Риски при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходе на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования



Глава 2. Анализ рисков государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

2.1 Методология исследования

Повышение заработной платы педагогических работников, являющееся одним из приоритетов социальной политики, сделало актуальной эту тему и для управленцев, и для научного сообщества, исследующего основные механизмы, последствия и социальные эффекты повышения зарплат. В последнее время различными исследовательскими группами поднимаются вопросы отношения педагогических работников к связанным с повышением

заработных плат изменениям в системе образования, вопросы эффективности работы учителей и эффективного контракта с работниками образовательных организаций и т.д. Как правило, данные исследования проводятся на региональном уровне. Не найдено подобных исследований по изучению предпринимаемых государством подходов к преобразованию оплаты труда педагогических работников и выявлению последствий этих преобразований для самих педагогов, образовательных организаций на уровне муниципалитета и соответствующей системы образования.

В ходе проведения исследования решены следующие задачи:

- определена и обоснована география исследования (Барабинский район Новосибирской области);

- определен и обоснован выбор групп факторов муниципальной системы общего образования, выступающих в качестве респондентов исследования (педагогические работники, директора школ, начальники управлений образованием муниципальных районов Новосибирской области);

- выбраны методы исследования (количественные анкетные опросы, глубинные интервью);

- определена выборка исследования;

- подготовлены документы исследования (анкеты количественного опроса, гайд глубинных интервью, инструкции проведения опросов, базы данных);

- реализовано комплексное (количественное и качественное) исследование.

В нашей работе выбор для проведения исследования конкретного муниципального района, а именно Барабинского района Новосибирской области, обусловлен следующими основаниями: по данным Центра прикладных экономических исследований и разработок Института образования НИУ ВШЭ Новосибирская область входит в группу из 32 регионов Российской Федерации («крепкие середнячки») с примерно одинаковым уровнем оплаты труда педагогов школ, покупательной способностью заработной платы и соотношением заработной платы и душевого валового регионального продукта [17], а муниципальный район является, в свою очередь, типичным для Новосибирской области. В Барабинском районе 51 населённый пункт в составе одного городского поселения (город Барабинск) и одиннадцати сельских поселений. Данное муниципально-территориальное устройство типично для Новосибирской области, в состав которой входят 5 городских округов и 30 муниципальных районов.

По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области (см. приложение 3) на 01.01.2015 городское население Барабинского района составляло 29530 жителей (70% от всего населения района), сельское население - 12682 жителя (30% от всего населения района) [40].

По данным Новосибирского института мониторинга и развития образования на начало 2014-2015 учебного года следующие показатели, характеризующие состояние сети общеобразовательных организаций района, приближены к средним показателям по области: количество общеобразовательных организаций (в Барабинском районе - 24 общеобразовательные организации, в среднем по муниципальным районам Новосибирской области - 25), количество учащихся (4546 и 3640 соответственно), наполняемость классов (13,4 и 11,8 соответственно), количество педагогов школ (492 и 461 соответственно), численность учащихся на одного учителя (10 и 9 соответственно), распределение учителей по квалификации (учителей с высшей и первой квалификационными категориями - 285 и 231 соответственно) [59], по результатам мониторинга эффективности систем общего образования муниципальных районов, городских округов Новосибирской области, проведенного в 2011-2014 годах, район признан среднестабильным [38]. Указанные данные приведены в приложениях 4-9. Кроме того, в 2013 году был осуществлен переход на эффективный контракт с педагогическими работниками во всех общеобразовательных учреждениях Барабинского района Новосибирской области.

В рамках выработки методологических подходов к проведению исследования и рассуждая в парадигме «эффективность есть результат, приведенный к затратам» [25], закономерно предположить, что у разных субъектов, имеющих отношение к сфере образования, критерии оценки эффективности исследуемых вопросов в силу разности понимания «результата» и «затрат» окажутся разные. Если говорить в целом, то субъектами исследования выступают производители услуг образования в лице директоров и педагогических работников школ. Кроме того, в связи с тем, что в первую очередь необходимость выполнения задачи доведения зарплат педагогов до установленного уровня и создания условий для того, чтобы это управленческое решение действительно работало на конечную цель - повышение эффективности и качества образования, стоит перед структурами управления, то еще одним субъектом исследования выступают начальники управлений образованием муниципальных районов Новосибирской области.

Получение релевантной информации потребовало использования методики, включающей как количественные, так и качественные методы сбора и анализа информации. С помощью количественных методов (анкетирование) была собрана информация, проясняющая мнения педагогических работников, директоров школ, начальников управлений образованием. С помощью качественных методов собраны данные углубленных интервью с представителями директорского состава общеобразовательных учреждений.

Во всех 24 школах Барабинского района Новосибирской области было проведено сплошное анкетирование педагогических работников, являющихся штатными работниками (470 из 492 человек), и директоров данных учреждений (24 человека). Сплошным анкетированием были также охвачены начальники управлений образованием муниципальных районов Новосибирской области (их количество составляет 30). Сбор данных осуществлялся посредством самозаполнения указанными категориями работников анкет обследования (см. приложение 12). Организация опроса предполагала достижение договоренности с руководителями общеобразовательных организаций. Анкетирование было проведено при участии интервьюеров, в обязанности которых входило объяснение целей и задач исследования, контроль релевантности опроса, контроль корректности заполнения анкет. С директорами школ (в количестве 9 человек) также проводилось глубинное интервью. С согласия респондентов велась аудиозапись интервью.

За основу содержания опросов взяты материалы, разработанные НИУ ВШЭ в рамках проекта по формированию и реализации комплексной системы сбора, обработки и представления систематической информации об экономическом поведении участников рынка образовательных услуг - «Мониторинг экономики образования» [39], а также ФГБОУ ВПО «Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» [26].

