, указывается контактное лицо для получения дополнительной информации. На втором этапе публикуется особое уведомление, которое предоставляет информацию о конкретном конкурсе. Публикация осуществляется в одной из национальных газет и в официальном бюллетене (если таковой имеется); копии объявления отправляются торговым представителям стран потенциальных поставщиков и тем поставщикам, которые выразили интерес в ответ на общее уведомление. Крупные контракты банк публикует в Development Business[34,35].

После публикации информации о планируемой закупке в открытой печати, компании, желающие принять участие в торгах, приобретают пакет тендерной документации и, после выполнения всех требуемых формальностей, в установленные сроки направляют запечатанный конверт со своим предложением. В ряде случаев проводится предварительный квалификационный отбор, в ходе которого определяется соответствие претендента (опыт работы, оснащение и т.п.) требованиям закупки.

Ограниченные международные торги предусматривают составление списка компаний, которые способны удовлетворить требованиям закупки. В соответствии с произведенным отбором рассылаются приглашения на участие в торгах. Список составляется ГРП и согласовывается со Всемирным банком.

Сомнения по поводу объективности и беспристрастности при проведении подобных процедур вполне понятны и иногда, к сожалению, не беспочвенны. Поэтому в Руководство была введена специальная статья "Коррупция и сговор при проведении закупок", предусматривающая санкции как против заемщика, так и против фирм, недобросовестно подходящих к процедуре торгов. В 1998г. была открыта конфиденциальная "горячая" телефонная линия для сбора сообщений о случаях коррупции во всем мире. А в 1999г., Всемирный банк принял целый ряд мер по борьбе с коррупцией: в ходе обучения по вопросам закупок особое внимание уделяется этическим аспектам закупочной деятельности; ужесточен надзор за закупками, осуществляемыми заемщиками; введены Обзоры закупочной деятельности стран.

Стандартным требованием к участникам конкурсных торгов является предоставление гарантий. Гарантия на конкурсное предложение, предоставляемая участником торгов, как правило, составляет от 2 до 5 процентов от его суммы. Дополнительно победитель торгов должен предоставить гарантию на выполнение поставок в соответствии с контрактом. С учетом большого объема закупок по линии займов Всемирного банка (только МБРР ежегодно присуждается контрактов на сумму около 16 млрд. долл. США, а с учетом деятельности остальных институтов группы Всемирного банка эта сумма достигает 20 млрд. долл. США), это открывает новые возможности предоставления банковских услуг для страны-заемщика.

Всемирный банк, как и другие международные организации, предъявляет ряд требований к подготовке технических характеристик предмета торгов. В этой связи, в случае с МКТ, он требует, чтобы спецификации составлялись таким образом, чтобы дать возможность сахмой широкой конкуренции и в то же время представлять собой четкое изложение требуемых стандартов качества работы, материалов и характеристик закупаемых товаров и услуг.

В задачи устроителей торгов входит не только обеспечение необходимой экономии и эффективности, но и максимально возможной конкуренции и открытости. В ряде случаев для отечественных производителей и подрядчиков, участвующих в торгах, а также для товаров отечественного производства предоставляются льготы (преференции), если это оговорено в соглашении о займе. Величина льгот обычно не превышает размеров таможенных пошлин и составляет не более 15%.

Закупки в виде конкурсных торгов проходят долго, не менее 3 -- 4 месяцев. Документация к торгам унифицирована и состоит из общей и специальной части. После вскрытия конвертов с заявками никаких контактов и переговоров между заказчиком и поставщиками не допускается. Из полученных предложений, соответствующих техническим требованиям (см. Приложение 3), выбирается одно, имеющее наименьшую оценочную стоимость, на основании которого и заключается контракт. Всемирный банк рекомендует, чтобы, весовой коэффициент цены лежал в пределах 60-90% при закупке товаров и в пределах 10-30% при закупке услуг консультантов [5, 142], т.е. для более простой продукции (товары) важнее цена, для более сложной продукции (услуги) важнее качество и квалификация поставщиков.

