Социальная жилищная политика на муниципальном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Особенности социальной жилищной политики в сфере ЖКХ
• 1.1 Жилищная политика: сущность, понятие, задачи
• 1.2 Процесс формирования городской политики в сфере коммунальных услуг
• 1.3 Оценка альтернативных вариантов формирования социальной жилищной политики на муниципальном уровне в сфере ЖКХ
• 2. Анализ социальной жилищной политики г. Абакана
• 3. Бизнес-план
• 3.1 Резюме
• 3.2 Анализ положения дел в отрасли
• 3.3 Производственный план
• 3.4 План маркетинга
• 3.5 Организационный план
• 3.6 Финансовый план
• 3.7 Эффективность проекта
• Заключение
• Литература
• Приложение

Введение

Актуальность исследуемой темы заключается в том, что жилье является одной из базовых ценностей, обеспечивающих гражданам ощущение экономической стабильности и безопасности, стимулирующих к эффективному и производительному труду и в значительной степени формирующих отношение граждан к государству, поскольку именно государство является гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.

В настоящее время проведение жилищной политики концентрируется в рамках национального целевого проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», который базируется на Федеральной целевой программе «Жилище». Указанный проект охватывает следующие основные направления: развитие жилищного строительства; совершенствование жилищно-коммунального комплекса; совершенствование системы ипотечного жилищно-коммунального кредитования населения и рынка жилья; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан из числа категорий, установленных федеральным законодательством; нормативное правовое обеспечение организации предоставления гражданам жилых помещений социального использования.

Согласно программе «Жилище», к моменту ее завершения в 2010 г. до 30% населения смогут удовлетворять потребности в жилье за счет собственных средств и кредитов. К этому периоду планируется повысить объем ежегодного ипотечного кредитования в 20 раз, снизить ставки по ипотечным кредитам до 8% годовых и удовлетворять спрос большей части претендентов на жилье. С этой целью жилой фонд будет увеличен на 40% путем удвоения объемов жилищного строительства и доведения их до 80 млн. кв. м в год. Намечено также снижение уровня износа коммунальной инфраструктуры до 50% и времени ожидания социального жилья до 7 лет.

Основными элементами социальной жилищной политики на муниципальном уровне в сфере жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) являются способ производства услуг; источники текущего и инвестиционного финансирования сектора; тарифная политика, включающая уровень тарифов в сравнении с экономически обоснованными и наличие перекрестного субсидирования внутри и/или между группами потребителей; степень вовлеченности общественности в принятие решений в сфере городского хозяйства. Соотношение этих элементов определяет ту или иную модель функционирования коммунальной экономики в городе. Выбор возможных вариантов из этих элементов должен осуществляться местным сообществом в соответствии с набором общественных ценностей и их ранжированием. Главным критерием адекватности городской политики в сфере коммунальной экономики является соответствие ее потребностям большинства населения, обеспечение требуемого уровня комфорта.

Объект исследования - муниципальное управление.

Предмет исследования - социальная жилищная политика на муниципальном уровне.

Цель работы - рассмотреть социальную жилищную политику на муниципальном уровне.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть особенности социальной жилищной политики в сфере ЖКХ;

- проанализировать существующую муниципальную социальную жилищную политику на примере г. Абакана;

- разработать проект ЖКХ.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что материалы исследования позволяют расширить и углубить знания по данной проблеме.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные выводы и результаты будут способствовать формированию практических навыков в осуществлении социальной жилищной политики на муниципальном уровне.

1. Особенности социальной жилищной политики в сфере ЖКХ

1.1 Жилищная политика: сущность, понятие, задачи

С внедрением рыночных отношений произошли существенные изменения. Так, начал функционировать рынок жилья, изменилась структура жилого фонда по формам собственности. Однако жилищная проблема осталась по-прежнему актуальной, особенно это выражено в системе ЖКХ муниципальных образований. Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего нормативным и потребительским требованиям, для значительной части населения.

Жилищная проблема имеет несколько важных аспектов:

- дефицит жилья - количественный аспект;

- несоответствие структуры жилищного фонда демографической структуре семей - структурный аспект;

- несоответствие имеющегося жилищного фонда требованиям к потребительским качествам жилья - качественный аспект;

- несоответствие требований к техническому содержанию жилищного фонда - эксплуатационный аспект.

Средняя жилищная обеспеченность в муниципальных образованиях и малых городах страны составляет не более 18 кв.м. общей (полезной) площади жилья на одного жителя, многие семьи имеют менее 9 кв.м. на душу населения, зачастую, в коммунальных квартирах. Опыт развитых стран показывает, что для успешного решения жилищной проблемы необходимо повысить средний уровень жилищной обеспеченности в 2-3 раза.

