Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕМА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЫНОЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСЗАКУПОК В РОССИИ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. Значительные объемы госзакупок (до 50 % национального бюджета [66]) делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что наиболее рациональным способом организации закупок для государственных нужд является осуществление закупок посредством проведения конкурсных торгов, которые способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны. Достойной альтернативы этому прозрачному и конкурентному процессу размещения заказов на сегодняшний день в канун XXI века просто нет.

Конкурентоспособная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Именно поэтому в России, имея богатую историю развития, конкурсные торги, исчезнувшие вместе с рыночными отношениями, возродились именно тогда, когда перспективы развития российской экономики стали непосредственно связаны с формированием цивилизованных рыночных отношений. В этой связи новые подходы в управлении ресурсами государства, проявились в реализации концепции эффективного использования бюджетных средств.

Современный этап массового применения системы конкурсных закупок в России начался с момента выхода Положения об организации закупок, товаров, работ и услуг, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 №305, то есть с мая 1997г. Главным преобразованием системы госзакупок за это время явилось то, что конкурсные торги постепенно становятся повседневной практикой. Однако их применение на практике выявило много проблем, наиболее острой из которых является кадровая, т.к. подготовка специалистов в этой области еще только начинается. Усугубляется сложившаяся ситуация практически полным отсутствием методических и учебных материалов по этим вопросам и разрозненностью существующей малочисленной информации.

В связи с этим, актуальной становится необходимость сбора и анализа накопившегося на сегодняшний день отечественного и мирового опыта осуществления государственных закупок, с целью разработки научного подхода к выработке наиболее эффективного и продуманного механизма размещения заказов в России.

Степень разработанности темы. Отдельные аспекты процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности его реализации были исследованы зарубежными учеными и практиками, о чем свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному вопросу на различных иностранных языках. В России же, в связи с новизной степень разработанности темы является недостаточной: практически отсутствуют учебно-методические публикации отечественных специалистов по комплексному исследованию данной темы, а также переводы зарубежных источников.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ процесса организации закупок и размещения заказов (прокьюремента) для разработки отдельных аспектов совершенствования рыночных механизмов его осуществления в России.

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

уточнить понятие прокьюремента, принципы и механизм организации закупок и размещения заказов;

проанализировать историю возникновения и развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

выявить особенности формирования законодательной и нормативно -методической базы, а также существующие на сегодняшний день проблемы, препятствующие эффективному применению рыночных механизмов осуществления госзакупок в России;

провести анализ опыта развитых стран в области осуществления закупок для государственных нужд на примере США и Германии;

определить роль ведущих международных организаций в процессе развития и совершенствования механизмов осуществления закупок на конкурсной основе;

выделить наиболее перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

разработать практические методы повышения эффективности осуществления закупок для государственных нужд в России.

Предмет исследования данной работы является процесс организации закупок и размещения заказов.

Объект исследования осуществление закупок для государственных нужд.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использовались различные источники информации: зарубежные монографии, публикации в отечественных периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные из российской части сети Интернет (материалы Министерства науки и технологий РФ, Министерства экономики РФ, Федерального центра проектного финансирования, журнала "Конкурсные торги", сайта "Госзакупки" и др.) и иностранной (информация Всемирного банка, ЕБРР, ООН, ВТО и др.).

В работе учтены исследования российских и зарубежных ученых, а также работы специалистов - практиков: Абдрахимова Д.А., Вестринг Г., Глянченко В.В., Гончарова Е.Ю., Грубер-Кирх Э., Дашкова СБ., Джадоу Г., Дидковского В.М., Захарова А.Н., Кузнецова КВ., Манько СВ., Нестеровича HB., Перова К.А., Пономарева ВВ., Свинаренко А.Г., Смирнова В.И и другие.

В процессе исследования использовались экономико - статистические методы сбора и обработки информации, принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза, выявления причинно - следственных связей, научной абстракции, моделирования, прогнозирования и построения схем.

Научная новизна работы состоит в следующем:

S уточнены: понятие прокьюремента, принципы и механизм осуществления закупок и размещения заказов для государственных нужд; сформулированы предложения по совершенствованию управления госзакупками в России на основе проведенного анализа зарубежного опыта;

S определены стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

S разработана региональная организационно - экономическая модель управления госзакупками;

*S предложена методика применения Парето - анализа в системе конкурсных закупок;

S разработана методика использования частичной поставки при осуществлении госзакупок.

