Риски при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходе на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Содержание

Введение

Глава 1. Государственная политика в области образования

1.1 Государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в сфере образования

1.2 Эффективный контракт в системе общего образования

1.3 Реализация государственных обязательств по повышению оплаты труда

1.4 Сущность понятия «риск» в экономическом и социальном контексте

Выводы по главе 1

Глава 2. Анализ рисков государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

2.1 Методология исследования

2.2 Анализ структуры кадрового состава и уровня оплаты труда

2.3 Изменения под влиянием роста оплаты труда педагогических работников

2.3.1 Директора школ об изменениях в контексте повышения оплаты труда педагогических работников

2.4 Факторы роста оплаты труда педагогических работников

2.5 Риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт

Выводы по главе 2

Заключение

Библиографический список

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

Приложение 6

Приложение 7

Приложение 8

Приложение 9

Приложение 10

Приложение 11

Приложение 12



Введение

Повышение эффективности и качества образования - одно из базовых направлений реализации государственной политики, общая рамка тех системных преобразований, которые обеспечат решение вопросов социально-экономического развития страны. На сегодняшний день одним из ключевых направлений государственной социальной политики является развитие педагогического кадрового потенциала.

В своей программной статье «Строительство справедливости. Социальная политика для России» Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил внимание на необходимость выхода на эффективный контракт с педагогическими работниками, который должен рассматриваться не как инструмент формального повышения оплаты труда педагогов, а реально работающая «увязка» заработной платы с качеством и результатами педагогической работы [52].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года Президент России отметил: «…ошибочно представлять программу кадрового развития как простое повышение зарплат по принципу всем сестрам по серьгам, то есть всем поровну, без учета квалификаций и реального вклада каждого работника. В каждой организации (медицинской, образовательной, научной) должна быть сформирована собственная программа развития и кадрового обновления» [51].

В этой логике можно рассматривать позицию Я.И. Кузьминова, ректора Национального исследовательского университета «Высшей школы экономики», которую он обозначил в одном из своих интервью 16 марта 2014 года: «Государство выходит из комфортной ситуации, когда оно могло осуществлять какие-то проекты не за счет повышения эффективности, а деля регулярно появлявшиеся добавочные бюджеты. Власть должна сменить парадигму политики, при которой она раньше избегала потревожить интересы любых групп в профессиональном сообществе (малоквалифицированные работники в образовании и медицине) и тем более в населении. Это просто невозможно теперь. Экономическая и социальная политика, чтобы реализоваться, теперь вынуждена быть конфликтной. Поэтому власти надо научиться вступать в коалиции с более активными или более широкими общественными группами и, в свою очередь, помогать росту и оформлению таких групп» [30].

Действительно, в последние годы руководством страны принят ряд документов, направленных на оптимизацию государственной политики практически во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере образования. Это, в первую очередь, Указы, подписанные Президентом России В.В. Путиным в 2012 году сразу после инаугурации - так называемые «майские» Указы. В них, в частности, определены меры по повышению уровня зарплат работников системы образования и переходу на эффективный контракт.

В сфере общего образования введение эффективного контракта обосновано необходимостью исправления недостатков, обнаружившихся в ходе внедрения и применения новой системы оплаты труда (НСОТ), внедряемой на протяжении последних лет.

Анализируя суть «майских» Указов Президента, можем констатировать, что в их логике эффективность системы общего образования, повышение его качества зависит от большого числа факторов, ключевым из которых является качество и эффективность деятельности педагогических работников. Однако, зависимость эта отнюдь не функциональная, не безусловная. А значит, есть риск, что она не проявит себя в должной мере. Об этом в одном из интервью говорил Министр образования и науки Российской Федерации Д.В. Ливанов: «Мы по существу сформулировали и осуществляем переход на систему эффективного контракта между обществом, с одной стороны, и учительством - с другой. Это не контракт между директором и учителем конкретной школы. Это более широкое понятие: общественный договор, заключаемый между обществом и учительством. Принципиально важно, чтобы рост заработной платы не происходил за счет повышения учебной нагрузки. Если это происходит, то это не просто профанация идеи эффективного контракта, а прямой вред, который наносится профессиональному самочувствию учительства и в целом качеству обучения, качеству работы учителей» [33].

Опрос фокус-группы, состоящей из руководителей общеобразовательных учреждений Новосибирской области, в мае 2014 года показал, что директора в общих чертах имеют представление о преобразованиях, планируемых в связи с переходом на эффективный контракт, считают основными критериями назначения стимулирующих выплат учителям результаты по дополнительным видам работ, высказывают сомнения в объективности и справедливости существующей системы оценивания труда учителя, в основном трактуют эффективный контракт узко, формализовано, исключительно как включение показателей результативности в трудовые соглашения. В связи с этим, значительный интерес представляет исследование факторов риска введения эффективного контракта, знание и понимание которых является необходимым элементом анализа и оценки его результативности.