Состав квартирного фонда во многих муниципальных образованиях страны не соответствует демографической структуре населения, что существенно ухудшает жилищные условия населения. О недостаточных темпах решения жилищной проблемы свидетельствует невыполнение государственных программ в сфере обеспечения жильем определенных категорий населения (военнослужащие, вынужденные переселенцы и т.д.). Многие семьи проживают в коммунальных квартирах и общежитиях.

Важным аспектом данной проблемы является несоответствие существующего жилищного фонда функционально-потребительским требованиям, предъявляемым к жилым помещениям: неудобная планировка, недостаточный уровень производства, влагостойкость, звукоизоляция и другие параметры жилых помещений.

Отсутствие современных видов благоустройства и конструктивные недостатки жилых зданий приводят к завышенному потреблению энергоресурсов и воды. Так, с точки зрения энергоиспользования жилищный фонд является весьма неэффективным. Это во многом объясняется тем, что в существующем жилищном фонде Росси значительную долю (в некоторых регионах до 80%) составляют дома из сборного железобетона, имеющие значительные теплопотери, которые к тому же на 20-30% выше проектных из-за низкого качества строительства и эксплуатации. Наиболее значительные теплопотери в зданиях происходят через наружные стеновые ограждения (42% для 5-этажных и 49% для 9- этажных зданий) и окна (32 и 35% соответственно), особенно это актуально на севере страны . В результате показатели удельного теплопотребления в таких зданиях в 2-4 раза превышают аналогичные показатели в странах Европы и Америки с близкими климатическими условиями.

Наконец, невыполнение требований по содержанию и современному ремонту жилищного фонда приводит к ухудшению технического состояния жилья и нарастанию его «недоремонта».

Следует также отметить, что качество жилой среды во многом зависит от уровня содержания и технического обслуживания жилых домов и придомовых территорий. В этой сфере также имеется целый ряд нерешенных вопросов: несвоевременное проведение капитальных и текущих ремонтов, низкий уровень обслуживания инженерного и санитарно-технического оборудования жилых зданий, неудовлетворительное санитарное содержание лестничных клеток и придомовых территорий и т.д.

Применяемый в течение длительного времени административный механизм управления жилищной сферой, отсутствие экономической заинтересованности строительных, ремонтно-эксплуатационных организаций в результатах своей деятельности и отчуждение жителей от собственности привели к серьезным негативным последствиям и деформациям в жилищной сфере. Произошло снижение качества жилищного фонда и ухудшение условий его эксплуатации. Население же было поставлено в крайне пассивную позицию, так как жители не имели реальных рычагов воздействия на строительные, ремонтные и эксплуатационные организации.

Основными причинами обострения жилищной проблемы является отсутствие реального собственника и эффективного управления жилищным фондом в современных условиях, а также бесхозяйственное отношение к жилью.

Таким образом, жилищная проблема является весьма многогранной, требующей значительных усилий по ее решению. Основные пути решения жилищной проблемы:

- поиск и привлечение централизованных и децентрализованных источников финансирования строительства, капитального ремонта и реконструкции жилья (разработка и реализация государственных и муниципальных жилищных программ и проектов, формирование фондов строительства, реконструкции и ремонта жилищного фонда, привлечение средств инвесторов, предприятий и организаций, населения путем сооружения элитного и массового коммерческого жилья, строительство жилых домов на паевых основах, концентрации средств в конкретных фондах и проектах);

- повышение доступности жилья для широких слоев населения (создание благоприятных условий для развития рынка жилья и жилищных услуг по эксплуатации жилищного фонда, оказание реальной помощи населению в приобретении жилья на первичном и вторичном рынках в разных формах, стимулирование развития систем жилищного кредитования, в том числе ипотеки, использование муниципальных жилищных займов);

- совершенствование системы обеспечения жильем социально незащищенных категорий населения (разработка эффективных систем целевой поддержки социально незащищенных групп населения, усиление принципа адресности государственной и муниципальной помощи, предоставление бесплатного или дешевого муниципального жилья и т.д.);

- совершенствование градостроительных, архитектурно-планировочных и экологических подходов к формированию благоприятной жилой среды (развитие качественной малоэтажной и смешанной застройки, переход от типовых проектов к индивидуальным и образцовым, развитие комплексной застройки, включающей благоустройство территории);

- повышение качества эксплуатации жилищного фонда (существенное улучшение содержания и ремонта жилищного фонда, экономия энергетических ресурсов, стимулирование снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг, развитие систем самоорганизации граждан).

Как показывает богатый зарубежный опыт, наиболее перспективным и массовым направлением решения жилищной проблемы является кредитование граждан и, в первую очередь, ипотечное кредитование, которое подразумевает выдачу кредита на длительный срок под залог недвижимости.

