Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких как Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 года) и Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.

Решение ключевой проблемы региональной политики - выравнивание уровней социально-экономического развития территорий - осуществляется путем оказания отдельным регионам селективной поддержки за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам Российской Федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. Используемые правовые нормы рассредоточены по множеству нормативных правовых документов, относятся к различным отраслям законодательства, при этом акты подзаконного характера фактически преобладают над собственно федеральными законами.

Сложившийся подход привел к появлению ряда негативных факторов в сфере регионального развития:

- во-первых, "недовольство" наиболее богатых регионов, у которых изымаются ресурсы в пользу более бедных;

- во-вторых, негативное отношение субъектов Российской Федерации к существующей тенденции централизации на федеральном уровне доходов от использования имеющихся ресурсов регионов;

- в-третьих, наличие политических, экономических и иных преференций в отношении некоторых регионов;

- в-четвертых, отсутствие возможности самостоятельного развития у депрессивных регионов без участия федерального центра.

Политика социально-экономического развития регионов, ориентированная на финансовое (бюджетное) выравнивание, неизбежно влечет приоритетное финансирование депрессивных регионов за счет дополнительной концентрации в них бюджетных средств, получаемых из наиболее развитых регионов. В итоге потенциальные "точки роста" в российских регионах теряют стимул зарабатывать и инвестировать средства в развитие. В депрессивных регионах возникают иждивенческие настроения.

Однако за последние 7 лет в стране были проведены существенные преобразования: осуществлено законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти, внесены коррективы в сферы межбюджетных, имущественных, земельных, налоговых отношений. Все это позволило сместить акценты государственной региональной политики с решения проблем выживания и преодоления дезинтеграции страны на создание условий, обеспечивающих поступательное развитие регионов, создание сбалансированной системы взаимоотношений всех уровней власти.

Центральным звеном государственной региональной политики стали средства планирования и программирования. Федеральные целевые программы, региональные программы позволили концентрировать усилия и ресурсы на решении наиболее актуальных задач территориального развития.

Вместе с тем нельзя не отметить, что сегодня допускается недооценка комплексного характера развития регионов. Принимаемые в регионах программы имеют низкую результативность и слабо согласованы с соответствующими федеральными программами. Так, среднесрочная программа развития страны в целом не подкреплена соответствующими среднесрочными программами социально-экономического развития регионов. Существующие система межбюджетных отношений, механизм финансирования федеральных целевых программ развития регионов не способствуют достижению поставленных целей. При отсутствии необходимых критериев территориального развития отмечается произвольность в выборе "точек роста". Имеющихся доходных источников в большинстве регионов недостаточно для исполнения возложенных полномочий, тем более для развития.

Это выдвигает на передний план задачу по поиску новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе, тем более что в ряде субъектов Российской Федерации имеется опыт по решению вопросов собственного развития, сформированы механизмы реализации инвестиционных проектов, в том числе межрегиональных, с привлечением бюджетных и внебюджетных средств.

Поэтому особенно важно, чтобы законодательство обеспечивало условия, способствующие как можно более полному использованию ресурсного и хозяйственного потенциала каждого региона, обеспечению достойного уровня и качества жизни граждан.

Исходной нормативной правовой базой федеральной региональной политики должно выступать тщательно проработанное федеральное законодательство, обеспечивающее регионам необходимые условия устойчивого развития. Базовым в этой сфере должен стать федеральный закон о государственной региональной политике в Российской Федерации.

Глава 2. Проблемы и эффективность отношений между центром и регионами

2.1 Роль централизации и децентрализации при финансовом обеспечении развития регионов

Федеративное государство - сложная организационная система, изначально предполагающая определенный уровень сочетания централизации и децентрализации как основной принцип ее построения. Сама по себе определенная форма единства централизации и децентрализации не является самоцелью, а создается для выполнения конкретных функций. При этом как централизация, так и децентрализация не должны восприниматься позитивно или исключительно негативно, хотя бы потому что каждая из них существует и проявляет свои особенности через противоположность относительно друг друга.

Так, стремление к децентрализации является реакцией на наличие всевластного центра, чрезмерно сосредоточившего полномочия и ресурсы и не учитывающего в достаточной мере интересы своих субъектов и муниципальных образований, а потому разрушающего целое. В свою очередь в любой целостной системе децентрализация имеет место до тех пор, пока существует центр. А перед центром в качестве главной задачи стоит координация деятельности децентрализованных структур и контроль выполнения ими общественно значимых функций. В связи с этим в федеративном государстве процесс управления даже в рациональной (по меркам своего времени) форме требует для поддержания целостности неизмеримо сложного механизма, нежели в унитарном государстве.

Формально отношения централизации и децентрализации в федеративных государствах определяются на основе конституционного (или договорного) разграничения функций государственного управления между Федерацией и ее субъектами. Данное разграничение определяет уровень децентрализации в бюджетной системе, который реализуется, прежде всего, через законодательно утвержденный принцип самостоятельности бюджетов различных уровней.

Под самостоятельностью бюджетов понимают право федеральных, региональных и местных органов власти автономно осуществлять бюджетный процесс. Это право формально обеспечивается наличием собственных источников бюджетных доходов, а также самостоятельным определением направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с закрепленными полномочиями) и источников финансирования бюджетного дефицита каждым уровнем власти. При этом существенна в системе бюджетной децентрализации реализация принципа покрытия расходов бюджета его доходами и поступлениями из источников финансирования бюджетного дефицита.