Таким образом, формально заложенные и декларируемые «майскими» Указами Президента России основные ориентиры реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт на этапе реализации могут создать и создают, как показывает практика, много противоречий, сложностей, рисков, ставя под угрозу достижение основных целей. При этом зарплата многих педагогов уже достигла размера средней заработной платы по региону, но анализ факторов, оказывающих влияние на рост зарплаты учителей, говорит о том, что в основе нынешнего повышения оплаты труда лежит не рост стоимости педагогического труда, а рост нагрузки на учителя.

Таким образом, мы видим проблему в рассогласовании между заявленными в государственных обязательствах по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт целях повышения качества работы педагога и существующими механизмами их реализации.

В соответствии с проблемой был сформулирован исследовательский вопрос: какие риски существуют при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования?

Основная цель проведения диагностического исследования: выявить и систематизировать риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования (на примере Барабинского района Новосибирской области).

Задачи исследования:

- выяснить, произошло ли повышение средней заработной платы педагогических работников до установленных соответствующим указом; если произошло, то за счет каких ресурсов;

- определить, какой ценой поддерживается достигнутый уровень заработной платы;

- выявить уровень удовлетворенности педагогических работников результатом повышения заработной платы;

- определить, повлияло ли введение эффективного контракта на качество и эффективность труда педагогических работников, а именно, как изменился качественный состав и качественные характеристики педагогических работников; как изменились количественные и качественные параметры их деятельности; как изменилась система оценки работы педагогов.

Объект исследования: государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт работников общеобразовательных учреждений.

Предмет исследования: риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт работников общеобразовательных учреждений Барабинского района Новосибирской области.

Для решения поставленных задач используются следующие методы:

- анализ статистических данных;

- количественные методы (сплошные анкетные опросы руководителей общеобразовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием, педагогических работников);

- качественные методы (глубинное интервью директоров школ);

- анализ нормативных правовых актов в сфере образования и трудовых отношений;

- факторный анализ для систематизации рисков реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт.

Новизна и практическая значимость данного диагностического исследования обусловлена актуальностью не только в настоящем времени, но и в ближайшем будущем, поскольку программные документы Правительства РФ в области образования предусматривают внедрение, апробацию и совершенствование эффективного контракта до 2018 года, то есть для проработки содержания и условий трудовых договоров на принципах эффективного контракта, а также локальных актов по оплате труда, имеются необходимые временные возможности. Кроме того, особенности реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт, используемые механизмы на муниципальном уровне исследуются впервые.

Результаты исследования могут оказаться полезными, в первую очередь, для руководителей и сотрудников органов управления образованием регионального, муниципального и школьного уровней, в чьей компетенции находится принятие управленческих решений по реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт, а также разработчиков региональных, муниципальных и школьных систем оценки качества образования.

Структура работы.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются проблемы, цель, объект, предмет, задачи, методологическая база исследования, раскрываются новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Государственная политика в области образования» проведен анализ нормативных правовых актов федерального уровня, в которых обозначены меры по стимулированию работников системы образования к более качественной работе через повышение уровня заработной платы, а также актуализирована необходимость оценки эффективности деятельности в системе образования через введение эффективного контракта. Рассмотрена проблематика эффективного контракта в социально-экономическом разрезе, а также в аспекте норм федерального законодательства в области образования, трудового законодательства и юридических норм. Проведен обзор этапов развития системы оплаты труда в стране, а также анализ результатов имеющихся исследований в сфере оплаты труда. В главе показано, что любые изменения, нововведения, реализуемые в системе образования, влекут за собой возникновение рисков изменений (как негативных, так и позитивных), особенно если это касается сферы социально-трудовых отношений, и обосновывается необходимость исследования возникающих и возможных рисков.

Во второй главе «Анализ рисков государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования» приведено описание методологии исследования реализации государственных обязательств в сфере оплаты труда работников образования в Барабинском районе Новосибирской области, проанализированы результаты данного исследования, определены и систематизированы риски.

В заключении на основании проведенного исследования сформулирован ответ на исследовательский вопрос, а также обозначены выявленные сильные и слабые стороны в достижении государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования, сформулированы перспективы дальнейших исследований в рассматриваемой проблемной области.