Исходя из опыта развитых стран, в которых жилищная проблема практически решена, можно определить следующие характерные черты функционирования жилищной сферы:

- большая часть жилищного фонда находится в частной или коллективной собственности, а городской жилищный фонд составляет лишь незначительную часть (10-15%);

- заметная доля населения является собственниками жилья, в котором они проживают, а остальные нанимают квартиры в частном или муниципальном фонде;

- собственники жилья несут все расходы на его содержание, ремонт и восстановление и выплачивают страховые взносы и налоги на недвижимость;

- оплата найма в частном фонде покрывает все затраты собственника жилья и прибыль домовладельца, а в муниципальном фонде - затраты муниципалитета (без прибыли);

- ставки за наем жилья всех форм собственности во многих городах страны и странах регулируются муниципалитетом с помощью косвенных экономических рычагов;

- субсидии на содержание жилья выплачиваются для ограниченной части нанимателей с низкими душевыми доходами;

- работы по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству жилья определяются собственником с учетом действующих норм и правил, принятых в данном городе (регионе) на договорной основе; интересы собственника может представлять компания по управлению недвижимостью;

- приобретение жилья в большинстве случаев осуществляется в кредит на длительный срок (10-25 лет); используются разные формы кредитования, в том числе ипотечные кредиты под залог недвижимости;

- уровень дохода большинства населения позволяет полностью оплачивать наем жилья или содержать его в качестве собственника, вносить первоначальный взнос на строительство и выплачивать соответствующие проценты;

- строительство и сдача внаем жилья является прибыльной коммерческой сферой и потому привлекательны для частного капитала.

Для практической реализации приведенной выше системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований и малых городов необходимы следующие условия:

- наличие развитого рынка жилья и подрядных работ;

- достаточно высокий уровень жизни большинства населения;

- устойчивое и надежное действие механизма инвестирования, долгосрочного кредитования и страхования;

- развитая правовая основа рыночных механизмов;

- политическая, социальная и экономическая стабильность.

К сожалению, эти условия в нашей стране пока находятся на стадии формирования, и потому быстрый переход к рассматриваемой системе невозможен. Но это не означает, что решение жилищной проблемы должно быть отодвинуто на долгий срок. Развитие жилищного строительства и повышение уровня содержания жилищного фонда возможно и в современных условиях при наличии благоприятных условий и тенденций изменения макроэкономической ситуации в стране.

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема относиться к одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия - одно из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.

Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, рассчитанной исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита жилья.

Первая ступень - абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек меньше числа домохозяйств.

Вторая ступень - структурный дефицит, означающий несоответствие структуры жилищного фонда структуре семей. Целесообразно в данный момент ввести определение понятия «жилищный фонд». Жилищное законодательство употребляет это понятие в течение многих десятилетий, однако его легальное определение до последнего времени отсутствовало. Дело обычно ограничивалось подразделением жилищного фонда на виды, причем наиболее развернутая попытка в этом направлении была предпринята в кодификационных актах жилищного законодательства восьмидесятых годов. Впервые легальное определение указанного понятия пытались сформулировать в законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Вот это определение: жилищный фонд - совокупность всех, жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, жилые служебные помещения и другие строения, пригодные для проживания.

Объектом жилищной политики является деятельность по решению жилищной проблемы и обеспечение потребностей населения в жилье.

Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего установленным требованиям (техническим, структурным, функционально-потребительским), для значительной части населения. В данном определении содержится несколько важных сторон проблемы. Во-первых, отмечается, что речь идет не только о нехватке жилья вообще, сколько о существенном недостатке жилых помещений, соответствующих установленным требованиям, о которых речь идет ниже. Во-вторых, всеобщий характер данная проблема получает, если она затрагивает интересы и волнует значительную часть населения данной территории, города, региона, страны в целом. В противном случае проблема жилья остается проблемой отдельных семей и граждан и не выходит на социальный уровень[10, с. 144].

Отмечено, что попытки решения этой насущной проблемы неоднократно принимались и ранее. Так, начиная с конца 50-х годов в СССР развернулось массовое жилищное строительство. В результате за несколько десятилетий удалось в два раза повысить уровень жилищной обеспеченности, построить десятки новых городов, сформировать новую урбанистическую культуру. Большинство населения страны превратилось в городских жителей, но острота жилищной проблемы не уменьшилась, так как все указанные выше аспекты оставались в наличии. В 1988 году, в перестроечный период, была принята государственная программа «Жилье - 2000», в которой декларировалась возможность обеспечения каждой семьи отдельной квартирой к концу века. В ней содержался ряд позитивных предложений, но отсутствовали механизмы реализации. При переходе к рынку роль государства в решении жилищной проблемы существенно снижается и соответственно повышается значительность жилищной политики в регионах и особенно на местах.