В ходе анкетирования выявлялось:

- уровень квалификации и структура кадрового состава;

- изменения в показателях кадрового потенциала: численность учителей, различных категорий персонала, нагрузка учителей, соотношение учитель/ученик, наполняемость класса;

- уровень заработной платы педагогов: фактический и желаемый размер заработной платы, динамика фактической заработной платы и уровня материального положения; уровень заработной платы, который позволил бы привлечь на полную ставку «учителя своей мечты»; уровень зарплаты, который гарантировал бы, что педагоги могли бы сосредоточиться на своей основной деятельности (т.е. отказаться от совместительства на стороне); уровень зарплаты, который позволил бы привлечь на полную ставку молодых перспективных педагогов;

- последствия роста заработной платы педагогов;

- размер стимулирующих выплат;

- изменение условий деятельности педагогов;

- оценка качества работы учителя, обратная связь по результатам оценки: показатели, используемые для начисления стимулирующих выплат; справедливость системы стимулирования; формы педагогического руководства, осуществляемого руководителем.

Таким образом, нами подготовлена теоретико-методологические основа для организации исследования рисков реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт.

2.2 Анализ структуры кадрового состава и уровня оплаты труда

Как уже было отмечено, в последние годы образовательная политика государства отличается активизацией и содержательной трансформацией в отношении педагогических работников в системе общего образования, и направлена на обновление кадрового состава и привлечение молодых педагогов для работы в общеобразовательной организации [54], повышение привлекательности педагогической профессии и уровня квалификации преподавательских кадров, обновление компетенций педагогических кадров, создание механизмов мотивации педагогов к повышению качества работы и непрерывному профессиональному развитию [55], повышение социального статуса педагога [27]. Очевидно, что и задача повышения оплаты труда педагогических работников не могла не затронуть вопросы кадрового обеспечения общеобразовательных организаций. В этом отношении показательны изменения в структуре кадрового состава Барабинского района Новосибирской области (далее - район). Так, в районе за три последних года по данным официальной статистической отчетности 83-РИК [16] увеличилась доля педагогических работников с высшим профессиональным образованием (рис. 1). При этом мы наблюдаем увеличение данного показателя в общеобразовательных организациях, расположенных в сельских поселениях, что свидетельствует об эффективности мер по привлечению квалифицированных кадров в сельскую местность.

Рис. 1



Одна из целей введения эффективного контракта - увеличение удельного веса численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций. Если на 01.09.2013 доля учителей в возрасте до 30 лет составляла 16,4%, то на 01.09.2014 - 15%, а на 01.09.2015 - только 14% (по данным отчета 83-РИК). Указанные данные отстают от соответствующего показателя повышения эффективности и качества услуг в сфере общего образования, запланированного «дорожной картой», - 17%, 20% и 21% соответственно. При этом на начало 2015-2016 учебного года доля учителей в возрасте до 30 лет в городских школах составляет 11%, в сельских школах - 16% (на начало 2014-2015 учебного года - 13% и 17% соответственно). Таким образом, динамика уменьшения доли учителей в возрасте до 30 лет характерна как для городских школ, так и для сельских.

Сведения о возрастной структуре учителей по данным Новосибирского института мониторинга и развития образования группируются в следующие интервалы: моложе 25 лет, 25-35 лет, 35 лет и старше (из них - пенсионеры) [59]. Несмотря на то, что увеличивается количество молодых учителей в возрасте до 25 лет (т.е. выпускников педагогических вузов, пришедших в школу), мы наблюдаем уменьшение количества учителей в возрасте 25-35 лет, что соответствует тенденции уменьшения удельного веса численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей, по данным РИК-83 (рис. 2). При этом увеличивается доля учителей в возрасте от 35 лет и старше и доля учителей пенсионного возраста (с 75,1% до 75,4% и с 11% до 12% соответственно).



Рис. 2

Кроме того, отметим, что в 2014-2015 учебном году доля учителей в возрасте 25-35 лет выше в сельских школах (в городе данный показатель - 16,7%, в селе - 18,6%). Вместе с тем, в школах, расположенных в селах, доля учителей пенсионного возраста выше (в городе - 7,4%, в селе - 8,9%).

Анализ результатов данных по распределению учителей района по квалификационным категориям показывает рост числа учителей, имеющих высшую и первую квалификационные категории (рис. 3).

Рис. 3



Один из основных вопросов настоящего исследования - создаются ли материальные стимулы, привлекающие в школу молодых специалистов, удерживающие в школе квалифицированные кадры, создающие мотивацию для повышения эффективности и качества труда педагогических работников.

С мая 2012 года - после принятия «майских» Указов, в которых была поставлена задача довести заработную плату педагогических работников до средней по экономике региона, - отклонение заработной платы учителей от средней стало одним из основных показателей, характеризующих развитие региональных систем образования, и объектом мониторинга.

По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области [41] зарплата педагогических работников района растет в течение последних трех лет (табл. 1).

При этом, если в 2013-2014 годах средняя заработная плата педагогов, работающих в системе общего образования района, не была доведена до средней заработной платы по региону, то по результатам I квартала 2015 года это отношение превысило 100%. Указанные данные были сопоставлены с цифрами Центром бухгалтерского и материально-технического обеспечения Управления образования администрации Барабинского района (ЦБиМТО).

Сравнение заработной платы педагогических работников по Барабинскому району с сайта Росстата и данных, полученных в ЦБиМТО, дало разницу около 2%, что, по утверждению Н.Г. Типенко, является свидетельством соответствия реальной ситуации [61].



