Таблица 2.4 Структура доходов в бюджетах уровней власти России, 2011 год

	Федерация	Регионы	МСУ	Всего
Нормативы распределения налогов для бюджета 2011 г. (%)
Налог на прибыль	27,1	72,9	0	100
НДС	100	0	0	100
Подоходный налог	0	50	50	100
Налог на собственность физлиц	0	0	100	100
Земельный налог	0	0	100	100
Вмененный налог	0	60	40	100
Выполнение, 2011 г. (млрд руб.)
Налог на прибыль	641,3	1 497,7	0	2 139,0
НДС	2 261,5	0	0	2 261,5
Подоходный налог	0	877,3	388,7	1 266,0
Налог на собственность физлиц	0	0	7,6	7,6
Акцизы	108,8	178,8	0,5	288,1
Прочие налоги	735,9	481,5	172,8	1 390,2
Всего налоги	3 747,6	3 035,3	569,1	7 352,0
Прочие доходы	4 031,5	978,9	1 288,4	6 298,8
Всего доходы	7 779,1	4 014,2	1 857,5	13 650,8
Структура по уровням власти (%)
Налог на прибыль	8,2	37,3	0,0	15,7
НДС	29,1	0,0	0,0	16,6
Подоходный налог	0,0	21,9	20,9	9,3
Налог на собственность физлиц	0,0	0,0	0,4	0,1
Акцизы	1,4	4,5	0,0	2,1
Прочие налоги	9,5	12,0	9,3	10,2
Всего налоги	48,2	75,6	30,6	53,9
Прочие доходы	51,8	24,4	69,4	46,1
Всего доходы	100,0	100,0	100,0	100,0

Впрочем, налоги играют решающую роль в доходах только для региональных бюджетов.

Для федерального бюджета больше половины доходов - неналоговые (пошлины, доход от экономической деятельности и т. п.), у местных же бюджетов налоги - это меньше трети поступлений, потому что решающее значение имеют для них трансферты из других уровней бюджетов.

Этим, собственно, и предопределена огромная роль межбюджетных потоков в российском бюджетном федерализме.

Глава 3. Проблемы отношений центр - регионы Франции

3.1 Цели реализации федерализма и регионализма во Франции

Исторически Франция создавалась как конгломерат феодальных княжеств, заметно отличающихся друг от друга в культурном и языковом отношении. Начиная с XV в. прослеживается постоянное противостояние между центральной королевской властью и "провинциями", постепенно теряющими свою автономию.

На протяжении XVII в. прекращают свою деятельность большинство провинциальных ассамблей, они сохраняются лишь в периферийных или недавно присоединенных землях: Бретани, Лангедоке, Артуа, Бургундии и некоторых других, где в то же самое время организуются королевские администрации, наделяемые прерогативой сбора налогов. Излишняя централизация, однако, снижает эффективность управления страной, и уже с начала XVIII в. появляются проекты регионализации.

Дидро считал, в частности, передачу фискальных и некоторых других полномочий провинциям лучшим средством против неудобств, порождаемых слишком большими размерами монархии. Ни один из предложенных проектов, тем не менее, так и не был реализован.

Вопрос о соотношении сил между Парижем и провинцией вновь встал во время Революции 1789 г., приняв форму идеологического спора между жирондистами - сторонниками децентрализации и якобинцами - ее противниками. Последние одержали убедительную победу. В 1790 г. провинции были разделены на департаменты, что фактически означало конец их политического существования.

К XIX в. Париж установил не только безусловную и абсолютную политическую власть над всей территорией страны, но и непререкаемый идеологический и культурный авторитет. Тем не менее, идеи политического и географического регионализма, так же как непрекращающееся противопоставление центра и периферии, Парижа и провинции не утратили своего значения.

Республиканцы-либералы, в частности О. Конт и А. Токвиль, предлагали свои проекты регионального деления страны, а социалист Прудон в 1863 г. опубликовал работу, озаглавленную "О федеративном принципе", в которой выдвигал идею создания федеративного государства на основе союза двенадцати-пятнадцати народов, составляющих французский народ. В мае 1890 г. проект закона, предполагавшего разделение Франции на 18 регионов, обсуждал парламент III Республики.

К концу XIX в. относится и появление термина "регионализм" в значении идеологии сохранения и развития региональных языков и культуры. У истоков этой идеологии стояли деятели провансальского культурного течения "Фелибриж" и бретонская литературно-художественная элита. В 1898 г. был создан Бретонский регионалистский союз, а двумя годами позже - Французская регионалистская федерация, сделавшая своим программным требованием "управление делами региона на уровне региона" Dumont, Gerard-Franjois. Les regions et le regionalisme en France. Paris. 2010.

В начале ХХ-го в. вопрос о регионализации увязывается с потребностями экономического развития страны, для которого нужна гибкая, но прочная структура территориальной организации. Департаменты, эти искусственные административные образования, не отвечают данным требованиям. Одновременно приходит осознание того факта, что излишняя централизация не является ни необходимым условием, ни гарантией могущества государства.