Глава 1. Государственная политика в области образования

1.1 Государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в сфере образования

Государственная политика в области образования в последние годы реализуется в контексте масштабной задачи выведения социальных отраслей, включая образование, на уровень, позволяющий формировать человеческий потенциал, необходимый для обеспечения устойчивого развития и модернизации российской экономики в условиях глобальной нестабильности. Об этом свидетельствуют «майские» Указы №№596-606, подписанные Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в 2012 году. При этом центр исполнения данных Указов в значительной степени смещен в регионы, на которые федеральная власть возлагает основную обязанность по достижению видимых общественных результатов, в частности, по повышению эффективности и качества образования, в том числе через механизмы повышения оплаты труда педагогических работников и введения эффективного контракта в сфере образования.

Государственные обязательства по повышению оплаты труда изложены в нескольких нормативных документах. В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» обозначена задача по «доведению в 2012 году средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе» [65]. Данная задача закреплена нормой, изложенной в статье 99 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»: «Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации» [68]. В Указе от 07.05.2012 №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» [66] и в последующих документах, принятых в развитие «майских» Указов на уровне Правительства РФ, зафиксирован целый комплекс мер по повышению эффективности системы образования на ближайшую перспективу. Так, в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы [53] отмечается, что практика применения новых условий оплаты труда не в полной мере помогла решить задачу стимулирования работников с учетом результатов их труда. В ряде учреждений стимулирующие выплаты применяются в качестве гарантированной части заработка, которая не увязана с результатами труда. Основной причиной этого, как подчеркивается в документе, является низкий размер тарифной части заработной платы, а также низкая конкурентоспособность учреждений на региональных рынках труда. В результате учреждение вынуждено премировать персонал вне зависимости от результатов труда в связи с необходимостью удержания имеющихся работников. В связи с этим в Программе актуализируется необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда с целью:

- сокращения разрыва между средним уровнем оплаты труда работников учреждений и средним уровнем заработной платы по субъекту Российской Федерации;

- устранения необоснованной дифференциации в уровне оплаты труда руководителей и работников учреждений;

- совершенствования системы критериев и показателей эффективности деятельности учреждений и работников, установления указанных критериев и показателей в учреждениях, где они в настоящее время отсутствуют;

- отмены стимулирующих выплат, устанавливаемых без учета показателей эффективности деятельности учреждений и работников;

- определения оптимального соотношения гарантированной части заработной платы и стимулирующих надбавок.

Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, направлена, в целом, на совершенствование основных элементов системы оплаты труда (выплат по окладам (должностным окладам), тарифным ставкам, компенсационных выплат и выплат стимулирующего характера), а также на решение задачи по развитию кадрового потенциала учреждений. В частности, подчеркивается, что уточнение и конкретизация «квалификационных требований и компетенций, необходимых для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), организация соответствующей профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников учреждений, наряду с совершенствованием системы оплаты труда и разработкой систем оценки эффективности деятельности работников, создаст основу для использования принципов эффективного контракта» [53].

В плане мероприятий («дорожной карте») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» обозначенные изменения в общем образовании в направлении повышения эффективности и качества услуг в сфере образования также соотнесены с этапами перехода к эффективному контракту: «введение эффективного контракта в общем образовании предусматривает обновление кадрового состава и привлечение молодых талантливых педагогов для работы в школе» [54].

Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы предусматривает выход на эффективный контракт с педагогами всех уровней образования - от дошкольного до высшего. При этом предполагается, что эффективный контракт предусматривает не только достойный уровень оплаты труда педагогов, но и высокий уровень оказания образовательных услуг, а также зависимость заработной платы от качества и результатов работы. «Эффективный контракт с педагогами обеспечит мотивацию к повышению качества образования и непрерывному профессиональному развитию, привлечет в школы лучших выпускников вузов, талантливых специалистов в различных областях знания, культуры, техники» [55].

Уточняя замысел введения эффективного контракта, следует отметить, что параметры его эффективности базируются на следующих показателях результативности, обозначенные и в Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования», и в плане мероприятий («дорожной карте»):

1) отношение среднего балла единого государственного экзамена (в расчете на 1 предмет) в 10% школ с лучшим результатами ЕГЭ к среднему баллу ЕГЭ (в расчете на 1 предмет) в 10% школ с худшими результатами ЕГЭ (значение показателя в 2015 году - 1,7);

2) удельный вес численности российских школьников, достигших базового уровня образовательных достижений в международных сопоставительных исследованиях качества образования (PIRLS, TIMSS, PISA);

3) удельный вес численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций (значение показателя в 2015 году - 21%);

4) отношение средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования к средней заработной плате в соответствующем регионе (значение показателя - 100%);

5) переход к оценке деятельности общеобразовательных организаций, их руководителей и основных категорий работников на основании показателей эффективности деятельности (значение показателя в 2015 году - 100%);

6) удельный вес численности обучающихся по программам общего образования, участвующих в олимпиадах и конкурсах различного уровня, в общей численности обучающихся по программам общего образования (значение показателя в 2015 году - 40%).