Таблица 1 - Уровень средней заработной платы педагогических работников района по отношению к средней заработной плате в Новосибирской области

Период	Данные по средней заработной плате
	Средняя заработная плата по Новосибирской области, руб.	Средняя заработная плата педагогических работников района, руб.	Отношение средней заработной платы педагогических работников района к средней заработной плате по региону, %
за январь-декабрь 2013 года	25 598,4	23 648,5	92,4
за январь-декабрь 2014 года	27 267,1	25 742,6	94,4
за январь-март 2015 года	26 349,5	26 488,4	100,5
за апрель-июнь 2015 года	27 327,7	26 472,6	96,9

Одна из главных идей, заложенных в концепцию эффективного контракта, - представление педагогическому работнику такого уровня заработной платы, позволяющей сосредоточиться на выполнении своих должностных обязанностей, проявляя при этом творческий подход, активность, инициативность и т.д., отказавшись при этом от любой работы по совместительству. Вопрос «Назовите уровень зарплаты, который гарантировал бы, что педагог мог бы сосредоточиться на своей основной деятельности (т.е. отказаться от совместительства на стороне)?» был задан непосредственно педагогическим работникам и директорам школ района, а также начальникам управлений образований муниципального уровня Новосибирской области. Примечательно, что размер зарплаты, указанный педагогами, оказался ниже, чем той, что указали директора школ и начальники управлений образованием, что свидетельствует о понимании руководителями образованием разного уровня важности и необходимости высокой оплаты педагогического труда (рис. 4). Это также подтверждают их ответы на вопрос об уровне зарплаты, который позволил бы привлечь в школу «учителя своей мечты», - в среднем 52,0 тыс. руб. указали директора школ, 65,0 тыс. руб. указали в ответах начальники управлений образованием.

Рис. 4

Один из значимых механизмов привлечения молодых педагогов в школу - достойный размер заработной платы. Так, размер заработной платы молодых специалистов (педагогических работников, проработавших в школе менее 3 лет), по утверждению руководителей общеобразовательных организаций района, составляет 22 800 руб., начальников управлений образованием - 21300 руб. Для привлечения же молодых специалистов необходимым уровнем директора школ считают 30 100 руб., начальники управлений образованием - 33 800 руб.

Таким образом, разрыв между фактической заработной платой педагогов и заработной платой, позволившей бы им, по мнению респондентов, отказаться от совместительства, в среднем составляет 26%. Разница между фактическим размером заработной платы и уровнем заработной платы «учителя своей мечты» составляет 36%, а между средней заработной платой молодых педагогов и заработной платой, дающей возможность привлекать в школу молодых перспективных специалистов - 11%. Результаты опроса свидетельствуют о достаточно ощутимом разрыве между субъективным представлением педагогов о справедливом уровне оплаты труда и их реальной заработной платой.

2.3 Изменения под влиянием роста оплаты труда педагогических работников

В рамках настоящего исследования стояла задача оценить с помощью разработанной методологии влияние, которое на эффективность общего образования оказывает повышение оплаты труда педагогических работников до размера средней заработной платы в регионе и введение эффективного контракта. В проведенном опросе респондентам (педагогам, директорам школ, начальникам управлений образованием) необходимо было дать характеристику материального положения педагогических работников, а также оценку происходящих в последнее время изменений в их условиях работы. Так, большинство (более 51%) опрошенных педагогических работников утверждает, что за последний год уровень их материального положения снизился. Другая значимая по численности доля педагогических работников (более 43%) отмечает, что этот уровень незначительно вырос (20,8%) или не изменился (22,3%). Только 5,4% респондентов считает, что уровень их материального положения за последний год существенно вырос.

Примечательность этих данных состоит в том, что они достаточно заметно расходятся с описанными выше результатами, характеризующими достижение поставленной федеральной властью цели доведения зарплаты педагогов до размера средней заработной платы по региону. С одной стороны, в I квартале 2015 года средняя зарплата педагогов стала даже чуть выше средней зарплаты по региону. С другой стороны, чуть более половины педагогов скептически оценивают уровень своего материального положения.

В данном случае мы согласимся с позицией Т.Л. Клячко, которая интерпретирует данный феномен следующим образом: отвечая на вопрос о материальном положении, педагоги исходят не из своей конкретной индивидуальной ситуации (даже если она и благополучна), а из интегральных представлений о ситуации в экономике в целом, в том числе, на региональном и местном уровнях, и о существенной разнице в финансово-экономическом положении школ, обусловленной переходом на подушевое финансирование, неодинаковыми возможностями для предоставления платных образовательных услуг и т.п. [25].

В связи с этим, очевидно, что для оценки того, в какой степени происходящее повышение оплаты труда педагогов меняет их материальное положение, необходимо наряду с динамикой заработной платы учитывать и динамику роста стоимости жизни. Так, с 2013 года соотношение средней заработной платы педагогических работников района с размером прожиточного минимума для трудоспособного населения в регионе, по данным Росстата, уменьшился на 0,6 пунктов (табл. 2).