Однако на практике пока нигде не удавалось обеспечить полное соответствие величины бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти. Поэтому децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в центре, соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но полностью никогда не избавляет от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания.

Проблема централизации и децентрализации развивается диалектически, если в государстве, во-первых, сформирована прозрачность исполнения полномочий федеральной, региональной и муниципальной власти (использование казначейских технологий в исполнении бюджетов), а во-вторых, предоставление финансовой самостоятельности сочетается с мониторингом не только целевого использования ресурсов, но и с предоставлением соответствующего объема государственных и муниципальных услуг.

Чем больше децентрализации в государстве, тем сильнее и сложнее функции центра, поскольку они дополняются функциями координации деятельности децентрализованных структур, а это на любом этапе ново и не отработано. Поэтому на практике иногда проще оставить все как есть, т.к. уже разработан и действует определенный механизм взаимоотношений центра и его структур, при этом функции центра следует переориентировать на координацию и мониторинг.

Отсутствие мониторинга в бюджетной системе (и в системе управления вообще) разрушает целое и ведет к обратному процессу - централизации. Но нельзя забывать, что есть и обратная сторона такого процесса. "Существенной опасностью... становится чрезмерная самостоятельность (негласное верховенство) отдельных государственных органов. Периодически такие тенденции возникают во всех странах (чаще всего на роль особых лидеров претендуют "силовые ведомства", реже - министерства финансов); известны и прецеденты, когда конкретные правительственные учреждения фактически управляли остальными "субъектами административной централизации" Лексин В., Шевцов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2008. №7..

Нельзя не отметить, что реальная ситуация при реализации любой экономической проблемы имеет множество отличий по сравнению с ее абстрактной, теоретической природой и с существующими нормами права.

Это касается территориальной, а также бюджетной децентрализации в федеративном государстве и связано с рядом уникальных особенностей, свойственных России как федеративному государству:

· во-первых, с очень высокой несбалансированностью собственных ресурсов и статусных полномочий органов власти субъектов РФ;

· во-вторых, с национальной окрашенностью (около 30% субъектов РФ образованы по национально-этническим признакам);

· в-третьих, с существенным отличием (в ряде случаев в десятки раз) уровня социально-экономического развития территорий, с дифференциацией уровня жизни населения и возможностей саморазвития личности в различных субъектах;

· в-четвертых, с различием в географическом пространстве, природно-климатических условиях; в-пятых, с неразвитостью транспортно-инфраструктурной связи отдельных территорий.

Так, различия между субъектами РФ по численности населения достигают 340 раз, стоимости основных фондов - 118, по производству ВРП - 191, по объему промышленной продукции - 9272, а сельскохозяйственной - 1847, что обусловило огромную дифференциацию регионов по располагаемому экономическому потенциалу, объему региональных бюджетов, уровню и качеству жизни населения Смирнов В.В. Особенности развития региона в условиях модернизации социально-экономической системы Российской Федерации //Региональная экономика: теория и практика. 2009. №4.. Это накладывает отпечаток на разграничение предметов ведения и ресурсов между органами центральной власти и органами власти субъектов РФ, резко усложняет решение проблемы централизации и децентрализации на территории страны.

Однако устранить существующие диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, привести в соответствие объем расходных бюджетных обязательств с величиной доходных поступлений, сблизить уровни бюджетных расходов "богатых" и "бедных" регионов практически невозможно одновременно и с одинаковым успехом. Поэтому приходится выявлять систему предпочтений (особенно в условиях нынешнего кризиса) и ранжировать ее по степени актуальности как для Федерации в целом, так для отдельных ее субъектов. В связи с этим проблема централизации и децентрализации всегда конкретна исходя из текущих потребностей и финансовых возможностей, как центра, так и регионов.

Проявление повышенной централизации в финансовых взаимоотношениях центра и его субъектов (значительная по объему финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ) привело к сохранению тенденции предыдущего десятилетия: к отсутствию заинтересованности в зарабатывании собственных доходов и стремлению оптимизировать свои расходы.

Одним из условий роста собственных доходов регионов является стимулирование спроса, рост занятости и уровня благосостояния населения, в том числе через развитие инфраструктуры: строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения и спорта, строительство и ремонт дорог, развитие общественного транспорта, поддержку и развитие отраслей специализации регионов, производящих конкурентоспособную конечную продукцию. Перечисленные меры организационно могут воплощаться в практику на базе региональных программ.

Самая сложная сторона в данной проблеме - это финансовое обеспечение региональных программ. При этом практика показывает, что без централизованного финансирования не обходится ни одна региональная программа. В последние годы централизованное финансирование осуществляется в соответствии с классическим подходом, учитывающим бюджетный потенциал территории (чем беднее территория, тем больше средств из федерального центра она получает), порождая иждивенческие настроения регионов.

Чтобы преодолеть существующую проблему и обеспечить социально-экономическое развитие регионов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, предлагают сконцентрировать финансовые ресурсы на отдельных регионах, которые представляют собой точки роста или выполняют функцию "локомотива", подтягивающего остальные регионы. Такой подход основывается на теории пространственной организации экономики, в основе которой лежит концепция полюсов роста, сформулированная в работах Ф. Перру и развитая Ж. Бурвилем и Х.Р. Ласуэном. Согласно данной теории регионы имеют свои центры или полюса развития.