Основоположник французской географии П. Видаль де ла Блаш предлагает контуры регионального деления, учитывающие природно-географические факторы и традиционные социально-экономические связи. Его вариант предполагает 17 регионов (без учета Эльзаса-Мозеля, в то время аннексированного Германией), каждый из которых формируется вокруг крупного города и имеет выборную ассамблею. Этому проекту также не суждено было реализоваться из-за начавшейся вскоре первой мировой войны, потребовавшей возврата к централизации для организации отпора врагу и послевоенного восстановления страны, которой был нанесен тяжелый экономический и демографический урон.

В годы второй мировой войны многие регионалистские движения скомпрометировали себя сотрудничеством с нацистами. Последние, в свою очередь, желая ослабить Францию, поддерживали претензии на региональную самостоятельность и благосклонно смотрели на изучение "диалектов" Denis, Michel. Le mouvement breton. Aperju historique. Dans: Debats sur l'identite et le multiculturalisme. Sous la direction de Ronan Le Coadic et Elena Filippova. Moscou, 2010. Этот прискорбный факт нанес серьезный ущерб организациям регионалистов и надолго дискредитировал в глазах населения саму идею регионализма как политического и культурного проекта.

Между тем, вопрос о реформировании административно-территориальной структуры как части экономической стратегии государства продолжал обсуждаться. Регионализация рассматривалась в этом контексте в неразрывной связи с децентрализацией: создание региональных экономических советов, формирование региональных бюджетов, передача в ведение регионов ряда жизнеобеспечивающих систем (здравоохранения, образования, полиции) - все это должно было повысить эффективность экономики и ускорить ее модернизацию, а перераспределение налоговых поступлений - сгладить неравномерность развития территорий.

В основу нынешнего регионального деления Франции, таким образом, был сознательно положен экономический, а не историко-культурный принцип. 28 октября 1955 г. было принято постановление, разделившее страну (без учета заморских территорий и департаментов) на 21 регион.

Эта структура сохраняется и поныне, за единственным исключением: в 1972 г. Корсика стала самостоятельным регионом, состоящим из двух департаментов; таким образом, число регионов достигло двадцати двух.

Новый период в развитии регионализма, ведущий отсчет с 1950-х гг., характеризуется объединением двух задач: борьбы против административно-политического централизма и против культурной ассимиляции. Францию его идеологи представляют как "искусственную" нацию, насильственно поглотившую "настоящие" народы - бретонцев, корсиканцев, басков, окситанцев...

Ф. Патэ выделяет три этапа в истории нового регионализма. Первый - этап региональных национализмов 1950-х гг. Этот "микронационализм" в точности следует образцу государственного национализма, перенося его принципы на те общности, которые объявляются "настоящими" нациями или "настоящими" культурами. Цель регионального национализма - пересмотр государственных границ в соответствии с "этническими" границами, обеспечение права наций на самоопределение и государственный суверенитет.

В 1960-е гг., после окончания Алжирской войны, появляется так называемый "националитаризм", или националистический регионализм. Его идеологи проводят параллель между положением колонизованных народов и меньшинств во французской метрополии (интересно, что корсиканские националисты даже заимствовали название у алжирского Фронта национального освобождения - FNLA, заменив последнюю букву в аббревиатуре с "А", означавшей "Алжир", на "С" - Корсика).

Борьба против "внутреннего колониализма" становится лейтмотивом нового течения. Его активисты требуют признания прав меньшинств на сохранение языка и культуры, но, в отличие от националистов, не призывают к сепаратизму и не требуют независимости регионов. Вместо этого они выступают за реформу, дающую регионам политическую, экономическую и культурную автономию в рамках французского государства. Находящиеся на левом фланге политического спектра "националитаристы" стремятся объединить классовую борьбу с борьбой за права меньшинств и требуют, в том числе, пересмотра границ регионов таким образом, чтобы они учитывали не только экономические потребности, но и культурные и исторические связи.

Регионалистские движения этого типа набирают силу на волне событий 1968г. с их лозунгом "запрещено запрещать", когда разговоры о "культурном геноциде" и требования "компенсации ущерба" от центральной власти становятся частью общего дискурса о праве на отличительность и разнообразие. Это также время роста интереса к культурному наследию, создания краеведческих музеев, поворота этнографии к изучению традиционной, особенно сельской, повседневности Bromberger, Christian et Meyer, Mireille. L'idee de region dans la France d'aujourd'hui. Entretien avec Maurice Aughlon (prof. au College de France). Ethnologie Franjaise 2010..

Альянс с левыми силами приводит к тому, что социалисты включают региональные проблемы в свою политическую программу. Пришедшее к власти правительство Ф. Миттерана буквально с первых дней провозглашает курс на децентрализацию, и 2 марта 1982г. вступает в силу закон, наделяющий регионы статусом территориальной общности и органом представительной власти - ассамблеей, избираемой всеобщим голосованием.

Фактически одновременно социалисты официально признают право регионов на культурную отличительность. И в это же время, на рубеже 1970 - 1980-х гг., происходит принципиально важное изменение идеологической доктрины регионализма: детерриториализация и деколлективизация культуры.