Таким образом, в указанных нормативных правовых актах федерального уровня, определены меры по стимулированию работников системы образования к более качественной работе путем постепенного повышения уровня их зарплат, а также обозначена необходимость оценки эффективности деятельности в системе образования. Оба указанных вектора - стимулирующий и измерительно-оценочный - системно увязаны между собой в рамках концепции эффективного контракта в образовании.

1.2 Эффективный контракт в системе общего образования

Эффективный контракт - понятие из экономической теории. Смысл эффективного контракта как экономической категории состоит в установлении трудовым договором взаимовыгодных условий, как для работодателя, так и для конкретного работника.

Обратимся к трактовке данного понятия в нормативных правовых актах образовательной сферы федерального уровня.

«Эффективный контракт - это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки» [53]. При этом в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда отмечается, что в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда, а условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.

«Под эффективным контрактом понимаются трудовые отношения между работодателем (государственным или муниципальным учреждением) и работниками, основанные на: наличии у учреждения государственного (муниципального) задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем; системе оценки эффективности деятельности работников учреждений (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество затраченного труда и его качество), утвержденной работодателем в установленном порядке; системе оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы, а также количество и качество затраченного труда, утвержденной работодателем в установленном порядке; системе нормирования труда работников учреждения, утвержденной работодателем; подробной конкретизации с учетом отраслевой специфики в трудовых договорах должностных обязанностей работников, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда» [55]. При этом в Государственной программе «Развитие образования» подчеркивается, что трудовые отношения между работодателем и работниками, включая установление заработной платы, формализуются при заключении трудовых договоров.

В Комплексной программе повышения профессионального уровня педагогических работников общеобразовательных организаций, утвержденной Правительством РФ 28.05.2014 №3241п-П8, эффективный контракт рассматривается «в качестве инструмента соединения интересов педагогического работника и руководителя для решения задач конкретной общеобразовательной организации» [27].

Нормативно-правовое закрепление термина «контракт» при регулировании трудовых отношений в бюджетной сфере получило воплощение в Федеральном законе от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 6 ст. 47). В указанной норме Закона установлено, что конкретные трудовые (должностные) обязанности педагогических работников определяются трудовыми договорами (служебными контрактами) [68]. Обратимся к понятийной терминологии действующего законодательства. Определение понятия «трудовой договор» содержится в ч. 1 ст. 56 Трудового кодекса Российской Федерации: «соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя» [63]. То есть, с юридической точки зрения, эффективный контракт можно кратко определить как детальное, в тексте трудового договора, регулирование и нормирование труда, обеспечивающие повышение и качества работы, и повышение благ, получаемых работником от выполнения работы, как материальных (зарплата), так и нематериальных (удобный режим работы и т.п.). В этом контексте, трудовое законодательство решает одновременно вопросы экономической эффективности, в результате которой достойный труд обеспечит интересы работодателей и государства, и социальной защищенности работников, которые посредством достойного труда смогут реализовать свои материальные и моральные установки [22].

Вместе с тем, в силу того, что эффективный контракт - новое явление в российской системе общего образования, не найдено работ по использованию контрактной системы в общем образовании (ее просто нет). Она используется только в высшем образовании, где регулярно проводятся конкурсы на вакантные должности [78].

Эффективный контракт в разрезе социально-экономических преобразований в России - это не документ, под эффективным контрактом понимаются трудовые отношения между работодателем и работником, основанные на целевых показателях эффективности работы, способствующие наиболее полному отражению в трудовом договоре должностных обязанностей работника, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда и предоставления льгот.

Именно такая идеология прослеживается в нормативных документах, обозначенных выше.

Таким образом, актуализируя вопрос перехода трудовых отношений в системе образования на эффективный контракт, возникает необходимость рассматривать проблему эффективного контракта с точки зрения нормативного и позитивного подходов, иначе говоря, с позиций «должного» и «сущего» [23]. В контексте нормативного подхода тема эффективного контракта закрепляется в сознании правовыми нормами, как уже было отмечено, от Указов Президента до «дорожных карт» федерального и регионального уровней. «Должное» разворачивается в области повышения качества образования, обновления кадрового состава и привлечения молодых талантливых педагогов для работы в школе, повышения оплаты труда - все эти компоненты заявлены в «дорожной карте». «Должное» понятно и ясно. Гораздо любопытнее рассмотреть тему эффективного контракта в плоскости «сущего». В качестве наиболее актуальных для исследования параметров в дальнейшем будем рассматривать параметры 3, 4, 5 (см. приложение 1).