Правилами Всемирным банком предусматривается составление отчета по результатам проведения конкурсных торгов [155,156]. В нем должны быть отражены: состав конкурсной комиссии; ее председатель, дата начала ее работы, какие заявки поступили, какие были отклонены и по каким причинам, по каким критериям определялся победитель, оценки всех допущенных предложений, и рекомендации о присуждении контракта. Отчет представляется во Всемирный банк, где назначается уполномоченный по данному проекту (тест-менеджер), он изучает отчет и докладывает свои рекомендации начальнику отделения, принимающему решение. Если Всемирный банк не имеет возражений, то победителю присуждается контракт. В этом случае ему направляется уведомление о выигрыше конкурса и проект контракта, а остальным участникам -- уведомление об отказе от их предложений, и возврат обеспечения конкурсных предложений.

Далее, если это оговорено заказчиком в конкурсной документации, победитель проходит постквалификацию. Ее проходят в большинстве случаев тогда, когда не было предварительной квалификации или при проведении крупных и длительных (до года) конкурсов.

В целом закупки на конкурсной основе являются очень эффективными, т.к. за счет крайне напряженной конкуренции Всемирному банку удается добиться весьма ощутимого снижения цены. Например, по одному проекту бюджет закупки удалось снизить за счет торгов со 180 до 130 млн. долл. США.

Для российских производителей и финансовых организаций закупки, проводимые в рамках реализации займов Всемирного банка на территории РФ и стран СНГ, весьма привлекательны. Высокая надежность потенциального гарантий по осуществлению своевременных платежей в полном объеме. Только за 1997 год по результатам тендеров, проведенных по 21 проекту, с российскими поставщиками было заключено около 200 крупных контрактов на сумму более 250 млн. долларов США. Однако, заметного участия в зарубежных проектах Всемирного банка российские компании, к сожалению, не принимают.

Основными причинами низкого уровня участия российских поставщиков в закупках по проектам Всемирного банка являются: слабое знание поставщиками требований и процедур закупок Всемирного банка; небольшой опыт подготовки тендерной документации и участия в конкурсных торгах; отсутствие своевременной информации; сложность организации залогового обеспечения [49,50]. С другой стороны, отсутствие у ГРП (в частности, по новым займам) полной и объективной информации о российских поставщиках уменьшает шансы на включение национальных компаний при составлении списков для закупок. Однако российские предприятия приобретают опыт и начинают результативно участвовать в торгах.

Важную роль в развитии международных конкурсных торгов играет комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) [158]. Своего рода образцом мировых правил проведения закупок стал, принятый летом 1994 г. на 27-й сессии этой организации типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" [159] (далее - типовой закон ЮНСИТРАЛ). Именно его положения и правила активно использовались в процессе разработки российского федерального закона ФЗ -97, однако так и не нашли в нем своего достойного отражения.

Этот закон был принят (в соответствии с его преамбулой) с целью регламентации закупки товаров (работ) и услуг для [113]:

S обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

S расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

S развития конкуренции между поставщиками в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

S обеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

S содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

S обеспечения открытости процедур закупок.

Закон применяется ко всем закупкам, осуществляемым закупающими организациями, кроме закупок, связанных с национальной обороной или национальной безопасностью.

Целый ряд его положений так или иначе посвящен вопросам регламентации информационного обеспечения. Эти требования связаны с тем, что одним из основных аспектов конкурсной системы закупок является гласность и прозрачность самого процесса. При закупках закупающей организации рекомендуется использовать основной метод закупок - открытые конкурсные торги, кроме специально оговоренных случаев.

Предусмотрено также использование:

двухэтапных процедур торгов (ст.46),

торгов с ограниченным участием (ст.47),

запроса предложений (ст.48),

конкурентных переговоров (ст.49),

запроса котировок (ст. 5 0 ),

закупок из единственного источника (ст.51).