Начало радикальных перемен и рыночных реформ в 90-х годах ознаменовалось глубоким кризисом государственной системы жилищной обеспеченности. Резко сузились объемы жилищного строительства в городах России. Возникла необходимость в разработке и реализации новой жилищной политики, учитывающей реалии переходного периода. На федеральном уровне контуры такой политики уже сформированы. Так, в 1993 году вступил в действие закон РФ « Об основах федеральной жилищной политики », в котором приведены основные понятия в данной сфере, включая недвижимость, фонд, социальную норму площади жилья, договоры найма и аренды, компенсации и другое, определены права граждан на жилищные обязанности органов власти по обеспечению этих прав и ответственность пользователей жилищного фонда, рассмотрены виды собственности в жилищной сфере, включая виды жилищного фонда, а также процедуры обеспечения жильем, пользовавшие им гражданами и ряд других положений. Суть жилищной политики состоит в обеспечении социальных гарантий в области жилищных прав граждан, в создании условий для привлечения различных источников финансирования, в развитии частной собственности на жилье, в обеспечении прав собственников и предпринимателей в жилищной сфере[11, с. 125].

Для количественной определенности, сформулированных ниже целей, необходимо наличие системы условных нормативов, стандартов и показателей.

Основными стратегическими целями жилищной политики являются:

- создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище[12, ст. 40];

- гарантия полных прав собственности в жилищной сфере;

- содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

- создание условий для повышения мобильности трудовых ресурсов;

обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

- обеспечение соблюдения стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;

- создание условий формирования эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.

По Пилясову А., для достижения целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:

- окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

- обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной в основном на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;

- повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищном секторе;

- создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;

- формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;

- развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;

- содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).

Главная роль в реализации поставленных задач в рамках жилищной политики отводится рыночным субъектам деятельности, как производящим товары и услуги в жилищной сфере, так и обеспечивающим инфраструктуру рынка жилья.

Принятие законодательных и нормативно-правовых актов, реализация мер кредитно-финансовой, налоговой, антимонопольной политики должны быть направлены на устранение барьеров на пути конкуренции, вхождения на рынок новых предпринимателей, поддержку развития малого и среднего бизнеса, снижение рисков предпринимательской деятельности в жилищной сфере[13, с. 69].

Следует отметить, что в долгосрочной перспективе важным в жилищной политике должно стать не количество введенных метров жилья, а количество нуждающихся, решивших свой жилищный вопрос посредством получения социального жилья, безвозмездной субсидии либо путем привлечения собственных и заемных средств (см. Таблица 1).

Таблица 1 Представление жилых помещений в период с 2002-2010 гг.

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Число семей (включая одиноких), получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия за год: тыс.	1296	652	253	242	229	227	229	151	139
в % от числа семей, состоявших на учете	14	8	4	5	5	5	5	4	4
Число семей (включая одиноких), состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (на конец года): тыс.	9964	7698	5419	4857	4428	4429	4180	3384	3118
в процентах от общего числа семей (включая одиноких)	20	15	11	10	9	11	10	7	6

Одним из основных направлений в реализации жилищной политики является развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, обеспечивающего гражданам приобретение жилья в собственность с использованием собственных и кредитных средств.

При этом принципиально важным является создание благоприятных условий для рефинансирования ипотечных кредитов, займов, выданных банками и кредитными организациями, процедур переуступки прав требования по ипотечным кредитам, порядка выпуска и обращения ценных бумаг, обеспеченных ипотечными кредитами. Именно инвестирование под закладные позволит привлечь средства потенциальных инвесторов и сократить срок бюджетных заимствований или привлечь бюджетные средства под уже имеющееся обеспечение в виде закладных.

Одним из источников финансирования ипотечных кредитов могут служить средства, привлекаемые по схеме долгосрочного накопительного страхования жизни. В этом случае накапливаемые страховые взносы (не менее 30% от стоимости приобретаемого жилья) могут служить авансовым платежом при привлечении заемных средств.

Социальное жилье должно обеспечить достигнутый в стране уровень комфорта и оборудования квартир. Для снижения затрат при строительстве и эксплуатации социального жилья должны применяться экономичные строительные системы, эффективные конструкции и материалы, обеспечивающие высокий уровень теплозащиты зданий.

По словам генерального, директора Фонда «Институт экономики города» Александра Пузанова, жилищная политика во многом многопланова. Ее можно представить в виде концентрических кругов. Первый из них - это область, которая относится ко всем гражданам в равной мере. Государство просто обеспечивает нормальные условия для тех, кто хочет решать свой жилищный вопрос самостоятельно. Создает цивилизованный безопасный рынок жилья - понятный, прозрачный и предсказуемый. Второй план жилищной политики более узкий. Это меры государственного уровня, направленные на отдельные категории граждан, не обязательно на социально уязвимые. Например, это налоговые вычеты для тех, кто покупает жилье (это распространено и у нас). Сюда же можно отнести программы помощи силовикам в форме государственных жилищных сертификатов, субсидии молодым семьям, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (так называемые жилищные субсидии и так далее). И, наконец, третья область жилищной политики, ее ядро - это социальное жилье, которое строится за государственный счет и безвозмездно предоставляется гражданам. Это самая сильная интервенция государства, хотя масштаб ее может быть невелик, всего 1-2 процента жилищного фонда[14, с. 3].