Это знаменует третий этап - этап культурного регионализма. На смену борьбе за право наций на самоопределение и, позже, борьбе за права меньшинств на экономическую, политическую и культурную автономию приходит борьба за право индивида на культурную отличительность. Понятие "культура меньшинств" уступает место понятию "культурная идентичность". Социалистам удалось, таким образом, разорвать связь между претензиями на территорию и культурными требованиями.

Такое изменение содержания регионализма объясняет большую или меньшую активность его сторонников, а равно большую или меньшую широту социальной базы различных регионалистских движений. На общем фоне явственно выделяются регионы, отличающиеся выраженным "идентификационным потенциалом", жители и уроженцы которых идентифицируют себя с соответствующими культурными символами (о природе этих символов и глубине их традиционности - разговор особый).

Проведенное в 2003 г. общенациональное исследование "История жизни" выявило, в частности, что "референтными" регионами для опрошенных чаще других выступают Бретань, Корсика, Эльзас, Лотарингия, Бургундия и Иль-де-Франс Герен-Пас, Франс. Откуда мы? О географической идентичности жителей Франции // Этнографическое обозрение. 2011. № 5..

Претензии на региональную идентичность совершенно очевидно более выражены на периферии национальной территории, в пограничных культурных зонах; на территориях, позже других вошедших в состав французского государства; наконец, в тех регионах, название которых имеет давнюю историческую традицию и восходит к провинциям Старого режима (помимо уже названных выше, это Овернь, Аквитания, Пикардия, Лимузен и Франш-Конте), хотя и не совпадает в точности с их границами.

Требование восстановления этих границ, кстати, не снимается с повестки дня некоторых региональных движений: в частности, неоднократно поднимался вопрос о возвращении в состав региона Бретань департамента Атлантическая Луара, где расположена древняя столица Бретани город Нант, а также о воссоединении Верхней и Нижней Нормандии.

В книжных магазинах Бретани сегодня можно купить географические карты, на которых регион изображен в его исторических границах, причем ни по каким признакам (заливка фона, толщина линий и т. п.) невозможно определить, что один из пяти департаментов de jure не входит в его состав.

В то же время, вопреки распространенному мнению о выраженной региональной идентичности жителей Франции, регион как референтная единица значительно уступает коммуне и даже департаменту (по данным исследования, о котором речь шла выше, 50% опрошенных на вопрос "откуда вы?" назвали коммуну, 15% департамент и только 10% регион).

Не следует забывать о том, что регионы - недавнее нововведение, к тому же сформированы они путем объединения нескольких департаментов, то есть новая структура организации национальной территории не заменила старую, а наложилась на нее.

Особенно сложно обстоит дело с обретением собственной идентичности у регионов, собранных из кусочков, в прошлом не составлявших никакой целостности. Об отсутствии "корней" свидетельствуют уже их названия: Юг-Пиринеи, Рона-Альпы, Земли Луары, Центр.

Напротив, сохраняют свою притягательность в качестве культурно-идентификационных ориентиров исторические провинции - Прованс, "растворенный" в границах региона Прованс-Альпы-Лазурный Берег; Лангедок, "отрезанный" от своей исторической столицы - Тулузы, ставшей административным центром региона Юг-Пиринеи; Фландрия, вошедшая в состав Нор-Па-де-Кале, Берри и Турен, скрытые под безликим названием Центр.

Эти "исторические" идентичности вовсе не обязательно находят свое выражение в регионалистских устремлениях. Они скорее служат опорой для формирования чувства локальной принадлежности у населения, а также для создания имиджа новообразованных регионов путем их привязки к культурным ориентирам прошлого.

Поискам таких ориентиров - будь то природные или архитектурные достопримечательности, рецепты приготовления блюд, сыры или вина, специфические для каждой местности, фольклор, местные праздники и прочее - уделяется много внимания.

Так, президент Регионального совета Шампани-Арденн (единственный регион Франции, который в силу депрессивности своей экономики и одновременно близости к столице теряет население), выступая на открытии международной конференции "Идентичность и пространство" в университете г. Реймса в ноябре 2009 г. обратился к академическому сообществу с призывом: "Помогите нам найти в нашей культуре и истории что-то такое, что могло бы послужить созданию региональной идентичности". Понятно, что руководит региональными политическими элитами, выступающими под лозунгом "Все вместе защитим наш регион".

Риторика региональных депутатов традиционна: "забудьте взаимные обиды и противоречия в интересах развития нашей территории и голосуйте за меня, стоящего выше идеологических разногласий" Guermond, Yves. L'identite territoriale : l'ambigttite d'un concept geographique. Espace geographique. 2009. № 4.. Но правомерен вопрос: что за идентичность возникает в итоге такого конструирования?

Опора на "культурное наследие" и восторженное увлечение собственными "корнями" не только не достаточны, чтобы на их основе сформировать жизнеспособный проект развития территории и внушить населению необходимость совместных усилий для его осуществления, но и несет в себе опасность "музеефикации" некоторых территорий, превращения их в туристические объекты и "модные" места обитания.

Особо следует упомянуть регионалистские движения, которым не находится никакого соответствия во французской административно-территориальной системе.