1.3 Реализация государственных обязательств по повышению оплаты труда

Реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда посвящено достаточно большое количество теоретических и практических работ, в которых в той или иной степени отражена проблематика данного вопроса; в меньшей степени - по переходу на эффективный контракт. Это связано с тем, что новая система оплаты труда реализуется в стране с 2007 года, а практика внедрения эффективного контракта только зарождается.

Проведем краткий обзор новейшей истории оплаты труда работников образовательных учреждений России.

Впервые необходимость «осуществить действенные меры по улучшению материального положения и усилению стимулирующей роли заработной платы работников здравоохранения, системы социальной защиты населения, образования, культуры, науки и других учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании; упорядочить соотношения в уровнях заработной платы в зависимости от сложности труда и квалификации работников, создать механизм поддержания этих соотношений» на законодательном уровне была закреплена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 14.10.1992 №785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки» [47].

В следующий раз проблема «дифференциации уровней оплаты труда в зависимости от квалификации и сложности выполняемых работ, порядка определения и размеров выплат компенсационного характера, а также порядка определения выплат стимулирующего характера и критериев их установления» была рассмотрена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» [48].

И, наконец, «обеспечение соответствия оплаты труда работников качеству оказания ими государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)» предусмотрено Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 №2190-р [53]. В данном документе отмечается, что введение новых систем оплаты труда позитивно повлияло на динамику заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений. Практически при неизменной численности работников в 2007-2011 годах среднемесячная начисленная заработная плата в учреждениях образования выросла в 1,8 раза (динамика численности и заработной платы работников сферы образования в 2007-2011 годах приведена в приложении 2). При этом указывается, что во многих учреждениях показатели и критерии эффективности деятельности работников недостаточно проработаны, а их применение носит формальный характер. В системах оплаты труда работников учреждений во многих случаях сохранились ранее применявшиеся выплаты стимулирующего характера, имеющие низкую эффективность в современных условиях (например, добросовестное выполнение обязанностей, интенсивность труда, качество труда и др.), без указания конкретных измеримых параметров.

С 2011 года в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» изменились подходы к финансовому обеспечению деятельности учреждений [67]. Финансовое обеспечение оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг осуществляется путем предоставления субсидий автономным и бюджетным учреждениям на выполнение государственного (муниципального) задания из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а для казенных учреждений - путем доведения бюджетных ассигнований в соответствии с бюджетной сметой. Размер субсидии рассчитывается на основании затрат на выполнение работ и нормативных затрат на оказание бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг, определяемых в том числе с учетом затрат на оплату труда работников этих учреждений. На оплату труда работников учреждений (с учетом результатов их труда) могут также направляться средства, полученные от приносящей доход деятельности, а также средства, полученные в качестве оплаты услуг в рамках государственного социального страхования. Источником финансового обеспечения оплаты труда работников казенных учреждений являются исключительно бюджетные ассигнования соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи системы оплаты труда должны быть адаптированы к новым условиям деятельности учреждений, настроены на решение задач развития образования, повышения качества оказываемых услуг и обеспечения соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда.

Теоретико-методологические подходы к анализу структуры заработной платы заложены в трудах известных зарубежных экономистов, которые обосновали сущность, факторы и функции оплаты труда. Это такие ученые, как М. Армстронг, Д. Милкович, Д. Ньюман, С. Уиддет, Р.И. Хендерсон, С. Холлифорд и другие. В работах этих авторов широко изучен весь спектр вопросов, связанных с различными аспектами формирования заработной платы [6; 36; 64; 70]. В них подробно анализируется влияние разнообразных факторов на заработную плату, описываются механизмы ее повышения. Учёные отражают свои концептуальные взгляды на роль заработной платы в мотивации трудового поведения, проводят критический анализ современных систем оплаты труда. Следует отметить, что полученная информация позволила осмыслить реалии политики оплаты труда, существующей в российском образовании.

В отечественной экономической литературе проблемам стимулирования труда, экономического поведения работника на рынке труда, его мотивации на повышение качества своей работы, дифференциации заработной платы, оптимизации систем оплаты труда уделяется достаточно много внимания. Им посвящены работы таких авторов как Б.Д. Бабаева, С.А. Белякова, А.Н. Ващенко, Е.Н. Ветлужских, Н.А. Горелова, В.В. Куликова, А.Л. Мазина, С.Ю. Рощина, Р.А. Яковлева и других исследователей, которые обобщили мировой и отечественный опыт регулирования социально-трудовых отношений [7; 8; 9; 10; 12; 13; 31; 35; 58; 60; 71].