Строительство социального жилья можно обеспечить, применяя разнообразные архитектурно-планировочные решения квартир и домов, сочетая в застройке большие и малые квартиры, что позволит более гибко осуществлять расселение семей различного демографического состава. Формирование эффективной системы управления в жилищной сфере позволит обеспечить оптимизацию целей и интересов коммунальных предприятий, органа местного самоуправления, населения, инвестора. В процессе формирования эффективной системы управления в жилищно-эксплуатационной сфере обеспечение тарифного регулирования стимулирует предприятия к снижению издержек и повышению качества предоставляемых услуг и привлечения инвестиций.

Ряд авторов указывают на другие распространенные направления регулирования государством жилищной политики[15, с. 141]:

- Установление стандартов (строительных, санитарных, противопожарных и тому подобное). Стандарты отражают минимальные требования общества качеству жилья и, как правило, являются не финансируемыми мандатами. Важное значение имеет правовой статус подобных стандартов. В большинстве стран они устанавливаются национальными или местными законами, в России же до последнего времени регулировались подзаконными актами. С принятием законодательства о техническом регулировании в России начался период постепенного повышения статуса нормативных документов, регулирующих требования к жилым помещениям.

- Административное регулирование арендной платы. Применяется с целью сглаживания возможных колебаний на рынке жилья, а также обеспечения дополнительной защиты нанимателей. Как теоретические построения, так и анализ результатов имевших место попыток административного регулирования арендной платы показывают, что эта мера как минимум не достигает ожидаемого результата и, как правило, имеет побочный эффект в виде снижения предложения и роста цен на рынке. Тем не менее, введение такого регулирования чрезвычайно привлекательно с точки зрения завоевания политической поддержки определенных групп населения, в связи, с чем оно устойчиво применяется даже в самых либеральных экономиках (например, подобное регулирование имеет место в Сан-Франциско).

- Субсидирование организаций, занимающихся строительством и эксплуатацией жилья. Может производиться как в явных формах (прямые бюджетные расходы), так и в неявных или косвенных формах (в рамках процедур выделения земельных участков под жилищное строительство, обеспечения доступа к кредитам, предоставления гарантий и так далее). Исторически как прямое, так и непрямое субсидирование организаций характерно для России и ряда стран СНГ, при этом нередко право на субсидию привязано к организационно-правовой форме предприятия. Это наименее эффективный вид субсидирования, поскольку при этом ограничивается вход на рынок новых участников, поддерживаются искусственно созданные монополии.

- Учет жилищных проблем при комплексном территориальном планировании. Применяется как метод борьбы с жилищной сегрегацией, обеспечения транспортной доступности мест приложения труда по отношению к основным районам жилой застройки и тому подобное.

Согласно теории, прямая бюджетная поддержка домохозяйства более эффективна, нежели использование такой же суммы для субсидирования производителя, в данном случае производителя потока жилищных услуг - собственника социального жилья [16, с. 244].

Проведение эффективной градостроительной политики, обеспечивающей эффективное использование территории поселений, включает взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки новой системы градостроительного планирования и проектирования и формирования единых объектов недвижимости, включающих земельные участки и расположенные на них здания, строения и сооружения.

Стратегическим направлением в реализации жилищной политики станет создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все расположенные на нем строения, посредством повышения роли и эффективности предоставления в собственность земельных участков на конкурсной основе.

Государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства - это система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, то есть комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.

При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация не изыскивает каких-то оригинальных путей. Она следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более, что практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются подобного рода целевые программы. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства государственного регулирования и избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.

Государственная жилищная политика обеспечивает:

- формирование государственной политики в этой сфере экономики;

- разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;

- согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов;

- анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

- координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;

- разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главное здесь - передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.

К объектам муниципальной собственности относятся практически все объекты жилищного назначения, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. В зависимости от статуса органов местного самоуправления они наделены определенными функциями[17].

Таким образом, практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления[18, с. 123].

Необходимо отметить, что основными направлениями реализации жилищной политики являются:

- совершенствование нормативной правовой базы, направленной на создание условий строительства муниципального социального жилья и развитие системы ипотечного кредитования;

- строительство муниципального, социального жилья, не подлежащего приватизации;

- выдача за счет средств бюджетов всех уровней безвозмездных субсидий категориям граждан, имеющим низкий и средний доход;

- развитие системы ипотечного кредитования с переходом в самофинансируемую систему;

- привлечение свободных средств пенсионных и страховых фондов в ипотеку;

- создание базы стройиндустрии, обеспечивающей строительство комфортабельного, отвечающего современным требованиям жилья;

- введение новых форм управления в жилищно-коммунальной сфере, обеспечивающих привлечение частных инвестиций в коммунальный сектор[19, с. 12].