Во-первых, это те, что выступают от имени французской части басков и каталонцев. Их требования варьируют от автономного статуса в составе французского государства (баски безуспешно поднимают вопрос о создании отдельного департамента с 1790 г., когда они были объединены с Беарном в составе департамента Нижние Пиринеи) до воссоединения с испанской Каталонией; популярна также идея федеративной Европы, Европы регионов, в рамках которой "объединение французских и испанских басков и каталонцев произойдет естественно и ненасильственно". Французские баскские организации отказываются от контактов с ЭТА и декларируют отказ от насилия как политического инструмента.

Во-вторых, это окситанские партии и движения, претендующие на объединение под своим крылом обширных территорий юга Франции от Атлантики до Средиземноморья. На чем, однако, может базироваться единство этой вымышленной страны, чья культурная идентичность должна "поглотить" вполне реальные локальные идентичности Беарна и Гаскони, Оверни и Прованса, Ниццы и Лиможа? Страны "без столицы, без географического, исторического и культурного единства"?

П. Бурдье так охарактеризовал процесс объективизации реалий, изначально существующих лишь в научном и политическом дискурсе: "Называть "окситанским" язык, на котором говорят те, кого называют "окситанцами" на том основании, что они говорят на этом языке (на котором, в сущности, не говорит ни один человек, поскольку это не единый язык, а множество различных местных говоров), равно как называть "Окситанией", подразумевая, что это "регион" или "нация" (со всеми исторически сложившимися представлениями, заключенными в этих понятиях в рассматриваемый период), географическое пространство, где говорят на этом языке, - вовсе не безобидные фантазии" Bourdieu, Pierre. L'identite et la representation. Elements pour une reflexion critique sur l'idee de region // Actes de la recherche en sciences sociales. № 35 - novembre 2011. р. 66..

Регионы, где существуют политические организации, выступающие если не за независимость, то, по крайней мере, за ту или иную степень административной и экономической автономии, обладают пространственно-географической и культурной идентичностью. Можно ли говорить применительно к ним об "этнической" идентичности, как это делают некоторые (впрочем, немногочисленные) идеологи регионализма?

История Франции предоставляет в их распоряжение определенные аргументы, - признает, в частности, Ж. Мартине. "Невозможно отрицать, что основу королевства составили земли в междуречье Сомы и Луары, где был распространен язык лангедойл (langue d'oil).

В дальнейшем разными путями к ним были присоединены Тулуза и Лангедок в 1271 году, Аквитания в 1472, Прованс, Анжу и Бургундия в 1482, Бретань в 1524, Руссильон в 1659, Эльзас в 1675, Корсика в 1768 году. Население ни одной из этих территорий не было франкоязычным, за исключением тонкой прослойки аристократии. Эта ситуация сохранялась длительное время, но сегодня все это в прошлом. Не только вся страна говорит по-французски, но и невозможно утверждать, что ее культурная, политическая и экономическая элита происходит из одного и того же региона или принадлежит к одной и той же ethnie.

При сохранении доминирующей позиции Парижа, в самом населении столицы представлены выходцы из всех регионов страны и потомки различных волн иммиграции. Что же до регионов, то границы большинства из них искусственны, и для многих французов принадлежность к департаменту остается более значимой"Martinet, Gilles. Le reveil des nationalismes franjais. Paris: Editions Seuil, 2010. р. 98-99.. Добавим, что и население регионов состоит отнюдь не только из их уроженцев, что лишь усиливает тенденцию детерриториализации культурной идентичности.

Наконец, "концепт этничности представляет собой нечто неопределенное и трудноуловимое: ethnie - это, прежде всего культурная общность с размытыми границами", - пишет автор исследования "Бретонская идентичность" Р. Ле Коадик. "Некоторые авторы используют понятие ethnie применительно к бретонцам, но нас не удовлетворяет такое употребление.

Во-первых, потому что оно вызывает нежлательные ассоциации с расизмом.

Во-вторых, потому, что существующие определения ethnie неприложимы к бретонцам, которые скорее с давних времен состоят из двух разных ethnie, нежели составляют одну: запад полуострова говорит на бретонском языке, на востоке употребляется галло-романский диалект, что позволяет говорить о древнем заселении Бретани из двух источников" Le Coadic, Ronan. L'Identite bretonne. Presse universitaire de Rennes, 2008. р. 45-46..

Для современного состояния регионалистских движений в целом характерны, во-первых, отсутствие внутреннего единства: в одном и том же регионе действуют одновременно несколько партий и движений разной политической окраски, нередко соперничающих между собой.

Во-вторых, слабая поддержка со стороны населения: только корсиканским националистам удалось получить на региональных выборах в 2004 г. 17% голосов, что обеспечило им 8 мест в парламенте. В-третьих, невысокая радикализация: нелегальные организации, использующие насильственные формы борьбы, существуют сегодня только на Корсике и в Бретани.