Таблица 2 - Размер заработной платы педагогов в соотношении с прожиточным минимумом и средней заработной платой по региону

Период	Размер прожиточного минимума (ПМ) для трудоспособного населения (руб.)	Размер средней заработной платы (СЗП) по региону (руб.)	Размер средней заработной платы педагогических работников в районе (руб.)	Соотношение с ПМ / СЗП
4 квартал 2013 года	8274	25598,4	23648,5	2,9 / 0,92
1 квартал 2014 года	8850	25248,9	24811,2	2,8 / 0,98
2 квартал 2014 года	9386	26119,8	25536,3	2,7 / 0,98
3 квартал 2014 года	9217	26395,2	26021,8	2,8 / 0,99
4 квартал 2014 года	9530	27267,1	25742,6	2,7 / 0,94
1 квартал 2015 года	11299	26349,5	26488,4	2,3 / 1,005
2 квартал 2015 года	11327	27327,7	26472,6	2,3 / 0,97

Таким образом, в последние год-два баланс между ростом стоимости жизни и динамикой доходов учителей складывается не в пользу последних. Отсюда - несущественность, по оценкам респондентов, повышения их благосостояния (там, где это повышение имело место), либо ощущение отсутствия каких-либо изменений к лучшему. Там же, где имеются дополнительные неблагоприятные факторы семейного характера (наличие иждивенческой нагрузки, отсутствие супруга и т.п.) ситуация с доходами и вовсе приобретает негативный характер.

Дополнительно о ситуации с доходами педагогов говорит информация, полученная из ответов на вопросы, касающихся показателей трудовой нагрузки педагогов. В частности, учителям были заданы вопросы о том, на сколько ставок они работают по основному месту работы, что происходит с влияющей на размер стимулирующей надбавки внеурочной нагрузкой, а также приходится ли им подрабатывать помимо работы в своей школе. Как следует из полученных данных, порядка 47% учителей работает на полторы ставки, еще 13% - на две. При этом в целом по выборке значительная часть респондентов (44,2%) указывает на рост в своей школе в последнее время базовой почасовой нагрузки, определяющей размер заработной платы (объема нагрузки, связанном с проведением уроков).

Еще весомее оказывается доля учителей, отмечающих рост внеурочной нагрузки (объема нагрузки, не связанного с проведением уроков) - той, что связана с возможностью получить стимулирующие надбавки - 54,5%. Распределение респондентов по удельному весу в заработной плате получаемой ими стимулирующей надбавки представлено в таблице 3.

Таблица 3 - Распределение ответов на вопрос: «Какую долю в Вашей заработной плате в среднем составляет стимулирующая надбавка?»

Доля стимулирующей надбавки в заработной плате, в %
0%	0-10%	11-20%	21-30%	более 30%
16,1	62,7	13,5	4,1	3,6

Как следует из представленных данных, практически у 63% педагогов района удельный вес стимулирующей надбавки не превышает 10% от заработной платы, причем у более 16% педагогических работников стимулирующая надбавка вообще отсутствует. Судя по данным, полученным при рассмотрении групп учителей, различающихся квалификацией, у педагогов, имеющих высшую квалификационную категорию, нагрузка, связанная с получением стимулирующей надбавки, растет сильнее - 67%, в то время как у остальных категорий на уровне 52%.

Выделяется несколько групп критериев, на основании которых в настоящее время осуществляется распределение стимулирующих выплат. Степень влияния этих факторов предлагалось оценить педагогам, директорам школ и начальникам управлений образованием (рис. 5).

Рис. 5

Наиболее значимыми и для педагогов, и для директоров, и для начальников управлений образованием оказались показатели образовательных и социальных достижений учащихся - 49,5%, 90,9%, 75% ответов «в очень высокой степени» и «в довольно высокой степени» соответственно. На второй позиции: результаты воспитательной и методической работы - 41,8% (по мнению педагогов), результаты воспитательной и методической работы - 63,6% (по мнению директоров школ), профессиональные качества и характеристики, а также преподавательские умения учителя - по 73% (по мнению начальников управлений образованием). Показатель «активное профессиональное развитие, освоение новых педагогических технологий», по мнению педагогов, оказался лишь на третьем месте по значимости (39,9%), по мнению директоров - «дополнительная внеурочная и индивидуальная работа с учениками» (45,5%), по мнению начальников управлений - «активное профессиональное развитие, освоение новых педагогических технологий» (66,7%). Существенно меньшее влияние на распределение стимулирующих выплат оказывают работа с родителями, участие в управлении школой, дополнительные обязанности (наставничество, обмен опытом и др.). Таким образом, мы видим, что в школах при начислении стимулирующих выплат учитываются, прежде всего, показатели результативности воспитательной и методической работы учителя, образовательные и социальные достижения учащихся (в этом плане мнения педагогов и директоров школ практически совпали). Начальники управлений образованием видят основное предназначение стимулирующих выплат в повышении мотивации педагогических работников к профессиональному самосовершенствованию и развитию, что соответствует актуальным мировым тенденциям, когда для повышения эффективности деятельности школы особый акцент делается на обеспечении роста педагогического потенциала образовательной организации через различные формы обмена опытом, наставничество и т.д. (данный показатель с оценкой «в очень высокой степени» у педагогов на одном из последних мест - всего 4,3%). Кроме того, это соответствует и сути эффективного контракта - его способности поддерживать рост профессионализма и качества работы педагогов.

Поскольку применительно к трудовым стимулам вопрос справедливости вознаграждения имеет принципиальное значение, педагогическим работникам было предложено оценить реализуемую в их школах систему стимулирующих надбавок именно с этой точки зрения. Судя по полученным данным, существующая система стимулирования для педагогического сообщества остается дискуссионным вопросом. Более четверти педагогов считает ее недостаточно справедливой или вовсе несправедливой (27%). Примечательно, что треть опрошенных на вопрос «Насколько справедлива установленная в Вашей школе система стимулирующих надбавок?» ответила «трудно сказать». Данные цифры корреспондируют с результатами опроса о степени влияния определенных факторов на распределение стимулирующих выплат (рис. 5). Определенная часть педагогов отмечает такие факторы, влияющие на размер стимулирующих выплат, как лояльность руководству (в той или иной степени отметили данный показатель 32,3%) и доплаты «нужным» учителям (26,6%), что абсолютно не соответствует принципам эффективного контракта в частности и целям системы стимулирования в целом.