На защиту выносятся следующие основные положения:

анализ российского опыта осуществления закупок для государственных нужд с 1997 по 2000 гг. ;

анализ организации закупок товаров, работ и услуг в США, Германии и ведущих международных организациях;

стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне;

методика применения Парето - анализа для принятия оптимального решения о выборе тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной, в случае осуществления закупки большого числа наименований продукции;

> методика проведения закупки продукции на открытых конкурсных торгах с использованием метода частичной поставки, включающая алгоритм принятия решения о целесообразности использования данного метода.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в работе: организационно- экономическая модель управления закупками на региональном уровне, методика применения Парето - анализа, методика осуществления закупок с использованием метода частичной поставки, а также применение в России передового мирового опыта в сфере законодательного и нормативно - методического обеспечения конкурсных торгов, организации библиотек конкурсной документации позволяют повысить эффективность организации закупок и размещения заказов в России. Содержание данной работы может использоваться учебными учреждениями при обучении специалистов по данной тематике.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, были заслушаны на Десятых и Двенадцатых международных Плехановских чтениях, на международной научно - методической конференции "Совершенствование преподавания общеэкономических и гуманитарных дисциплин в вузах УМО". Кроме того, они послужили основой для разработки методических указаний по учебной дисциплине "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" на русском и английском языках, а также к выполнению компьютерной обучающей имитационной задачи по той же дисциплине на английском языке, которая в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую работу молодых ученых в рамках международной конференции - семинаре "Логистика и бизнес- 98" и была признана одной из лучших. Эти работы нашли применение в учебном процессе РЭА им. Г.В. Плеханова. В компании ОАО НК "ЮКОС" успешно осуществляется закупка продукции с использованием метода частичной поставки по разработанной автором схеме и с учетом указанных в работе рекомендаций. В ЗАО РОСПРОМ используется предложенная автором методика применения Парето - анализа при осуществлении закупок.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 10 работ, подготовленных индивидуально и в соавторстве, общим объемом 8,03 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ГЛАВА 1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ КАК ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

1.1 Осуществление госзакупок и размещение заказов на выполнение работ и услуг в России: история возникновения и этапы развития

Государственные закупки продукции, работ и услуг, по своей сути являются одним из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. В первую очередь это связано с тем, что доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в развитых капиталистических странах - 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50% [110]). Закупки для государственных нужд осуществляются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, размещающие заказы среди государственных и частных корпораций и координирующие их работу.

В международной практике процесс осуществления закупок товаров и размещение заказов на выполнение работ и услуг посредством конкурсных торгов определятся термином "прокъюремент". Законодательством многих стран в отношении закупок для государственных нужд устанавливаются определенные правила их проведения. Финансовые институты также вводят определенные правила осуществления закупок за счет средств, выдаваемых ими в качестве займов. В частности, наиболее известны и широко применяются в мире процедуры закупок товаров и составление контрактов на выполнение подрядных работ и услуг, установленные Всемирным банком. Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и сотнями поставщиков сырья и комплектующих, также часто устанавливают свои внутренние правила осуществления закупок и размещения заказов. Как показывает международная практика проведения конкурсных торгов - использование конкурсных механизмов приводит к экономии от 10 до 25% запланированных средств.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. На данный момент наиболее полно их описал доктор экономических наук Нестерович Н.В. в книге "Конкурсные торги на закупку продукции для госнужд" [67].

Основной принцип прокьюремента - гласность - заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. [66, 67]

Принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, процедуры прокьюремента не позволяют менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. [66, 67] Все это призвано формировать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков с целью повышения эффективности расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости и т. д.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схожими, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика отвечает за все пункты контракта, который он заключил, и руководство не имеет права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта.

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален. При всей стандартизированности процедур нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. [66, 67]

При переходе на систему торгов реальные стимулы для развития получают организации и предприятия, у которых лучшая организация производства и труда, более высокий уровень управления. Происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций, разукрупнение монопольных структур. Система торгов является активным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировой рынок товаров и услуг.

В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее - ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников [136]. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются лишь торги на закупку, проходящие в форме конкурса, когда победителем признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК) [23]. Результатом таких торгов является госконтракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для госнужд, заключаемый между госзаказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством РФ [72]. Под системой конкурсных закупок для государственных нужд понимается ор ганизация закупок и размещения заказов с использованием конкурсных торгов.