Эти способы закупок возможны, если заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированы или правомочны участвовать в торгах такого рода. Для обеспечения конкуренции конкурс и все его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения к участию в торгах.

В качестве обеспечения конкурсной заявки, типовой закон ЮНСИТРАЛ предусматривает применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей.[131]

Важным шагом вперед в процессе развития МКТ, стало выделение в типовом законе ЮНИСТРАЛ в отдельный раздел методов закупки услуг. Он будет подробнее рассмотрен в следующем параграфе данной главы.

Всемирная торговая организация (ВТО) - правопреемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в 1947 г. - учреждена 8 декабря 1994 г. Приступила к деятельности 1 января 1995 г. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (см. Приложение 4).ИЗ ВТО регулирует свыше 90% общемировых торговых сделок, объединяет 135 членов, еще более 30 стран стремятся в него вступить, либеральное по определению, оно добивается соблюдения прозрачности, честности и справедливости в международной торговле. Однако идея глобализации мировой торговли при всех ее плюсах выглядит далеко не бесспорной. С одной стороны, если верить статистике ВТО, развивающиеся страны с "открытой" экономикой имели 4,5% ежегодного роста против 0,7% роста "закрытых" [12]. С другой стороны, на прошлогоднем декабрьском саммите ВТО в Сиэтле весь мир был свидетелем того, насколько не отработаны условия и пути торговой глобализации. Все мировые телекомпании показали демонстрации протеста, каких США не видели со времен Вьетнамской войны.

Сейчас активно ведутся переговоры о вступлении России в эту организацию: завершен первый тур двухсторонних тарифных переговоров, начаты двусторонние переговоры по услугам. Уже намечены и согласованы встречи со всеми странами- членами ведущей в ВТО группы "квадро" (США, ЕС, Япония, Канада).

США намерены добиваться под эгидой ВТО более тесной увязки вопросов либерализации торговли и движения капиталов. В число приоритетов входит всемирное соглашение о транспарентности в государственных закупках, ведь рынок госзакупок ежегодно поглощает свыше 3 трлн. долл. [92]

Еще для ГАТТ госзакупки являлись еще элементом, который страны -члены ГАТТ собирались ввести в существующую структуру для достижения большей степени либерализации в торговле. С этой целью в рамках ГАТТ был организован Комитет по государственным закупкам. 12 стран подписали разработанное им "Соглашение по государственным закупкам" [129], которое вступило в силу 1 января 1981 года. Главными задачами данного Соглашения были содействие развитию конкуренции между странами на равных условиях при осуществлении государственных закупок и либерализации торговли в государственном секторе. Указанные задачи планировалось достигнуть за счет проведения следующих мероприятий [14]:

S большей степени открытости при осуществлении госзакупок (по процедурным вопросам, правовом регулировании и законодательстве);

S обеспечения конкуренции в целях защиты внутренней продукции и производителей;

*S разработки процедур объявления торгов и присуждения контрактов.

В начале декабря 1993 неофициальная рабочая группа достигла соглашения и одобрила новый вариант "Соглашения по государственным закупкам", которое было подписано в апреле 1994 года. С 1 января 1996г. оно было заменено действующим "Соглашением о госзакупках" ВТО [161]. В соответствии с ним приобретение товаров и услуг должно быть полностью открытым (и не может ограничиваться приобретением товаров и услуг лишь из стран-членов), должно основываться на организации международных торгов, если это целесообразно, и такие торги должны быть подлинно конкурентными.

В Соглашении ВТО о государственных закупках закреплены общие положения о правах и обязанностях в отношении законов, норм, порядка и методов госзакупок. Цель Соглашения ВТО заключается в либерализации и расширении международной торговли путем установления гласных, объективных и открытых методов закупок товаров и услуг. [87, 100]

Основополагающий принцип Соглашения ВТО предусматривает, что контракты по лини государственного сектора должны, как правило, присуждаться на основе открытых конкурсных торгов. На основе выборочных торгов или торгов с одним участником контракты могут заключаться лишь в исключительных случаях. В законах о закупках товаров и услуг и в практике закупок не должно проводиться различий между иностранной и отечественной продукцией и иностранными и отечественными поставщиками, а используемый порядок должен быть гласным и справедливым.

Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) был создан в 1991. ЕБРР насчитывает 60 членов (58 государств, ЕЭС и Европейский Инвестиционный банк), включая 26 стран Центральной и Восточной Европы и СНГ (см. Приложение 5) [157]. "Принципы и правила закупок товаров и услуг" (далее - Правила ЕБРР) является документом, регламентирующим порядок закупок для проектов, финансируемых ЕБРР. Впервые они были опубликованы в январе 1992г., а затем пересматривался в 1994, 1995, 1996 и 1998гг.

В них, в частности, сказано, что Банк поддерживает разработку законов и методов государственных закупок товаров и услуг, которые соответствуют принципам Соглашения ВТО. ЕБРР действует в тесном сотрудничестве со Всемирным банком, МФК, Европейским союзом и Европейским инвестиционным банком и стремится увеличить приток инвестиций в страны операций.

Правила ЕБРР содержат определения понятий "коррупция" и "мошенничество". Представляет интерес и разделение правил на закупки товаров и услуг для операций в государственном секторе и на закупки товаров и услуг для операций в частном секторе.

Также как и ВТО, ЕБРР предусматривает открытые конкурсные торги как основной метод закупок для госнужд, если сметная стоимость товаров и услуг по контрактам составляет 200 000 ЭКЮ или более, а стоимость работ - 5 млн. ЭКЮ.[87]

В соответствии с Правилами ЕБРР процесс закупок в государственном секторе состоит из следующих этапов:

I. уведомление о возможном участии в торгах; И. в соответствующих случаях -- предзаявочная квалификация;

III. приглашение к участию в торгах и публикация заявочных документов;

IV. получение заявок, оценка заявок и присуждение контракта;
V. ведение дел по контракту.

Уведомление подлежит публикации в газете с массовым тиражом в стране клиента, а также в соответствующих случаях в официальных вестниках и в международных профессиональных изданиях. При этом ЕБРР организует публикацию в своем бюллетене Procurement Opportunities и бюллетене ООН Development business. Приветствуется также публикация уведомлений в официальном вестнике Европейских сообществ Official Journal of the European Communities.

Исключениями из требования о проведении открытых торгов являются. выборочные торги, торги с одним участником, закупки из торговой сети, проведение местных конкурсных торгов, коммунальные предприятия.

Порядок проведения выборочных торгов аналогичен порядку проведения открытых торгов. Отличие заключается в отборе заказчиком фирм, отвечающих его требованиям и рассылки им предложений подать заявки.

В последние годы ЕБРР активно осуществляет программы микрокредитования и кредитования малого бизнеса в России и в 2000г. планирует инвестировать в российскую экономику 500 млн. долл. А в течение последующих двух лет сумма инвестиций банка может увеличиться до 1 млрд. долл. ежегодно. [141]

Таким образом, международные организации, регламентирующие процесс закупок на конкурсной основе.

требуют заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы (при этом большинство требуют публикации в собственных официальных изданиях и международных СМИ);

определяют открытые торги основным способом проведения закупок для государственных нужд;

предусматривают одинаковые этапы проведения открытых конкурсных торгов;

разрешают проведение предквалификациоиного отбора претендентов;

допускают использование различных способов закупок, отличных от открытых торгов, в исключительных, регламентированных случаях и лишь с согласия контролирующего органа;

четко устанавливают перечень минимальных сведений, которые должны быть указаны: в уведомлении о торгах, предквалификационных документах, конкурсной заявке, извещении о выигрыше контракта;

в большинстве своем, предусматривают ведение закупающей организацией отчета о процедурах закупок для борьбы с коррупцией и мошенничеством;

устанавливают строгую подотчетность проверяющим инстанциям;

9. не регулируют закупки, связанные с национально обороной или на
циональной безопасностью;

10.устанавливают порядок обжалования и разрешения споров.