Инновации, новые производства образуются и группируются вокруг лидирующей отрасли (такую отрасль Ф. Перру называет "пропульсивной"), которая определяет развитие других отраслей. При этом полюсом роста может быть региональный комплекс предприятий, связанный с экспортом региона, а не просто с ведущей отраслью, либо система полюсов, которые развиваются за счет общенационального спроса на их продукцию (услуги). Концептульные положения теории полюсов роста нашли практическое применение при разработке стратегии регионального развития во многих странах (Франция, Нидерланды, Великобритания, Германия).

Так, полюса роста формировались в результате модернизации промышленных и аграрных регионов и при создании на их базе инновационных производств вместе с объектами производственной и социальной инфраструктуры. В нашей стране практика создания полюсов роста осуществлялась в форме территориально-производственных комплексов, целью которых являлось комплексное освоение природных ресурсов на базе формирования технологической цепочки производств вместе с объектами инфраструктуры.

Однако не каждый региональный центр - полюс роста, а только тот, где есть пропульсивные отрасли, которые дадут толчок к развитию всей экономики региона Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М: ГУ ВШЭ, 2010.. Поэтому в условиях современной России переход в региональной стратегии от политики выравнивания к политике финансирования по центрам роста может привести к дискриминации регионов, не имеющих полюсов роста, поскольку в условиях ограниченности финансовых ресурсов предоставление дополнительного финансирования регионам, выступающим в качестве "локомотивов роста", означает сокращение ресурсной поддержки остальных регионов.

Кроме того, надежда на подтягивание других регионов через межрегиональное сотрудничество может не оправдаться, поскольку межрегиональные связи не всегда взаимовыгодны, когда импульс роста передается второстепенным отраслям посредством рыночной кооперации.

В любом случае сложна разработка механизма сочетания регионами при управлении меры влияния федерального центра на социально-экономическое развитие региона и использование его внутренних резервов (природных, экономических, финансовых, трудовых). Но без практики эту меру определить невозможно. А чтобы эта мера не тяготела к централизации, региону необходимо определить приоритеты в развитии (найти полюсы роста), выстроить их иерархию и обеспечить концентрацию ресурсов в точках роста.

Так, среди полюсов устойчивого экономического развития ЮФО выделяют три отрасли, обеспечивающие наибольший прирост: промышленность, аграрный сектор и туристско-рекреационный комплекс Рощупкжа В.В. Тенденции финансового развития Южного Федерального Округа// Региональная экономика: теория и практика. 2009. №3. При этом регион не может осуществлять социально-экономическое воспроизводство в современных условиях без участия в межрегиональном разделении труда и включения в межрегиональные (и международные) внешнеэкономические связи на базе развития конкурентоспособности основных отраслей специализации.

Концентрация централизованных финансовых ресурсов на проблемах отдельных регионов, являющихся "точками роста", приведет к еще большей дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. Чтобы не допустить этого, необходимо часть централизованных ресурсов пустить на финансирование программ по модернизации социальной инфраструктуры в регионах, не отнесенных к локомотивам роста. К тому же практика регионального развития в западных странах показывает, что один доллар, вложенный в развитие социальной инфраструктуры, дает рост валового регионального продукта в два доллара.

Россия уже имеет многолетний опыт применения программ регионального развития, которые подразделяют на федеральные (разработанные Правительством РФ) и субфедеральные (разработанные субъектами РФ). Практика применения федеральных программ регионального развития выявила ряд проблем, требующих не просто своевременного решения, а изменения подхода к использованию программных расходов. Эти проблемы отмечены в докладе Минэкономразвития РФ "О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации".

К ним относятся следующие:

1) удавалось утвердить расходы на финансирование федеральной целевой программы (ФЦП), кратно превышающие возможности федерального бюджета. Госзаказчики программ предоставляли данные о якобы имеющихся значительных резервах их финансирования из внебюджетных источников и за счет бюджета субъекта РФ. А на следующий год после начала реализации программы они корректировали финансовые показатели, соответственно пересматривали цели и задачи программы и ее сроки;

2) эффективность использования средств, выделенных на финансирования ФЦП, оставалась низкой, выделяемые бюджетные средства по-прежнему распылялись безответственными госзаказчиками;

3) неравномерность финансирования программ в течение финансового года, а также различие уровни финансирования АО с отдельными программами. Так, четыре программы в первом полугодии 2010г. не финансировались совсем, уровень финансирования пятнадцати программ не превысил 10%, только по двум программам он оказался выше 50% Шевцов А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения // Российский экономический журнал. 2011. №3.;

4) недостаточным (по сравнению с запланированным) оставался уровень финансирования из региональных и местных бюджетов, а также из внебюджетных источников. В первом полугодии 2010г. из этих источников поступило менее 30% от предусмотренных за год ассигнований, в том числе из внебюджетных источников - менее 25%;

5) не налажена координация вовлеченных в выполнение программных мероприятий десятков федеральных органов власти, представляющих различные отрасли экономики и социальной сферы;

6) дисциплина своевременного предоставления отчетности о реализации программ остается низкой, затрудняя своевременную оценку результативности ФЦП, степень выполнения запланированных показателей.

Перечисленные проблемы показывают, что регионы зачастую относятся к ФЦП не как к инструменту целевого регионального развития, а только как к дополнительному источнику финансирования.

2.2 Проблема эффективности отношений между центром и регионами в России

Проблема оптимизации отношений между центром и регионами в современной России является одной из самой актуальных, ей посвящено множество дискуссий. На наш взгляд, решение этой проблемы должно быть тесно увязано с основными тенденциями развития этих отношений в последние годы на ближайшую перспективу. Дело в том, что эффективные отношения между центром и регионами являются возможными как в условиях федерализации и более глубокой децентрализации России, так и в условиях наблюдаемой ныне централизации Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис, 2011, № 5. В каждом случае может сложиться своя эффективная модель отношений, устраивающая обе стороны.