Французское государство по-прежнему занимает достаточно жесткую позицию по отношению к каким бы то ни было проявлениям автономизма. Общественное мнение также относится к ним с недоверием. "Бретонцы, с их склонностью к индивидуальной автономии, не в меньшей степени опасаются авторитаризма автономистов, чем диктата Государства", - пишет Р. Ле Коадик. - "К тому же автономию часто путают с автаркией, что порождает страх оказаться в один прекрасный день "запертыми" на своем полуострове, окруженными колючей проволокой и сторожевыми вышками, и потерять возможность сбывать свою цветную капусту или крабов. Все это, вероятно, объясняет низкие результаты автономистских и сепаратистских бретонских партий на выборах" Le Coadic, Ronan. L'Identite bretonne. Presse universitaire de Rennes, 2008. р. 45-46..

Высказываются опасения, что любое признание правомочности претензий на автономию какой-либо части национальной территории на основании культурной специфики ее "коренного" населения повлечет за собой возникновение понятия "французский народ", так же как признание права на существование иммигрантских общин неминуемо будет способствовать "этнизации" французской идентичности.

В то же время, по мнению некоторых, не следует преувеличивать реальность угрозы, исходящей от регионализма. А. Адлер пишет по этому поводу: "На фоне драмы европейского сознания французская идентичность держит удар. Испанская Страна Басков находится на грани разрыва с Мадридом, она погубила себя двадцатью годами насилия и террора; французская Страна Басков спокойна и не противопоставляет себя Франции.

Бретонский автономизм - удел нескольких десятков безнадежных глупцов, тогда как настоящая бретонская идентичность, в том числе в форме возрождения бретонского языка, гармонично сочетается с национальной идентичностью, а экономическое и культурное значение армориканского полуострова постоянно растет. В Эльзасе разговорный немецкий язык уступает свои позиции, так же как местный диалект, по крайней мере, в больших городах. Эльзас вновь чувствует себя французским, как это было в последние годы Второй империи. Даже корсиканцы сами отказались от расширения автономии, настоятельно предлагавшегося Парижем Adler, Alexandre. La persistance d'un miracle identitaire // Le Figaro. 09.06.2010..

Опрос, проведенный в августе 2010 г. по репрезентативной выборке одновременно на Корсике и в материковой части Франции, выявил, что абсолютное большинство населения острова (80%) хочет, чтобы он оставался французским, и лишь 13% выступают за его независимость. Ответы остальных французов распределились в соотношении 59% против 24%.

В беседах с респондентами "на материке" мне нередко приходилось слышать, что "Корсика обходится нам слишком дорого", и что "если корсиканцы хотят независимости - пусть ее получат". Летом 2011 г. на региональном референдуме корсиканцы не поддержали предложение центрального правительства о предоставлении острову более широкой автономии, предпочтя сохранить государственные субвенции и налоговые льготы.

3.2 Проблемы и перспективы взаимоотношений центра и регионов во Франции

Нельзя сказать, что федерализм во Франции существует в "чистом" виде. Это скорее квазифедеративная форма.

Известны следующие квазифедеративные формы:

· государство автономий (Испания);

· конституциональная регионализация (Италия);

· кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа [Испания]);

· конституциональное самоуправление (Япония);

· унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

· лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

· содружества или сообщества (Британское Содружество наций - объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших суверенную независимость, Французское Сообщество - федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости).

На сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х гг. во Франции предпринимались попытки реформирования административно-территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшало бы возможности управления из центра.

Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно сильны, эти планы вызвали широкое противодействие. "Против" высказались и левые, рассматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления.

Тем не менее, Франция не осталась в стороне от процессов "автономизации". В 1991 г. Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами?

После ожесточенных споров была одобрена следующая формулировка: "Французская Республика гарантирует... корсиканскому народу - составной части французского народа - право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции" Этот пример, несомненно, можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики.

Современные французские интеллектуалы, исследующих процессы регионализации в современной Европе, стремятся обойти противоречия между концепцией "государства-нации" и идеей политического самоопределения регионов.

Признавая процесс регионализации и рассматривая "территорию" как автономное социально-политическое пространство "между Европой и государством-нацией" Бирюков С. Косово как вызов европейскому регионализму. - http://www.apn.ru/publications/article19808.htm, они, тем не менее, пока не готовы признать неизбежность глубокой трансформации института национального государства и связанного с ним типа идентичности в современную эпоху.

Вторая весьма важная для французских регионалистов идея - идея сосуществования национально-государственных, региональных и локальных идентичностей, которую они считают возможным положить в основание "европейского проекта".

Как следствие, некоторые из них предпочитают рассматривать "локальное" как форму "европейской идентичности" Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 2010. № 5., затушевывая существующее противоречие между централизованным характером европейских национальных государств и моделью "Европы регионов".

Другие предпочитают различать логику "национальной политики" и "коммунитарную" логику единого европейского пространства, говоря об их взаимозависимости Региональное пространство в современной политической организации мира. - М., 2009..

Третьи, в свою очередь, постулируя неизбежность умножения "региональных, национальных и европейских идентичностей", не считают их конфликт неизбежным, говоря о "мутации" локальной и европейской идентичностей, фактически камуфлируя существующее противоречие между официальным "еврорегионализмом" и все активнее заявляющем о себе в Европе (особенно в Восточной ее части) феномене регионального национализма.