Однако несмотря на взаимодействие Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР терминология и даже виды некоторых способов закупки для госнужд отличаются, что не может не вызывать затруднений у поставщиков, которым необходимо следить за всеми изменениями в регламентации порядка осуществления конкурсных торгов, правил их проведения и контроля.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что несмотря на все меры, предпринимаемые международными организациями, не удается снизить уровень коррупции и мошенничества по государственным закупкам.

2.3 Анализ осуществления закупки услуг в зарубежных странах

В рассмотренном выше типовом законе ЮНСИТРАЛ даны следующие определения основных понятий :

«Товары» означают предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров;

«Работы» означают любую работу, связанную со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж оборудования или материалов, отделку и отделочные работы, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, предоставляемые в соответствии с договором о закупках, если стоимость таких услуг не превышает стоимости самого строительства;

«Услуги» означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

В российской действительности под услугами понимается деятельность, которая непосредственно не завершается какой-либо вещественной формой. Это услуги транспорта, связи, консалтинг, банковские услуги, услуги по научно-исследовательской деятельности и т. д. Хотя они непосредственно не связаны с объектами в материальной форме, процесс их создания и сохранения результата требует вполне конкретных материальных затрат.

К сожалению, в Российском законодательстве ни в Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ, и даже в основополагающем документе - Гражданском кодексе нет прямого определения товаров, работ или услуг, и особенности закупок услуг, к сожалению, никак не оговорены [27]. (Зато в ПС выделены научно-технические РАБОТЫ и транспортные УСЛУГИ). Не отражена специфика закупок услуг и в "Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядок заключения государственных контрактов" (рекомендованы к использованию письмом Министерства науки и технологий России от 30.01.98 № НШ-10-19) [58]. Эти методические рекомендации только лишь добросовестно повторяют процедуры, отраженные в Положении (применимые только для закупки товаров и работ), практически не внося ничего нового. Поэтому еще актуальнее становится тщательный анализ и внедрение передового мирового опыта в сфере закупки услуг в России.

В мировой практике именно с закупкой услуг связано проведение большинства сложных конкурсов, между услугами и сложными предметами закупки нередко ставят знак равенства. Например, соответствующий раздел типового закона ЮНСИТРАЛ, так и называется - "Основной метод закупок услуг".

Специфика этих закупок заключается в предмете торгов - интеллектуальном продукте. Этот продукт, как правило, не принимает вещной формы и индивидуален. В общих чертах различия в закупках разных видов услуг - технических и творческих (интеллектуальных)- можно описать следующим образом. Технические услуги, как правило, стандартизованные и с заведомо известными главными параметрами. По ним можно заранее предположить результат и затраты, необходимые для его получения (например, транспортные услуги, услуги связи). Для интеллектуальных услуг (консалтинг, научно-исследовательская, творческая деятельность) точно неясно ни то ни другое. [9]

Для технических услуг нет никаких особых способов закупок: мировой опыт рекомендует закупать их на общих основаниях, как товары или работы.

А вот для интеллектуальных услуг должны применяться особые процедуры. Разница возникает именно вследствие того, что цена результата может быть абсолютно несопоставима, во-первых, с затратами, во-вторых, с эффектом, который предполагается получить при дальнейшем использовании результатов закупки, и, в-третьих, в уникальности этих результатов. Главное отступление от обычных, основополагающих процедур состоит в том, что при закупках таких услуг допускаются прямые переговоры, вплоть до переговоров по цене. Отсюда и два метода закупки: с проведением и без проведения переговоров. К этому мировой опыт пришел лет десять назад, до этого такие закупки производились на общих основаниях. Другая важная особенность торгов на закупку интеллектуальных услуг связана с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту проведения аналогичных работ. [9]

Интеллектуальные услуги также можно разделить на две подгруппы: услуги более или менее стандартные и совершенно нестандартные. В первом случае важны как квалификация, так и цена, во втором - квалификационные требования.