Как принято считать, децентрализация способствует повышению региональной автономии, расширению полномочий, развитию самоуправления и выборных органов власти. Ее эффективность в том, что она дает возможность обеспечить реализацию региональных интересов. С другой стороны, централизация может быть эффективна при необходимости решения общенациональных задач, от чего в конечном итоге могут выигрывать те же самые регионы, пусть даже ценой потери определенной автономии, которая вряд ли должна считаться абсолютной самоцелью для региональных сообществ.

История России и многих других стран показывает, что вопросы регионального развития могут решаться, а могут и не решаться при любой модели территориального устройства, будь то федерализм или централизация в унитарном государстве.

Ключевая проблема, на наш взгляд, имеет не собственно политическое, а больше экономическое происхождение: регионы далеко не всегда располагают достаточными ресурсами для обеспечения своей автономии и, следовательно, могут быть заинтересованы в помощи со стороны сильного центра, жертвуя, таким образом, своей автономией, но никак не жертвуя благополучием.

Российская ситуация очень ярко подтверждает последний тезис. Поэтому важнейшим вопросом становится согласование интересов между центром и регионами, позволяющее при решении конкретных вопросов находить "формулу согласия".

Однако формальные институты регионального представительства на федеральном уровне в России являются недостаточно развитыми. Их создание началось сравнительно недавно - ведь, например, палата регионов, т.е. Совет Федерации, появилась в России только в 1993 г. Налицо неустойчивость этих институтов, приводящая к искажению их деятельности.

Тот же Совет Федерации, призванный стать ключевым институтом регионального представительства и согласования интересов по линии "центр - регионы", располагает, во-первых, весьма ограниченной властью. Совету Федерации так и не удалось, на наш взгляд, разработать механизм утверждения или отклонения законопроектов, основанный на анализе объективных региональных интересов, а не на конъюнктурных факторах.

В остальном же полномочия Совета Федерации связаны с решением довольно узкого круга "федеральных" задач.

Во-вторых, в условиях централизации 2000-х гг. состав Совета Федерации резко изменился не в пользу регионов, поскольку в нем оказалось очень большое число представителей столичной элиты. Опять же, проблема не столько в самом этом факте, сколько в том, что регионы и формально представляющие их интересы "москвичи" не смогли выработать механизм, позволяющий задействовать возможности столичных элит для развития территорий. В целом ряде случаев региональные власти пытались даже каким-то образом формализовать отношения со своими представителями в Совете Федерации, но эти попытки закончились ничем Салмин А.М. Российская Федерация и федерация в России // МЭиМО, 2011, № 2, с. 40--60.

Другие формальные институты регионального представительства тоже остаются слаборазвитыми. Например, Государственный Совет, в состав которого входят все высшие должностные лица субъектов федерации, является сугубо консультативным органом.

Региональные лидеры могут только рассчитывать на то, что по итогам обсуждений на заседаниях Государственного Совета и его президиума, докладов рабочих групп, рекомендаций и т.п. федеральный центр будет принимать решения. Однако никаких гарантий для этого, закрепленных в законодательстве, не существует, как не прописан в российских законах и сам Государственный Совет.

Аналогичная проблема связана и с деятельностью Совета законодателей, в состав которого входят все руководители законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Не следует, впрочем, забывать, что регионы представлены в федеральной власти и через Государственную Думу, поскольку основная часть депутатов избирается от региональных частей партийных списков. Но в случае Государственной Думы проблема состоит в том, что она формально не должна обеспечивать региональное представительство и тем более - равное, как это должен делать Совет Федерации, не говоря уже о низкой политической самостоятельности этого органа власти. Поэтому обеспечить эффективное влияние регионов на законотворческий процесс Государственная Дума также не в состоянии Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. - М., 2010.

Таким образом, органы прямого или косвенного регионального представительства на федеральном уровне не в состоянии стать полноценными институтами согласования интересов в отношениях между центром и регионами.

Основные проблемы, ограничивающие эти возможности, сводятся, во-первых, к низкому фактическому статусу и объему полномочий соответствующих органов и, во-вторых, к отсутствию эффективного механизма взаимодействия между собственно регионами и их формальными представителями в центре.

В теории, а также на практике некоторых федеративных государств, таких как Германия и Австрия, отношения между центром и регионами, рассматриваемые в терминах межправительственных отношений, предполагают также эффективные горизонтальные связи между регионами. Форматы взаимодействия центра и регионов, таким образом, могут быть сугубо горизонтальными (только при участии регионов, вырабатывающих общие интересы для их продвижения в центре) или горизонтально-вертикальными (т.е. включающими, в отличие от предыдущих, диалог, в котором участвуют представители как региональных властей, так и центральной власти). В российских условиях межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия играли заметную роль в региональной политике 1990-х гг. Такие ассоциации, как "Сибирское соглашение", были очень важными игроками и действительно способствовали выработке общих позиций.

Недостатком было то, что к их рекомендациям не всегда прислушивался центр. Тем не менее, важно отметить, что деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия была институционализирована через принятие специального федерального закона. Этот закон создавал ассоциациям хорошие перспективы.