В 2003 г. французский конгресс одобрил поправку к Конституции, закрепляющую "децентрализованную организацию" Республики и принял новый закон о децентрализации, предоставивший многочисленные полномочия местным органам самоуправления. А еще раньше, в январе 2003г., правительство Ж.-П. Раффарена предоставило право Эльзасскому региону самостоятельно, минуя центральные власти, обращаться в Брюссель для решения вопроса о выплатах из Структурных фондов, после чего такого же права стали добиваться другие французские регионы.

Эльзасский регион стал первопроходцем и еще в одной сфере: когда весной 2006 г. в Интернете появился адрес ЕС ".eu", региональный совет Эльзаса создал прецедент, убрав со своего сайта адрес ".fr" и заменив его на европейский "eu". С новым сайтом Эльзас выступает уже не как французский, а как европейский регион.

После принятия законов 1982 года о децентрализации и начала регионализации, а также в результате влияния общего процесса глобализации и углубления европейской интеграции, во Франции происходит, по-видимому, ослабление центральных государственных функций и по этой же причине становится менее выраженной традиционная французская исключительность.

Однако, несмотря на бесспорный прогресс, успехи децентрализации оставляют желать лучшего, процесс роста самостоятельности регионов протекает с трудностями.

Кроме того, политика регионализации Европейского Союза ("Европа регионов") наталкивается на жёсткую позицию Франции, желающей участвовать в интеграционном процессе лишь как однородное, единое целое, а не в качестве территории, разделённой на регионы. Эти регионы и без того до сих пор получают инструкции из Парижа по поводу своих контактов с Брюсселем.

Кроме того возникает, на первый взгляд, парадоксальная ситуация, когда центральное правительство использует регионы (лишь в 1982 году получившие официальный организационный статус) для проведения своей унитарной политики.

Два недавно принятых закона в области территориальной организации также усилили позиции государства в регионах. Не является ли это снова повторением старого "правила" из французской истории, гласящего, что каждая попытка децентрализации порождает соответствующие мероприятия по укреплению централизма? Эта диалектика подтверждается, по-видимому, и в политике центрального правительства по отношению к столице страны, Парижу.

С одной стороны, унитарное государство не может допустить ни слишком сильной конкуренции на локальном уровне, ни каких-либо проявлений, ставящих под вопрос его политику равных возможностей.

С другой стороны, регион Иль-де-Франс и город Париж не желают препятствовать динамичному развитию столицы страны.

При этом все - и государство и регион и город - едины в своём стремлении обеспечить столице Франции выдающуюся роль в Европе. Это стремление является, кроме всего прочего, вынужденным: система городского расселения Франции без Парижа не является достаточно стабильной и весомой, чтобы вписаться в систему городов Европейского Союза; следует, таким образом, опираться на столичный центр.

Получается, что необходимость постоянного улучшения инфраструктуры региона Иль-де-Франс (жилой фонд, дорожная сеть и т.д.) неразрывно связана с волюнтаристскими, порой порождаемыми излишним тщеславием, действиями (монументальное строительство представительских объектов, третий международный аэропорт и др.).

Франция, с её традиционным централизмом, с "провинцией", которую всё ещё заслоняет собой непомерно раздутая столица, сталкивается с определёнными трудностями при интеграции в Европейском Союзе.

Следует учитывать эти обстоятельства и не пытаться опрометчиво изменить соответствующие, тысячелетиями складывавшиеся, расселенческие структуры.

С другой стороны, Европа ещё только формируется, этот процесс допускает компромиссы. Не является ли, в связи с этим, необходимым во всех странах-членах Евросоюза, а также в Брюсселе, серьёзно подумать о том, как можно достаточно гибко осуществить объединение такого большого количества стран, столь различающихся между собой.

3.3 Французская модель регионального развития: опыт применения в России

Россия - одно из государств, ведущее поиск методов и форм эффективного государственного управления, включающего в себе соединение интересов государства и его территориальных частей. Эти поиски начались одновременно с возникновением первых государств, и еще нигде они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур.

Проблема осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых заимствований стороннего опыта. В отличие от экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны.

В то же время человечество выработало некоторые общие принципы и механизмы результативных действий в этой области. Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к "месту и времени", практически использовать достижения в данной сфере научного знания в современных региональных ситуациях.

Отношения "центр-регионы" являются важной и актуальной проблемой. Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны. Это - обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренного преобразования прежних и формирования новых общественных отношений.

История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным изменениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.

Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития вызвана событиями настоящего времени.

Региональные политические исследования в настоящее время являются предметом особого интереса со стороны современной российской науки. Это оправдано возможностью сравнительного анализа региональных аспектов политических институтов, политических процессов, развития партийной структуры, элит и прочих политических институтов в рамках определенного государства.

Исследование обозначенной проблемы возможно на основе изучения двух моделей территориально-государственного устройства - федеральной и унитарной. Представляется возможным проведение сравнительного анализа федеральной (Россия) и унитарной (Франция) практик государственного регионального развития.

Специфика данного сравнения состоит в самой возможности проведения данного сравнения при разности форм территориально-государственного устройства представленных государств. Форма государственного устройства представляет собой национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

Франция - это унитарное государство, в котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общегосударственным, в силу чего они оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Основная черта французской модели управления - достаточно высокая степень централизации власти.