Кроме стимулирующих надбавок, повышению качества работы педагогов могут способствовать и другие следствия получаемой ими высокой оценки, таких как общественное признание (43,3% педагогов отметили этот показатель), повышение заработной платы (42,1%). Менее вероятными следствиями являются получение дополнительных возможностей для профессионального развития (28,9%) и продвижение по служебной карьере (4,8%). Примерно в том же процентном соотношении были даны ответы директорами школ. Это еще раз свидетельствует о том, что и педагогическими работниками и администрациями школ не в полной мере восприняты идеи эффективного контракта как средства для расширения спектра значимых стимулов и ресурсов профессионального роста педагогов.

Что касается вторичной занятости, реализуемой педагогами помимо основной работы в своей школе, то ее с той или иной степенью регулярности практикует 25,5% опрошенных, что также противоречит целям введения эффективного контракта. Одна из возможных причин заключается в том, что ожидания учителей относительно заработной платы, как мы уже выявили, все еще выше реальной заработной платы (рис. 4). Вторую возможную причину обозначил в своих исследованиях П.В. Деркачев, которая заключается в возросшей восприимчивости педагогических работников к экономическому стимулированию, поэтому они не могут отказаться от дополнительного заработка [17].

Таким образом, совокупность полученных данных говорит о достаточно серьезной трудовой нагрузке, которую несет значительная часть педагогических работников. И, согласно полученным данным, в последнее время для большинства педагогов нагрузка, связанная с профессиональной деятельностью, возрастает. При этом, как следует из результатов опроса, растущие трудовые усилия лишь незначительно увеличивают доход педагогов, а, соответственно, и их общесемейный достаток.

2.3.1 Директора школ об изменениях в контексте повышения оплаты труда педагогических работников

В процессе исследования были проведены углубленные интервью с директорами школ - с 5 городским и 5 сельскими руководителями (42% от общего количества). В ходе интервью выяснялись следующие вопросы: кадровая обеспеченность школ, ситуация в сфере оплаты труда на уровне образовательной организации, проблемы введения эффективного контракта.

Получены следующие результаты. Ситуация с заполнением педагогических вакансий имеет явную тенденцию к улучшению. Практически во всех школах вакансии заполнены, и квалификация педагогов достаточно высока. Вместе с тем, в школах, в основном расположенных в сельской местности, это достигается не только за счет приема новых работников. В связи с необходимостью исполнения соглашения между администрацией Барабинского района и региональным министерством образования повысились требования к школам в части соответствия занимаемых должностей педагогическими работниками имеющейся у них квалификации по диплому, проблема комплектования штата решается, как правило, за счет существенного повышения почасовой нагрузки учителей. Кроме того, директорам приходится также учитывать такие факторы решения кадровых вопросов, как объединение классов внутри школы.

Важным стимулом, по мнению директоров, способным привлечь молодых специалистов в школу, могло бы стать содействие в решении жилищных проблем и, естественно, материальная поддержка. Так, все опрошенные директора указали, что в их школах предусмотрены такие меры поддержки как единовременная выплата при приеме молодого педагога, являющегося выпускником педагогического вуза, ежемесячные стимулирующие выплаты в течение трех лет (в размере 25% от оклада или ставки заработной платы). Стимулами, которые сегодня обеспечивают приток молодых педагогов в школы, назывались: стабильность работы и зарплаты, что особенно важно для сельской территории; относительно гибкий график, длительный отпуск летом; наличие условий для творческой самореализации и профессионального роста; комфортная психологическая атмосфера в педагогическом коллективе.

Диапазон возможностей руководителя школы с точки зрения привлечения и удержания в школе квалифицированных кадров достаточно узок, поскольку возможности материального стимулирования учителей ограничены. Это, в свою очередь, не позволяет директору в полной мере реализовать принципы, заложенные в эффективном контракте. При этом директора понимают ответственность за то, насколько в школе здоровая атмосфера, что особенно важно в условиях новой системы оплаты труда, предусматривающей распределение стимулирующих надбавок.

Руководители неоднозначно трактуют ситуацию со старением кадров. В целом практически все директора фиксируют актуальность данной проблемы, связанной с дефицитом учителей среднего возраста на фоне выбытия учителей старшего поколения. С одной стороны, директора школ стремятся к сбалансированности в этом вопросе, заключающейся в таком распределении нагрузки, которое позволило бы и принимать на работу молодых специалистов, и сохранять старые опытные кадры, нужные, к примеру, для реализации в рамках школы функции наставничества. С другой стороны, понимая необходимость исполнения требования «дорожной карты» в части увеличения доли учителей в возрасте до 30 лет, директора не владеют технологиями «вытеснения» педагогов-пенсионеров. В связи с этим директора школ надеются на изменения в трудовом законодательстве, в частности, в переводе учителей на срочные трудовые договора.

Нынешний уровень оплаты труда педагогических работников опрошенные руководители образовательных организаций оценивают неоднозначно. Все респонденты признают наличие роста заработной платы, что является несомненным достижением. Вместе с тем, директора не согласны с позицией вышестоящих органов управления образованием, требующих от каждой школы, чтобы зарплата их педагогических работников достигала средней по экономике региона. Тем самым во многом оказались сведены на нет все предшествующие усилия по дифференциации заработной платы в зависимости от качества труда педагога. Кроме того, сами директора, их заместители оказались «в ловушке» данного требования: для доведения средней зарплаты педагогов до необходимого уровня часто возникает необходимость урезания зарплат членов администрации, в результате чего месячная заработная плата руководителей может быть меньше заработной платы педагогов.