Но в 2000-х гг. влияние этих ассоциаций резко снизилось, и многие из них практически перестали собираться. Возник новый, горизонтально-вертикальный формат взаимодействия регионов и центра в рамках созданных в 2000 г. федеральных округов и при участии полномочных представителей президента в федеральных округах.

В данном случае недостатком этой модели взаимодействия между центром и регионами стала преимущественная ориентация системы федеральных округов на продвижение решений федерального центра, а не на диалог между центром и регионами. Как результат, данный формат кооперации центра и регионов не реализовал свой потенциал. Кроме того, в последние годы часто говорят о снижении роли федеральных округов, о том, что даже с точки зрения самого центра они выполнили свои основные задачи.

Итак, межрегиональные ассоциации и система федеральных округов также не смогли пока стать эффективными институтами для организации взаимодействия между центром и регионами. Ассоциациям не хватило внимания со стороны центра, а федеральные округа, наоборот, работали, прежде всего, в интересах центра. Взаимодействия не получилось ни в том, ни в другом случае.

Как показывает наш анализ, процессы формирования в постсоветской федеративной России институтов, обеспечивающих взаимодействие между центром и регионами, не привели к желаемым результатам. Скорее, они отразили глубокие противоречия между центром и регионами, которые усиливаются низкой активностью и слабыми горизонтальными связями самих регионов, с одной стороны, и стремлением центра взять регионы под свой полный контроль - с другой.

Как и в российской политике в целом, слабость формальных институтов межправительственных отношений в срезе "центр - регионы" и отсутствие прогресса в их развитии сочетались с бурным ростом неформальных процедур. Отчасти эти процедуры складывались и в рамках формальных институтов. Например, отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могли сыграть роль эффективных коммуникаторов в отношениях между центром и регионами и обеспечить, например, запуск важных региональных проектов.

Аналогично в рамках Государственного Совета некоторые главы регионов могли заручиться поддержкой федерального центра, проявляя свою активность в этом органе.

Но, конечно, еще более важными являются неформальные или частично формализованные процедуры согласования интересов в президентских и правительственных структурах. Именно эти процедуры и обеспечивают в условиях слабости формальных институтов взаимодействие между центром и регионами при принятии наиболее важных политических и экономических решений.

В сущности, речь идет о формировании патрон-клиентских отношений между федеральными и региональными чиновниками. В одних случаях эти отношения базируются на региональном происхождении федеральных чиновников, в других - связаны с установившимися межличностными и межгрупповыми отношениями.

Однако проблемой неформальных практик согласования отношений между центром и регионами становится их несбалансированность с точки зрения регионального развития. Очевидно, что в выигрыше оказываются те немногочисленные регионы, элиты которых имеют налаженные связи в верхах, где и принимаются основные решения. Значительная часть регионов остается за рамками этих отношений.

Нельзя сказать, что данная модель полностью неэффективна, поскольку ее "бенефициарами", причем нередко очень крупными, становятся регионы. Проблема в том, что при такой модели не могут эффективно решаться задачи, связанные с централизацией, а именно задачи по обеспечению более равномерного, сбалансированного развития регионов и в особенности задачи развития "слабых" регионов, составляющих проблемную часть страны.

В этой связи в условиях централизации и доминирования неформальных отношений по линии "центр - регионы" растет актуальность вопроса о действительно эффективной модели этих отношений, причем не обязательно отрицающей централизацию. В сущности, эффективная модель отношений "центр - регионы" зависит и от самого региона (т.е. она может быть разной для разных регионов в рамках одного государства), и от территориального устройства.

Например, "сильные" регионы, обладающие хорошо выраженными экономическими и, возможно, этническими интересами, больше заинтересованы в той идеально-типической модели, которая в американской практике получила название дуалистического федерализма.

Однако история американского федерализма показала, что в ситуации резкого ухудшения общей социально- экономической ситуации, как это было во времена Великой депрессии, регионы оказываются заинтересованными в развитии конструктивных взаимоотношений с центром и помощи с его стороны Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. - М., 2009..

Отсюда развитие модели кооперативного федерализма, для которого, наоборот, типично взаимодействие двух сторон, направленное на достижение взаимной выгоды. В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое общенациональное пространство, получая от центра помощь и поддержку.

В условиях более централизованного государства регионы оказываются в решающей степени зависимыми от центра. Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов территории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении.

Следует заметить, что на первом месте для регионов в условиях централизованного государства будут находиться экономические решения, вокруг которых и может возникать политический торг Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург, 2008..

Таким образом, российские регионы заинтересованы сегодня не столько в политической автономии, сколько в финансово-экономической помощи со стороны центра, и это является объективным следствием неравномерности развития российской территории.

Распределение этой помощи, разработка перспективных проектов являются общим интересом центра и регионов, реализация которого, однако, не может считаться эффективной, пока не преодолены крайности внутрироссийской региональной поляризации. В этой связи центру важно не поддаваться на соблазны проведения централизации ради централизации, когда власти в столице стремятся все регламентировать и брать под свой контроль, на соблазны полного подавления региональной самостоятельности. Зато наибольшую значимость обретают общенациональные стратегии социально-экономического и политического развития, учитывающие региональные интересы.

Эти стратегии призваны решать как задачи геополитического характера, связанные с укреплением российской государственности, так и внутриполитические задачи по снижению регионального неравенства, ставшего очень сложной проблемой, имеющей свое политическое измерение.

Также существует большая потребность в осознании центром проблемы межрегиональных социально-экономических различий как политической опасности.