Обращение к региональному развитию современной Франции позволит отечественной региональной политической науке развиваться на основе тенденций политического развития отдельно взятых стран. Соответственно, в рамках конституционного строительства - найти единственно правильную модель федеративного устройства, то есть синтезировать многообразие особенностей политического развития региональных единиц, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.

Проблема отношений центральной власти и регионов имеет большую теоретическую и практико-политическую значимость в развитии региональной и сравнительной политологии, занимает важное место в истории государственного управления.

В этой связи очевидна актуальность разработки некой модели региональной политики, применение которой с учетом особенностей и соответственно специфики определенной политической системы возможно в рамках конкретного государственного устройства. Вместе с тем данная проблема представляется недостаточно исследованной, более того - актуально теоретическое осмысление ряда проблем, относящихся к практике региональных политических процессов.

Франция - одна из стран, которую можно определить понятием "территориально гетерогенная страна". В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 96 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения), 4 заморских округа с особым статусом.

В начале 80-х гг. ХХ века во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (распределения полномочий между различными ветвями власти). Особенностью системы регионального управления и местного самоуправления в этой стране является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти.

В современной Франции сложилась трехуровневая система местного самоуправления, включающая регионы, департаменты и коммуны. В коммунах население избирает мэра и совет коммуны. В департаментах - генеральный совет; в регионах - региональный совет. Эти советы избирают председателей.

Комиссар самого большого департамента является одновременно и комиссаром региона - региональным комиссаром республики, который контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне всего региона. Все указанные выше "этажи власти" находятся под контролем национального правительства.

Однако особенность Франции в том, что представители государственной администрации присутствуют только в крупных территориальных образованиях, начиная с департамента. Чиновники государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней (например, муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальным советом).

Таким образом, на уровне регионов и департаментов совмещаются принципы самоуправления (совет, председатель совета, администрация) и управления из центра (комиссар республики). Французскую модель самоуправления характеризует наличие на местном уровне специального должностного лица, которое от имени центрального правительства контролирует деятельность органов местного самоуправления. Во Франции четко проявляется политическое "давление" регионов на центр, поэтому региональный фактор становится определяющим в некоторой степени в политическом развитии страны.

В целом, следует заметить, что региональное управление французского государства строится на основе сочетания государственного управления от лица назначаемых чиновников (комиссаров республики, супрефектов и пр.) и самоуправления, предоставленного выборным органом.

Становление местного самоуправления в России осуществляется также на основе континентальной модели, принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр.

Взаимодействие центра и регионов относится сегодня к числу жизненно важных для России проблем.

Проблема интересов является ключевой в сфере государственного управления. Правильное отражение интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позволяет выстроить следующие модели отношений "центр-регионы" (табл. 3.1) Зотова, З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А. Попова. - М.: ИКФ "Омега-Л", 200.:

Таблица 3.1 Модели отношений "центр-регионы"

Модели отношений	Описание основных параметров
	Уровень влияния центра	Структура интересов	Процедуры принятия решений
Доминирование	Повсеместный, всеобъемлющий	Отсутствие конфликтов в условиях доминирования центра	Решение центра без согласования с регионами
Влияние	Высокий, но не всеобъемлющий	Стратегические интересы центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересов	Центр способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая сугубо региональных интересов
Соприсутствие	Высокий в ограниченной сфере	Сосуществование и тщательное разграничение интересов	Политический договор
Взаимодействие	Влияние через сотрудничество	Взаимозависимость и взаимодополняемость	Позитивные процедуры согласования. Компромиссы.
Отстраненность	Низкий и невыраженный	Отсутствие выраженных интересов центра и недопущение вмешательства со стороны местных властей	Контролируется местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств

Властные структуры регионов становятся реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление авторитарных режимов.

Властные структуры регионов становятся реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление авторитарных режимов.

Понимание природы местного самоуправления вызывает многочисленные дискуссии. Поднимается вопрос о самой возможности реорганизации основ управления на местах. Согласно Конституции РФ принцип горизонтального разделения властей дополняется вертикальным делением на уровни: федеральный (центр), субъекты федерации (регионы) и муниципальный (муниципальные образования).

Поскольку местное самоуправление выделяется как уровень, оно обособлено от государственно-властного механизма. Проблема решается через согласование предметов ведения, полномочий и ответственности всех уровней власти - федерального, регионального и местного, обеспечение реального единства власти.

Местное самоуправление должно стать институтом гражданского общества, условием конструктивной его трансформации. Демократическое правовое государство, верховенство закона, самоуправление являются основными целями гражданского общества в России. Их достижение позволит говорить о гражданине и государстве как равных субъектах политического права.

Необходим вариант структурного обустройства страны, максимально нейтрализующий существующие противоречия современной модели российского федерализма, изучение опыта воздействия начал централизации на развитие местного самоуправления.

Заключение

В целом можно полагать, что изменения в политике централизации в России весьма вероятны. Изменение экономических и политических условий ведет к тому, что курс на централизацию постепенно теряет прежнюю жесткость и определенность. Порождаемые им проблемы вызывают формирование новых тенденций, ограничивающих централизацию и намечающих переход к "новой региональной политике", которая может характеризоваться большей гибкостью, многообразием и диалогом в отношениях регионов и центра.