Большинство руководителей отмечают рост объёмов бюджетного финансирования в пределах инфляции. Вместе с тем, некоторые руководители (как правило сельских школ) отмечают снижение объёмов бюджетного финансирования, что связано с отрицательной динамикой контингента учащихся, сокращением фондов оплаты труда за счет резкого исключения из структуры бюджета школы так называемого «сверхнорматива», направляемого в предыдущие годы на финансирование по фактическим затратам вне зависимости от числа учащихся, несвоевременной оптимизацией численности штата работников школы. В связи с этим руководители школ отметили необходимость регулярного пересмотра размера нормативов для расчета фондов оплаты труда, поправочных коэффициентов, учитывающих особенности деятельности образовательных организаций.

Директора школ подчеркивают, что нынешнее повышение оплаты труда педагогов достигается, прежде всего, за счет интенсификация и напряженности труда педагогов, роста их почасовой и внеклассной нагрузки, что может сказываться на качестве образования и на здоровье работников. В отдельных случаях директора указывали на невыполнимость задачи доведения зарплаты до поставленной планки даже при аккумулировании на этом направлении всех, имеющихся у школы ресурсов. При этом респонденты указывали на лукавость категории «средний показатель заработной платы» в связи с тем, что он достигается работой педагога более чем на одну ставку. В плане перспектив на приравнивание к средней по экономике региона зарплате оклада педагога, работающего на одну ставку, все директора высказались пессимистично.

В целом новая система оплаты труда воспринимается руководителями школ позитивно. При наличии средств в стимулирующей части фонда оплаты труда директора школ стараются использовать инструмент выплаты стимулирующих надбавок для решения вопросов привлечения и удержания в школе высококвалифицированных кадров. Для этого в каждой школе выработана своя система распределения стимулирующих надбавок. Тем не менее, общая схема достаточно универсальна: разработаны и приняты соответствующие Положения, показатели и критерии самооценки педагогов и оценки их деятельности комиссиями по стимулирующим выплатам. По мере необходимости школы вновь возвращаются к тексту принятых ими Положений и вносят дополнения и изменения, учитывающие новые реалии в системе образования. Во всех школах Положения о системе оплаты труда являются неотъемлемой частью Коллективного договора между администрацией и коллективом работников. Анализ сайтов общеобразовательных организаций на предмет наличия и содержания указанных документов подтвердил данный факт. Как правило, Положения предусматривают балльную систему оценивания результатов труда педагогов: за качество результатов образовательного процесса (качество учебных достижений учащихся по предметам, качество учебных достижений учащихся по результатам промежуточной и итоговой аттестации, подготовка победителей и призеров олимпиад, конкурсов, конференций, соревнований и др.), за качество условий образовательного процесса (наличие образовательного Интернет-ресурса, отсутствие случаев травматизма учащихся, участие в экспертной и инновационной деятельности, трансляция и обобщение опыта работы, участие в конкурсах профессионального мастерства и др.), за качество организации образовательного процесса (проведение открытых занятий или мастер-классов, отсутствие замечаний при проведении внутришкольного должностного или внешнего контроля, удовлетворенность учащихся и/или родителей качеством преподавания предмета, курса и др.). В то же время некоторые директора полагают, что поощрять педагогов надо не через установление коэффициентов, выставление баллов, а путем установления надбавок в случаях, когда этими педагогами продемонстрированы хорошие образовательные результаты.

Кроме того, директора школ отмечают, что в силу вовлечения в существующую, в принципе, отлаженную систему распределения стимулирующих выплат психо-эмоциональной сферы, полностью снять негативные последствия от возникающих время от времени конфликтов не удается - даже если чисто организационно они разрешились.

Оценивая справедливость устранения имевшейся ранее заведомой разницы в размере заработной платы учителей разного возраста, основная часть респондентов сошлась во мнении о верности этого шага, поскольку стаж работы не является надежной гарантией качества преподавания. В отношении разницы в оплате труда учителей, ведущих разные предметы, также наблюдается единство: педагоги, ведущие обязательные к сдаче на государственной итоговой аттестации предметы (математику и русский язык), должны иметь право на повышающие зарплату коэффициенты. Во всех школах подобные повышающие коэффициенты «за сложность» предусмотрены, в том числе и для всех других дисциплин. Кроме того, директора назвали используемые в их школах повышающие коэффициенты: за проверку письменных работ, за классное руководство, за заведование кабинетами, за организационно-методическую работу, за выполнение работы, непосредственно связанной с образовательным процессом, не входящей в аудиторную нагрузку (кружковую работу, индивидуальную работу с одаренными и отстающими учащимися и др.), за педагогическую деятельность в рамках реализации инновационных программ и проектов и т.д. Однако значительная часть директоров школ указывает на ограниченность применяемых инструментов оценки педагогов и школы в целом, поскольку при этом не учитывается ряд объективных обстоятельств, оказывающих существенное влияние на результаты. Это также связано и с распространением в последнее время практики рейтингования школ и перспективой внедрения системы финансирования по его результатам. Эти ограничения директора связывают, прежде всего, с контингентом учащихся; материальным положением семей с точки зрения возможности оплаты дополнительной подготовки к итоговой аттестации и т.д. Ряд респондентов указывает на то, что подобные показатели провоцируют некоторые школы на «избавление» от слабых учеников. В результате подобные учащиеся аккумулируются в других школах, портя им показатели эффективности. Притом, что для выведения подобного контингента на относительно удовлетворительный результат, от школы требуется гораздо больше усилий, нежели в случаях, когда хорошие результаты достигаются в ходе обучения изначально мотивированных детей, в тесном контакте с заинтересованными родителями, готовыми, при необходимости, потратить средства на дополнительную платную подготовку.