Складывается впечатление, что федеральные власти не всегда это понимают, особенно на фоне сверхвысоких результатов голосования за "партию власти", которые обычно демонстрируют периферийные территории. Ведь и так внимания центра чаще, чем следовало бы, удостаиваются наиболее сильные регионы.

Итак, от центра требуется более объективное отношение к регионам, выработка и реализация стратегического курса в региональной политике вместо конъюнктурных решений в пользу привилегированных территорий. В противном случае дальнейшее усиление поляризации станет одной из основных издержек централизации в условиях неравномерного развития.

2.3 Бюджетная политика как элемент государственного регулирования отношений между центром и регионами

Бюджетную политику, определяющие финансовые отношения региона и центров можно охарактеризовать, как бюджетный федерализм.

Обычно бюджетный федерализм определяют как совокупность финансовых взаимоотношений трех ветвей власти: федеральной, региональной и местной. Это не совсем точно, потому что на самом деле здесь есть еще один участник взаимоотношений, притом главный, - Гражданин страны. Именно он избирает состав каждой из этих трех властей на отдельных выборах, именно он дает каждой из них отдельные поручения и наделяет их соответствующими полномочиями, именно он дает им из своего, образно выражаясь, кармана те финансовые средства, которые потребны каждой из них для исполнения поручений Гражданина. В самом деле, в нашей стране, как и в каждом федеративном государстве, каждая ветвь избирается на отдельных выборах прямым голосованием граждан. Благодаря этому она ответственна только перед гражданами и не подчинена другим ветвям, что называется, по определению: федеральная власть не может приказывать властям субъектов федерации, потому что не она "породила" их, а граждане, власти же субъектов по тем же причинам не могут приказывать властям муниципальным. Ни о какой властной вертикали в буквальном ее понимании тут не может быть и речи. Кроме того, каждая ветвь власти имеет свои специфические полномочия: одна защищает страну и печатает деньги, другая строит дороги и больницы, третья обеспечивает бытовые потребности граждан. В этом свете соподчиненность властей друг другу становится просто ненужной: ведь у них просто разные задачи. Наконец, каждая ветвь обладает правом собирать с граждан средства на свою деятельность и располагает поэтому самостоятельным бюджетом.

Существуют два канонических определения бюджетного федерализма, которые в корне противоречат друг другу. Каждое из них основано на своем понимании федерализма как такового.

Первое определение исходит из классического понимания федерализма как формы союза независимых государств, где независимость воплощается не только политически, но и фискально - в независимых друг от друга, автономных бюджетах, притом независимых полностью. Это т. н. независимый бюджетный федерализм. Второе же определение сводит бюджетный федерализм к межбюджетным отношениям - к перетокам средств между бюджетами разных уровней. Это т. н. выравнивающий бюджетный федерализм.

Суть противоречия между ними очевидна: если есть автономия, то не может быть потоков между бюджетами, а если есть потоки, то нет полной автономии. Оба определения имеют право на существование, и оба применимы к бюджетной системе нашей страны хотя бы частично. Поэтому стоит рассмотреть их последовательно.

Независимый бюджетный федерализм можно счесть классическим. Его суть - это автономия бюджетов. Ее можно свести к четырем правам: право вводить налоги, право регулировать ставку налога, право осуществлять расходы по своему усмотрению и право заимствовать на свой страх и риск. Именно таков бюджетный федерализм, например, в США .

Федерации мира сильно отличаются по размаху этих прав. Их можно легко измерить по той доле, которую в бюджетах субъектов федерации имеют т. н. гибкие налоги (то есть те, ставку которых могут менять власти этих субъектов). Судя по расчетам Р. Уоттса (табл. 2.1), практически во всех федерациях мира общегосударственный уровень власти собирает больше финансовых средств, чем ему нужно для выполнения своих полномочий, а субфедеральные органы власти (т. е. власти субъектов федерации и муниципалитетов), наоборот, меньше своих нужд. Поэтому перетоки средств из федерального бюджета в субфедеральные существуют повсюду, а это значит, что не существует идеального независимого федерализма. Однако в странах классического федерализма (США, Швейцария, Канада) размах разницы между доходами и расходами субфедеральных органов власти не слишком велик (табл. 2.1).

Таблица 2.1 Доля субфедеральных органов власти в консолидированном бюджете, 2011 г. (%)

Страна	Доходы	Расходы	Разница
Россия	9	54	-45
Австралия	31	46	-15
США	33	46	-13
ФРГ	35	63	-28
Канада	56	63	-7
Швейцария	60	68	-8
Испания	17	49	-32
ЮАР	5	50	-45
Бразилия	31	36	-5
Индия	34	55	-21
Для сравнения: унитарные государства
Япония	42	62	-20
Швеция	43	46	-3

При этом в странах классического федерализма эти перетоки в субфедеральные органы власти представляют собою в основном т. н. обусловленные трансферты; иными словами, эти средства передаются субфедеральным властям на строго предписанные цели и тем самым могут считаться формой конкретного взаимодействия уровней власти, а не простым перераспределением государственных доходов между ветвями власти. Самое же важное то, что в таких странах субфедеральные власти опираются в основном на собственные доходы, которые составляют 70-80% их казны (табл. 2.2.).