Как уже было отмечено, на современном этапе развития экономики вопросам, связанным с эффективностью организации заработной платы как инструмента повышения результативности организаций различных отраслей народного хозяйства, в том числе организаций сферы образования, уделяется особое внимание в экономической политике государства. В работах И.В. Абанкиной, Ф. Альтбаха, Г.В. Андрущака, В.В. Климанова, Я.И Кузьминова, Н.Г. Типенко, Л.Н. Титовой, И.Д. Фрумина и других освещены вопросы новых подходов к финансированию государственных услуг в сфере образования, трудовых отношений, экономических стимулов педагогических работников [2; 5; 24; 29; 61; 62; 78; 79].

В разрезе рассматриваемой темы интересны современные исследования эффектов и результатов введения новой системы оплаты труда, авторы которых анализируют изменения качества и эффективности образования в контексте повышения оплаты труда учителей, предлагают механизмы организации финансово-экономической деятельности казенных, бюджетных, автономных учреждений, выделяют приоритеты и принципы бюджетной политики, критерии качества предоставляемых образовательными организациями услуг и т.д.

Так, И.В. Абанкиной исследуются результаты внедрения новой системы оплаты труда учителей в регионах, рассматриваются такие принципы новой системы, как оплата за качество и за результат. Динамика роста заработной платы исследуется в региональном разрезе в сравнении с прожиточным минимумом и средней заработной платой. Показано, что новая система оплаты труда изменяет социальный статус учителя и его мотивацию [1]. При этом И.В. Абанкина подчеркивает, что идея эффективного контракта с трудом входит в сознание работников сферы образования; на смену институциональным отношениям приходит фактор зарплаты, и под это повернуты все рычаги управления и принятия административных решений, что является кардинальной ломкой имеющегося уклада, изменением организационной культуры в образовании. Ученый также отмечает, что без увязки с пенсионной системой механизм эффективного контракта останется только достижением формальных зарплатных показателей, и то - «средних по региону» [3].

Имеется ряд исследований, посвященных взаимосвязи между заработной платой педагогических работников школ и экономикой региона, а также региональным факторам, под воздействием которых складывается уровень заработной платы педагогических работников. Так, П.В. Деркачев в своих работах анализирует основные показатели заработной платы педагогов в регионах: абсолютный размер оплаты труда, заработная плата педагогических работников относительно средней по экономике региона, заработная плата относительно стоимости фиксированного набора товаров и услуг, заработная плата относительно душевого валового регионального продукта. На основании расчетов, проведенных с использованием открытых баз данных органов государственной власти, им разработана типология регионов по показателям заработной платы педагогических работников. Выделены семь кластеров регионов, для каждого из которых сформулированы рекомендации в отношении формирования заработной платы педагогических работников, показаны характерные риски и трудности [17; 18]. Н.В. Родина в своем исследовании рассматривает межрегиональные различия в заработной плате педагогов до и после принятия указов о повышении оплаты труда [57]. Н.Г. Типенко дана оценка влияния состояния региональных бюджетов и проводимой федеральной трансфертной политики на перспективы повышения заработной платы учителей в разных группах регионов [61].

Т.Л. Клячко подчеркивает необходимость мониторинга, позволяющего отследить, как сказывается повышение заработной платы учителей на эффективности и качестве услуг в сфере общего образования, удается ли власти достичь в этой отрасли искомое сопряжение повышения доходов работников и производительности труда [25; 26].

А.Р. Андреевой, С.А. Поповой, Н.В. Родиной приводятся результаты исследования повышения заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений и общеобразовательных учреждений, проведенные в 2013 году сотрудниками Института институциональных исследований НИУ ВШЭ в пяти субъектах
Российской Федерации из четырех федеральных округов [45]. Были проанализированы данные о заработной плате и объемах
финансирования образования. В рамках данного исследования авторы отвечают на ряд исследовательских вопросов, позволяющих взглянуть (более точно понять) на процессы, связанные с повышением оплаты работников сферы образования:

- какие модели оплаты труда считают более привлекательными руководители образовательных организаций и педагоги;

- как воспринимают педагогические работники повышение оплаты труда;

- повлияло ли, с точки зрения педагогов и руководителей образовательных организаций, повышение заработной платы на качество работы и привлекательность профессии педагога;

- как понимают в субъектах Российской Федерации переход к «эффективному контракту»?

Интересны работы А.Е. Кононовой, С.А. Поповой, а также А.Р. Андреевой, С.А. Поповой и Н.В. Родиной по изучению особенностей перехода на принципы эффективного контракта в образовательных организациях среднего профессионального образования. Опираясь на качественные методы сбора и анализа данных, ученые описывают трансформирующиеся механизмы оплаты труда и особенности восприятия происходящих изменений различными субъектами сферы среднего профессионального образования, в частности, подчеркивают разное понимание эффективного контракта учредителями и руководителями образовательных организаций [44; 45].