Ситуация с предоставлением платных услуг, в принципе, одинакова. В ряде случаев ограничителем предоставления платных услуг является физическое отсутствие свободных помещений (например, обучение в школе идет в две смены). Кроме того, в случаях, когда школы являются казенными учреждениями (а это большинство случаев), они в меньшей степени заинтересованы в предоставлении платных услуг. Кроме того, многие директора не организуют предоставление платных услуг в силу слабой правовой грамотности в этом вопросе, нежелания подвергаться неминуемым в этом случае проверкам со стороны надзорных органов и т.д.

Самый сложный вопрос, по мнению директоров, касается введения эффективного контракта. По признанию руководителей, идея эффективного контракта, его суть, не в полной мере ими осознана и принята. Понимая его формальный смысл, заложенный в нормативных документах, директора школ не представляют механизмы и возможности его использования, как реального инструмента повышения качества работы отдельного педагога, школы в целом, особенно в существующих условиях финансовых ограничений, нехватки стимулирующей части фондов оплаты труда, стремления молодых специалистов уехать из сельской местности и т.д. В этом случае директора лишь законопослушно пытаются привести трудовые договоры, дополнительные соглашения в соответствие с нормативными актами, в частности, с рекомендациями по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта, утвержденными приказом Минтруда России от 26.04.2013 №167н [49], другими подобными документами федерального, регионального, муниципального уровней. К примеру, в регионе также принят соответствующий нормативный акт, а именно, приказ Минтруда Новосибирской области от 31.05.2013 №321 (в редакции приказа Минтруда Новосибирской области от 13.05.2014 №222) [50], в котором, кроме рекомендаций по оформлению трудовых отношений, приведены примерные формы трудового договора с работником государственного (муниципального) учреждения и дополнительного соглашения к трудовому договору с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта (см. приложения 10-11). Кстати, многие директора отмечают излишнюю регламентированность и рамочность таких нормативных актов (что также влечет за собой контроль соответствующих структур и ведомств), что дает основания руководителям школ относиться к эффективному контракту как еще одной «бюрократической обязаловке». Выборочный анализ эффективных контрактов (дополнительных соглашений к трудовым договорам), представленных некоторыми директорами школ в не персонифицированном виде, подтвердил данный факт. В них включены должностные обязанности работника, «скопированные» из должностных инструкций, и показатели результативности, взятые из школьных Положений о стимулировании работников. В изученных текстах трудовых договоров отсутствует детальное регулирование и нормирование труда конкретного работника, не учтены мероприятия по предоставлению различных мер социальной поддержки, других благ, получаемых работником от качественно выполненной работы, что обеспечивало бы повышение качества и эффективности трудовой деятельности как отдельного педагога и всего педагогического коллектива. Это еще раз свидетельствует о том, что руководители школ трактуют эффективный контракт узко, формализовано.

Таким образом, задача поиска относительно надежного инструмента оценки эффективности работы школы и качества образования представляется директорам школ актуальной. При этом единого мнения относительно надежных инструментов оценки эффективности деятельности школ и качества образовательных услуг в рамках интервью с директорами школ не прозвучало. При этом руководители отмечают, что идея НСОТ, предполагающая, что увеличение оплаты труда педагогов будет осуществляться за счет значительного роста фонда стимулирования, и тем самым будет обеспечено повышение качества работы педагогических работников не осуществилась в полной мере. С другой стороны, несмотря на имеющиеся положительные эффекты в сфере оплаты труда (повышение зарплаты, открытость и прозрачность ее формирования и т.д.), по мнению всех респондентов, существующая система оплаты труда имеет элементы нестабильности ввиду того, что стимулирующие выплаты не являются обязательной частью заработной платы педагогов. Такая структура чревата нестабильностью, поскольку любые бюджетные проблемы могут привести к снижению заработной платы. В данном случае неизбежна новая волна оптимизации, роста наполняемости классов, сокращения количества школ и т.д. При этом, по опасению директоров школ, вопросы качества образования неизбежно станут жертвой жестких бюджетных ограничений и отступят на второй план.

2.4 Факторы роста оплаты труда педагогических работников

В рамках опроса респондентам было предложено оценить следующие факторы на предмет степени их влияния на рост оплаты труда педагогических работников: рост доходов школ от предоставления платных услуг, часть которых поступает в фонд оплаты труда (ФОТ), увеличение численности учащихся, в условиях нормативного подушевого финансирования влекущее за собой и увеличение ФОТ, сокращение части педагогических работников / части вспомогательного персонала с перераспределением высвободившихся средств ФОТ (но, одновременно, и нагрузки) на оставшихся педагогов, участие в региональных проектах. Включение последнего фактора в список возможных ответов связано с тем, что с 2012 года в общеобразовательных организациях Новосибирской области реализуются региональные проекты по наиболее актуальным вопросам модернизации системы образования («Внедрение модели системы управления качеством образования», «Обучение и социализация детей с ограниченными возможностями здоровья в инклюзивном образовательном пространстве», «Сетевая дистанционная школа», «Школа - центр физической культуры и здорового образа жизни», «Сеть специализированных классов для одаренных детей»), подразумевающие для школ-участниц проектов повышенный размер нормативов финансирования на 1 обучающегося в год для расчета фонда оплаты труда образовательной организации, средств на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, а также повышающие поправочные коэффициенты [46]. К примеру, для общеобразовательных организаций, осуществляющих обучение одаренных детей через сеть специализированных классов математического, естественнонаучного и инженерно-технологического направлений, размер нормативов на оплату труда повышен в 2,6 раза, для общеобразовательных организаций, осуществляющих обучение одаренных детей по видам спорта с углубленным учебно-тренировочным процессом, - в 1,5 раза.