Общий смысл механизма осуществления закупок на конкурсной основе заключается в следующем. Конкурсные торги начинаются с принятия госзаказчиком решения о закупке необходимых ему товаров (работ, услуг): он приглашает поставщиков принять участие в торгах, публикуя соответствующее приглашение к участию в торгах в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылая по почте (для закрытых торгов). (Заказчик вправе предусмотреть для участников торгов предварительную квалификацию, для чего он также публикует или рассылает свои требования. В этом случае лишь после прохождения предварительной квалификации поставщики вправе участвовать в конкурсе).

Поставщики, желающие принять участие в конкурсе, запрашивают у заказчика конкурсную документацию, содержащую информацию о предмете и условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта документов поставщики составляют конкурсные заявки, т.е. официальные заявки на участие в торгах, включающие всю необходимую информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению заявок они выясняют их у заказчика.

Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте или с курьером заказчику, который их получает и регистрирует. Все заявки тщательно изучаются, проверяется правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые лучшие условия, присуждается контракт. Выигравший контракт поставщик приглашается для заключения контракта. И после его заключения заказчик публикует в средствах массовой информации объявлении об этом, а также извещает всех участников конкурса о подписанном контракте.

Однако процедуры торгов значительно отличаются в зависимости от способов закупки:

Двухэтапные торги. Представление и рассмотрение конкурсных заявок происходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену.

Закрытые торги. Приглашение каждому потенциальному поставщику направляется персонально. Публикация приглашения к участию в торгах в средствах массовой информации не предусматривается.

Запрос котировок. Заказчик направляет поставщикам запрос о предоставлении ими котировочной заявки с указанием цены реализации своей продукции.

Закупки из единственного источника. Заказчик при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику.

Внутренние торги. В них принимают участие только отечественные поставщики.

Не смотря на сложность механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги в России -- дело не новое и имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые предшествовали конкурсным торгам, относятся к XVII веку. 7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная цена -- 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.[20]

Однако первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие мундиры "и всякие полковые припасы и лошадей" спрашивать в той губернии, где стоял полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов казны и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. На воротах вывешивались и судебные решения, связанные с нарушениями при проведении конкурсов (подставные лица, взяточничество, сговор "конкурсантов" между собой или с членами Комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов). Но злоупотребления при получении подряда не прекращались. В ответ на это в июне 1721 года был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. [20]

В том же году Российское царство получило титул империи, все гражданское и военное управление должно было соответствовать повышенным требованиям. Среди потока реформирующих указов был принят Регламент Адмиралтейства и верфи. Вопросы снабжения адмиралтейств и верфей считались в числе важнейших, и инструкции по их решению находились в первой главе, в пункте 15 "Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться" .

Схема работы с подрядчиками предлагалась такая: когда возникала необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда, время, с которого начинали приниматься заявки, и место, в какое должны прибыть соискатели подряда. Билеты отправлялись полицмейстеру, который с целой свитой подчиненных ходил по городу и с барабанным боем прибивал их в нужных местах. Сразу же шла рассылка билетов в магистраты (администрации) других городов. О материалах, чья поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, о зимних же -- не позднее июля.

У прибывавших подрядчиков обер-комиссар в присутствии контролера спрашивал цену, которую те хотели получить за выполненную работу, претенденты должны были самолично написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока, участников торгов три раза в неделю приводили в Коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Подряд отдавался предложившему нижайшую цену при условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар освидетельствовал поручительства и сведения передавал в Коллегию. Если подрядчик оказывался "неверным", т.е. необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался пусть даже и подороже, но "верному" человеку, чьи поруки и состояние соответствовали требованиям. По истечении трех недель после отдачи подряда зажигалась суточная свеча, и соискателям говорилось "что ежели из них кто одумается, или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше, надежная персона", то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему [20].

При ближайших преемниках Петра Первого страна жила в основном по принятым им законам. Петровские Регламент и Инструкция дополнялись до 1737 года, когда они были изданы последний раз. Путь к решению появившихся за это время вопросов был обозначен в новом Регламенте Камер-Коллегии, принятом в начале правления Анны Иоанновны. В качестве нововведения было приказано: объявления печатать три раза в "Русских курантах" -- общегосударственной центральной газете; купцов пускать и выслушивать порознь; спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях; после каждой публикации купцы должны являться и подтверждать свои предложения, если не хотят их изменить, так же являться и к торгам; в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не найдется подрядчиков, объявления не делать; при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг. Последнее свидетельствует о мудром государственном решении, направленном на развитие торговли и промышленности в губерниях. Такая тщательная регламентация косвенно свидетельствует, о том, что дело государственных поставок и подрядов на основе торгов шло и процветало.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Коммерц-Коллегии об отсутствии у них государственных доимок, долгов по векселям и пр. Приблизительно в это время выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных приобретаемых казной товаров.

Следующий крупный документ о торгах был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году и назывался "Регул провиантского правления" [20]. В нем указывалось: билеты с сообщением и условиям надо "чинить с барабанным боем", а священники по окончании службы должны были сообщать о назревшей государственной необходимости; каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора с другими соискателями; в каждой следующей публикации сообщались анонимно предложенные цены; в определенное время давался последний торг и передача подряда самому уступчивому.

Особое внимание в этом документе было уделено закупкам у производителей, минуя купцов- посредников. Рекомендовалось также производить закупки по твердым государственным ценам у землевладельцев. Увеличилось количество требуемых с поставщиков справок, аттестаций, описок и очисток.

В 1775 -- 1776 годах была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название "Учреждение о губерниях". Он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья 118 этого документа называлась "О контрактах по подряду, поставках и откупах". Правила, данные в этой статье, послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами. Этот документ подвел черту законодательной базе торгов в XVIII веке.

По новому положению функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10 000 руб. на срок не более 4 лет. Подписанные Палатой договоры приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевалось, что контракт, заключенный госорганом, подписан лично Государыней Императрицей, даже если он был составлен незаконно и с казенным ущербом. Казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые их допустили. Жестко определялись сроки объявления о казенной необходимости.

В случае особой необходимости объявления предполагалось давать круглогодично. Около учреждения, в которое требовалась поставка или которое сдавало подряд, прибивалось объявление. Оно же рассылалось в губернские и уездные города. Соискатели должны были представить аттестации из судебного места, "где присудны" о своем состоянии и имении или о поручителях. Если раньше человек имел господряды, то необходимо было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта и указать сумму, в пределах которой соискатель заслуживал доверия. Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. После прибытия всех участников или их поверенных по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего, сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Визировались аттестации или отписка о том, что подрядчик положил треть суммы подряда в Судебном месте своей губернии.

В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким путем; летом или зимой и свою цену, а также подписку о несговоре. Все сказанное записывалось, и подрядчик "прикладывал руку". После сбора всей информации члены Казенной палаты выбирали самое выгодное предложение, в котором были указаны нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и пр. Эти условия (кондиции) объявлялись на общем собрании поставщиков или их поверенных без имени предложившего. Общий торг давался три раза, и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в порядке документы или лежал необходимый залог. В случае равенства "кондиций" преимущество было у местного участника торгов. Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

Первый документ XIX в. появился в сентябре 1800 г. при императоре Павле I. Этот указ определил разницу между подрядами и поставками, что должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения.

При Александре I за первую четверть XIX в. было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Из них только правил по различным видам госзаказа оказалось 15, причем 7 были утверждены в первые пять лет правления Александра Павловича.

B 1802 г. был дан устав о провианте для продовольствия войск, содержащий и правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам, поскольку справочная цена являлась отправной точкой в организации торгов и все решения принимались, отталкиваясь от нее. В том же году вышли и правила соляной поставки, в которых, впервые, были приведены статистике и аналитика торгов. В 1815г. был издан указ в котором рекомендовалось "всем местам, торги гфоизводятцим", распределять подряды в разные руки по частям.

В законодательстве XIX в. заметно меньше распоряжений репрессивного характера, что свидетельствует о достаточно отработанной системе проведения торгов и непосредственно самих поставок или исполнения подрядов -- большинство предупредительных статей уже входило в текст самих правил. И лишь в ответ на появление нового, более "изящного" приема получения казенных средств - уступку на торгах за вознаграждение или должность - вначале двадцатых годов были дважды изданы специальные запрещающие распоряжения.

Произошли значительные изменения в проведении самих процедур: для внесения предложений соискатели не толпились в прихожей Казенной палаты, а посылали их по почте, соблюдя некоторые формальности, сами же конкурсанты или их доверенные лично прибывали только непосредственно на торг.

В 1830 г. в правление Николая 1 был принят новый общий документ по госзакупкам. Вначале этого документа перечислялись сословия и разного рода деятельные лица, могущие вступать в обязательства с казной. Желающие вступить в торги, обязаны были представить надлежащие документы на гербовой бумаге и прибыть к сроку в указанное место, где проводился общий со всеми торг. Не допускались сбавка процентами и сговоры. Устанавливался один торг и одна переторжка через три дня, на которую допускались и те, кто раньше не торговался. Цена переторжки признавалась окончательной. С победителя брали подписку о том, что он принимает на себя подряд. Если он вдруг отказывался от подряда, то его залоги удерживались "для пополнения убытка казны" и проводились новые торги.

Положение 1830г. начали перерабатывать в первые же годы после его опубликования: оно было признано не соответствующим интересам дела и каждое ведомство исправляло его в зависимости от своих потребностей. В 1862г. Государственный совет признал срочную необходимость пересмотра всех правил в области хозяйственных операций казны, однако мощный чиновничий аппарат затормозил принятие нового закона до начала следующего века.

В те годы очень актуальной стала проблема предпочтения предметов европейского или американского производства отечественным. В 1860г. был опубликован Высочайший указ о том, чтобы казенные заказы и закупки за рубежом ограничивались наименованиями, которых получить от русских фабрикантов было невозможно. Через шесть лет другой указ "повелевал", чтобы все правительственные заказы выполнялись внутри государства, невзирая на возникающие поначалу сложности.

Во второй половине XIX в. помимо торгов с неограниченной конкуренцией некоторые ведомства стали разрабатывать и применять на практике торги с ограниченной конкуренцией. Это было вызвано тем, что во всех правилах критерием выигрыша торгов была наименьшая цена, а искусственное понижение платы, получаемой подрядчиком, на торгах с неограниченной конкуренцией неизбежно повлекло за собой ухудшение качества товаров. На торги же с ограниченной конкуренцией приглашались только известные своей благонадежностью поставщики. С 1871г. эти торги получили наиболее широкое распространение в военных и морских ведомствах. [21]

Все эти новшества в той или иной степени были учтены комитетом по выработке нового "Положения о подрядах и поставках", которое было опубликовано в 1900 г. и проработало до Октябрьского переворота 1917 г.

Отныне торги предлагалось организовывать трех типов: "изустные торги", торги посредством запечатанных объявлений и смешанные. Перед публикацией объявлений учреждения и ответственные лица должны были вычислять необходимые объемы закупок, составлять планы и сметы и вообще собирать сведения о торговых или установленных законом ценах в тех местностях, где предполагалось выполнить госзаказ. Контракты могли заключаться только после утверждения смет и выделения необходимой суммы денег и только на эту сумму. Для получения сверхсметных средств необходимо было испрашивать высочайшее разрешение. Сами объявления печатались в губернских ведомостях и на отдельных листках в виде приложений к последним. Кроме того, шла рассылка непосредственно на места, тем чиновникам, которые отвечали за распространение казенной информации.

Изустные торги проходили по схеме аукциона. Перед началом торгов принимались документы, по которым судили о возможности претендента участвовать в мероприятии, и залоги.

Проведение торгов через запечатанные объявления инструкция не рекомендовала применять при подрядах, где "участвуют непосредственно рабочие классы". В публикуемых приглашениях к торгам указывались день и час, с которого начинались торги и принимались пакеты с предложениями. При особом обеспечении каких-либо заказов объявлялась сумма назначенных задатков. Собрав присланные или лично врученные пакеты, комиссия объявляла прием заявок законченным и приступала к вскрытию конвертов. С этого момента подача каких-либо предложений не допускалась ни в какой форме. Если на торгах достигалась назначенная государством цена, то пакет с ней уничтожался невскрытым, в случае, если всем контрагентам или их представителям отказывали в подряде, то казенная цена предавалась огласке.

Смешанные торги отличались тем, что сначала звучали устные заявления, а потом объявлялись поступившие в конвертах. Если цена устного и письменного предложений совпадала, то "преимущество остается на стороне торговца наличного".

При окончательном утверждении результатов торга комиссия проверяла соблюдение правил производства дел, соответствие принятых для договора условий общим правилам, выигравшего контрагента -- установленным требованиям, а подрядных цен -- средним справочным ценам.

После издания Положения 1900 г. количество правительственных актов по вопросам подрядов и поставок резко снизилось. Среди немногочисленных поправок к Положению надо отметить изданные в 1901 -- 1902 гг. распоряжения для министров и главноуправляющих об обязательном отчете Комитету министров "о поступивших по правительственным заказам... предметах заграничного происхождения". Если же предмет производился в России, то в контракте должно было оговариваться, чтобы "заказы выполнялись на русских заводах и не из заграничных материалов". Основным обоснованием поиска иностранного производителя была апелляция к недоброкачественности русских изделий, чему виной стала действующая система сдачи казенных заказов зачастую в руки недобросовестных контрагентов. С 1903 по 1905 г. иностранные компании получили через русские заказы 306 млн. руб. [22]

В непосредственной связи с качеством продуктов российских предприятий находилось неравное положение казенных и частных заводов при участии в торгах. В расходы первых не входил промысловый налог, расходы на администрацию, проценты на затраченные в дело капиталы. Они не имели ограниченного бюджета, так как он пополнялся из государственного Казначейства. Поэтому не обязывая себя реальной себестоимостью изделий они выпускали на рынок продукцию по убыточным ценам. Господрядчики получали искомое в любом случае, однако подряды обесценивались. Одна из комиссий, работавших над постоянным "Положением по подрядам и поставкам", изыскивая способ выйти из такого положения_> пришла к выводу, что "для искоренения того громадного вреда, который наносится частной промышленности казенными заводами, существует лишь один радикальный способ -- ликвидировать казенные заводы, передав их в руки частных предпринимателей".[22]

На качество и выполнение сроков влияла и сама техника проведения торгов: на изустных и смешанных торгах достигалось наибольшее понижение цены за счет выкрикивания зачастую необдуманных предложений. А получив заказ, поставщик был вынужден выполнять его с отступлениями от предъявленных требований. К более успешным результатам приводили ограниченные торги по запечатанным объявлениям. Для совершенствования этого процесса было предложено ввести в России английскую систему поиска возможных участников публичных торгов: в каждом ведомстве вели публичные списки предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности, которым при объявлении торгов рассылали приглашения.

После Октябрьской революции действовали: "Положение о государственных подрядах и поставках" от 27.07.1923, инструкция Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции, ВСНХ, НКПС, Народного Комиссариата Продовольствия, Народного Комиссариата Финансов и Народного Комиссариата по Военным Делам о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки и постановление Совета Труда и Обороны от 17.11.1922. Чуть позже в истории конкурсных торгов, как и в экономике Советской России, начался бурный и результативный период развития - НЭП. В этот период (с августа 1923 г.) Советом Народных Комиссаров Союза ССР была утверждена Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала принципам прокьюремента [109]. В частности, в ней были оставлены три вида публичных торгов (изустные, в запечатанных конвертах и смешанные) и однозначно определен официальный орган печати, а также порядок публикации извещений. Помимо этого было установлено, что если по окончании торгов "торговая комиссия признает, что состоявшиеся торги невыгодны для государства, она постановляет о производстве переторжки, которую и назначает через три дня". Утверждение торгов должно последовать в течение двух дней, а еще через пять - должен быть заключен договор.

11.05.1927 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках [109]. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов резко сократилось. Смешанные торги стали обычными, а устными организовывались все реже.

Инструкцию 1927г. никто до сих пор не отменил, однако к 1930г. в СССР конкурсные торги исчезли совсем.

1.2 Законодательная и нормативно-методическая база новой эры конкурсных торгов на закупку продукции в России

Конкурсные торги исчезли вместе с рыночными отношениями и возродились тоже вместе с ними. В связи с распадом СССР и образованием нового Российского государства резко изменилась экономическая ситуация: разрыв связей, суверенитет бывших республик, переход от коммунистического к подобию демократического государства негативно отразились на экономике страны. Переход от централизованного обеспечения предприятий и организаций материальными ресурсами к полной их самостоятельности в решении этих вопросов в России был осуществлен очень резко. В результате предприятия столкнулись с целым рядом новых проблем: поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, определение оптимальной цены покупки продукции и условий ее поставок, установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т.д. И далеко не все оказались в состоянии эффективно решать эти задачи, причем не только на стадии перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении достаточно длительного времени работы в новых условиях [66].

Достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать эффективно без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок, где появилась настоятельная потребность внедрения эффективных методов управления.

В 1992 году Всемирный банк начал свою деятельность в России [54]. Правила проведения закупок (конкурсных торгов), сформулированные на основе его 50-летнего опыта работы в различных странах-заемщиках, подробно изложены в документе "Руководство: закупки по займам МБРР и кредитам MAP". Равенство возможностей для поставок оборудования, товаров, работ и услуг для всех стран -- участников Всемирного банка, с одной стороны, и прозрачность процедур закупок, с другой стороны, являющиеся основой деятельности Всемирного Банка стали своего рода руслом, по которому и в нашу страну потекли финансовые потоки с Запада. В нашей стране началась "эра торгов", и слово "закупки", наполнилось иным смыслом.

Ввиду отсутствия Российского законодательного акта, регулирующего процесс организации закупок и размещения заказов и наряду со сложившейся экономической ситуацией, фактически толкавшей различные организации, в т.ч. государственные, на организацию конкурсных торгов для осуществления своих закупок во многих законодательных актах появились упоминания и декларативное провозглашение конкурсов. Однако вплоть до апреля 1997г. ни один из них не описывал подробно механизм и процедуры проведения торгов, не требовал обязательной организации закупок и размещения заказов путем поведения торгов (см. Приложение 1).

Наиболее важным и значимым для новой России стал Указ Президента РФ от 08.04.97 №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд" (Далее Положение). Именно это Указ, обусловленный необходимостью более эффективного использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных фондов, ввел в российскую жизнь обязательные конкурсные торги при закупках для нужд государства, открыл новый этап цивилизованных закупок для госнужд в России. Первые массовые закупки товаров и услуг путем проведения конкурсных торгов начались сразу после его выхода - с мая 1997 г. А ведь до этого, торгов, за исключением подрядных торгов в строительстве, проводимых по инициативе Госстроя, практически не было [82].

Отчетные данные уже за первый год (1997) с момента выхода в свет Положения показали, что при проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд (всего их было поведено 9449), сокращение расхода бюджетных средств составило 3,07 трлн. рублей (8,8%), в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 2,91 трлн. рублей (14,6%). Наиболее значительное сокращение расхода бюджетных средств было достигнуто Минобороны России - 16,8%, ФДС России - 19,9%, МВД России - 19,1%.

К сожалению, помимо стимула к развитию конкурсных торгов в России, Положение выявило огромное количество вопросов и проблем, связанных с его реализацией. Наиболее сложными оказались:

Рассогласованность требований п.40 Положения об обеспечении заявки поставщика с нормами действующего Гражданского кодекса РФ. ГК прямо предусмотрел лишь возможность использования задатка в виде обеспечения заявки [23], а Положение - банковскую гарантию, залог и поручительства [70].

Отсутствие регламентации способов закупки услуг. (Они совсем не были затронуты в Положении, в то время как мировой опыт показал необходимость отдельного регламентирования этого вида закупок с учетом их специфики, в частности, главным из критериев для выбора поставщика должна являться не цена, а суть предложения и оценка исполнителя).

Отсутствие критериев ограничения круга поставщиков, которые привлекаются к закрытым торгам (предусматривается привлечение всех возможных поставщиков, что не соответствует понятию закрытых торгов).

Противоречащая смыслу проведения торгов норма, описанная в п.42 Положения [79], предусматривающая, что в состав конкурсной комиссии входят не только представители заказчика, но и поставщиков.

Отсутствие разъяснений о бухгалтерском оформлении участия сторон в торгах.

Отсутствие методики определения стоимости конкурсной документации, в зависимости от количества поставщиков, принявших участие в торгах (как оценить, предусмотренный п.35 [79] размер расходов на изготовление и доставку, не зная сколько поставщиков примет участие).

Нерешенный вопрос о размерах и порядке выплаты вознаграждения юридическому лицу, осуществляющему на договорной основе функции госзаказчика (что предусмотрено Положением).

Формулировка п.32 Положения не исключает возможности злоупотреблений заказчиком в виду отсутствия четкого определения в какого рода средствах массовой информации должна публиковаться информация о приглашении к участию в конкурсе.

В июле 1997 года по инициативе группы предприятий и организаций была учреждена Российская ассоциация организаторов подрядных торгов и стоимостного инжиниринга (РАТСИ). Палата правительства Москвы зарегистрировала PAT СИ 10 марта 1998 года (регистрационный №71082).

При создании этой ассоциации был учтен опыт работы национальных и международных союзов и ассоциаций в области прокьюремента, а также союзов и ассоциаций в области стоимостного инжиниринга. Потенциальными членами ассоциации являются организации и предприятия, выступающие в роли инвесторов, заказчиков, организаторов и исполнителей подрядных торгов, проектные, подрядные, сметно-консультационные и оценочные фирмы, центры ценообразования, департаменты инвестиций, финансирования и строительства федеральных, местных и муниципальных органов власти, банки, инвестиционные фонды, предприятия всех форм собственности. На сегодняшний день РАТСИ является ведущей организацией в области организации подрядных торгов.

С ноября 1997 г. Министерством экономики Российской Федерации было организовано ежеквартальное проведение заседаний "круглого стола", на которых рассматриваются организационно-методологические и нормативно-правовые вопросы, возникающие в процессе организации и проведения госзаказчиками конкурсов на закупку продукции для государственных нужд [97]. В них не раз обсуждались вышеизложенные проблемы и пути их решения.

Для решения кадрового вопроса было принято Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 №1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд". В соответствии с ним, на Министерство экономики РФ была возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет -- Высшая школа экономики Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ.

Протоколом совещания Правительства РФ от 21 ноября 1997г. Государственному антимонопольному комитету и Минэкономики России было поручено активизировать работу в части проверок соблюдения процедур, установленных Указом Президента по проведению конкурсов. Во исполнении этого решения и с учетом Закона РФ №948-1 от 22.03.91 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". К контролю за этими процедурами были привлечены федеральные подразделения и непосредственно департаменты ГАК.

Ввиду наличия серьезных проблем специалисты, поставщики и заказчики, связанные с конкурсными торгами, возлагали огромные надежды на готовящийся в то время законопроект. Однако долгожданный Федеральный Закон от 06.05.99 №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее Закон), в том виде, в котором он появился, по мнению большинства специалистов по государственным закупкам, создал больше проблем, нежели их решений. 22 июня 1999г. в Институте госзакупок ГУ- ВШЭ состоялся семинар, посвященный обсуждению данного Закона. [33] На нем, в частности, были отмечены следующие отличительные черты данного Закона:

В отличие от Положения, которое распространялось на все закупки за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, внебюджетных фондов РФ, сфера применения Закона сужена до конкурсов, финансируемые из средств Федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования (т.е. простые закупки Законом не предусматриваются). Под действие Закона не подпадают так же субъекты РФ [72].

В соответствии с формулировкой п.1 статьи 5 "участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг)" [72]. Однако, преследуя цель ограничить участие посредников в госзакупках, данный пункт не определил, что необходимо иметь производственные мощности и т.п., позволяющие производить именно тот продукт, который выставлен на торги [65].

Отсутствие понятия предварительного квалификационного отбора и перегруженность квалификационными требованиями.

Процедуры конкурса существенных изменений не претерпели, но появился положительный момент -- четкое установление срока подачи заявок (45 дней) на участие в открытом конкурсе, с момента публикации извещения о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа.

К числу привнесенных Законом положительных изменений, бесспорно, следует отнести также статью 18 "Конкурсная комиссия" [72]: наконец-то изъято утверждение того, что в состав конкурсной комиссии должны входить представители поставщиков.

Облегчена процедура оформления протокола, но неверно то, что все, кроме открытого конкурса, должно согласовываться с Минэкономики России.

7. Снято запрещение на участие в конкурсах должников по налогам и
сборам.

К наиболее существенным недостаткам Закона следует отнести:

отсутствие пункта, касающегося обеспечения выполнения обязательств (хотя обеспечение можно применять на основании ст. 5);

статья 6 фактически узаконивает дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков - преференции [33];

по смыслу Закона получается, что организатор конкурса формально не обязан доводить разъяснения конкурсной документации до всех участников, хотя организация и проведение конкурса предполагают равные (в том числе информационные) условия для всех участников;

не дифференцированы закрытые и специализированные закрытые торги;

опять никак не отражена специфика закупки услуг (лишь описана возможность проведения двухэтапного конкурса)[4,142];