На современном этапе реформирования жилищной сферы основная задача государственной жилищной политики - разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения.

В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Основным инструментом его реализации служит федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. (включая входящие в ее состав подпрограммы) [20]. Для достижения намеченных целей и количественного и качественного обоснования принимаемых решений необходим постоянный мониторинг рынка жилья. Ключевыми здесь должны стать индикаторы, отражающие изменение доступности жилья для населения[21, с. 49].

Таким образом, основная задача государственной социальной жилищной политики - разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения. На сегодняшний момент практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления.

1.2 Процесс формирования городской политики в сфере коммунальных услуг

Процесс формирования муниципальной политики в сфере ЖКК может осуществляться в различных вариантах, отличающихся составом участников, влияющих на принятие решения, использованием механизмов согласования интересов и механизма корректировки принятых решений (обратной связи). Сравнительный анализ возможных вариантов формирования городской политики в коммунальном хозяйстве, позволяет выделить четыре типа, названных нами «Базовый», «Авторитарный», «Публичный» и «Демократичный».

«Базовый» - это существующий вариант формирования городской коммунальной политики, который характеризуется ограниченным составом участников, непосредственно влияющих на принятие решения, и кулуарным согласование их интересов. При этом потребители коммунальных услуг, то есть те, на кого и направлены принимаемые решения, могут оценивать их адекватность собственным потребностям лишь постфактум, то есть уже понеся издержки или получив выгоды в результате принятых решений.

Например, формирование тарифов на коммунальные услуги в настоящее время осуществляется следующим образом. Коммунальные предприятия предлагают величину тарифа на следующий регулируемый период в тарифные комиссии. Величина тарифа обосновывается планируемыми издержками коммунального предприятия. В результате собеседований (фактически - торга) тарифная комиссия представляет на утверждение согласованный с предприятием уровень тарифа в пределах индекса роста, установленного для данного муниципального образования на уровне субъекта федерации. Публичные слушания, предусмотренные федеральным законом ФЗ№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ№131) проводятся формально, как правило, поддерживают предлагаемый вариант. Так как переговорная сила разных коммунальных предприятий разная, то у рост тарифов по разным услугам отличается.

«Авторитарный» - вариант формирования городской коммунальной политики предельно ограниченным кругом лиц, принимающих решения. Формируемая политика подчинена главному интересу, политическому или экономическому, поэтому явных конфликтов интересов не возникает. Потребители коммунальных услуг реагируют на принимаемые решения в зависимости от их направленности и, как правило, пассивно. Форма реализации авторитарного варианта зависит от главного интереса.

Примером реализации «авторитарного» варианта является городская коммунальная политика в советском обществе. Коммунальная политика формировалась в целях реализации главных ценностей советского общества - максимальной доступности коммунальных благ населению без учета затратности и эффективности проводимых мероприятий. В результате реальные достижения коммунальной экономики оказывались далеки от декларируемых, у потребителей формировались различные формы оппортунистического поведения - начиная от расточительства и заканчивая безнаказанной неоплатой. Коммунальные предприятия были лишены сильных стимулов к повышению эффективности, что привело к завышению издержек производства и снижению качества предоставляемых услуг.

Противоположным примером реализации «авторитарного» варианта является исключения сферы предоставления коммунальных услуг из общественного сектора, производство коммунальных услуг в частными предприятиями, реализующие свои бизнес-интересы. Практику подобных решений периодически можно наблюдать при приватизации коммунальных предприятий, например, водоканалов в Великобритании и Чили.

«Публичный» вариант формирования городской коммунальной политики предполагает максимально широкий состав участников, включающий представителей всех заинтересованных групп, задействованных в принятии решений. Предполагается эффективное функционирование механизмов выявления и согласования интересов, которые позволят в результате переговорного процесса найти возможные компромиссы и достигнуть практически полного консенсуса. Корректировка принимаемых политических решений осуществляется в процессе согласования интересов, то есть носит преактивный, упреждающий характер. Широкая вовлеченность в принятие решений предполагает и соответствующее распределение ответственности по его реализации, что сокращает вероятность «постконтрактного оппортунизма».

Примером реализации «публичного» варианта может служить городская коммунальная политика в некоторых штатах США. Реализация этого варианта наиболее успешна в условиях высоких доходов населения, высокой политической активности граждан и наличия развитых институтов местного самоуправления.