К тому же при закупке услуг для государственных нужд существенно значение имеет соблюдение конфиденциальности, что накладывает дополнительные ограничения при отборе консультантов.

Рассмотрим подробнее процесс организации закупки услуг на мировом рынке. Обычно он состоит из следующих этапов:

I. определяются необходимые услуги, планируется процесс их закупок; II. устанавливается перечень возможных участников торгов;

публикуются или рассылаются уведомления о возможностях участия в торгах;

в соответствующих случаях осуществляется предварительная квалификация участников;

V. рассылается конкурсная документация; VI. осуществляется оценка поступивших предложений; VII. в соответствующих случаях допускается проведение переговоров с предполагаемым кандидатом на заключение контракта; VIII. заключение контракта и ведение дел по нему.

Особенности закупки услуг проявляются уже на стадии приглашения к участию в торгах. Ряд международных организаций не предусматривают обязательного опубликования в средствах массовой информации уведомлений о возможностях участия в закупках услуг. Всемирный банк рекомендует проводить так называемые ограниченные торги, при которых состав предполагаемых участников формируется по рекомендациям, в том числе заграничных представительств и посольств. По правилам Всемирного банка привлекается от трех до шести участников.

В типовом законе ЮНСИТРАЛ рекомендуется привлекать участников посредством публикации уведомления в газете или соответствующем специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение. При этом предусматривается возможность по причинам экономичности и эффективности для закупающей организации прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления, но с согласия уполномоченного утверждающего органа, когда:

закупаемые услуги имеются в наличии только у ограниченного числа поставщиков при условии привлечения предложений от всех этих поставщиков;

время и расходы, требующиеся для рассмотрения и оценки большого числа предложений, будут несоизмеримы со стоимостью закупаемых услуг, при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции;

прямое привлечение является единственным путем обеспечения конфиденциальности или необходимо в национальных интересах при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков в целях эффективной конкуренции. [113]

В тех случаях, когда приглашение к участию осуществляется путем- прямого привлечения без его публикации в печати, не предусматривается публичное вскрытие конвертов с предложениями и нет жесткости в соблюдении сроков подачи предложений.

В отличие от контракта на закупку товаров или работ в контрактах на закупку услуг обычно не предусматривается обеспечение конкурсных заявок. Причина заключается в стремлении государства поддержать интеллектуальный потенциал своей страны и не обременять участников конкурсов материальными и временными издержками, связанными с поиском обеспечения. В то же время, в западной практике часто предусматривается страхование консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы. Объем страхования является предметом переговоров, но максимальная его величина не может превышать цену контракта на оказываемые услуги. Помимо этого, консультант обычно не несет ответственности за последующий ущерб.

В уведомлении указывается, как минимум: наименование и адрес организации, краткое описание закупаемых услуг, способы получения запроса предложений или предквалификационной документации и плата, при наличии таковой, взимаемая за запрос предложений или за предквалификационную документацию.

Заказчик может предусмотреть предварительный квалификационный отбор, который проходит по процедурам, аналогичным процедурам открытых конкурсов по товарам и работам. В этом случае закупающая организация предоставляет запрос предложений каждому поставщику, который прошел пред-квалификационный отбор и который вносит взимаемую плату, при ее наличии.

В запрос предложений, помимо информации, предусмотренной для закупки товаров и работ, включается следующее[113].