Таблица 2.2 Структура доходов субфедеральных властей в 2011 г. (%)

Страна	Свои доходы	Из других бюджетов	В т. ч. обусловленные трансферты
Россия	17	83	9
Австралия	54,7	45,3	21,3
США	70,4	29,6	29,6
ФРГ	56,2	43,6	9,8
Канада	80,2	19,8	15,8
Швейцария	75,2	24,8	17
Испания	27,2	72,8	41,9
ЮАР	3,9	96,1	11
Бразилия	60	30	7,5
Индия	54	46	18,7
Для сравнения: унитарные государства
Япония	62,8	37,2	16,2
Швеция	84,2	15,8	4,4

Российский бюджетный федерализм представляет собою причудливую смесь двух подходов, описанных выше, но с явным уклоном ко второму. Об этом красноречиво свидетельствуют параметры, приведенные Р. Уоттсом: в табл. 2.1 и 2.2 Россия выглядит чемпионом мира по узости финансовой автономии субфедеральных властей. Ведь им достаются напрямую (без посредства федеральных властей) меньше 10% общих доходов всех видов властей, а их доля в общих расходах превышает половину. Это вовсе не значит, что в нашей стране разницу полностью покрывают потоки из федерального бюджета. Нет, у субфедеральных властей есть не только собственные налоги, но и доли во многих других налогах. Проблема в том, что более 80% их казны составляют те источники доходов, судьбу которых определяют не они сами, а федеральные органы власти. В самом деле, у нас судьба практически всех налогов определяется только федеральным уровнем власти в виде Бюджетного и Налогового кодексов и, что особенно плохо, ежегодно принимаемых федеральных законов о бюджете, где эта судьба может быть круто изменена. Гибкие доходы (то есть те, которые могут быть изменены самими властями) составляют у субъектов только 10%, а у муниципалитетов и вовсе 5%. Более того, федерация диктует регионам и городам не только доходы, но и расходы, запрещая одни их виды и жестко регулируя другие. Налоговая система организована таким образом, что подавляющее большинство муниципалитетов и огромная доля субъектов федерации хронически дотационны. Из-за этого приходится отправлять большие средства на выравнивание бюджетной обеспеченности. Непосредственно на эти цели уходит около 15% федерального бюджета, которые адресованы особенно скудным бюджетам субъектов федерации и муниципалитетов.

Благодаря этому федеральная власть располагает многочисленными и действенными рычагами жесткого контроля за бюджетами других уровней власти. Это не только Налоговый и Бюджетный кодексы или ежегодный закон о бюджете, но и сотни федеральных ведомственных нормативов и стандартов. Не стоит к тому же забывать, что у нас в России все виды налогов собирают только федеральные службы. Огромную власть приобрело Федеральное казначейство, через которое идут сейчас все финансовые потоки всех ветвей власти. Это выглядело бы вполне логичным следствием принятой системы бюджетного федерализма, но только если бы казначейство, как ему и положено, работало строго в роли передаточной станции. На деле же оно сплошь и рядом узурпирует функции этакого контролера за поведением субфедеральных властей и считает себя вправе приостановить какой-то конкретный поток финансов в бюджет субъекта или муниципалитета, если сочтет этот поток сомнительным с юридической точки зрения.

Низкая автономия субфедеральных бюджетов выглядит на мировом фоне серьезным недостатком российского бюджетного федерализма. Из-за этого субфедеральные власти лишаются реальной возможности планировать свою финансовую стратегию, осуществлять долговременные мероприятия, заимствовать средства на них. Федеральные акты в бюджетной сфере отличаются категоричностью, жесткостью предписаний того, что можно и чего нельзя делать субфедеральным властям, а детальность этих предписаний выглядит явно чрезмерной. Многие эксперты считают это пережитками сталинской бюджетной системы с ее тщательной и мелочной опекой всех звеньев иерархической пирамиды институтов государства с самого ее верха. В федеративном государстве это выглядит нонсенсом, и влияние сталинской бюджетной системы в нашей стране неуклонно сокращается, хотя и не так быстро, как хотелось бы.

Вдобавок межбюджетные потоки в России отличаются крайней запутанностью. Помимо трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности, федеральный бюджет передает свои средства в другие бюджеты еще по нескольким десяткам каналов в виде субвенций и субсидий. Таковы субвенции на капитальные вложения, на компенсацию тарифов РАО ЕЭС для Дальнего Востока и Архангельской области, на отселение с Крайнего Севера, на выполнение Москвой столичных функций, на наукограды, на автодорожное строительство и т. п.

Еще один недостаток нашего бюджетного федерализма - т. н. федеральные мандаты. Речь о том, что федеральные власти принимают решения, которые приводят к дополнительным тратам на субфедеральных уровнях власти, но средства на компенсацию этих трат не выделяются. Мандаты - общая болезнь всех федераций мира, в т. ч. В США, и у нас они на первых порах расцвели было махровым цветом. Широко известен случай, когда Президент Б. Ельцин во время празднования Дня Победы в порыве благих чувств подписал, что называется, на колене указ о том, чтобы муниципальные власти выплатили ветеранам войны солидные пособия; это стало классическим примером федерального мандата. Справедливости ради надо сказать, что в России было сделано очень много для того, чтобы изжить практику мандатов, и для такого молодого федерализма, как российский, это можно счесть успехом весьма значительным (в США, например, с практикой мандатов борются до сих пор). Мандаты все еще остаются актуальной проблемой в нашей стране, но уже сложилась традиция тщательно следить за ее обострениями. К сожалению, нередки случаи, когда власти регионов и, особенно, муниципалитетов добровольно берут на себя функции властей федерального уровня по самым разным соображениям. Например, мэры мелких городов часто и с удовольствием занимаются военным призывом, так как это повышает авторитет мэра у граждан. А ведь это полностью федеральные полномочия!