Например, в случае общего пересмотра тарифов в некоторых городах США требуется публичное слушание дела. Под такими слушаниями понимается квази-судебная процедура, когда не только компания-поставщик ресурсов, но и другие заинтересованные стороны (конкуренты, клиенты, акционеры, потребительские организации и т.п.) могут представить свои расчеты и доказательства обоснованности предлагаемых тарифов. О слушаниях объявляется заранее и публично. На основании доводов сторон и собственных решений регулирующий орган принимает решение по конкретному случаю [1].

«Демократичный» вариант формирование городской коммунальной политики предполагает достаточно широкий состав участников, включающий наиболее активных представителей основных заинтересованных групп. Механизм согласования интересов формируется в результате неформального диалогового взаимодействия представителей заинтересованных групп, а также функционирования на постоянной основе формального органа - общественного совета, функцией которого является подготовка рекомендаций к принятию решения. При этом осуществляется достижение частичного консенсуса в формировании городской коммунальной политики. Корректируется проводимая политика в реактивном и преактивном режиме. Упреждающая корректировка принимаемых решений осуществляется за счет регулярной деятельности общественного совета. Однако возможны и акции со стороны потребителей коммунальных услуг после принятия решений, так как в общественный совет входят представители только основных наиболее активных заинтересованных сторон, в то время как палитра интересов, связанных с производством и предоставлением коммунальных услуг в городе может быть гораздо разнообразнее.

1.3 Оценка альтернативных вариантов формирования социальной жилищной политики на муниципальном уровне в сфере ЖКХ

Главная цель муниципальной политики в сфере ЖКХ состоит в том, чтобы установить разумный баланс между интересами всех сторон, связанных с производством, потреблением и регулированием коммунального комплекса. Заинтересованными сторонами в данном случае являются потребители коммунальных услуг (население, бюджетные и коммерческие организации), поставщики коммунальных услуг - субъекты конкурентных и монопольных рынков, а также управляющие организации и возможные сособственники коммунального предприятия, то есть представители бизнеса, работники коммунальных предприятий, органы регулирования федерального, регионального и муниципального уровня, муниципалитеты как номинальные собственники имущества предприятия, федеральные и местные выборные органы власти. Каждая из этих групп имеет свои краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность коммунального предприятия.

Интересы бизнеса в коммунальном секторе связаны с входом на наиболее перспективные рынки коммунальных услуг. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода. И предпосылки для таких надежд действительно существуют. Ряд предпосылок имеют общий характер, связаны с имманентными особенностями самой отрасли:

1. Главная привлекательность отрасли - естественная монополия на рынках коммунальных услуг, например, услуг водоснабжения. Отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести к автономному производству водоканализационных услуг гарантируют самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода.

2. Преимуществом рынков коммунальных услуг является стабильность во времени: отрасль будет существовать вечно, объем спроса вполне предсказуем, услуги независимы от моды и не имеют заменителей.

3. Спрос на услуги низко эластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объема потребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребления услуг, а за счет более рационального отношения к услугам - ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь.

4. Тарифное регулирование отрасли в той или иной форме может приводить к созданию сверхприбыли для фирм, возникающей в случае установление завышенной регулируемой цены на коммунальные услуги.

Другой ряд предпосылок специфичен для российского коммунального комплекса современного периода:

1. Приватизация коммунальных предприятий и привлечение в отрасль частного бизнеса поддерживается федеральной политикой рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса, что позволяет надеяться на государственные дотации и субсидии в рамках целевых федеральных программ. Возможно, именно этот интерес является превалирующим для частного бизнеса. Косвенным подтверждением этой гипотезы является тот факт, что компании, участвующие в приватизации коммунальных предприятий энергоснабжения и водоснабжения, как правило, не являются представителями местного бизнеса, а прямо или косвенно аффилированы с московским бизнесом и центральной властью.

2. Считается, что в ЖКХ России существуют значительные скрытые прибыли. Издержки, в том числе на электроэнергию, завышены, их сокращение за счет введения новых техники и технологий даже при неизменной тарифной политике приведет к получению значительных доходов. Потенциал сокращения управленческих, технологических и эксплуатационных затрат таков, что в масштабах даже одного города, по некоторым расчетам, должен быть получен значимый финансовый результат, что и должно составить основу механизма по возврату инвестиционных вложений частного бизнеса.

3. Между тем, менеджеры и работники водоканализационных предприятий оценивают возможности сокращения издержек при существующих технологиях гораздо скромнее. А для внедрения новых технологий необходимы инвестиции в инновационные проекты.

4. Непрозрачность объемов потребления и оплаты. Российские потребители многих коммунальных услуг (водоснабжение, теплоснабжение) в настоящее время не обеспечены приборами учета даже наполовину. Большая часть населения не знает объема потребленных услуг и соответствуют ли ему оплата услуг по выставляемым счетам. В этом случае норма потребления услуг также оказывается инструментом получения дополнительных доходов.