а) соответствующее заявление, если закупающая организация оставляет
за собой право отклонить все предложения;

б) критерии и процедуры, касающиеся оценки квалификационных данных поставщиков и повторного их подтверждения;

в) требования в отношении документальных доказательств или другой
информации, которая должна быть представлена поставщиками в подтверждение ими своих квалификационных данных;

г) характер и необходимые характеристики закупаемых услуг, насколько они известны, включая, как минимум, место, где услуги должны быть предоставлены, и желательные или требуемые сроки, при наличии таковых, предоставления услуг;

д) привлекает ли закупающая организация предложения в отношении
различных возможных методов удовлетворения своих потребностей;

е) описание той части или частей закупаемых услуг, в отношении кото
рых могут быть представлены предложения, если поставщикам разрешено
представить предложения только на часть закупаемых услуг;

ж) способ, на основе которого должна быть рассчитана или выражена цена предложения, в том числе указание на то, должна ли цена включать другиеэлементы помимо стоимости услуг, например, возмещение расходов на проезд, проживание, страхование, пользование оборудованием, уплату пошлин или налогов, кроме случаев, когда ценовой критерий не принимается во внимание;

з) процедура определения выигравшего предложения;

и) критерии, которые будут использоваться при определении выигравшего предложения, включая преференциальную поправку, которая будет использоваться и относительное значение таких критериев;

к) соответствующее указание и описание способа оценки и сопоставления альтернативных предложений, если допускаются альтернативные характеристики услуг, условия договора или другие требования, изложенные в запросе предложений.

К примеру, в США для поставщиков сложного оборудования, технологий и услуг (включая военную технику, архитектурно-планировочные и проектные работы, строительство) установлены нижеследующие процедуры квалификационного отбора [80]:

достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств;

наличие необходимых технологических возможностей, включая оборудование, технические навыки и умения и т. д.;

наличие адекватной организационной структуры, системы бухгалтерского учета, системы контроля качества, а также управленческих кадров;

способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки;

удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом;

хорошая репутация, в т.ч. в отношении соблюдения деловой этики;

отсутствие юридических препятствий для получения государственных контрактов (запрещается заключение контрактов с компаниями, признанными виновными в загрязнении окружающей среды; в предусмотренных законом случаях такого права могут не иметь иностранные компании и т. п.).

Проверка на соответствие этим критериям осуществляется сотрудниками по закупкам на основе изучения информации, предоставленной претендентом, а также сведений о выполнении им сопоставимых работ в прошлом.

Оценка предложений при закупке услуг в соответствии с типовым законом ЮНСИТРАЛ осуществляется по следующим критериям:

а) квалификационные данные, опыт, репутация, надежность, профессио
нальная и управленческая компетентность поставщика и персонала, который
будет заниматься предоставлением услуг;

б) эффективность предложения, представленного поставщиком, с точки
зрения удовлетворения потребностей закупающей организации;

в) цена предложения с учетом любых преференциальных поправок;

г) воздействия, которое акцепт предложения окажет на состояние пла
тежного баланса и валютных резервов, степени участия местных поставщиков, открывающихся в связи с предложением возможностей экономического развития, включая внутренние инвестиции и другие виды предпринимательской деятельности, стимулирования занятости, передачи технологии, подготовки управленческих, научных и производственных кадров и соглашений о встречной торговле, предлагаемых поставщиками;

е) соображения национальной обороны и безопасности.

Созданная заказчиком конкурсная комиссия из этих показателей выводит интегральный показатель, в котором цена в большинстве случаев не играет решающей роли. По рекомендациям Всемирного банка удельный вес цены в интегральном оценочном показателе должен составлять порядка 20 -- 25 %.

В соответствии с международной практикой отбор предложений при закупке услуг может осуществляться без проведения переговоров заказчика с участником или с проведением переговоров. [67]

Первый способ используется при минимальной цене на относительно стандартную услугу: заказчик устанавливает минимальный уровень квалификационных требований в отношении качественных и технических аспектов предложений услуг, и все претенденты, соответствующие этому уровню, допускаются к этапу оценки предложений и затем ранжируются по цене. Выигравшим может быть признано то предложение, которое при соответствии всем критериям имеет наименьшую цену или наилучшую интегральную оценку.

Второй способ применяется, когда главным критерием оценки для заказчика является качество услуг, цена предложения в этом случае рассматривается отдельно и только после завершения технической оценки.