Таким образом, одни факторы имеют отношение к росту зарплаты за счет повышения стоимости педагогического труда, а другие - за счет повышения нагрузки на педагогов. Распределение ответов на чрезвычайно важный для понимания ситуации в общем образовании вопрос о том, за счет чего, в представлении педагогов, прежде всего, происходит повышение оплаты их труда - за счет увеличения стоимости труда или за счет роста нагрузки, представлено на рис 6.

Рис. 6



Как следует из полученных данных, серьезное влияние на повышение оплаты труда оказывает увеличение численности учащихся: 34,9% педагогов указали его в качестве главной причины, еще 45,5% - также отметили этот фактор, оценив его влияние как «определенное».

Более 42% респондентов указали на участие в региональных проектах как на основу повышения зарплат и еще чуть более 40% - оценили его влияние как «определенное».

Рис. 7

Ответы педагогов, касающиеся увеличения численности учащихся, корреспондируют с данными мониторинга системы образования Новосибирской области [59]. Тенденция роста числа учащихся, приходящихся на одного учителя, и наполняемости классов (рис. 7) в равной мере затрагивает и городские, и сельские школы (последние - в большей степени). Связано это, в первую очередь, с процессом реструктуризации сети сельских школ района, «пик» которой пришелся на 2012-2014 годы (за это время в районе реорганизовано в филиалы 7 основных общеобразовательных школ, 2 - начальные общеобразовательные школы, ликвидировано 2 общеобразовательные организации). Во-вторых, в условиях подушевого финансирования школы стремятся, по возможности, привлечь максимально допустимое (с точки зрения санитарно-гигиенических и иных требований, полученной лицензии и т.д.) число учащихся. В то же время, новая система оплаты труда стимулирует руководство школ к оптимизации штатного расписания. При этом, естественно, наблюдается рост нагрузки в виде числа учеников, приходящегося на одного учителя.

Очевидно, что рост удельного веса учащихся в расчете на одного учителя может иметь место либо в случае дополнительного притока учащихся при прежней численности учителей, либо в случае сокращения числа учителей при неизменной численности учащихся, либо при одновременном протекании двух разнонаправленных процессов - росте числа учащихся и сокращении педагогических штатов.

С учетом указанных показателей по численности учащихся на 1 учителя и наполняемости классов за последние три учебных года, а также уже отмеченной тенденцией роста почасовой нагрузки учителей (см. п. 2.3), можно констатировать наличие в школах движения в сторону упомянутого выше разнонаправленного процесса - роста численности учащихся (на 2%) при одновременном сокращении числа учителей (на 6,5%).

Что касается влияния сокращения учительского корпуса на рост оплаты труда в школах, где непосредственно трудятся респонденты, то о его доминирующем влиянии на рост зарплат сообщили 6,8% респондентов и еще почти 60% - указало на его «определенное» влияние. Предполагаем, что, отвечая на данный вопрос, респонденты имели в виду тенденцию уменьшения количества не только учителей, а педагогических работников в целом. Это предположение подтверждается данными отчета 83-РИК - за три последних года количество педагогов (психологов, логопедов, социальных педагогов и др.) сократилось в школах района (прежде всего в сельских) на 48%. То есть, за счет сокращения численности указанной категории персонала образовательных организаций, а также внешних совместителей, одновременно увеличивается нагрузка (внутреннее совместительство) оставшихся педагогических работников. Только у 44% сельских школ района имеются ставки педагогов (в среднем по 2 ставки на школу), в остальных 56% школ данные должности совмещаются штатными работниками (от 0,1 до 0,5 ставки) или отсутствуют.

Судя по данным опроса, в школах оптимизируется и численность вспомогательного персонала. По своему «вкладу» в дело повышения размера оплаты труда педагогических работников сокращение вспомогательного персонала уступает сокращению педагогических кадров. И, тем не менее, на него, как на фактор, вносящий существенный вклад в рост зарплат, указывает 2,8% респондентов, 37,3% - как на «определенный». По данным отчета 83-РИК за три последних года количество работников из числа учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала сократилось в школах района на 17%.

Отдельный интерес с точки зрения степени влияния на рост оплаты труда учителей тех или иных факторов представляли платные услуги. Как следует из полученных данных, в деле повышения оплаты труда учителей влияние доходов от предоставляемых школами платных услуг как «сильное» оценили всего 6% опрошенных, почти 14% педагогов указывают на незначительное влияние платных услуг. В то же время, в значительной части школ, где трудятся респонденты, роста доходов от платных услуг вообще не происходит - на это указали более 80% педагогов. Это связано с тем, что в районе 2 бюджетные общеобразовательные организации (всего 8,3% от количества всех школ), оказывающие платные образовательные услуги.

Стоит заметить, что, учитывая вклад в оплату труда школьных учителей такого фактора, как доходы от платных услуг, необходимо все время помнить, что в этом случае повышению благосостояния учителей содействует не государство, а домохозяйства, в которых есть школьники. И когда речь идет о занятиях, не имеющих отношения к успешности освоения школьной программы (влияющей на последующую образовательную траекторию), это более или менее оправданно, хотя в ситуации резкого сокращения бесплатных кружков и секций вопрос доступности этих благ со всеми вытекающими последствиями все равно встает. Но когда речь идет о восполнении за счет средств населения часов, необходимых на освоение нужных предметов из-за сокращения часов, отведенных на них в бесплатном сегменте, ситуация с ростом оплаты труда педагогов за счет роста объема платных услуг видится совершенно иначе.