Помимо федеральных программ регионального развития субъекты РФ разрабатывают собственные программы социально-экономического развития, которые распространены практически во всех регионах. Однако программно-целевое развитие в регионах изобилует теми же проблемами, что и на федеральном уровне - недофинансированием, распылением и нецелевым использованием средств.

В этой связи уместно отметить еще одну, не менее важную, проблему, связанную с тем, что в условиях перехода к рыночным отношениям в РФ ответственность по социальной поддержке населения полностью взяли на себя государственные и муниципальные органы власти и ограничили участие компаний в выполнении социальных функций, как во внешней, так и во внутренней средах хозяйствования. Участие частных компаний в социальных проектах реализуется через профсоюзное движение, соблюдение трудового и экологического законодательства, внутренней ответственности бизнеса перед акционерами (размеры и периодичность выплаты дивидендов) и работниками (достойная заработная плата), через благотворительность. А ведь в советские времена большинство крупных предприятий обладали значительной социальной инфраструктурой (дома отдыха, детские лагеря, иные объекты социально-культурного быта) и "социальным пакетом", содержание которых требовало значительных финансовых ресурсов.

Следует пересмотреть государственные приоритеты в оценке поведения экономических субъектов не только с точки зрения законопослушности и выплаты налогов, но и участия бизнеса в социальных проектах и национальных (региональных) программах. Государство через налоговые льготы должно поощрять формирование корпоративных фондов для участия бизнеса в общественно-значимых проектах по здравоохранению, образованию, организации свободного времени населения. Кроме того, участие компаний в социальных проектах должно рассматриваться как один из показателей оценки качества корпоративного управления.

Таким образом, для определения наиболее оптимальной меры в решении проблем регионального развития с использованием федеральных средств необходимо исходить не только из региональной и федеральной значимости региональных программ, но и учитывать благоприятные условия развития видов экономической деятельности, заложенных в программе, способность самостоятельно формировать в достаточном объеме доходную часть регионального и местного бюджетов, высокую активность в осуществлении рыночных отношений на территории, которая позволит привлечь в регион частные инвестиции, степень формирования и реализацию в регионе норм и стандартов социально ориентированного поведения (деятельности) представителей власти и бизнеса.

Российские регионы заинтересованы сегодня не столько в политической автономии, сколько в финансово-экономической помощи со стороны центра, и это является объективным следствием неравномерности развития российской территории. Распределение этой помощи, разработка перспективных проектов являются общим интересом центра и регионов, реализация которого, однако, не может считаться эффективной, пока не преодолены крайности внутрироссийской региональной поляризации. В этой связи центру важно не поддаваться на соблазны проведения централизации ради централизации, когда власти в столице стремятся все регламентировать и брать под свой контроль, на соблазны полного подавления региональной самостоятельности. Зато наибольшую значимость обретают общенациональные стратегии социально-экономического и политического развития, учитывающие региональные интересы. Эти стратегии призваны решать как задачи геополитического характера, связанные с укреплением российской государственности, так и внутриполитические задачи по снижению регионального неравенства, ставшего очень сложной проблемой, имеющей свое политическое измерение.

Также существует большая потребность в осознании центром проблемы межрегиональных социально-экономических различий как политической опасности.

Складывается впечатление, что федеральные власти не всегда это понимают, особенно на фоне сверхвысоких результатов голосования за "партию власти", которые обычно демонстрируют периферийные территории. Ведь и так внимания центра чаще, чем следовало бы, удостаиваются наиболее сильные регионы.

Итак, от центра требуется более объективное отношение к регионам, выработка и реализация стратегического курса в региональной политике вместо конъюнктурных решений в пользу привилегированных территорий. В противном случае дальнейшее усиление поляризации станет одной из основных издержек централизации в условиях неравномерного развития.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (ред. от 30.03.2010 №10-ЗРТ) // Республика Татарстан. №87-88. 30.04.2002.

2. Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика// Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 72-86.

3. Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. М., 2004. Вып. 1-3.

4. Бирюков С. Косово как вызов европейскому регионализму. - http://www.apn.ru/publications/article19808.htm

5. Герен-Пас, Франс. Откуда мы? О географической идентичности жителей Франции // Этнографическое обозрение. 2011. № 5.

6. Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Соптіа. 2008. № 1.

7. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М: ГУ ВШЭ, 2010.

8. Зотова, З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А. Попова. - М.: ИКФ "Омега-Л", 2011.

9. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис, 2011, № 5.

10. Казиев К.Т. Роль государства в формировании института социальной ответственности // Региональная экономика: теория и практика. 2009. №24.

11. Лексин В., Шевцов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2008. №7.

12. Лукьяновская О.В. Конституционные принципы федеративного устройства российского государства: Дисс. ... канд. юрид. наук: Волгоград. 2010.

13. Любимов В.Н. Запрягаем... Куда поскачем? // Советская Россия. 2000. 22 июня.

14. Михалева Н.А. Понятие и система принципов социалистической конституции // Правоведение. 2007. №6.