Если учесть вдобавок общую слабость субфедеральных структур (численность федеральных служащих вне Москвы - 450 тыс. человек, в то время как региональных - всего 150 тыс.), то невольно возникает довольно удручающая картина "недофедерализма", с мелочной опекой федеральных властей над всеми сторонами деятельности властей регионов и мест, и прежде всего над их бюджетами. Неэффективность такой опеки очевидна. В условиях, когда государственность выстроена по федералистским формам, она неминуемо ведет к немалым потерям, в том числе и финансовым. Расплачиваться за это приходится массовым финансовым крахом муниципальных служб (по данным Госстроя, около 30 тыс. коммунальных предприятий - банкроты), ветшанием инфраструктуры, ростом числа техногенных катастроф. Субфедеральные власти поневоле идут на разные уловки, чтобы ускользнуть от федеральной опеки в интересах дела. Это порождает обширную "экстралегальную" деятельность - сговор властей с главными налогоплательщиками, теневые операции с основными средствами и т. п.

Характерный штрих: в структуре муниципальных расходов доля т. н. непредвиденных расходов доходит порою до четверти. За этим стоит, как правило, простая причина: отчаявшись получить средства на капитальный ремонт инфраструктурных сетей, многие муниципальные власти намеренно доводят дело до их катастрофы, и тогда на ее ликвидацию спешно выделяются средства "сверху", которые и проходят по статье "непредвиденные расходы"...

Если рассматривать бюджетную систему России с точки зрения отношений центр - регионы, то главным в этой системе окажутся межбюджетные отношения - распределение налоговой базы между уровнями власти и финансовые потоки между ними.

Как явствует из данных табл. 2.3, за два президентских срока В.В. Путина это распределение претерпело существенные изменения. Произошла существенная централизация бюджета. Как доходы, так и расходы все более концентрировались на федеральном уровне. Доля субфедеральных бюджетов сократилась за это время с 48,5 до 38,4% по доходам (т. е. примерно на пятую часть) и с 56,4 до 44,5% по расходам.

Это вполне соответствовало общей тенденции укрепления прежде всего федерального уровня власти и повышения роли центра во всем бюджетном процессе. Сокращение на пятую часть - это весьма существенно, однако благодаря стремительному росту российской экономики столь же быстро росли и бюджеты всех уровней. Так, субфедеральные доходы в абсолютном выражении выросли за это время в 3,5 раза, а расходы - в 2,5 раза.

Таблица 2.3 Соотношение федеральных и субфедеральных бюджетов России в 2004-2011 годах

Доходы (млрд руб.)	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Федеральный бюджет	1132,11	594,0	2204,7	2586,2	3428,9	5125,1	6278,9	7779,1
Cубфедеральные бюджеты	1065,91	322,4	1633,6	1930,4	2403,2	2997,6	3797,3	4841,8
Всего	2198,02	916,4	3838,4	4516,6	5832,0	8122,7	10076,2	12620,9
Расходы (млрд руб.)
Федеральный бюджет	1029,21	321,9	2012,2	2358,5	2698,9	3512,2	4284,8	983,0
Cубфедеральные бюджеты	1330,21	330,2	1687,1	1984,3	2371,9	2940,4	3657,8	4803,3
Всего	2359,42	652,1	3699,3	4342,8	5070,8	6452,6	7942,6	10786,3
Первичный баланс доходов и расходов (млрд руб.)
Федеральный бюджет	0,0	503,2	422,2	448,5	934,7	1821,3	2162,2	1939,2
Cубфедеральные бюджеты	-264,3	-7,8	-53,5	-53,8	31,2	57,1	139,6	38,5
Всего	-264,3	495,4	368,7	394,7	965,9	1878,4	2301,8	1977,6
Доли субфедеральных бюджетов (%)
Доходы	48,5	45,3	42,6	42,7	41,2	36,9	37,7	38,4
Расходы	56,4	50,2	45,6	45,7	46,8	45,6	46,1	44,5

Что касается межбюджетных потоков, то они сохранялись в эти годы на довольно высоком уровне - около 6% ВВП страны, однако главную их часть составляли трансферты федерального бюджета во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования), тогда как на трансферты в субфедеральные бюджеты направлялось лишь около 2% ВВП. Правительство России старалось как можно жестче подчинить эти трансферты целям выравнивания бюджетной обеспеченности и направлять их прежде всего в самые депрессивные районы. Федеральная стратегия, однако, заключается в этом вопросе в том, чтобы постепенно сокращать размеры такого рода трансфертов. Поставлена цель довести их уровень до 1% ВВП. В этом можно увидеть еще одну примету централизации, но официальная точка зрения здесь иная: предполагается, что по мере совершенствования бюджетной системы будет сокращаться сама нужда в подобных трансфертах.

После долгих лет экспериментов расщепление федеральных налогов между уровнями власти сложилось к 2011 году следующим образом (табл. 2.4). Около 80% всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней дают всего три вида налогов - налог на прибыль, налог на добавленную стоимость (НДС) и подоходный налог (с доходов граждан). Первые два обеспечивают примерно по трети налоговых поступлений, а подоходный налог - приблизительно пятую часть. Федерация полностью усваивает НДС, налог на прибыль делит с субъектами федерации в соотношении 27,1:72,9, а подоходный налог передает полностью на субфедеральный уровень, где он делится между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетами пополам. Для бюджетов регионов заметную роль играют акцизы (в т. ч. на ликерно-водочные изделия).