То, в чем собственно и заключаются наибольшие отличия от обычных процедур закупок, а именно конкурс с проведением поочередных переговоров, начинается так же, как и в первом случае: устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений [9]. Участник, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и возможных корректировок отдельных параметров предложения. Оговаривается все, что касается общего объема услуг, времени и рабочего плана, уточняются и конкретизируются обязанности сторон, возможности замены отдельных консультантов, смета затрат и вся система расчетов. Если с первым участником не удалось достигнуть взаимного согласия, переговоры проводятся со следующим по рейтингу. И так далее, пока закупающая организация не достигнет согласия на заключение контракта с участником, либо не отклонит все остальные предложения. Схема (по ценовому результату) в данном случае получается противоположная первому варианту, потому что тот, кто имеет низшую квалификационную составляющую, скорее всего, запросит и наименьшую цену, но будет последним в очереди на победу. [9]

Заключаемый контракт, обычно содержит: перечень предоставляемых услуг, специфические особенности контракта, график работ и представления их результатов, требования к отчетности.

Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что основными свойствами сложных объектов закупки являются: уникальность, неопределенность и сложность структуры, многовариантность реализации (изобретения и "ноу-хау") и непредсказуемость характеристик.

При этом существует два основных критерия достаточности отнесения конкурсных процедур к категории сложных [5]:

1. размер ущерба от ненадлежащего исполнения заключенного контрак
та. Это требование определяет для заказчика необходимость ужесточения тре
бований и применения особого подхода к отбору поставщиков, а также особо
тщательной проработки и обеспечения юридической чистоты всех конкурсных
процедур, конкурсной документации и текста государственного контракта.

2. принципиальная непредсказуемость организационно-технических и
коммерческих предложении участников конкурса. Это свойство обуславливает невозможность заранее описать в конкурсной документации обязательные требования к закупаемой продукции, а следовательно -- и все критерии оценки.

Из этого вытекают трудности оценки и выбора наилучшей конкурсной заявки, а также необходимость экспертизы конкурсных предложений, проводимой специалистами разного профиля, применения специальных информационно-аналитических технологий обработки экспертной информации и поддержки принятия решений конкурсной комиссии. При этом квалифицированная экспертиза требуется как на этапе формализации потребностей заказчика (формирование плана закупок, технических заданий и спецификаций закупаемой продукции), так и на этапе подведения итогов конкурсов.

Оба указанных признака являются независимыми, т.е. наличие любого из них позволяет считать конкурс сложным, а наличие обоих признаков позволяют считать конкурс сложным вдвойне.

В мировой практике используется целый спектр процедур для закупки товаров, работ и услуг разной степени сложности. В России основным источником проблем является то, что из правил мировой практики в отечественную нормативно-правовую базу не перенесены не только процедуры, предназначенные для закупки услуг, но и процедуры для закупки сложных товаров и работ ("запрос предложений" и "конкурентные переговоры").[5]

Вышеизложенные мировой опыт организации закупки услуг показывает необходимость введения в отечественную нормативно-правовую базу процедур, специально предназначенных для сложных закупок продукции для госнужд. Причем эти процедуры должны относиться не только к услугам, но и к работам (включая НИОКР) и товарам (в сфере национальной безопасности и обороны). Их применение должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

госзакупка торговля рыночный

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ КОНКУРСНЫХ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В РОССИИ

Электронная торговля как основной путь развития конкурсных торгов в XXI веке

За последние несколько лет в сфере связи произошла технологическая революция. Стремительное развитие электронного обмена данными, в том числе и на основе электронной почты и Интернета радикально изменили способы осуществления торговых операций, которые, в свою очередь, еще более упростили процедуру внешнеторговой сделки и мы являемся свидетелями мощного вторжения в практику торговых операций нового процесса - электронной торговли - ключевого направления экономического развития в XXI веке. В связи с этим наиболее перспективным направлением развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд, по моему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде.