Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

Электронная торговля не является новым явлением. Она может быть определена как осуществление сделок (т.е. покупка и продажа товаров и услуг или переговоры относительно покупки и продажи) с помощью электронных средств через Интернет или через электронные сети. Интернет дал возможность внедрить электронную торговлю в комплексную сеть коммерческой деятельности, осуществляемой в мировом масштабе между постоянно увеличивающимся количеством участников. Для традиционной электронной торговли сеть является средством передачи данных; для электронной торговли через Интернет, сеть является рынком осуществления сделок.

На сегодняшний день в мире сложились две основные области применения электронной торговли: для обозначения формы электронной коммерции, ориентированной на корпоративных клиентов используется термин business-to-business (B2B); а для сектора, ориентированного на работу с частными лицами - business-to-consumer (B2C).

Ниже (в табл.3 [10]) приведены наиболее известные зарубежные и отечественных фирмы, работающие в описанных выше секторах электронной коммерции. Цветом выделена область применения электронного бизнеса, к которой относятся закупки для государственных нужд.

Ландшафт электронной коммерции (e-commerce) Таблица 3

B2B является самой перспективной сферой электронной торговли в России (см. Диаграмма 3 [10,46]). Именно В2В в большей степени учитывает потребности государства, особенно в области закупок для госнужд.

Диаграмма 3

Объемы мировой электронной торговли растут очень интенсивно: если в этом, 2000 году, ожидается общий объем электронных продаж товаров и услуг на уровне 25-30 млрд. долл. США, то к 2001 году - уже 220-300 млрд. долл. США [47].

Стремительный рост объемов электронной торговли обусловлен выгодами и преимуществами, которые она обеспечивает (см. также Приложение 6):

позволяет снизить издержки обращения (трансакционные издержки), на 20-30%, а в отдельных случаях - на порядок, что позволяет малым и средним предприятиям конкурировать с более крупными предприятиями;

помогает преодолеть традиционные барьеры, заключающиеся в территориальной удаленности и недостатке информации относительно возможностей рынка;

создает условия для прямых контрактных отношений между продавцами и покупателями, что способствует появлению новых участников на растущем числе рынков;

улучшает транспарентность рынков: покупатели и продавцы практически мгновенно получают информацию о ценах, качеству и условиях поставки, предлагаемых различными конкурентами, что особо валено при организации закупок для государственных нужд;

способствует предотвращению ряда негативных явлений, таких как криминализация рыночных процессов, утечка капиталов за рубеж¹ и др.

В то же время развитие электронной торговли не обходится без потенциальных рисков, среди которых мошенничество, уклонение от налогообложения, несоблюдение конфиденциальности, нарушение прав интеллектуальной собственности. Однако, чтобы воспользоваться преимуществами, необходимо устранить барьеры на пути эффективного применения электронной торговли в России, должны быть разъяснены многие неясные вопросы, а также, что еще более важно, не должны создаваться новые препятствия. Для максимально эффективного использования возможностей электронной торговли в государственных закупках, бизнесе и торговле, российским органам власти необходимо:

Принять Закон об электронно-цифровой подписи без привязки к какой-либо конкретной технологии (в данный момент на рассмотрении в Думе находится проект Федерального закона РФ "Об электронной цифровой подписи" в редакции от 15.05.2000 [88]). Лицензирование электронных подписей должно быть добровольным и регулируемым самими участниками отрасли с целью стимулирования инноваций.

Отменить или смягчить законы, подзаконные акты и инструкции, предусматривающие обязательное бумажное оформление для заключения или регистрации сделок.

Пересмотреть и уточнить порядок налогообложения осуществляемых через Интернет сделок, при этом не устанавливая новые налоги и не создавая новые неясности.

Целью работы органов власти по данному вопросу должна стать поддержка и внедрение предсказуемой, минималистской, внутренне согласованной и прозрачной правовой среды для развития электронной торговли.

По своей природе торговля через Интернет интернациональна. Пока наибольшее применение она получила между США, Японией и странами ЕС. Расширение круга стран-участниц ВТО и принятие в рамках этой организации Соглашения по основным средствам связи (Agreement on Basic Telecommunications) создают реальные возможности для организации глобального рынка электронной торговли [47]. В том же направлении действуют такие факторы, как разработка согласованного международного законодательства и ужесточение мер контроля за соблюдением прав интеллектуальной собственности.

Поскольку Россия стремится стать полноправным членом ВТО, то необходимо учитывать и существующие международные требования и рекомендации по этому вопросу. По линии ВТО Россия имеет здесь два соглашения - по базисным телекоммуникациям и по торговле товарами информационных технологий. Реализация данных соглашений призвана ускорить создания глобальной структуры для электронной коммерции.

Основными органами, которые вырабатывают международные требования и рекомендации по процедурам и правилам торговли, являются: Комиссия по предпринимательству, упрощению деловой практики и развитию в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) (см. Приложение 7), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и Центр по упрощению процедур международной торговли (СЕФАКТ) в рамках Европейской экономической комиссии, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, в апреле 1998 года в рамках СЕФАКТ создана специальная рабочая группа по вопросам электронной торговли. ЮНКТАД рекомендовала при создании нормативно-правовой базы использовать Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле, конкретизировав его соответствующие положения исходя из сложившихся условий каждой страны (цифровая подпись, закупки для госнужд и др.) [47].

Опыт создания современной инфраструктуры рынка наиболее развитых стран показывает, что наиболее эффективно эта задача решается путем государственной поддержки. Так в США в интересах развития электронной торговли Президент Клинтон еще в октябре 1993 года предписал всем государственным учреждениям переходить на электронный формат в целях экономии на административных расходах и снижения издержек обращения при закупках для государственных нужд. В октябре 1994 года уже было одобрено соответствующее законодательство, а в июне 1998 года Госдепартамент официально объявил о запуске пилотного проекта электронной торговли. Этот проект позволяет государственным чиновникам, заключающим контракты, осуществлять сбор заказов и получать предложения в онлайновом режиме.

Опыт развитых стран показал, что осуществление закупок для государственных нужд посредством электронной коммерции позволяет достичь значительной экономии (см. Табл. 4).

Таблица 4 Возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для госнужд

Факторы
Организация труда	2%
Консолидация закупок	5%
Минимизация цены закупки	5%
Сокращение злоупотреблений	3%
Итого:	15%

В настоящее время Министерство связи при участии Министерства торговли, Российского агентства по системам управления (РАСУ) и Федерального агентства правительственной связи (ФАПСИ) разрабатывает федеральную целевую программу развития электронной торговли в России на 2001--2006 гг. Основной целью программы является формирование условий, необходимых и достаточных для внедрения на товарные рынки России электронной торговли. Планируется решить следующие задачи [30]:

сформулировать общие принципы последовательного становления и развития национальной системы электронной торговли в России, которые бы обеспечили ее интеграцию в международную систему электронной торговли;

сформировать правовую базу для национальной системы электронной торговли в России с учетом международного законодательства и тенденций его развития, способствующую росту доверия участников торговых отношений и обеспечивающую защиту их законных прав и интересов;

провести научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в интересах организаций, осуществляющих функции госзаказчиков;

сформировать инфраструктуру информационной поддержки рынка в России.

При создании предполагаемых систем осуществления закупок для госнужд посредством электронной торговли, необходимо обеспечить: безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных защищенных каналов связи;

2. поддержание стандартов и следование признанным международ
ным сообществом процедурам торговой сделки;

исключение "ухода" от налогов;

обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

подготовку квалифицированных кадров в этой сфере.

Так как в электронной торговле заинтересованы различные сферы бизнеса, необходима координация деятельности многих регулирующих органов и органов власти: от налоговых структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями. Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной торговли р> России и получения тех преимуществ, которых можно добиться с ее помощью.

Закупки для госнужд будут осуществляться большинством стран, в т.ч. и Россией, исключительно на международном уровне, что с одной стороны позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек, а с другой стороны, станет серьезной "проверкой на прочность" для отечественных произво дителей товаров и услуг.

3.2 Перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России

Принятие Указа № 305, а затем и Закона ФЗ-97 привело к широкому внедрению системы конкурсных закупок для госнужд в РФ, в связи с чем многим государственным органам управления пришлось пересмотреть свои взгляды на госзаказ как таковой. В Санкт-Петербурге этот процесс начался еще до принятия Указа: с 1996г. в рамках провозглашенной городом "открытой политики" разрабатывалась экономическая модель обеспечения потребностей города, на основе распределения бюджетных средств путем конкурса, и уже 20 мая 1999 г. был принят закон № 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга".

Современная система городского заказа (далее - СГЗ) Санкт-Петербурга основана на следующих принципах:

подотчетности государственных служащих, распоряжающихся бюджетными средствами, городским налогоплательщикам;

разумного протекционизма по отношению к поставщикам продукции, платящим налоги в бюджет Санкт-Петербурга (ценовая преференция для них составляет 15%);

планирования городских нужд как в денежном, так и в натуральном выражении;

системного подхода к формированию СГЗ, созданию структуры, обладающей способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии;

5. оптимизации и государственного регулирования расходов средств городского бюджета и внебюджетных фондов, направляемых на обеспечение жизнедеятельности города, который позволил бы максимально эффективно использовать средства налогоплательщиков.

Функционирование этих принципов является взаимосвязанным, что и позволяет достичь положительных результатов. Так учет того, что привлечение к не выполнению заказа городских налогоплательщиков создает не только дополнительная база налогообложения, но и новые рабочие места, обеспеченные заработной платой, отчисления из которой опять-таки поступают в бюджет, способствует сокращению расходов бюджета на выплату социальных пособий по безработице, снижению социальной напряженности, а следовательно и реальную возможность оборота сверхплановых поступлений в бюджет. В сочетании с четким планированием госнужд это позволяет предприятиям осуществлять полноценную промышленную политику, а также содействует привлечению инвестиций, т.к. у предприятий есть план сбыта производимой продукции в виде заранее спланированных поставок для нужд города, подтвержденных бюджетными средствами.

Механизм СГЗ Санкт-Петербурга вкратце можно описать следующим образом. Все заказчики, являющиеся прямыми получателями бюджетных средств составляют сводную потребность в товарах, работах и услугах путем сбора информации по каждому подведомственному или подчиненному им потребителю. Затем разрабатывают по установленной форме с поквартальной разбивкой планы закупок, которые представляются в Комитет экономики и промышленной политики Санкт-Петербурга, где на их основе составляет сводный городской заказ, обеспеченный средствами бюджета. Комитет проводит экономический анализ, в результате которого выделяет группы однородной продукции и назначает головных заказчиков, ответственных за организацию конкурсов по этим группам. В процессе осуществления закупок Комитет выполняет обязанности по координации и методологическому руководству, ведению Реестра государственных контрактов Санкт-Петербурга, сбору информации о предложениях поставщиков, установлению и развитию региональных связей. По итогам конкурсов Комитет анализирует выполнение расходной части бюджета и определяет экономическую эффективность деятельности госзаказчиков Санкт-Петербурга.

Важным участником процесса госзакупок в городе является некоммерческое партнерство "Коллегия поставщиков Санкт-Петербурга", объединившее предприятия, активно участвующие в поставках для городского заказа, и осуществляющее контроль за конкурсами, проводимыми администрацией. Последний проводится на основе данных Реестра городских контрактов (специального программного продукта, куда заносятся сведения о всех заключенных договорах, в том числе и те, что называются публичными договорами (закупки в магазинах), и конечно же основывается как на нормах, установленных федеральным законе о госзакупках, так и законом "О заказе Санкт-Петербурга".

Кроме того, создан "Союз организаторов торгов", состоящий из квалифицированных в области осуществления конкурсных торгов консалтинговых фирм, занимающийся проведением конкурсов. Отдельным документом, изданным Комитетом экономики и промышленной политики, определена методология работы таких фирм и единая для всех методика расчета стоимости услуг. Примечательно, что на практике СГЗ удалось достичь доверия госзаказчиков консалтинговым фирмам, и они охотно привлекают их для наиболее правильного исполнения некоторых обязанностей процессуального характера.

Большое внимание в Санкт - Петербурге уделяется проблемам: подготовки квалифицированных специалистов и информационного обеспечения городских закупок. Подготовка кадров, в частности, осуществляется в Санкт-Петербургском филиале Высшей школы экономики. В части информационного обеспечения по инициативе Комитета выпускается специальный бюллетень -"Городской заказ Санкт-Петербурга", который обеспечивает двойной "контроль прозрачности", т.к. сведения о всех закупках появляются и в доступных компьютерных базах данных, и в печатном издании. Особенно внимательно комитет следит за публикациями результатов произведенных закупок, что в сочетании с деятельностью Коллегии поставщиков практически исключает келейность при организации закупок.

По итогам 1999г. в результате работы СГЗ в Санкт - Петербурге удалось достичь снижения цены закупок как по отношению к планируемым, так и к ранее произведенным, а также сформировать номенклатуру городского заказа с учетом большинства заказчиков на 2000 г. в объеме около 17 млрд. руб.

Прогрессивным элементом данной СГЗ является перевод процедуры формирования городского заказа на современную электронную базу, что обеспечило взаимодействие производителей продукции и заказчиков с помощью связанного между собой единообразного программного обеспечения СГЗ. Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 22.10.98 г. № 31 и распоряжением губернатора от 18.11.98 г. № 85-п в Санкт-Петербурге введена в действие первая очередь автоматизированной системы планирования и управления муниципальными закупками, состоящая из правового, информационного и программно - технического блоков [122]. Разработанное на базе современных информационных технологий программное обеспечение позволяет выполнить весь комплекс работ по государственному регулированию процесса расходования средств бюджета и обеспечивает "прозрачность" принимаемых финансовых и хозяйственных решений.

Таким образом, на сегодняшний день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными особенностями ее являются: системный подход, продуманность всех звеньев распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, а также осуществление строгого контроля.

По моему мнению, важным этапом в развитии конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд в России в ближайшем времени станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого процесса целесообразно будет осуществить применение опыта успешно функционирующих СГЗ (на данный момент такой является лишь описанная выше СГЗ Санкт - Петербурга), что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также сэкономит время и деньги на создание собственных СГЗ. В более отдаленной перспективе внедрение на региональном уровне СГЗ, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

осуществить мониторинг региональных закупок;

контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

> восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

Но это во многом будет зависеть от темпов обеспечения регионов России современными средствами телекоммуникаций, подготовки квалифицированных кадров в этой области, а также наличия всесторонней поддержки государства.

По мере накопления в России опыта организации и проведения конкурсных закупок продукции для госнужд каждый организатор конкурсов рано или поздно сталкивается с необходимостью применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов. Основные функции госзаказчиков в процессе подготовки и проведения конкурсов условно можно разделить на макрофункции (связанные с подготовкой плана закупок, т.е. приоритетного перечня намеченных к проведению конкурсов, а также с контролем исполнения заключенных контрактов) и микрофункции (связанные с проведением конкретного конкурса).

Основными макрофункциями организаторов конкурсов являются [3]: 1. сбор и формализация информации о потребностях подведомственных организатору получателей (потребителей) в закупаемой продукции;

сбор и формализация информации о необходимой продукции и ее производителях (поставщиках);

консолидация заказа с целью экономии бюджетных средств (за счет получения больших оптовых ценовых скидок);

установление очередности и сроков проведения конкурсов по различным видам закупаемой продукции;

сбор и формализация информации о заключенных контрактах и о ходе их исполнения.

По мере роста объемов обрабатываемой информации с целью повышения эффективности торгов необходимо применение сначала простейшего специального программного обеспечения для ведения реестров получателей (потребителей), производителей (поставщиков), продукции, заключенных контрактов. Затем организаторам целесообразно приобрести универсальную программу управления проектами для осуществления всех вышеуказанных операций, взаимосвязанных закупок, а также поиска и обмена информацией через браузеры, почтовые программы, программы терминальной связи, HTML-редакторы.

Наиболее трудоемкой микрофункцией организаторов конкурсов является подготовка конкурсных документов [3, 142]. При составлении приглашения к участию в торгах, получении заявок, рассылке конкурсной документации, предквалификации и квалификации участников, отборе победителей и присуждении выигравшему торги в данный момент используются традиционные методы почтовой, специальной и факсной рассылки и переписки. Однако в буду-щем, благодаря широкому распространению компьютерных технологий и свободного доступа к Интернет, наиболее эффективным станет широкое применение электронной почты для проведения всех вышеуказанных действий.

Торги, проходящие в различных организациях, отличаются не только по предметам, но и по составу и количеству участников, количеству закупаемой номенклатуры товаров, заказов на работы или услуги. Соответственно различна и программная реализация процесса торгов.

Большинство конкурсных комиссий при простых закупках вполне могут обойтись возможностями пакета Microsoft Office. Несложные вычислительные алгоритмы прекрасно реализуются программным обеспечением Excel 97. Выходные документы достаточно информативны, открытый доступ к данным позволяет использовать результаты торгов и в дальнейшем. Но для торгов, характеризующихся большим объемом обрабатываемой информации, требуются специализированные системы управления базами данных. При их разработке главными параметрами становятся высокая скорость работы программы, а также удобное представление информации о результатах торгов.

Как было отмечено в предыдущих главах, в процессе осуществления закупок очень важно соблюдение конфиденциальности информации, и поэтому при разработке информационных систем обеспечения конкурсных торгов должны предусматриваться системы защиты и кодирования передаваемой информации. В связи с массовым развитием систем доступа к Интернет предпочтительно для торгов по крупным заказам открывать сайт или подсайт для конкретных торгов и размещать там всю общедоступную информацию. С развитием инфраструктуры конкурсных торгов и появлением все большего количества консалтинговых, информационных фирм и фирм проводящих торги, они будут создавать свои информационные системы поддержки торгов, которые должны включать в себя ряд подсистем:

Первая подсистема является общедоступной информационно-рекламной для информирования фирм-исполнителей о заказах выставляемых на торги.

Вторая подсистема позволяет фирмам-исполнителям заполнять многочисленные электронные формы предварительной заявки на участие в торгах и должна иметь определенные средства защиты от доступа третьей стороны.

Третья подсистема позволяет осуществлять закрытый (защищенный) информационный обмен на всех стадиях проведения торгов.

Как пример успешного решения такой задачи можно указать на создание и многолетнее использование в странах ЕС тендерной информационной системы TED (Tender electronic daily).

Безусловно, у информационных технологий в системе конкурсных закупок большое будущее. Ближайшие перспективы - это использование Интернет-технологий, дальнейшее развитие методов оценки предложений претендентов, совершенствование отбора организаций-претендентов, в том числе и по результатам предварительной квалификации, более полный учет потенциала претендента, т.е. проверка, насколько технологическая оснащенность, квалификация, специализация, финансовые возможности претендента соответствуют предмету конкурса. Разработка и внедрение информационных технологий в практику проведения конкурсов способствует дальнейшему повышению уровня подготовки конкурсов и, следовательно, эффективности их реализации.

Другим важным направлением развития конкурсных торгов в России является "...привлечение малых предприятий для выполнения государственного заказа", что было установлено одной из задач Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 2000-2001 год, утвержденной Постановлением правительства РФ от 14.02.2000 № 121 [116,140]. Для этого планируется создать перечень малых предприятий (далее -МП), способных по своим экономическим и производственным показателям участвовать в размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд. Помимо этого введение аккредитации позволит выделить определенное количество добросовестных партнеров и закрепить их в этом качестве.

Объем средств, выделяемых на реализацию программы, составляет: 40 млн. руб. ежегодно со стороны Федерального фонда поддержки малого предпринимательства; 90 млн. руб. из федерального бюджета (в 2001 году; цифра будет уточнена); 80 млн. руб. ежегодно из средств Государственного фонда занятости населения. К концу 2001 года после выполнения программных мероприятий мерами государственной поддержки должны быть охвачены от 200 до 250 тыс. МП. [116]. Реализуют программу Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Привлечение МП к участию в конкурсных торгах на закупку продукции в России до сих пор не рассматривалось всерьез, а лишь рекомендовалось. Это было, в первую очередь, обусловлено отсутствием объективно сложившихся экономических условий. МП развиваются у нас в стране крайне тяжело: сказывается высокий уровень коррумпированности экономики, наличие различных административных барьеров, неразвитость финансово-кредитных механизмов поддержки малого бизнеса, отсутствие реальной поддержки государства, непосильные и зачастую абсурдные налоговые сборы, и, конечно же, политическая и экономическая нестабильности в государстве.

Существенное влияние на участие МП в торгах оказывает главный критерий конкурсного отбора - минимальная цена предложения. Помимо этого МП не по силам принять риск несвоевременной оплаты выполненных контрактов, что при слабой финансовой дисциплине госзаказчиков случается часто.

За последние годы отраслевая структура МП практически не изменилась: непроизводственная сфера деятельности (прежде всего торговля, общественное питание) остается наиболее привлекательной. После августа 1998 г. от 25 до 35 процентов МП фактически прекратили свою деятельность, а остальные перешли к сохранению масштабов своего бизнеса в докризисном периоде за счет снижения численности персонала и оплаты его труда [42].

Не секрет, что деятельность субъектов малого предпринимательства во многом зависит от действий федеральных органов исполнительной власти. Без специальных мер государственной поддержки развитие МП невозможно.

И лишь в последнее время, после прихода к власти В. Путина, наметился ряд серьезных изменений в экономике, а также появилась надежда на стабильность, что не могло не отразиться на деятельности МП. Если в 1999 году в России было 890 тысяч малых и средних предприятий, на которых было занято 7,5 млн. человек, то концу 2000 года число работающих должно возрасти до 8,5 млн. человек, а вклад в ВВП страны должен составить 12%.

Привлечение МП к участию в торгах и их поддержка (защита от несправедливых решений госзаказчиков и т.п.) применяется во всех развитых странах, как было отмечено во второй главе данного диссертационного исследования. Тем самым усиливается конкуренция, подкрепляется экономическое развитие, а в итоге происходит экономический рост, расширяется база налогообложении.

Большое внимание поддержке МП уделяют международные организации, такие как Всемирный банк в лице МБРР, ЕБРР и другие.

Российский фонд поддержки малого бизнеса был создан в середине 1994 года с целью содействия развитию среднего и малого предпринимательства в России. Размер фонда составляет 300 млн. долл. США, из которых пятьдесят процентов - собственные средства ЕБРР, а пятьдесят процентов - средства, предоставленные странами Большой семерки. На сегодняшний день Российский фонд поддержки малого бизнеса включает в себя четыре компонента:

Программа микрокредитования (кредиты до 30 000 долл. США на срок до 6 месяцев, процентная ставка от 21% годовых в валюте от 40% годовых в рублях).

Программа малых кредитов (кредиты до 125 000 долл. США на срок до 24 месяцев, процентная ставка до 19 % годовых в валюте). Особенностью данной программы является совместно согласованный график погашения кредита.

Программа инвестиций в собственный капитал (до 250 000 долл.США)

Бизнес-консультации.

Целью Программы Микрокредитования и Кредитования Малого Бизнеса является оказание финансовой поддержки малым и средним Российским частным предприятиям (производственным, сферы услуг и торговым фирмам) путем предоставления кредитных ресурсов на выгодных условиях.

По результатам опроса, проведенного социологической службой Кассандра 15 марта 2000 года 30% участников Всероссийской конференции представителей МП выделили как наиболее актуальную меру по поддержке МП -разработку процедуры госзаказа для МП. При этом большинство оценивают сложившиеся в России условия для развития МП, как плохие или удовлетворительные, соответственно 73% и 22%. [1]

Таким образом, участие малых предприятий в поставках продукции для государственных нужд должно стать важным направлением развития системы госзакупок в России. Это позволит повысить эффективность осуществления закупок, увеличить конкуренцию, создать новые рабочие места, а также способствовать экономическому росту. В этой связи необходимо создать благоприятные условия для участия МП в торгах:

S предусмотреть в новой редакции закона "О государственной поддержке МП в РФ" внесение изменений и дополнений в ст. 14, обеспечивающих условия для реального участия МП в поставках продукции для государственных нужд, включая государственный оборонный заказ;

S помочь обеспечить МП равные с крупными предприятиями условия для участия в конкурсах посредством применения электронной торговли;

S применить на практике методы преференций для МП, используемые в США, обязательный процент участия и преференциальный процент;

S реализовать на практике систему субконтрактинга (заинтересовать генподрядчиков можно введением в конкурсную документацию статьи, по которой подрядчики, отдавшие 15% квоты по субподрядам МП, при прочих равных условиях будут иметь преимущества при подведении итогов конкурса);

S предусмотреть возможность проведения двухэтапных конкурсов среди высокоэффективных проектов малых предприятий;

*S разработать и внедрить в практику: методические рекомендагщи по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) для госнужд, а также порядок организации конкурсов на проведение НИОКР с участием МП и другие необходимые типовые формы;

S осуществить подготовку квалифицированных кадров.

Во второй главе данного диссертационного исследования был подробно проанализирован механизм осуществления закупок услуг, принятый в международной практике. На его основе можно сделать вывод о перспективности и целесообразности выделения в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг, как процесса, требующего специфических процедур и более внимательного отношения к проведению торгов, нежели закупки товаров и работ.

Для осуществления этого, необходимость ввести в отечественную нормативно-правовую базу процедуры и методы, специально предназначенные для закупки услуг, в частности:

на стадии приглашения к участию в торгах разрешить публиковать приглашения к участию в торгах не в средствах массовой информации, а лишь в специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение;

предусмотреть и законодательно утвердить случаи, а также порядок согласования и осуществления прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления;

не требовать обеспечения конкурсных заявок при закупке услуг;

разработать механизм осуществления страхования консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы (в объеме, не превышающем цену контракта на оказываемые услуги);

ввести в законодательство нормы, разрешающие проведение предварительной квалификации для закупок услуг, посредством запроса предложений и с учетом возможности ценовых переговоров на первом этапе,

законодательно определить основные квалификационные требования (обязательно должны быть учтены: достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств; наличие необходимых технологических возможностей, адекватной организационной структуры; способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки; удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом; хорошая деловая репутация);

ввести понятие и процедуры осуществления конкурса с проведением поочередных переговоров;

предусмотреть возможность определения нескольких победителей конкурса, для распределения объема делимого заказа между несколькими поставщиками пропорционально относительной предпочтительности их конкурсных заявок.

Применение этих процедур должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

Как и многие другие страны, применяющие систему конкурсных закупок для госнужд, Россия сталкивается с проблемами мошенничества, подлога и коррупции при осуществлении закупок. Однако на данный момент наибольшее внимание уделяется разработке, внедрению и техническому мониторингу осуществления закупок. В перспективе, при более широком внедрении и совершенствовании процедур конкурсных торгов, несомненно государство обратит внимание на величину ущерба, приносимого за счет вышеупомянутых злоупотреблений. Пока данные проблемы более интересуют международные организации, проводящие торги в нашей стране.

В международных рейтингах по степени коррупции Россия занимает вполне "почетное" место. Так "Транспэренси Интернэшнл" (TI) поместила Россию в 1999 году на 82-е место из 99 с рейтингом 2,4 по десятибалльной шкале (10 минимальный уровень коррупции). А по совокупному индексу коррупции, выведенному на основе целого ряда факторов американским экономистом Кауфманом, Россия заняла 113-е место из 155 стран [43].

В 1999 году Европейский банк реконструкции и развития совместно со Всемирным банком провел широкое исследование экономических "корней" коррупции, пытаясь определить, насколько велико и эффективно государственное вмешательство в жизнь компаний, насколько велика степень зависимости власти от крупных корпораций. Основными выводами стали:

государство и хозяйствующие субъекты в России по-прежнему тесно взаимодействуют друг с другом: государство подпитывает компании деньгами, а те, в свою очередь, позволяют государственным чиновникам влиять на принятие решений и кормят взятками;

ослабляет управление и создает помехи бизнесу не само государственное вмешательство, а характер этого вмешательства;

качество государственного управления неразрывно связано с размахом лоббизма: уровень несвободы государства соответствует степени влияния на государственную политику групп интересов.

Как показывают данные опроса, в России более 40% компаний несут ущерб от влияния частных интересов на законодательную деятельность [43]. В то же время компаний, которые, по их свидетельствам, имеют влияние на региональные власти, почти вдвое больше, чем тех, которые могут влиять на федеральную власть. Особенно на исполнительную власть - в чем призналась почти четверть отечественных фирм. При этом компании предпочитают прямые контакты с правительственными чиновниками, а отношения с госучреждениями носят более формальный характер, что способствует расцвету взяточничества и коррупции.

Приплюсованные к официальным налогам, неофициальные поборы делают финансовое бремя предприятий еще более тяжким. Крупным фирмам приходится легче: у них на взятки уходит в среднем 2,8% от годового дохода.

Тогда как небольшие предприятия тратят на то же больше (примерно 5,4%) и чаще. Практически не поддается оценке размер взяток на самом высоком уровне, а также масштабы ущерба от этого явления в целом для экономики. Своеобразный налог на время - еще одна из мер воздействия государства на предприятия. В России руководители государственных предприятий более четверти своего времени тратят на общение с чиновниками.

Таким образом, аналитики, исследовавшие российскую коррупцию, приходят к неутешительному выводу: явление это приобретает системный характер. База у коррупции одна - слабость государства, несоответствие его административных, финансовых возможностей, а также возможностей контроля с объемом обязательств перед гражданами и предприятиями. Немаловажно и то, что коррупция не достигла бы таких масштабов, если бы не имела подпитки "снизу", не поддерживалась бы населением и предприятиями: две трети работоспособного населения вовлечены сегодня в теневую экономику, поскольку никому не выгодно платить драконовские налоги. А поскольку в теневой экономике отсутствуют универсальные механизмы контроля за соблюдением контрактов, каждая сделка несет потенциальную возможность воровства внутри фирмы: коррупция начинает разлагать не только государство, но и предприятия.

24-25 мая в Москве российским отделением "Transparency International" были проведены конференция и семинар, посвященные выработке стратегического курса антикоррупционной деятельности. В качестве основных проблем, которые, по мнению членов "Transparency International", делают явление коррупции всепроникающим и пока практически непреодолимым в России, были выделены:

отсутствие механизмов, обеспечивающих свободный доступ общества к информации;

неумение членов и организаций гражданского общества использовать правовые нормы при защите своих интересов;

неразвитость обычаев, норм и правил лоббизма;

отсутствие механизма общественного участия и контроля.

В связи с вышесказанным, в борьбе с коррупцией как в сфере госзакупок, так и в целом по стране, первое, с чего нужно начать, это внутренняя консолидации государства, то есть завершение формирование правовой системы и укрепление судебной системы. Судебная реформа должна состоять в укреплении материально-финансовой базы судов и изменении судебных округов.

Кроме этого, нужно резко сократить госаппарат и одновременно увеличить зарплаты чиновникам, установив их на уровне зарплаты среднего менеджерского состава крупных корпораций, пусть даже до 4-6 тыс. долларов, чтобы стимулировать конкуренцию за эти места. При отборе государственных закупщиков" особое внимание необходимо уделять высокой квалификации, добропорядочности и ответственности претендента. Затем надо организовать строгий контроль за каждым их действием со стороны государственных ревизионных служб, регламентировав их деятельность четкими правилами и процедурами закупок, лишь соблюдая которые они смогут обеспечить собственную профессиональную безопасность.

Особо действенной мерой для пресечения злоупотреблений станет предсказуемость государства. Для всех министерств, для всех ведомств нужно вводить четкие регламенты, четкие описания процедур выбора и альтернатив поведения чиновника. В этом случае фирмы, ставшие жертвами ошибок и проявления коррупции со стороны организаторов торгов (предвзятое отношение, не достаточная гласность процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов), имели возможность подать иск.

Таким образом, наиболее перспективными направлениями развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России, по моему мнению, являются:

широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов;

применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов;

привлечение малых предприятий для участия в поставках продукции для государственных нужд;

выделение в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг;

решение проблем, связанных с мошенничеством, подлогом и коррупции при осуществлении закупок

Безусловно, все вышеописанные перспективы развития конкурсных торгов в России не могут быть реализованы без продуманной политики государства в области законодательного, методического и информационного обеспечения конкурсных торгов, подготовки квалифицированных кадров, осуществления грамотного и справедливого контроля за соблюдением всех установленных правил и процедур при осуществлении закупок, а также повышения дисциплины соблюдения контрактов посредством формирования этических норм поведения участников контрактных отношений.

3.3 Практические методы повышения эффективности осуществления госзакупок в РФ

Закупки для госнужд на конкурсной основе являются важнейшим условием развития рыночных отношений и повышения эффективности управления народным хозяйством РФ.

Для выбора наиболее оптимальных, на сегодняшний день, путей повышения эффективности системы госзакупок в России, целесообразно определить стратегические цели развития данного процесса. На основе анализа мирового опыта, проведенного во второй главе, и с учетом существующих на сегодняшний день проблем, препятствующих эффективному функционированию системы конкурсных госзакупок в России, выявленных в первой главе, в качестве таковых можно выделить:

регламентацию (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы),

открытость,

экономию,

эффективность закупок,

пресечение злоупотреблений.

В соответствии с данными целями ниже изложены предложения, которые с точки зрения автора данного диссертационного исследования, позволят совершенствовать существующую на сегодняшний день в России систему конкурсных закупок для государственных нужд.

1. Регламентация (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы).

В предыдущих параграфах данной главы была представлена информация, свидетельствующая о том, что перспективы развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд будут непосредственно связаны с процессом глобализации экономики, который сейчас набирает темпы по всему миру. В этой связи особенно важной для России влиться в этот процесс наравне с другими странами на равных партнерских условиях, обратив это на пользу экономике и государству в целом.

Для осуществления плавного вхождения на мировой рынок закупок для госнужд, необходимо максимально эффективно применить положительный опыт развитых стран и международных финансовых организаций, описанный во второй главе диссертации с учетом особенностей нашей страны. Так как на учебу на своих ошибках у России просто нет времени.

В первую очередь, необходимо усовершенствовать существующую законодательную и нормативно - правовую систему обеспечения торгов. В этой связи:

1. Необходимо разработать и принять новый единый федеральный закон о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, работ и услуг для госнужд детально описывающий все процедуры торгов и требования предъявляемые в их ходе, с учетом всех ошибок и двусмысленностей, которые были выявлены на практике осуществления закупок за время действия этого закона, а также внести соответствующие поправки в действующие законы: в ГК, №60 - Ф3,№53-Ф3,№213-Ф3.

В рамках нового законодательного обеспечения конкурсных торгов провести унификацию терминологии осуществления закупок с принятой в международной практике: например, предварительный отбор (требования, документация) необходимо заменить предварительной квалификацией, и соответственно, квалификационными требованиями и документацией.

Дополнительно к ныне действующим, внедрить процедуру {постквалификации) и способы госзакупок, используемых в развитых странах, такие как конкурентные переговоры, запрос котировок и многоэтапные конкурс (более двух этапов), а также отразить специфику закупки услуг (более подробно изложено в третьем параграфе второй главы, и втором - третьей).

4. Важным шагом должно стать определение и введение как в ГК, так и предлагаемом новом законе по госзакупкам обязательного обеспечения кон курсных заявок, причем их перечень должен быть столь же широк, как и принятый в международной практике, т.е. возможно применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей. Для осуществления этого, помимо законодательного и нормативно - правового обеспечения этих нововведений, необходимо провести мероприятия (регламентация, подготовка кадров, разработка бухгалтерского учета ведения этих операций и т.п.) для введения в практику российских банков предоставление таких услуг.

Устранить дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков на основе преференций. Регламентировать механизм и виды предоставляемых отечественным производителям и предприятиям малого и среднего бизнеса преференций.

Разработать эффективно действующую на практике систему контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца, которая должна быть подробно описана и законодательно закреплена.

Помимо этого для повышения эффективности торгов в практике применения системы конкурсных госзакупок необходимо решить следующий вопрос. В связи с тем, что Закон ФЗ-97, как и Положение №305 определяют, что размещение заказов осуществляется государственным заказчиком, а также юридическим лицом, которому госзаказчик на условиях договора (по Закону ФЗ-97 [72], а по п. 2 Положения № 305 - на конкурсной договорной основе [79]) передал часть своих функций по проведению конкурса. На сегодняшний день на рынке услуг России необходимость следования строгой и сложной процедуре при организации и проведении конкурса привела к появлению специализированных организаций, приобретших необходимый опыт в размещении заказов на конкурсной основе и, следовательно, имеющих возможность осуществлять его на высоком профессиональном уровне. В то же время отсутствие регламентации практического осуществления передачи части функций госзаказчиками останавливает многих заказчиков.

Поэтому считаю важным законодательно урегулировать различные случаи и порядок передачи функций госзаказчика. В частности, когда передаются функции по подготовке конкурсной документации, проведению предварительного квалификационного отбора, конкурса и выявлению победителя без передачи юридическому лицу функции заключения госконтракта по результатам конкурса и денежных средств для расчетов с победителем конкурса и с передачей таких функций.

Кроме того, т.к. передача части функций госзаказчика (например, по про-ведению только квалификационного отбора или по проведению только первого этапа 2-этапных торгов) является частью закупки продукции для госнужд, а Положение №305 устанавливает, что такая передача возможна лишь на конкурсной основе (Закон ФЗ -97 вообще ни как не регулирует данный вопрос), то необходимо законодательно закрепить и порядок проведения конкурса в таких случаях.

2. Открытость.

В результате проведенного во второй главе анализа мирового опыта в сфере организации госзакупок было показано, что одним из основных аспектов системы конкурсных закупок является гласность и прозрачность самого процесса госзакупок. Именно поэтому законодательством большинства стран предусмотрено требование для закупающих государственных органов заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы. Подобных обязательных условий придерживаются и международные финансовые институты, предоставляющие крупные целевые кредиты под финансирование различных, как правило, правительственных, проектов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России необходимо осуществлять распространение:

первичной информации: публикацию приглашений к предварительному отбору, конкурсам, сведений о намерениях заказчика в отношении закупок, а также результатов проведенных конкурсов;

всех нормативных, рекомендательных и методических документов в области конкурсов и закупок в целом;

любой другой информации о системе конкурсных закупок; полезный опыт, научные достижения, мнения специалистов.

Поскольку ни в ФЗ-97, ни в Положении №305, законодательно не установлено, обязан или нет поставщик приобрести конкурсную документацию для участия в конкурсе. Если предположить, что участник, не внесший плату за конкурсную документацию, может каким-то образом ознакомиться с ее содержанием и представить в полном соответствии с ней заявку, то, с одной стороны, это способствует привлечению максимального числа заинтересованных участников, что повышает открытость и эффективность конкурсных торгов. Однако, с другой стороны, в процессе неконтролируемого заказчиком процесса размножения его конкурсной документации возможны искажения, что может осложнить работу как участников, так и конкурсной комиссии, к тому же заказчики теряют деньги (в случае установления платы за документацию). В связи с этим многие госзаказчики в настоящее время вводят в конкурсную документацию условие, по которому участник, не оплативший конкурсную документацию, не допускается к участию в конкурсе.

По моему мнению, для решения данного вопроса, в свете необходимости обеспечения открытости информации по госзакупкам, будет целесообразно внедрить используемую в развитых странах практику организации библиотек конкурсной документации. В которые поступают комплекты конкурсной документации от различных заказчиков, и все желающие могут за умеренную плату (студентам предусмотреть скидки) с ней ознакомиться. По моему мнению, помимо конкурсной документации, в России такие библиотеки должны содержать всю полезную для составления заявок информацию: книги, законы, методические рекомендации, образцы типовой документации, подборка официального издания уполномоченного федерального органа (журнальный и газетный вариант "Конкурсных торгов"), компьютеры с доступом в Интернет, сведения о конкурсных торгах проводимых в мире. Создание таких библиотек особо эффективно будет при их организации не только в публичном, но и в электронном виде. Это позволит достичь, как минимум, нижеследующих положительных результатов:

будет способствовать большей транспарентности сферы госзакупок;

создаст условия для увеличения числа участников конкурсных торгов, в том числе за счет региональных поставщиков;

повысит качество составления конкурсных заявок (так как многие поставщики смогут проанализировать разные виды заявок и собрать необходимые в большинстве случаев данные о себе, а следовательно потом смогут быстро подготовить заявку для участия в нужном конкурсе);

позволит привлечь к участию в торгах представителей малого и среднего бизнеса;

снизит количество злоупотреблений со стороны госзаказчиков (так как их документация станет публичной и они побоятся открыто нарушать);