Изучению проблем и ожиданий от введения эффективного контракта также посвящено ряд работ. Так, П.В. Деркачев, М.А. Пинская приводят анализ данных социологического исследования о результатах внедрения эффективного контракта в школьном образовании, проведенного в рамках проекта «Мониторинг рынков образования», выполненного в соответствии с Программой фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2012-2014 годах [19; 73]. Ученые делают вывод о том, что политика эффективных контрактов работает пока не совсем продуктивно в том, что касается условий труда учителей и управления качеством их работы.

Н.А. Заиченко рассматривает тему эффективного контракта в формате реальной жизни школы и делает вывод о том, что мы имеем дело с имитацией эффективности эффективного контракта, подчеркивая, что есть опасность того, что имитационная модель квази-эффективного поведения, с реактивной скоростью формируемая в настоящее время, станет «ловушкой», выход из которой потребует гораздо больших издержек материального и гуманитарного характера и более длинной «дорожной карты», чем вход в формат взаимоотношений под именем «эффективный контракт» [23]. Кроме того, ученый рассматривает систему оплаты труда по результату как проявление недоверия к педагогическому работнику, отмечая, что учителя в самых продвинутых на сегодняшний день системах образования - Финляндии, Сингапуре и других - работают как раз на гарантированных окладах, но никто не говорит о том, что они все сплошь одинаковы, в них, наоборот, заложена своя дифференциация.

Д.Л. Кузнецов анализирует ключевые проблемы и сложности, связанные с практической реализацией реформы оплаты труда в бюджетной сфере, выделяя в качестве особой трудности у государственных и муниципальных учреждений воплощение доктрины эффективного контракта, в том числе правовой инструментарий, который должен применяться при установлении взаимосвязи систем оплаты труда работников с показателями эффективности организации [28].

Вместе с тем, изученные источники, посвященные введению эффективного контракта, располагаются в плоскости «должного», ожидаемого. Описанные результаты исследований в сфере оплаты труда затрагивают, как правило, региональный уровень. Не найдено работ по особенностям реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт, используемых механизмах на муниципальном уровне, а тем более анализа рисков и эффектов в плоскости «сущего».



1.4 Сущность понятия «риск» в экономическом и социальном контексте

Прежде всего, следует уточнить, что мы будем понимать под рисками реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт. Многообразие толкований самого понятия «риск» позволяет довольно широко ответить на этот вопрос.

Присутствие риска в современном обществе неоспоримо. Риск присутствует во всех сферах жизнедеятельности общества. Однозначного понимания сущности риска не существует. Это связано с тем, что это явление имеет несколько несовпадающих, или же вообще противоположенных реальных основ, а также с тем, что риск всегда связан с субъектом и решениями, которые тот принимает [20].

Существуют разные определения риска как многомерной категории. Термин «риск» происходит от латинского «risicare», означающего «решиться» [43]. В теории и практике понятие риска имеет многосторонний и многозначный характер.

В настоящее время риск наиболее активно исследуется как составляющая экономической деятельности. В этом контексте существуют множество определений риска.

Риск - потенциальная, численно измеримая возможность потери. Понятием риска характеризуется «неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации проекта неблагоприятных ситуаций и последствий» [14, С. 6].

Риск - «вероятность возникновения потерь, убытков, недопоступления планируемых доходов, прибыли» [37, С. 5].

Риск - это неопределенность наших финансовых результатов в будущем [80].

Риск - степень неопределенности получения будущих чистых доходов [69].

Риск - вероятность потери ценностей (финансовых, политических, социальных ресурсов) в результате деятельности, если обстановка и условия проведения деятельности будут меняться в направлении, отличном от предусмотренного планами и расчетами; это возможность того, что человеческие действия или результаты его деятельности приведут к последствиям, которые воздействуют на человеческие ценности [56].

В современном мире риски возникают во всех сферах общественной жизни, в частности, в трудовой сфере, и затрагивают социальные отношения на уровне социальных организаций, групп, индивидов. В этом плане интересна работа Е.И. Ереминой, посвященная рискам в системе образования [21]. Автор подчеркивает, что в связи с любыми изменениями, нововведениями, реализуемыми в системе образования, возникают риски изменений (как негативных, так и позитивных), в частности, относительно положения персонала образовательных организаций («риски для персонала»). Необходимость исследования рисков для персонала в сфере образования определяется переходом к постиндустриальному обществу, к обществу, основанному на знаниях. Этот переход породил ряд последствий. В частности, он привел к стремительному росту роли персонала, ставшего «владельцем» новых средств производства, - знаний, особенно в сфере образования. Любое реформирование системы образования имеет одной из главных целей повышение его эффективности, т. е. улучшение соотношения результатов и затрат. Так как образование относится к наиболее «человекоемким» отраслям, где доля затрат на персонал имеет значительный удельный вес, то необходимо повысить прежде всего эффективность использования персонала. Такой подход, как отмечает Е.И. Еремина, лежит в русле общих принципов повышения эффективности организаций в XXI веке [21].