5. Кроме того, в России заканчивается период быстрорастущего капитала, возникла значительная концентрация "длинных" денег, требующих надежных по возврату вложений на большой срок, хоть и под невысокий процент. В качестве одной из сфер вложения этих средств рассматривается в том числе и ЖКХ, самой прибыльной подотраслью которого считается электроснабжение. Водоснабжение тоже имеет положительную, хотя и меньшую доходность. Все это объясняет, почему компании, желающие выйти на коммунальный рынок, ожесточенно конкурируют, несмотря на то, что еще ни одно из частных предприятий не получило ожидаемых прибылей.

6. Интересу частного бизнеса к коммунальной экономике России способствует и тенденция повышения уровня жизни населения, что создает возможности для роста платежей за коммунальные услуги. В настоящее время доля собственных расходов домохозяйств на коммунальные услуги не должна превышать 20% дохода. При уровне среднемесячной заработной платы в сентябре 2005 г. в 8829 руб. расходы на жилищно-коммунальные услуги семьи из 3,24 человек, двое из которых работают, должны составлять не более 3531 руб. Запас повышения расходов домохозяйств на коммунальное обслуживание без увеличения государственных расходов на коммунальные субсидии составляет около 130%, что позволяет частному бизнесу на фоне тенденции повышения доходов населения надеяться на рост регулируемых тарифов и соответствующий рост доходности коммунального бизнеса.

Таким образом, представители бизнеса заинтересованы в собственном активном участии в формировании городской коммунальной политики. В рамках четырех рассматриваемых вариантов лоббирование своих интересов в явном виде бизнес может осуществлять в «публичном» и «демократичном» вариантах.

Эти ситуации вполне соответствуют интересам среднего и малого бизнеса, активное становление которых сегодня наблюдается в российском ЖКК. Процесс создания новых компаний продолжается, способствуя развитию конкуренции в сфере управления жилищным фондом. Для выражения и отстаивания своих интересов среднему и малому бизнесу в ЖКХ необходима переговорная площадка, создание которой и предусматривается этими вариантами формирования муниципальной политики.

Однако интересы крупного бизнеса не столь однозначны. Предприятиям монополистам гораздо проще найти общий язык с властью, чем обеспечивать собственную прозрачность по требованию представителей общественности.

Заинтересованность федеральных властей в процессе формирования коммунальной политики на местах связана, прежде всего с возможностью переложить большинство проблем коммунального хозяйства на региональные и местные органы власти. Ошибки принятых решений в формировании городской коммунальной политики, таким образом, оказываются ошибками муниципалитетов и также могут использоваться для политического давления на местные выборные органы власти.

При этом в руках центральных властей остается значимый инструмент экономического управления регионами и муниципалитетами - средства на дотации и субсидии коммунальному хозяйству. Их получат прежде всего те субъекты, чья политика по отношению к коммунальному сектору экономики наибольшим образом соответствует политике федеральной власти.

Региональные и местные власти заинтересованы, с одной стороны, в снижении социальной напряженности, связанной с технологической и ценовой доступностью коммунальных услуг. Реализация «демократического» и «публичного» вариантов формирования городской коммунальной политики в значительной степени будет этом способствовать. С другой стороны, обеспечение прозрачности принимаемых решений, утрата полного контроля при их принятии заставляет муниципалитеты сдержанно относится к широкому привлечению общественности к данной сфере. Негативным фактором оказывается так же консерватизм, присущей российской системе муниципального управления [2].

Потребители коммунальных услуг заинтересованы в получении качественных услуг в полном объеме и по доступным ценам. Вероятность осуществления этих потребностей гораздо выше в «публичном» и «демократичном» варианте, где потребители имеют реальную возможность влиять на формирование городской коммунальной политики.

Однако осознание этих возможностей и степень активности граждан пока очень низкие. Еще в марте 2005 г. в России был принят новый Жилищный Кодекс (ЖК РФ), в соответствии с которым собственники квартир в многоквартирных домах до 1 января 2007 г. должны были выбрать способ управления своим домом: непосредственное управление, создание Товарищества собственников жилья или передача функций по управлению домом специализированной управляющей организации.

Практика показала, что большинство россиян оказались не в состоянии согласовать свои интересы и определиться со способом управления домом.

Товарищества собственников жилья являются заинтересованной стороной в реализации «публичного» и «демократичного» вариантов формирования городской коммунальной политики и институционально организованы для участия в этом процессе.

Работники коммунальных предприятий заинтересованы в достойной заработной плате при нормальных условиях труда на предприятии. Участие через свои профессиональные союзы в формировании муниципальной коммунальной политики, результаты которой прямо влияют на уровень заработной платы в отрасли, отвечает интересам работников коммунальных предприятий и обеспечивает их поддержку «публичного» и «демократичного» вариантов.