Наиболее полным, на наш взгляд, охватывающим все возможные проявления риска представляется определение, данное в монографии V.T. Covello, M.V. Merkhofer «Risk Assessment Methods», где риск определяется как характеристика ситуации и действия, когда возможны многие исходы, и трактуется как отклонение от цели, причем отклонение только отрицательное, сопровождающееся негативными последствиями [72]. Именно с этой позиции рациональнее рассматривать риски введения эффективного контракта, реализации изменений в системе оплаты труда, так как, прежде всего, важно понять, почему эти процессы могут дать «сбой» и не обеспечить решения поставленных целей и задач в разрезе результата (например, произошло ли повышение средней заработной платы педагогических работников до установленных показателей) и в разрезе эффективности (например, какой ценой поддерживается достигнутый уровень заработной платы, за счет каких ресурсов и т.д.).

Эти отклонения обусловлены рядом факторов, которые могут быть классифицированы по различным признакам. Очевидно, что составить одну полную классификацию факторов риска, которая бы учитывала все возможные источники возникновения рисков, достаточно сложно, да и классификация такая получится очень громоздкой и трудно воспринимаемой. В связи с этим наиболее целесообразным представляется прагматический подход, реализация которого позволит выделить лишь те факторы риска, которые представляются наиболее значимыми. Именно прагматический подход позволяет вырабатывать адекватные механизмы управления, обеспечивая тем самым возможности снижения рисков. Такой подход раскрывается, например, в работах А.Л. Лельчука, А.Г. Мадеры, А.И. Орлова по теории риск-менеджмента [32; 34; 42], в международных стандартах по менеджменту рисков (ISO 31000:2009 Менеджмент риска. Принципы и руководящие указания; ISO/IEC 31010:2009 Менеджмент рисков. Методы оценки рисков) [76; 77].

Таким образом, проанализировав указанные источники по управлению рисками, учитывая особенности эффективного контракта, системы оплаты труда, специфику педагогической деятельности и особенности образовательной организации как субъекта хозяйствования, личный управленческий опыт представляется целесообразным выделить следующие группы факторов риска: финансово-экономические, нормативно-правовые, организационно-управленческие, социальные риски, а также риски, связанные с муниципальными особенностями, имеющие интегральный характер.

Выводы по главе 1

Государственная политика в области образования в последние годы направлена на повышение эффективности и качества образования и реализуется, в том числе, через механизмы повышения оплаты труда педагогических работников и введения эффективного контракта в сфере образования.

Государственные обязательства в сфере оплаты труда сформулированы в ряде нормативных правовых актов - в «майских» Указах Президента Российской Федерации, подписанных в 2012 году, Федеральном законе от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы и других. В документах актуализируется необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда с целью сокращения разрыва между средним уровнем оплаты труда работников общеобразовательных организаций и средним уровнем заработной платы по субъекту Российской Федерации, повышения эффективности деятельности учреждений, а также решения задачи по развитию кадрового потенциала системы образования.

Одним из главных механизмов достижения указанных целей является введение эффективного контракта, под которым понимается система трудовых отношений между работодателем и работником, основанная на показателях эффективности работы, способствующих наиболее полному и четкому отражению в трудовом договоре должностных обязанностей работника, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда и предоставления различных социальных льгот, понятных и прозрачных для каждой из сторон.

В разнообразных исследованиях изменения качества и эффективности образования в контексте повышения оплаты труда учителей, которые активно проводятся в последние годы, подчеркивается необходимость постоянного мониторинга, позволяющего отследить, как сказывается повышение заработной платы учителей на эффективности и качестве услуг в сфере общего образования, удается ли достичь искомое сопряжение повышения доходов работников и производительности труда в системе образования как федерального, регионального, так и муниципального уровней.

Кроме того, любые нововведения, реализуемые в системе образования, неизбежно влекут за собой возникновение рисков изменений (как негативных, так и позитивных), в частности, относительно социального, материального положения работника образовательной организации, его правового, общественного статуса [75; 79]. Необходимость исследования рисков именно в сфере образования актуализируется еще и тем, что образование относится к наиболее «человекоемким» отраслям, а, значит, достаточно «чувствительным» к любым изменениям, тем более в сфере оценки результатов и эффективности работы, в сфере оплаты труда.